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Eaux et réseaux

 | 
Graciela Schneier-Madanes
, 
Bernard de Gouvello

Première Partie. Usagers , consommateurs, citoyens...

Les associations locales d’usagers-consommateurs d’eau : le cas de la grande région lyonnaise

Sandrine Dall’aglio

Texte intégral

  • * Ingénieur des travaux publics de l’État (ENTPE), doctorante en géographie, Université Lumière Lyon (...)

1Note portant sur l’auteur*

Les associations locales d'usagers dans la région de Lyon.

  • 1 C’est l’esprit de la loi sur l’eau du 3 janvier 1992 : « Art. 1° : L’eau fait partie du patrimoine (...)

2Depuis le début des années quatre-vingt, la question de la gestion de l’eau est devenue en France un enjeu majeur de société. L’opinion publique, en particulier à partir du début des années quatre-vingt-dix, a pris conscience, notamment en raison de l’importance donnée au sujet dans la presse et des médias, de la rareté de la ressource en eau, que l’on avait cru jusqu’alors inépuisable. Les réflexions quant à la préservation et à la protection de la ressource se multiplient alors dans les milieux professionnels. Les Français sont progressivement sensibilisés à la nécessité d’économiser l’eau potable et au fait que l’eau fournie à domicile n’est pas un élément naturel, propriété commune de tous, mais un produit complexe élaboré grâce à des techniques sophistiquées nécessitant des compétences toujours accrues et entraînant des coûts importants pour l’ensemble de la société, coûts qui doivent être répartis non plus à travers les impôts, mais répercutés sur la facture de chacun afin que tous prennent conscience de leur responsabilité dans ce domaine sensible1.

3Mais au même moment éclatent plusieurs « affaires de l’eau », dont les plus célèbres sont celles de Saint-Étienne et de Grenoble. Les habitants de ces communes en particulier, mais d’autres aussi, se demandent ce qui s’est passé. Dans le domaine de l’eau, les intérêts publics sont en effet représentés par des élus locaux, responsables des services d’eau et d’assainissement. Pourtant, de nombreuses associations sont créées un peu partout en France par des usagers de l’eau protestant contre les hausses brutales que connaissent leurs factures d’eau. Ce mouvement, qui ressemblait fort à une simple fronde de mécontents, s’est parfois enraciné dans la durée et a évolué dans ses revendications. Aujourd’hui, qui sont ces associations ? Comment évoluent-elles et comment font-elles évoluer le système de gestion de l’eau en France, à travers la mise en place progressive de dispositifs de concertation et la réévaluation des divers intérêts liés à cette gestion de l’eau, à travers aussi, depuis le début des années quatre-vingt-dix, la prise en compte de plus en plus forte des contraintes environnementales et du principe de précaution ? Comment le système politique français et en particulier les modes de représentation traditionnels peuvent-ils intégrer ces nouveaux modes d’action des habitants ? Nous montrerons comment ces associations inscrivent aujourd’hui leur action à la fois dans une perspective de participation à la vie politique locale et de revendication d’une évolution, tant dans le domaine de la gestion de l’eau que dans celui de la représentation des usagers des services publics au niveau national.

LA PLACE DE L’USAGER DANS LA GESTION DE L’EAU EN FRANCE

  • 2 Nous traiterons en particulier de ce mode de gestion, majoritaire en France (il a été choisi dans (...)
  • 3 Un nouvel acteur, l’Europe, prend progressivement une place croissante dans le domaine de l’eau et (...)

4Jusqu’à ce qu’éclatent récemment les scandales de Saint-Étienne et de Grenoble, la gestion du service public de l’eau en France était considérée comme fonctionnant globalement de manière correcte en associant deux acteurs essentiels : d’un côté, une autorité organisatrice responsable de la définition du service, de son organisation (mode de gestion, cahier des charges) et de son contrôle et, d’un autre côté, une entreprise prestataire, le plus souvent fermière ou concessionnaire2. Deux autres acteurs entrent en scène : l’État, qui fixe les règles du jeu, définit les lois, les normes, et parfois distribue des financements3 et l’usager, entité souvent abstraite et individuelle pour le bénéfice duquel l’ensemble du système fonctionne. Au-delà du rôle de l’État dans ce domaine et de la relation entre l’opérateur et la collectivité locale, l’analyse met l’accent sur l’évolution des relations entre usagers et collectivité locale ou encore entre usagers et opérateur, qui nous intéressent plus particulièrement ici.

La relation usager/collectivité locale : relation politique et dimension gestionnaire

  • 4 Les responsabilités des communes sont nombreuses : de l’État-civil aux pompes funèbres en passant (...)

5Dans le système politique français, les élus municipaux représentent l’ensemble des intérêts des habitants de leur commune. Ainsi, les intérêts des usagers dans le domaine de l’eau comme dans tous les services publics locaux, qu’ils soient administratifs ou industriels et commerciaux4, sont indistincts des intérêts de ces mêmes usagers considérés comme des électeurs. L’évaluation du travail des élus par le vote est donc réalisée de manière globale sur l’ensemble de la politique d’une équipe municipale une fois tous les six ans, lors des élections correspondantes. Pourtant, dans le domaine des services publics locaux, et en particulier dans le domaine de l’eau qui nous intéresse plus particulièrement ici, les élus jouent un double rôle, gestionnaire et politique.

6Le rôle de gestionnaire est très peu perçu par les usagers car c’est essentiellement l’entreprise prestataire qui tient ce rôle : en effet, c’est bien l’opérateur du service qui ouvre et ferme les compteurs, réalise la facturation et est responsable le plus souvent du contact avec les usagers (relevés de compteur, problèmes de fuites d’eau, de gel du compteur, explications concernant la facture, etc.). L’ensemble des responsabilités des élus en tant que gestionnaires des services d’eau et d’assainissement, pourtant étendues, sont en effet beaucoup moins visibles : choix des investissements à réaliser, organisation du renouvellement des réseaux, emprunts, détermination du prix de l’eau, responsabilité du maire quant à la qualité de l’eau distribuée, etc. Ainsi, pour ce qui est de la gestion du service, les usagers se sont d’abord focalisés sur le rôle de l’opérateur qui était plus directement visible et accessible : en général, le numéro de téléphone du service clientèle de l’opérateur est indiqué sur la facture alors que le nom de l’autorité organisatrice (commune ou syndicat de communes) n’y figure pas toujours.

7En ce qui concerne l’aspect politique de la gestion de l’eau, la relation démocratique qui lie les usagers aux élus paraît lointaine : en effet, il est d’abord impossible pour les usagers de juger spécifiquement la gestion de l’eau au moment des élections municipales (ayant lieu tous les six ans) qui concernent l’ensemble des affaires de la commune. En outre, les entretiens réalisés auprès des usagers montrent que ceux-ci ne connaissaient généralement pas les autorités organisatrices dans les domaines de l’eau et de l’assainissement (avant la création des associations d’usagers). Enfin, l’organisation de ces autorités est relativement complexe : la constitution historique des syndicats étant liée à l’histoire des réseaux, mais aussi aux affinités politiques des maires des communes depuis plus de cinquante ans, on trouve aujourd’hui de multiples syndicats des eaux dont les territoires ne correspondent pas aux territoires des syndicats d’assainissement concernant les mêmes communes. Parfois même, une commune est divisée en deux syndicats d’alimentation en eau potable, un réseau alimentant le bourg et un autre alimentant certains hameaux éloignés. De plus, la production de l’eau potable est parfois dissociée de sa distribution, ce qui crée deux autorités organisatrices différentes et pour ce qui est de l’assainissement, on a jusqu’à trois autorités organisatrices distinctes : la commune (qui gère généralement le bourg, pour des raisons historiques), un syndicat intercommunal de collecte et un autre de traitement des eaux usées. Enfin, dans le cas de syndicats regroupant de nombreuses communes, l’essentiel des responsabilités du syndicat est généralement confié à un bureau élu pour la durée du mandat, dans l’impossibilité de réunir régulièrement une assemblée comprenant jusqu’à 142 délégués (cas du syndicat des Monts du Lyonnais par exemple, qui rassemble 71 communes). La responsabilité du service est ainsi confiée à un troisième niveau de délégation (conseillers municipaux, conseillers syndicaux, bureau du syndicat).

8On comprend bien que dans ces conditions, la relation démocratique entre l’usager et l’élu responsable de la gestion d’un service d’eau ou d’assainissement soit pour le moins faible et qu’il soit difficile pour l’usager de peser sur les décisions concernant ces services publics.

La relation usager/prestataire : « transparence » de l’opérateur et isolement de l’usager

9La relation entre l’usager du service public de l’eau et l’entreprise prestataire est tout à fait particulière à ce type de service : en effet, bien que l’entreprise ait la charge d’un certain nombre d’opérations dont nous avons donné des exemples plus hauts, elle n’a généralement aucun contact pendant plusieurs années avec l’usager, si celui-ci est « sans problème », puisqu’une fois le compteur ouvert, le service fonctionne normalement sans qu’il n’y ait jamais ou presque contact entre l’usager et le prestataire. La fourniture du service est ainsi quasiment transparente, au point que l’on en oublie presque l’existence du dispositif technique qui permet d’avoir « l’eau sur l’évier ». En contrepartie de ce service à domicile, l’usager est relativement isolé face à sa facture : c’est sans doute la contrepartie d’une fourniture individuelle du service. Il lui est ainsi difficile de s’organiser face à une organisation politique, juridique et technique complexe. La relation entre l’usager et l’opérateur est aussi marquée par la volonté forte des entreprises prestataires de considérer les usagers comme des clients tout en considérant que l’interlocuteur réel reste l’élu, puisque c’est entre la collectivité locale et l’entreprise qu’est signé le contrat de délégation du ou des service(s). C’est donc au maire ou au président de la collectivité concernée que le prestataire du service renvoie logiquement l’usager lors de conflits importants comme on en connaît aujourd’hui.

  • 5 L’INSEE a défini une facture type correspondant à une consommation moyenne de 120 m3, c’est-à-dire (...)

10Enfin, l’isolement de l’usager face à la question du coût du service est accentué par l’extrême diversité des prix de l’eau. En effet, si la loi sur l’eau de 1992 définit une forme unique de tarification sur l’ensemble du territoire (tarification binôme), elle laisse toute latitude aux communes et syndicats pour fixer la répartition des contributions respectives des usagers en fonction de leurs charges propres, ce qui d’ailleurs paraît cohérent avec le principe de la compétence locale de la distribution d’eau et de l’assainissement. Ainsi sur le territoire d’un même syndicat des eaux, on peut encore avoir 3 ou 4 facturations différentes selon le mode de gestion de l’assainissement. Même si un standard de comparaison des factures a été récemment mis en place par l’INSEE5, il reste difficile de comparer réellement les prix de l’eau tant les conditions particulières de chaque collectivité, issues de choix réalisés sur un très long terme, sont variées.

Une prise en compte récente de la notion d’usager

11Par ailleurs, la position de l’usager dans les services publics en France est certainement à souligner. En effet, si on constate au début des années quatre-vingt une amélioration des relations entre les grandes administrations et services publics nationaux (EDF, La Poste, SNCF...) et leurs usagers à travers la mise en place de structures de concertation intégrant les fédérations nationales des associations de consommateurs, les services publics locaux ne participent pas à cette évolution. Ainsi on ne connaît pas avant 1990 d’associations de consommateurs représentant spécifiquement les usagers de manière distincte des consommateurs, prenant en compte les spécificités qui distinguent les services publics locaux d’un bien ou d’un service marchand.

12Les nouvelles relations qui se sont établies entre les élus locaux et la population après la décentralisation sembleraient ainsi avoir limité aux grands services publics nationaux l’évolution qui était en cours au niveau de l’État : amélioration des relations entre l’administration et les administrés, accès des usagers à l’information, développement de la politique de réforme de l’État, participation des grandes associations de consommateurs aux conseils d’administration des grandes entreprises nationales de service public.

13On peut penser que dans les services publics locaux, la légitimité des élus locaux, proches des demandes de la population et des réalités concrètes du terrain, et l’estime des Français pour leurs maires ont certainement contribué à l’absence de structuration d’un mouvement spécifique d’usagers en France ni même d’une action des associations de consommateurs dans le domaine des services publics locaux. Enfin, les temporalités propres à ces services ont certainement eu un poids important sur la perception qu’en ont les Français : si toutes les villes sont depuis longtemps équipées d’un service d’eau potable, la question de l’extension des réseaux s’est posée jusqu’à un très récent passé dans des zones plus rurales puisqu’on note dans le département du Rhône que les financements du Fndae (Fond national pour le développement des adductions d’eau) ont participé jusqu’au milieu des années quatre-vingt à ces extensions. Pour ce qui est de l’assainissement, l’équipement du territoire français est plus récent encore : en effet, beaucoup de villes, en particulier les villes moyennes, n’ont été équipées de stations d’épuration qu’à la fin des années quatre-vingt ou au début des années quatre-vingt-dix (pour le département du Rhône : Villefranche en 1989, Givors en 1995, etc., les exemples sont nombreux). Ainsi le développement de ces services pourtant essentiels est suffisamment récent encore dans les mentalités pour apprécier le confort apporté et limiter le mécontentement.

LA CRÉATION RÉCENTE D’ASSOCIATIONS D’USAGERS-CONSOMMATEURS : LE CAS DE LA RÉGION LYONNAISE

  • 6 Il existe cependant quelques exceptions par exemple à Cruseilles (Haute-Savoie), et dans le Var, o (...)

14Un peu partout en France, des associations de consommateurs d’eau se sont pourtant créées pour protester contre les hausses brutales qu’ont connues les factures d’eau au début des années quatre-vingt-dix ou contre les problèmes de qualité de l’eau potable que connaissent un nombre croissant de consommateurs (en particulier en Bretagne). Issues de mouvements de « grogne » spontanés, ces associations ne sont en général pas liées au mouvement consumériste traditionnel6, et ne revendiquent que sur ce sujet précis.

  • 7 Les syndicats du département du Rhône, hormis la Communauté Urbaine de Lyon, appliquaient pour la (...)

15Afin de mieux comprendre les conditions dans lesquelles ces associations se sont formées et leurs modes de fonctionnement, nous avons choisi de nous intéresser plus particulièrement à un territoire précis, le département du Rhône, où une dizaine d’associations se sont créées à la même époque (1993-1994) afin de protester contre les hausses importantes de leurs factures d’eau. Il est important de noter qu’il s’agit d’un secteur où les délégations de service sont anciennes (le choix de ce mode de gestion a été fait dès la création des syndicats des eaux, c’est-à-dire dans les années 1920 pour le syndicat de Givors-Grigny-Loire et dès la fin de la seconde guerre mondiale pour les autres). La hausse du prix n’est donc pas liée directement au passage de la régie à la délégation mais à d’autres facteurs que nous développerons plus loin. Le déclencheur de cette « colère » des usagers est plutôt lié à la nouvelle facturation qui a été mise en œuvre du fait de la mise en application de la loi sur l’eau de 1992, qui entraîne l’obligation pour tous les syndicats des eaux de pratiquer une tarification binôme, c’est-à-dire comprenant une partie calculée en fonction du volume réellement consommé et éventuellement une partie fixe. Lors du changement de facturation7, les prévisions des syndicats, de leurs fermiers et de la Direction Départementale de l’Agriculture, responsable de l’aide technique aux collectivités locales dans ce domaine, faisaient l’hypothèse d’une baisse importante des consommations des ménages du fait de la facturation au réel. Les tarifs ont donc été fixés en fonction de cet élément afin de maintenir pour les syndicats et les fermiers des recettes équivalentes au système précédent (permettant en particulier aux syndicats de faire face à leurs charges fixes constituées d’annuités de prêts contractés sur de longues durées), alors que contrairement aux prévisions, la consommation n’a que peu baissé, ce qui a donc entraîné une hausse des factures pour de nombreuses familles.

16Notons encore qu’il n’y a pas eu dans la région lyonnaise d’affaires de corruption notoire comme cela a pu se passer à Grenoble. Par contre, la proximité des lieux, des personnes et des sociétés a certainement eu pour conséquences d’accroître la colère et la méfiance des usagers envers un système jugé opaque. Ainsi l’étude sur une durée relativement longue (1994-1999) de l’ensemble des associations du département, dans le cadre d’une continuité et d’une homogénéité territoriale nous permet de mieux comprendre l’histoire de ces associations, leurs relations avec le monde politique et technique et d’appréhender de façon approfondie les formes de leurs actions, tout en développant une relation de confiance avec les responsables de ces associations, qui n’y étaient pas particulièrement prédisposés, tant leurs relations avec l’ensemble des acteurs de l’eau étaient conflictuelles. Il nous paraît ainsi intéressant de développer l’action de plusieurs de ces associations afin de mieux comprendre ce mouvement (cf. Carte, p. 48).

Givors : manifestations et action en justice

  • 8 La notion de « retour » est ici tout-à-fait relative puisque le service d’eau est né en 1928 à Giv (...)

17À Givors (ville de 20 000 habitants environ, centre d’un syndicat de trois communes et 30 000 habitants), la colère gronde dès le mois de mai 1994 suite aux premières factures appliquant la nouvelle tarification. Une association d’usagers naît lors de réunions organisées par la mairie de Crigny pour expliquer les causes de l’augmentation des factures. En effet les explications données par les élus ne satisfont pas les usagers qui réclament une baisse des tarifs de l’eau. Progressivement, les exigences de l’association s’affinent au fur et à mesure que les usagers comprennent mieux l’organisation de l’eau et de l’assainissement : ils demandent alors non seulement la baisse du prix de l’eau (baisse globale de la facture, eau et assainissement), mais aussi une meilleure information des usagers concernant l’ensemble du système de l’eau et de l’assainissement, une simplification des factures, la prise en charge par les budgets communaux de 30 % des investissements de la station d’épuration (part correspondant selon les membres de l’association aux eaux pluviales), la renégociation des emprunts, et enfin le « retour »8 de la gestion de l’eau à une régie communale ou syndicale afin de supprimer les coûts liés à l’affermage que l’association considère comme exorbitants. Il y a surtout une très forte demande de clarification de la part d’usagers qui ne comprennent pas un système particulièrement complexe : la distribution d’eau est assurée par le syndicat de Givors-Grigny-Loire, mais celui-ci ne produit pas l’eau, qu’il reçoit d’un syndicat mixte de production d’eau potable (Rhône-Sud) qui alimente quatre syndicats et une commune de la région, soit environ 110 000 habitants. La responsabilité de l’assainissement est partagée entre les communes et deux syndicats (collecte et traitement des eaux usées).

  • 9 Il semble bien que le syndicat de Givors soit celui dans la région qui ait le mieux préparé l’évol (...)

18Le syndicat des eaux de Givors Grigny Loire accepte au départ de négocier avec l’association en organisant des rencontres avec ses responsables afin de clarifier la situation, tout en renvoyant la responsabilité du prix de l’eau à l’État, responsable de la loi sur l’eau et de la disparition progressive des subventions concernant les réseaux d’eau et d’assainissement pour les communes urbaines. Il renvoie aussi l’association à la responsabilité des communes en matière d’assainissement, ainsi qu’aux normes européennes concernant le traitement des eaux usées, de plus en plus sévères. Le syndicat accepte d’abord la mise en place d’une commission consultative, mais les règles de fonctionnement mises en place l’empêcheront en pratique de se réunir. Puis il compare les prix de l’eau qu’il pratique avec les syndicats voisins. La comparaison est favorable au syndicat de Givors-Grigny-Loire9 bien que les conditions ne soient guère comparables, puisqu’il s’agit de syndicats plus ruraux, qui d’une part ont développé leurs réseaux d’eau bien plus tard que Givors et qui d’autre part bénéficient encore de subventions pour l’adduction d’eau en zone rurale. On retrouve ici l’hétérogénéité des situations concrètes et la difficulté de comparer les prix pratiqués alors qu’il s’agit de syndicats dont les habitants utilisent la même eau, puisée dans la nappe d’accompagnement du Rhône à quelques kilomètres en aval de Lyon.

19L’association connaît un certain succès en 1994; son action permet certainement à nombre d’usagers de bénéficier d’un surcroît d’information et de négociation, suite aux nombreuses réunions entre les responsables de l’association et les élus du syndicat; l’information est transmise aux adhérents sous forme de tracts et de comptes rendus de réunions. Mais les tensions deviennent vives tant à l’intérieur de l’association qu’avec les élus. En effet, les « affaires de l’eau » à Saint-Étienne et à Grenoble entretiennent le flou autour du financement des hommes et des partis politiques, alors que s’annonce la campagne électorale pour les élections municipales de 1995. Deux membres actifs de l’association se présentent sur des listes municipales opposées, ce qui crée un certain flottement dans l’association. Il est en effet difficile pour les adhérents de faire la part de ce qui concerne la défense des usagers de l’eau (en étant élu, on peut mieux connaître et suivre l’ensemble du dossier) et ce qui concerne les éventuelles ambitions politiques personnelles.

20Parallèlement la municipalité de Givors met en place une seconde association de consommateurs, l’Association de défense de l’Eau et des Consommateurs, qui achève de rendre tout à fait opaque la question de l’eau pour l’ensemble des habitants des communes concernées, ceux-ci ne pouvant plus distinguer ce qui relève de la défense des intérêts des usagers de l’eau de ce qui relève des ambitions politiques personnelles des uns ou des autres (volonté de prendre pied dans une municipalité ou de conserver son mandat). Les deux associations organisent manifestation (pour la baisse du prix de l’eau) et contre-manifestation (pour le soutien aux élus). Le mélange des genres entraîne un certain découragement des adhérents : dès la fin de 1995, on perçoit un essoufflement dans l’action de l’association. Mais les principaux membres de l’association n’en restent pas là et le président intente une action en justice contre la tarification qui établit trois termes calculés sur des bases différentes alors que la loi n’en prévoit explicitement que deux. De plus, des tarifs avantageux sont réservés aux communes et à l’hôpital (suppression de la partie fixe), ce que conteste l’association au nom de l’égalité des usagers devant le service public. Le particulier perdra son procès et de plus celui-ci aura pour effet de réduire à néant toute possibilité de négociation avec les élus pendant deux ans, tout en étalant l’action dans une durée et un immobilisme démotivants pour les adhérents.

21Ainsi les modes d’action de cette association, et en particulier la durée de l’action en justice, montrent la difficulté pour ce type de mouvement de gérer la motivation des adhérents dans la durée, mais aussi la relation au politique; les conséquences des élections municipales auront été néfastes à l’association. Parallèlement, les élus conserveront tout au long de cette période une attitude d’acceptation de la négociation mais aussi de renvoi des responsabilités à d’autres niveaux, en particulier celui de l’État responsable de la loi sur l’eau qu’ils estiment perfectible avec la disparition des subventions pour les zones urbaines, mais aussi, nouvel acteur certainement, l’Europe qui impose des normes de traitement des eaux usées de plus en plus strictes, entraînant un coût difficilement supportable pour l’usager.

L’ACE du Sud-Ouest lyonnais : entre pressions et négociations

22Une autre association particulièrement intéressante est l’association des consommateurs du Sud-Ouest lyonnais, née sur le territoire, voisin de Givors, du syndicat intercommunal des eaux du même nom. Il s’agit d’un important syndicat de la région, composé de 14 communes regroupant environ 30 000 habitants. L’association naît dans les mêmes circonstances que celle de Givors, à cette différence près que le syndicat semble avoir beaucoup moins réfléchi à l’évolution de sa tarification, puisque le tarif voté pour être appliqué en 1994 n’est pas conforme à la loi sur l’eau. L’action de l’association, avertie par l’expérience d’autres associations plus expérimentées, s’est très rapidement dirigée vers les élus, pour obtenir des explications sur les hausses subies (de 30 % à 80 % selon les usagers). Les élus répondent d’abord, comme dans l’ensemble des syndicats du département que ce n’est pas le tarif qui a changé mais le mode de facturation, conformément à l’application de la loi sur l’eau de 1992. Les habitants ne comprennent pas les mécanismes de cette nouvelle tarification et réagissent par des pétitions et par une forte présence aux réunions du conseil syndical. Certains habitants, en situation difficile (chômage, faible retraite), connaissent de réelles difficultés pour honorer leur facture.

23Les élus répondent que l’eau devenant de plus en plus rare, il est normal qu’elle devienne de plus en plus chère afin de limiter le gaspillage. Interpellés à leur tour par les maires et conseillers municipaux, les élus du syndicat organisent une première réunion publique surtout destinée aux élus interrogés sur ce sujet mais, l’information s’étant diffusée très largement dans l’ensemble des communes concernées, l’affluence y est bien plus forte que prévue. Cette réunion ne répond pas aux questions des habitants, bien au contraire. Mais ceux-ci se rendent compte qu’ils sont assez nombreux à se sentir concernés et rapidement, une association se crée autour d’un noyau de personnes motivées (dont certaines au chômage). Ayant commencé son activité avec trente personnes à la toute première réunion (l’information n’avait circulé que de bouche à oreille d’un village à l’autre), l’association compte jusqu’à 3 500 adhérents quelques mois plus tard.

  • 10 Texte introductif du président de l’association à une brochure présentant celle-ci et son histoire (...)

24Cette association développe dès le départ une action en direction des élus, contrairement aux toutes premières associations qui s’étaient adressées aux sociétés fermières. Comme ailleurs, un fort climat de méfiance envers tout le système de gestion de l’eau s’y retrouve : « que font les élus ? Les administrations, la Préfecture ? [...] j’apprends par les journaux que, régulièrement, les dirigeants des grandes sociétés de distribution d’eau sont mis en examen ici ou là... à qui faut-il faire confiance ? »10. Dans ce climat, l’association décide d’agir pour payer « le juste prix de l’eau », comme l’indique le président dès le départ.

25Après les premières pétitions et réunions publiques, l’association s’organise et décide d’assister aux réunions du comité syndical. C’est le mois de mars 1994, et le moment du vote du budget annuel. Les premières remarques de l’association concernant le fonctionnement du syndicat entraînent de la part des délégués le refus de voter le budget proposé par le président, et par suite la démission de celui-ci; on se rend compte alors qu’il n’avait aucun mandat électif lui permettant d’être légalement membre du comité syndical (président du syndicat depuis 28 ans, il n’était plus conseiller municipal de sa commune depuis 1989)... Le budget n’ayant pas été voté à la date limite du 31 mars, le préfet prend les choses en main, d’où un certain remue-ménage dans la vie politique locale. Il se substitue en effet au président du conseil syndical pour définir le budget du syndicat. Un nouveau président est élu, qui progressivement réorganise le fonctionnement du syndicat. Les augmentations prévues au départ (doublement du prix de l’eau entre 1994 et 1999) sont annulées, le syndicat n’augmente plus sa surtaxe (contrairement à ce qui avait été prévu) et tente une première négociation avec la société fermière.

26Mais l’association ne s’arrête pas là : après plusieurs courriers aux élus, elle décide de déposer des requêtes contre les délibérations ayant permis de renouveler les contrats d’affermage avec la société fermière. En effet, sous la pression de l’association qui dépose une requête au Tribunal Administratif à ce sujet, les élus modifient le tarif dès le mois de septembre, sans attendre le résultat de l’action intentée contre le tarif initial, sur le conseil de la Direction de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes. Ces actions, même si elles n’aboutissent que bien plus tard, prouvent aux élus la détermination de l’association et sa capacité à travailler dans le long terme : en 1997, elle compte encore près de 2 000 adhérents, et les membres les plus actifs se relaient pour participer aux différents conseils syndicaux ou municipaux, être présents sur les marchés des villages qui constituent le syndicat d’eau potable informant les habitants de l’évolution de leur action, rédiger un bulletin régulier à destination de l’ensemble de la population du syndicat (et non des seuls adhérents), etc.

27En même temps, l’organisation de l’association évolue : elle embauche un salarié à 1/5ème de temps, lui permettant d’assurer un très important travail administratif (gestion du fichier des adhérents, rédaction des requêtes pour le tribunal administratif, permanence téléphonique, collecte de documents dans les différentes administrations aux heures d’ouverture, etc.) grâce aux nombreuses adhésions maintenues jusqu’à aujourd’hui. Cette activité forte et durable permet de développer un certain dialogue avec les élus dans la mesure où l’action de l’association n’a jamais eu pour objectif de les attaquer directement. Notons cependant qu’un élu a démissionné et que plusieurs ne se sont pas présenté à nouveaux aux élections municipales de 1995.

28Les résultats concrets ne sont pas négligeables, puisque l’association obtient d’une part la cessation des augmentations des surtaxes syndicales prévues en 1993 (doublement du prix de l’eau entre 1994 et 1999), le vote d’une nouvelle tarification binôme conforme à la loi sur l’eau, mais aussi le contrôle par la Chambre Régionale des Comptes du syndicat, ainsi qu’une plus grande insistance des élus pour obtenir de la société fermière les rapports techniques et financiers annuels permettant l’information des élus et des usagers. Les fermiers n’avaient en effet jamais fourni au syndicat ces rapports pourtant obligatoires dans le cadre de la délégation de ces services. Dans le domaine de l’assainissement, la renégociation du contrat d’affermage, parvenu à son terme, permet d’obtenir un montant de 513 000 francs annuels alors que ce même contrat avait été signé pour un montant de 1 186 000 francs jusqu’en 1997... De plus le contrat n’est signé que pour une période de quatre ans, ce qui rend possible la renégociation des conditions plus régulièrement qu’auparavant (contrats généralement signés pour douze ans).

29L’association démontre ainsi non seulement sa combativité et sa ténacité, mais montre aussi aux élus qu’il est possible de renégocier les contrats avec la société fermière, ce qui leur paraissait difficile dans la mesure où cette dernière est très bien implantée dans la région et où l’imbrication des différents syndicats et des contrats rend difficile une approche globale des problèmes. Les préoccupations de l’association évoluent pour se développer sur des domaines connexes; elle s’intéresse en particulier à une décharge dont le contenu suspect semble polluer un ruisseau et un étang situés dans une zone protégée, mais aussi à une carrière située sur la nappe phréatique et dont l’extension menace à long terme l’alimentation en eau potable du secteur; elle s’intéresse encore à l’utilisation illicite d’une prise d’eau réservée à la lutte contre l’incendie pour le nettoyage d’une déchetterie.

30De plus, la fusion avec trois associations des syndicats limitrophes (dont l’association de Givors Grigny-Loire) permet de développer une action plus cohérente sur un territoire plus large, avec certainement l’idée à long terme d’une action au niveau départemental ou même au niveau du bassin Rhône méditerrané corse. Dans l’immédiat, le rapprochement entre ces diverses associations permet de revitaliser les associations voisines, de centraliser et de comparer les diverses informations collectées par les diverses associations et d’augmenter la légitimité de l’association vis-à-vis des élus, tout en réduisant l’investissement sur les dossiers communs.

31Plusieurs actions en justice maintiennent une pression importante sur les élus, malgré la difficulté que cela entraîne de suivre ces dossiers sur le long terme et de maintenir la mobilisation des adhérents alors que les résultats concrets se font parfois attendre.

32Ainsi cette association a su jusqu’à aujourd’hui gérer l’action dans la durée entre participation active à travers les commissions consultatives des différents syndicats et revendication tant dans le domaine du droit à l’information des usagers que dans le domaine de la baisse du prix de l’eau et de l’assainissement.

Le cas de Saint-Étienne : entre action en justice et médiatisation

33À Saint-Étienne, la situation est un peu différente : il ne s’agit pas de services affermés de tout temps à une même entreprise comme dans le département du Rhône mais d’une régie municipale qui est remplacée par une délégation du service à une entreprise créée pour l’occasion, la Société Stéphanoise des Eaux. Celle-ci appartient à parts égales aux deux principaux majors de l’eau : Vivendi (à l’époque Compagnie Générale des Eaux) et Lyonnaise des Eaux. Le mouvement contestataire est initié par le tissu associatif familial et syndical traditionnel de Saint-Étienne : Cdafal (Conseil départemental des associations familiales laïques), Cscv (Confédération syndicale du cadre de vie), Asseco – CFDT (Association Études et Consommation de la CFDT), auxquelles se joignent rapidement les sections locales de la CNL (Confédération Nationale du Logement), de la CSF (Confédération Syndicale des Familles), de l’Adeic-FEN (Association d’éducation et d’information du consommateur de la Fédération de l’éducation nationale), l’association Apfs (Association populaire familiale-syndicale) et l’Arco (association culturelle ayant pour but une redécouverte et une valorisation du patrimoine urbain stéphanois). Ces associations ont pour objectif de contrer les augmentations du prix de l’eau qui ont lieu à Saint-Étienne. De 1990 à 1992, la municipalité fixe progressivement des tarifs de l’eau correspondant à son objectif de délégation du service : de 3,38 F/m3 en 1989, le tarif de l’eau passe à 7,90 F en 1992, avant même la délibération du 9 juillet 1992 qui approuve le principe de délégation du service. C’est cependant la décision de délégation qui met le feu aux poudres et entraîne une succession de recours contre différentes délibérations du Conseil Municipal de Saint-Étienne fixant le prix de l’eau. Nous n’entrerons pas ici dans le détail des recours, ce qui serait à la fois fastidieux et décalé par rapport à notre propos. Nous noterons cependant qu’ils ont toujours concerné les délibérations du conseil municipal de Saint-Étienne, car les usagers pouvaient, eu égard aux règles générales de fonctionnement de la justice, justifier de leur intérêt à agir dans ce domaine, alors qu’ils étaient tiers par rapport au contrat de délégation du service (signé entre la commune et la Société Stéphanoise des Eaux), et qu’ils ne pouvaient donc pas agir directement en justice contre ce contrat. Ce qui nous intéresse ici, c’est plutôt le fonctionnement des associations de consommateurs et d’usagers dans ce domaine de l’eau, et leur positionnement par rapport au système politique local traditionnel.

34On note plusieurs points particulièrement importants. D’abord, l’action des usagers à Saint-Étienne passe par trois canaux traditionnels :

  1. les associations de consommateurs, bien implantées sur le terrain et actives dans d’autres domaines, se sont intéressées à l’eau rapidement (certainement mises en alerte par l’opposition municipale), mais aussi concrètement (par l’augmentation des factures de leurs adhérents) ;
  2. les syndicats des personnels municipaux de la régie de l’eau, inquiets du devenir des agents, ont plusieurs fois manifesté leur désaccord avec la politique suivie par la municipalité de Saint-Étienne ;
  3. les partis politiques et élus municipaux de l’opposition ont alerté les associations de consommateurs et ont tenté de déposer des recours contre les délibérations municipales.
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35Deux autres acteurs ont eu une importance capitale : d’une part, l’association des usagers de Saint-Étienne, créée spécifiquement pour permettre à des usagers individuels, non adhérents des associations traditionnelles citées ci-dessus, de participer à la contestation11 ; et d’autre part, les tribunaux (civils et administratifs), qui sont intervenus de façon beaucoup plus importante que dans d’autres communes. En effet, dès le départ, les associations de consommateurs se tournent vers un professeur de droit, Marc Véricel, pour présenter au tribunal administratif un dossier comportant des arguments juridiques opérants. M. Véricel est le conseiller juridique d’une autre association de consommateurs (non impliquée directement dans ce dossier), il est aussi au départ secrétaire départemental adjoint du Parti Socialiste et Secrétaire Général à Saint-Étienne. La confusion entretenue par les partis de gauche au sujet de son action dans le dossier de l’eau à Saint-Étienne l’a contraint à démissionner de ces responsabilités à la fin de l’année 1994, ce qui lui a permis parallèlement, de s’affirmer comme le porte-parole du Collectif Eau et de lui donner une existence plus concrète vis-à-vis de la presse et de la population.

36L’action du Collectif est activement relayée au niveau de la population par les correspondants locaux des associations de consommateurs et de l’association des usagers. Plusieurs pétitions sont signées par une part importante de la population, et les campagnes de grève d’une partie de la facture sont suivies massivement. Contrairement aux associations dont nous avons parlé précédemment, le mouvement de Saint-Étienne ne part pas de rien, puisqu’il s’appuie, comme nous l’avons dit, sur un réseau d’associations familiales ou de consommateurs actives et bien ancrées dans les différents quartiers. Le Collectif Eau utilise aussi la presse soit pour informer (donner son avis sur le prix provisoire fixé en 1995), soit pour expliquer à la population les jugements du tribunal administratif dans ce dossier complexe aux rebondissements multiples, soit encore pour faire pression sur la municipalité en la menaçant de nouveaux recours au tribunal administratif ou au tribunal d’instance (menace mise à exécution par exemple pour obtenir le remboursement de la partie des factures indûment perçue).

37Un dernier acteur entre en jeu en octobre 1996, l’association « Eau : service public ! » créée après une manifestation organisée en mars par des militants du Parti Communiste de Saint-Étienne, mais à laquelle les associations du Collectif Eau ont refusé de s’associer, de peur d’une récupération politique de l’action qu’elles mènent depuis plusieurs années. Cette association s’est donnée pour but de faire revenir la gestion de l’eau à Saint-Étienne en régie.

38Les associations de consommateurs et d’usagers de Saint-Étienne ont fonctionné différemment de celles que nous avons étudiées plus haut : plus axées sur la bataille juridique, elles ont obtenu la reconnaissance d’un principe fort de la gestion de l’eau, en raccourci : « l’eau paye l’eau », c’est-à-dire que les recettes du service doivent permettre de couvrir l’ensemble des dépenses, mais aussi que ces mêmes recettes ne doivent pas servir à financer le budget général de la commune. Ce principe, aujourd’hui intégré dans la loi sur l’eau, n’était pas affirmé de manière aussi claire à l’époque où les usagers de Saint-Étienne ont commencé leur action. Le maire de Saint-Étienne, F. Dubanchet, avait même justifié l’augmentation du prix de l’eau lors du débat au conseil municipal par le fait que celle-ci permettait d’alléger les impôts locaux, et donnait la possibilité, à travers l’eau, de faire participer les habitants des communes périphériques aux équipements de la commune de Saint-Étienne, à défaut d’une concertation intercommunale manifestement difficile (Gay et Gay, 1996 : 243-250). C’est cet argument même qui a entraîné l’annulation de la délibération correspondante pour détournement de pouvoir.

39Les conséquences visibles pour les usagers ont été plus faibles que n’auraient pu l’espérer les associations : le remboursement des factures a été estimé à environ 300 F par famille, pour une lutte ayant mobilisé des énergies considérables pendant 8 ans. Mais la hausse constante des tarifs a été limitée, et d’autres principes ont été (ré-) affirmés (comme le remboursement, imposé par le tribunal d’instance, ou l’impossibilité de fixer des prix rétroactifs). Les jugements ont servi à de nombreuses associations, et la combativité des usagers de Saint-Étienne a servi d’étendard et de soutien moral à toutes. Enfin le fonctionnement de l’eau et de l’assainissement à Saint-Étienne a été entièrement remis en cause dans ses principes organisationnels. En effet, la politique de l’eau pour l’agglomération stéphanoise est entièrement décidée unilatéralement par la commune de Saint-Étienne qui détient l’eau, les installations de captage et les réseaux, et qui vend l’eau produite en gros aux autres communes n’ayant plus en charge que la distribution et ne pouvant influer sur les décisions stratégiques concernant la production. L’intervention des usagers a permis aussi de remettre en cause cette organisation et de relancer des négociations entre les différentes communes de l’agglomération.

LES ASSOCIATIONS LOCALES D’USAGERS : UNE RELATION DIFFICILE AU POLITIQUE

40À travers ces exemples, il est possible de tirer quelques conclusions sur le mouvement des usagers qui s’est créé en France depuis le début des années quatre-vingt-dix. A partir d’actions de revendication spécifiques (baisse du prix de l’eau notamment, information des usagers, etc.), on constate ainsi une très forte demande d’information et de prise en compte des exigences concrètes des usagers, qui se définissent comme telles (c’est-à-dire dans une relation mixte entre consommateurs et acteurs politiques issus de la société) dans les décisions des élus. Les revendications initiales, très concrètes, ont ainsi été relayées par des demandes plus diversifiées et plus fondamentales, concernant la relation entre les citoyens et les élus locaux. Aujourd’hui, la question de la pérennisation de ces mouvements se pose : certaines associations ont estimé qu’elles avaient obtenu ce qu’elles souhaitaient au niveau local et ont cessé toute activité; mais nombre d’entre elles souhaitent aujourd’hui faire évoluer les revendications plus larges, qui sont tout autant une demande de participation à la politique nationale de l’eau. Les moyens divergent même si on perçoit cette nette évolution.

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  • 13 « L’ACE vous informe », publication trimestrielle de l’association des consommateurs d’eau de l’Ou (...)

41L’association des consommateurs d’eau de l’Ouest lyonnais et l’Association des consommateurs de Givors-Grigny-Loire ont fusionné avec l’Association des consommateurs d’eau de Millery-Mornant, qui travaille sur un territoire correspondant au syndicat d’eau voisin et ce qui restait de l’Adfmm (Association de défense des familles des montagnes du matin)12 pour former l’Association des consommateurs d’eau du Lyonnais, qui a aujourd’hui pour territoire d’action quatre syndicats de l’Ouest et du Sud-ouest lyonnais. Cette fusion avait pour objectifs de « tisser une toile de consommateurs responsables intéressés par le prix, bien sûr, mais aussi la qualité de l’eau et l’environnement aquatique, [qui] représenteront l’ACE sur tous ces secteurs », « surveiller avec vigilance les décisions prises par les syndicats et mairies et participer aux commissions officielles réunissant élus et consommateurs », « faire savoir et publier toute information sans compromission et en toute indépendance »13. L’objectif à terme était de coordonner l’action sur l’ensemble du département, en réactivant celles des associations qui étaient en sommeil.

42Le Collectif Eau a lui, entreprit une action de sensibilisation du cabinet du Ministre de l’Environnement, en publiant une « Charte pour une réforme de la gestion des services d’eau et d’assainissement », qui rappelle que les factures d’eau ne doivent pas servir à l’établissement d’un impôt déguisé, demande que la gestion des services d’eau et d’assainissement soit exclusivement confiée à des collectivités publiques (régie directe) ou à des sociétés d’économie mixte (SEM) permettant un contrôle étroit de la collectivité sur l’activité de la société et, enfin, demande au niveau national un meilleur contrôle global du fonctionnement du système de l’eau, à travers une Haute Autorité de l’Eau et un contrôle plus étroit de l’activité des agences de l’Eau. Un certain nombre de ces revendications étaient sur le point d’aboutir dans le cadre de la nouvelle loi sur l’eau (discutée au niveau national jusqu’aux élections présidentielles et législatives).

43Enfin un certain nombre d’associations ont créé une Coordination nationale des associations de consommateurs d’eau (Cace), qui regroupe actuellement une quarantaine d’associations dont Eau Secours (de Grenoble) et Eau : service public de Saint-Étienne. L’objectif de cette coordination est de permettre la mise en commun de documentations sur l’eau (jugements, articles de presse, comptes rendus d’actions individuelles ou collectives, etc.). Cette coordination refuse la mise en place d’une structure associative reconnue (de type Loi 1901) par crainte de devenir une « coquille vide » n’ayant plus qu’une représentation nationale et perdant ses accroches et sa légitimité locales. Si les colloques « Aquarévolte » organisés chaque année par cette coordination permettent aux associations et à leurs membres de mieux se connaître et d’échanger leurs idées à propos de leurs expériences respectives, ils n’ont cependant pas permis jusqu’à aujourd’hui la reconnaissance d’une force organisée au niveau national.

44Au-delà des évolutions possibles que nous évoquions plus haut, nous pouvons d’ores et déjà reconnaître certaines conséquences et certaines orientations de ce mouvement. Aujourd’hui les associations ressentent une forte tension liée à la double nécessité d’un ancrage fort sur le terrain d’où elles sont originaires et à celle de porter la réflexion à un autre niveau, départemental ou national. En effet, pour la plupart des associations, l’essentiel des améliorations qui pouvaient être obtenues au niveau local l’ont été, comme le reconnaît M. Véricel, porte-parole du Collectif Eau de Saint-Étienne. Toujours est-il qu’on sort aujourd’hui d’une époque où la gestion de l’eau était une question technique, réservée à une « élite », pour la réinscrire dans le champ du politique.

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  • 16 Jugement du tribunal d’instance de Roanne, concernant les coupures d’eau aux usagers du syndicat R (...)

45Ces associations ont aussi l’intérêt majeur d’avoir reporté l’attention des élus sur ces services souvent délaissés du fait de leur haute technicité et de leur complexité dans tous les domaines. Une réflexion est en cours dans tous les lieux de discussion des élus, d’abord à travers le projet de loi sur l’eau en préparation pour la session parlementaire de 2001, mais aussi dans le cadre de rencontres au sein de l’association des maires de France (qui ont permis par exemple la création de Service Public 200014 en 1996). A travers ces associations de consommateurs d’eau, on a aussi la création d’une expertise pouvant servir la collectivité ou, au contraire, mener à la contre-expertise si elle ne trouve pas les moyens de s’exprimer. La reconnaissance de l’eau comme principe vital par les tribunaux est une conséquence très forte des actions des associations de consommateurs d’eau. Au début de l’action de ces associations, l’eau était davantage considérée comme un service industriel et commercial que comme un service public. Les premières réactions des élus locaux interpellés ont souvent été de dire « si vous trouvez normal de payer votre loyer, alors vous devez aussi trouver normal de payer votre facture d’eau » ; ainsi l’eau était comparée au loyer ou bien à une marchandise comme une autre : « on doit payer ce que l’on consomme ». Aujourd’hui les tribunaux ont affirmé l’interdiction de couper l’eau du fait des conséquences importantes que pourraient avoir les coupures d’eau sur la santé publique. La raison d’être du caractère public de ces services est ainsi réaffirmée, à travers un intérêt général (la santé publique) qui dépasse largement les intérêts locaux. Cette interdiction de suspendre la fourniture du service n’existe, à notre connaissance, pour aucun autre SPIC15. Cela nous semble modifier très clairement la relation service rendu/facturation individuelle, et remettre au centre du débat une des notions-clés du service public qui est l’utilité collective, ici « la privation d’un élément essentiel à la vie » et « une gêne très importante pour la santé »16.

  • 17 S. Dall’aglio, S. Petitet, « D’une concertation institutionnelle « exemplaire » à une contestation (...)

46Il y a aussi la volonté d’affirmer un droit au contrôle permanent sur le politique, pas seulement au moment des élections. Ceci entraîne la difficulté d’une participation permanente qui ne soit pas un blocage. Mais il devient aujourd’hui impossible de gouverner (tant au niveau local qu’au niveau national) sans accepter la participation de ceux qui souhaitent s’investir, même de façon non traditionnelle, dans la vie politique. L’expérience de ces associations montre dans de nombreux cas17 qu’une poignée de militants déterminés et compétents peuvent paralyser un projet pourtant soutenu aux plus hauts niveaux. Ainsi, il ne s’agit pas seulement d’activisme juridique, mais aussi du dernier ressort d’une « société civile » qui ne trouve plus les moyens d’expression adaptés à son évolution.

47Enfin la question de l’eau rejoint aussi la question des usages, c’est-à-dire de la prise en compte des intérêts collectifs parfois divergents. Ce qui remet dans le débat la question de l’intérêt général et de sa négociation, dans un nouveau cadre qui n’est plus celui dans lequel ont été créées les agences de l’Eau (la décentralisation et l’Europe ayant profondément modifié les conditions de négociation de l’intérêt collectif). Savoir quelle eau potable on veut, savoir quel prix on est prêt à payer, ne relève plus de l’évidence (une eau toujours meilleure mais toujours plus chère) mais d’une réflexion collective dans laquelle les usagers ne veulent plus être seulement « le réfèrent ultime de l’action de l’Etat » (Chevallier, 1994 : 21), mais des acteurs sociaux qui cherchent encore leur mode d’expression.

CONCLUSION

48Les exemples d’association que nous avons traités ont montré que les associations locales d’usagers s’inscrivent aujourd’hui dans une forme nouvelle de démocratie locale, associant participation à la vie politique locale et revendications d’une évolution, tant dans le domaine de la gestion de l’eau que dans celui de la représentation des usagers des services publics à tous les niveaux territoriaux. On perçoit aussi une remise en cause du pouvoir fort de l’exécutif local, le maire et le président du syndicat, ce qui est assez nouveau dans la vie politique française dans laquelle l’attachement au maire semblait une constante inamovible.

49Par contre, ces associations ne semblent pas adaptées au système politique actuel de participation : en effet, seules certaines associations de consommateurs agréées peuvent aujourd’hui participer au niveau national à l’élaboration de politiques, de normes ou de lois concernant ces services. En particulier, l’agrément est soumis au caractère généraliste de ces associations, et nous avons vu que pour beaucoup d’entre elles ce n’est pas le cas. Elles estiment d’ailleurs avoir suffisamment de travail dans un domaine spécifique pour ne pas s’investir dans d’autres domaines, même si l’une d’elles (l’ACE du Lyonnais) a développé progressivement une action de défense individuelle des consommateurs comme pourrait le faire une association généraliste. Elles estiment par ailleurs que les associations consuméristes traditionnelles, généralistes, ne répondent pas à leurs besoins dans la mesure où elles n’ont pas développé d’expertise dans ces domaines spécifiques.

Bibliographie

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Notes

1 C’est l’esprit de la loi sur l’eau du 3 janvier 1992 : « Art. 1° : L’eau fait partie du patrimoine commun de la nation. Sa protection, sa mise en valeur et le développement de la ressource utilisable, dans le respect des équilibres naturels, sont d’intérêt général ». L’article 1 3 définit la structure de la facture d’eau et le tarif binôme désormais applicable y compris en zone rurale. La loi réaffirme aussi le principe de l’équilibre financier obligatoire pour chacun des services, interdisant le financement des services de l’eau et de l’assainissement par le budget général de la commune.

2 Nous traiterons en particulier de ce mode de gestion, majoritaire en France (il a été choisi dans 75 % des communes, et il dessert 80 % de la population; cf. Guellec, 1995). Il reste le modèle évoqué lorsqu’on parle d’exportation du modèle français; le système de la gestion directe (régie communale ou syndicale) est en effet aujourd’hui marginal.

3 Un nouvel acteur, l’Europe, prend progressivement une place croissante dans le domaine de l’eau et de l’assainissement et, plus généralement, de l’environnement, l’État français intégrant dans ses lois les directives européennes.

4 Les responsabilités des communes sont nombreuses : de l’État-civil aux pompes funèbres en passant par l’assainissement, l’élimination des déchets ménagers ou l’entretien de la voirie communale, les élus locaux gèrent tout un pan de la vie quotidienne des Français et de l’organisation pratique du pays.

5 L’INSEE a défini une facture type correspondant à une consommation moyenne de 120 m3, c’est-à-dire à une famille de 3 à 4 personnes, comprenant l’ensemble des coûts de l’eau et de l’assainissement : production et distribution de l’eau potable, collecte et traitement des eaux usées (parts du gestionnaire et de la collectivité), taxes diverses.

6 Il existe cependant quelques exceptions par exemple à Cruseilles (Haute-Savoie), et dans le Var, où les sections locales de l’Union Fédérale des Consommateurs se sont fortement mobilisées sur cette question. À Saint-Étienne aussi, c’est d’abord le tissu associatif traditionnel, syndical et consumériste (Confédération Nationale du Logement, Confédération syndicale du cadre de vie, Confédération Syndicale des Familles, Asseco-Cfdt) qui s’est mobilisé au sein d’un Collectif Eau.

7 Les syndicats du département du Rhône, hormis la Communauté Urbaine de Lyon, appliquaient pour la plupart une tarification au forfait, c’est-à-dire qu’à une somme fixe correspondait le droit à une consommation donnée. Si cette consommation était dépassée, un prix au m3 était alors ajouté pour les m3 supplémentaires consommés, appelés « excédents ». Par contre le fait de ne pas consommer toute l’eau à laquelle on avait droit ne donnait pas droit à une réduction.

8 La notion de « retour » est ici tout-à-fait relative puisque le service d’eau est né en 1928 à Givors et Grigny avec, dès l’origine, la participation active de l’ancêtre de la société fermière actuelle à la définition du projet ainsi qu’à la gestion du réseau (Petitet, 1999).

9 Il semble bien que le syndicat de Givors soit celui dans la région qui ait le mieux préparé l’évolution de sa tarification (nombreuses réunions d’une commission spécifique sur ce thème de 1992 à 1994, lettre d’information des usagers en janvier 1994), ce qui explique la capacité des élus à justifier longuement la tarification choisie et les différences avec les syndicats voisins, en particulier pour les plus petits consommateurs.

10 Texte introductif du président de l’association à une brochure présentant celle-ci et son histoire (1998).

11 L’ensemble des neuf associations (associations de consommateurs citées, plus l’association des usagers), ainsi que deux associations de quartier, les amicales laïques de Terrenoire et du Soleil, forment le Collectif Eau de Saint-Étienne.

12 Cette association n’a plus d’activité connue mais une personne reste très active à titre individuel, ce qui a permis de donner une plus grande envergure aux associations fusionnées.

13 « L’ACE vous informe », publication trimestrielle de l’association des consommateurs d’eau de l’Ouest Lyonnais, n° 16, janvier 1999, p. 3.

14 Service Public 2000 est un bureau d’études créé par l’association des Maires de France et la Fédération Nationale des Collectivités Concédantes et Régies qui a pour objectif d’offrir aux collectivités locales une expertise sur leurs contrats de délégation.

15 Sauf pour l’électricité, mais c’est la conséquence toute récente de la libéralisation de la production d’électricité conformément à la directive européenne correspondante, et dont on ne peut encore évaluer la mise en œuvre et les conséquences pratiques.

16 Jugement du tribunal d’instance de Roanne, concernant les coupures d’eau aux usagers du syndicat Rhône Loire Nord. Ce jugement en référé du 11 mars 1996, favorable aux usagers, condamne la SDEI à rétablir l’eau aux usagers sous astreinte.

17 S. Dall’aglio, S. Petitet, « D’une concertation institutionnelle « exemplaire » à une contestation associative unitaire, le cas de la station d’alerte de Ternay (Rhône) », Communication au Colloque International « L’eau, l’aménagement du Territoire et le Développement Durable », organisé par l’Académie de l’eau avec le concours des Agences de l’Eau, Sénat, Paris, 10 au 10 février 2000.

Notes de fin

* Ingénieur des travaux publics de l’État (ENTPE), doctorante en géographie, Université Lumière Lyon II

Table des illustrations

Légende Les associations locales d'usagers dans la région de Lyon.
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