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Eaux et réseaux

 | 
Graciela Schneier-Madanes
, 
Bernard de Gouvello

Première Partie. Usagers , consommateurs, citoyens...

La représentation des usagers dans le service public de l’eau en France

Pierre Bauby

Texte intégral

  • * Docteur de l’institut d’Etudes Politiques de Paris, directeur de l’Observatoire électricité et soc (...)

1Note portant sur l’auteur*

2La Construction et la gestion des réseaux de distribution d’eau Ont, dès l’origine, relevé des communes ou de syndicats intercommunaux, tant il est apparu évident d’une part qu’on ne pouvait faire relever un équipement aussi essentiel pour toute la population de la seule initiative privée, d’autre part que la maille technique et économique des réseaux était locale. Les réseaux d’eau se sont développés parallèlement à l’élaboration au tournant du siècle des grands principes juridiques du service public (continuité, égalité et adaptabilité) : préposés à la satisfaction des besoins du public, les services publics sont tenus de fonctionner de manière régulière et continue (disponibilité constante), dans des conditions égales pour tous (égalité d’accès et de service) et leurs règles de fonctionnement doivent pouvoir être modifiées à tout moment par l’autorité politique compétente pour répondre à l’évolution des besoins.

3Selon cette conception, l’autorité politique (État ou collectivité territoriale), qui décide de faire relever telle ou telle activité du « service public », peut soit assurer elle-même le service (par un ministère, une régie, une agence ou une entreprise publique, etc.), soit en déléguer la mise en œuvre à une entreprise privée, à capitaux mixtes ou à une association, en assurant alors son contrôle (à travers un régime de concessions, de licences ou de franchises, de cahiers des charges, la fixation des tarifs, le contrôle des investissements, etc.). Le gestionnaire du service, qu’il soit personne publique ou privée, dispose d’un monopole territorial et temporel de gestion pour un laps de temps défini et sur un territoire donné, au sein duquel il met en œuvre le plus souvent une péréquation des tarifs (zone nationale, comme pour l’électricité ou la poste, zone locale, pour l’eau.)

LE DÉVELOPPEMENT DE LA GESTION DÉLÉGUÉE

  • 1 Au milieu des années quatre-vingt-dix, la gestion était publique à 100 % en Irlande, en Italie, au (...)

4En France, à la différence de la plupart des autres pays européens, qui avaient conservé une gestion publique de l’eau1, les élus locaux ont délégué de plus en plus souvent la gestion de leurs services d’eau et d’assainissement à des entreprises privées et ce mouvement s’est accéléré ces trente dernières années. Il se répand aujourd’hui dans de nombreux pays.

5Ce mouvement tient à la conjonction de plusieurs facteurs. D’abord, la production et la distribution de l’eau exigent des traitements de plus en plus importants pour satisfaire aux règles de santé publique et à des normes de qualité de plus en plus contraignantes ; le traitement des eaux usées (assainissement) s’est développé avec l’installation de stations d’épuration plus performantes que le simple « tout à l’égout ». Certaines communes ont rencontré des difficultés à avoir elles-mêmes les compétences et la technicité accrue requises. La gestion déléguée offre la possibilité d’une intégration de la conception, de la réalisation et de la maintenance d’une infrastructure ou d’un service. La gestion déléguée offre la possibilité, dans des situations budgétaires difficiles, de recourir à l’investissement privé, sans pour autant relever d’une « privatisation », puisque l’infrastructure reste propriété de la collectivité (à la différence de la réforme intervenue en Angleterre, où il y a eu privatisation complète des compagnies régionales). Elle permet de substituer une logique d’entreprise aux contraintes de la gestion administrative et incite à l’efficacité de la gestion. De plus, l’accroissement des traitements de l’eau et de l’assainissement conduit généralement à une augmentation du coût du service supérieur aux progrès de productivité et donc, à la différence des services publics comme l’électricité ou les télécommunications, à un renchérissement pour les usagers, même si elle n’en est pas la seule origine. La gestion déléguée permet aux élus d’éviter d’assumer la responsabilité de l’augmentation du prix de l’eau et plus généralement de la gestion du service.

6La gestion déléguée est censée conjuguer les avantages du monopole (la concessionnaire disposant d’un monopole pendant la durée de son contrat) et de la concurrence, puisque celle-ci est de mise lors de chaque renouvellement. En outre, la gestion déléguée a été utilisée en France pendant de nombreuses années comme mode important de financement des activités politiques et des campagnes électorales, ce qui a entraîné le développement des pratiques de corruption. Pour autant, ce mode de gestion présente des problèmes que je voudrais aborder de manière aussi objective que possible.

CONCENTRATIONS ET DÉSÉQUILIBRES

7L’accroissement de la technicité, la diversification des besoins, ainsi que l’autonomie des élus locaux renforcée par la décentralisation ont débouché sur un mouvement d’intégration verticale et horizontale et sur la constitution de trois grands groupes : Compagnie générale des Eaux, Société Lyonnaise des Eaux-Suez, Bouygues-SAUR, qui sont aujourd’hui les leaders mondiaux du secteur.

8Deux de ces sociétés, la Compagnie générale des Eaux et la Lyonnaise des Eaux, trouvent leur origine dans la distribution de l’eau potable et l’assainissement au xixe siècle. Avec le temps, elles ont étendu leur domaine à toutes les activités qui touchent à la production et à la gestion de la ville. Le troisième groupe privé, Bouygues, a été créé au début des années 1950 et s’est développé avec la vague d’urbanisation des années 1960 et 1970. Ces trois groupes se sont engagés dans un mouvement d’intégration verticale et horizontale, et couvrent aujourd’hui l’ensemble de la filière, du génie urbain au bâtiment et travaux publics. Ils offrent aux élus locaux la totalité des prestations nécessaires pour les services existants : ingénierie financière, études, réalisation et gestion des équipements, etc. ; ils peuvent aussi satisfaire, à la demande, de nouveaux besoins (maison de retraite médicalisée, télévision par câble, téléphonie mobile, etc.). On les retrouve dans tous les appels d’offre de quelque importance, tant pour les collectivités locales que pour l’État.

9Ce sont de véritables multinationales, implantées en Europe et à travers le monde, qui étendent leurs activités dans chaque secteur libéralisé (télécommunications, énergie, transports) et au secteur de la communication (TF1, Havas, Canal+, M6, câble, programmes, presse, etc.). Leur ambition plus ou moins affichée mais de plus en plus évidente de modeler la société de demain pose un problème.

10Dans ces conditions, la gestion déléguée du service public de l’eau est marquée par de profonds déséquilibres. L’inégalité existe d’abord entre, d’un côté, les trois grands groupes disposant de fortes capacités techniques et financières, et de l’autre 36 000 communes à la capacité de négociation et de contrôle réduit. L’asymétrie des informations et des compétences est patente et le rapport de forces est fortement inégal, au détriment des élus et collectivités locales.

11Alors que l’histoire de tous les réseaux de service public a été marquée par une adaptation progressive de l’échelon de la régulation au territoire technique, économique et capitalistique d’activité des opérateurs, il n’en a rien été dans le cas des services publics locaux. La création en 1964 des six agences de l’eau, aux objectifs et moyens limités, n’a pas été à la hauteur de l’enjeu. L’organisation-régulation de l’eau reste de la compétence de la commune ou du syndicat intercommunal (qui est à la fois autorité organisatrice et « régulatrice »), alors que la production et l’assainissement, voire la distribution pour les stations de pompage, ne sont plus, dans la plupart des cas, assurés au niveau communal. Les questions de l’eau sont de plus en plus appréhendées au niveau des « bassins » (en France, les agences de bassin ont été créées en 1964). Quant aux grands groupes, leur champ d’intervention stratégique est national et international. Ils peuvent jouer de ces différences pour échapper à la transparence.

12Plus que dans tout autre secteur, il est légitime de parler ici de « capture » du régulateur par l’opérateur. Par ailleurs, la concurrence qui existe entre les opérateurs est souvent une pseudo-concurrence oligopolistique, soit qu’il y ait entente ou partage du marché entre eux (environ 90 % des contrats sont renouvelés au même concessionnaire), soit qu’ils aient un comportement opportuniste pour entrer dans la place avec l’idée de « faire suer le contrat » (assurer une très forte rentabilité) ensuite, à l’occasion de multiples révisions ou de travaux, tout en sous-investissant à la fin de contrat.

13Le déséquilibre existe également entre les gestionnaires des services et leurs clients. Ces derniers sont le type même de la clientèle captive : ils n’ont pas le choix du prestataire de service, ce dernier disposant d’un monopole ; ils n’ont qu’une capacité très restreinte pour négocier le prix du service ; ils se voient souvent imposer des clauses abusives. Des améliorations ponctuelles sont intervenues depuis quelques années pour renforcer l’information préalable des consommateurs et la lisibilité des factures, mais ces aménagements ne modifient pas la situation structurellement inégale dans laquelle se trouvent les usagers à l’égard des gestionnaires.

14Une difficulté particulière pour sensibiliser les usagers à la gestion du service tient au fait qu’ils n’en mesurent pas toujours le coût. Le service n’est financé par un prix que dans le cas de la distribution de l’eau et de l’assainissement, et encore ce prix n’est-il pas facilement identifiable dans le cas de l’habitat collectif puisqu’il figure dans les charges. Les autres services locaux sont financés par la fiscalité qui n’est individualisée que pour la taxe d’enlèvement des ordures ménagères. Enfin, les usagers se heurtent souvent aux élus qui ont encore trop tendance à se percevoir comme leurs seuls représentants légitimes, sans permettre l’expression autonome des organisations de consommateurs. Il faut ajouter que, du fait du niveau communal ou intercommunal de l’organisation-régulation, les services publics locaux sont les seuls à ne pas avoir connu un phénomène de péréquation nationale des tarifs.

15Le manque de transparence, l’absence de contrôle réel et de contre-pouvoir, la rente qui en découle, l’utilisation du gré à gré ou, en cas d’appel d’offre, le choix de l’opérateur selon le principe de l’intuitu personae, les difficultés de recours, ont favorisé les prévarications, voire la corruption, et ont été utilisés jusqu’à la fin des années 1980 pour financer la vie politique, avant que la loi Sapin sur les mécanismes de choix des délégataires et les lois sur le financement des partis politiques viennent « moraliser » le secteur, sans parvenir toutefois à faire disparaître toute suspicion dans l’opinion.

16Il faut souligner le développement d’associations locales d’usagers contestant les augmentations des prix de l’eau ou se mobilisant sur des enjeux de sa qualité. Ces associations ont souvent développé des actions juridiques par rapport aux compagnies concessionnaires, qui ont fréquemment conduit à leurs condamnations. Il est frappant de constater le nombre de petites associations disposant de faibles moyens arrivant à mettre en difficulté de grands groupes internationaux.

17L’importance croissante des groupes privés, le fait qu’ils disposent d’une position dominante et constituent un véritable oligopole, leur capacité à offrir la totalité des services de proximité, l’existence d’un véritable besoin social, soit au sens étroit (la distribution de l’eau en tant que service de base indispensable), soit au sens large (protection de l’environnement, communication) constituent un véritable enjeu pour la démocratie. Étendant leur sphère d’influence non seulement aux moyens de communications (les « tuyaux »), mais aussi au contenu (ce qui transite dans les « tuyaux »), on peut craindre qu’ils aient l’ambition de modeler la société de demain. Cela pose la question de la maîtrise publique de leurs activités et de leur développement. D’autant que les trois groupes privés qui monopolisent les délégations locales de services publics sont aussi les nouveaux opérateurs « entrants » dans les secteurs libéralisés des grands services publics nationaux (télécommunications aujourd’hui, transports, énergie, etc.) ; il se développe une suspicion croissante à l’égard de l’hypothèse qu’ils aient utilisé les surprofits du monopole de l’eau et de l’assainissement pour investir dans les autres secteurs.

MAÎTRISER ET RÉGULER LE SERVICE PUBLIC DE L’EAU

18Le critère d’adaptabilité du service public a conduit avec l’évolution des besoins des usagers-consommateurs, des citoyens et de la collectivité, à une redéfinition du service public (Bauby, 1997). Il est à chaque niveau territorial (local, régional, national, européen) l’emboîtement de :

  • la garantie du droit individuel de chacun d’accéder à des biens ou services essentiels pour la satisfaction de ses besoins, la garantie d’exercice des droits fondamentaux de la personne, conditions du lien social (universalité, continuité),
  • l’expression de l’intérêt général de la collectivité pour assurer la cohésion sociale et territoriale (égalité d’accès, de fourniture, de service et de qualité, recherche du moindre coût, péréquation géographique des tarifs, adaptabilité).

19C’est aussi un moyen essentiel que se donne la puissance publique pour conduire des politiques publiques (par exemple de protection de l’environnement, de développement durable, de recherche-développement, etc.), pour concourir au développement économique et social – emploi, participation au développement local, etc. Dès lors, l’eau et l’assainissement sont plus que jamais une composante essentielle du service public, puisqu’ils voient converger un droit individuel de chacun, la prise en compte de la solidarité territoriale et l’inscription dans la problématique du développement durable. La loi du 3 janvier 1992 affirme ainsi que l’eau fait partie du patrimoine commun de la nation et que son usage appartient à tous (sa protection, sa mise en valeur, le développement de la ressource, le respect des équilibres naturels y sont définis d’intérêt général). Encore faut-il donner vie à ces principes, assurer la rénovation et la régulation, c’est-à-dire la maîtrise et le contrôle, du service public de l’eau.

20La maîtrise publique du service public de l’eau passe par sa réappropriation par la collectivité, afin d’assurer un service de qualité au moindre coût. Cela implique tout d’abord de permettre aux collectivités territoriales et aux élus locaux d’assurer leurs missions d’orientation et de contrôle, ainsi que, pour ceux qui le souhaitent, la possibilité de reprendre la gestion directe de leur service, en développant de réels moyens d’expertise à leur disposition à l’échelle du département ou du bassin. En même temps, les enjeux du service public de l’eau ne sauraient relever du seul niveau communal ou intercommunal, mais de chacun des niveaux où existe une maille technique, économique ou capitalistique.

21Une gestion rationnelle de cette ressource rare qu’est l’eau implique d’organiser la convergence de multiples acteurs publics et privés en charge d’intérêts territoriaux ou sectoriels différents, voire contradictoires, en particulier des usagers. À chaque niveau communal et intercommunal, départemental, des bassins et national, il y a donc lieu de mettre en place des instances permettant une régulation publique effective en se saisissant des vrais enjeux du service public de l’eau. On devrait ainsi, en particulier, clarifier les objectifs des agences de l’eau pour en faire des acteurs moteurs du service public.

22L’eau ne doit financer que l’eau et sa gestion doit être transparente : il convient donc d’obliger les opérateurs délégataires à isoler de façon indiscutable les charges et produits liés à cette activité (filialisation des services concernés), de renforcer les contrôles de la Cour des Comptes et des Chambres régionales, de développer des instances pluralistes et contradictoires d’évaluation au niveau des bassins, voire de favoriser l’existence d’un opérateur public qui puisse rendre effective la concurrence lors du renouvellement des concessions.

23De même, le service public de l’eau doit intégrer les préoccupations en matière de protection de la nature et de l’environnement, de développement durable, dans toutes ses activités. Il s’agit d’éléments à prendre en compte, au même titre que les données technico-économiques, dans les décisions et les stratégies. Le service public doit être exemplaire dans la prise en compte des interactions entre ses activités et son environnement (études d’impact de leurs projets d’infrastructures). Il y a lieu de rendre en la matière des séries d’arbitrages, chaque mesure de protection de l’environnement ayant un coût qu’aura finalement à payer le consommateur ou le citoyen. Ceci implique de mettre en débat public, à partir d’expertises pluralistes (ce qui suppose le financement d’organismes indépendants), les enjeux et les propositions d’arbitrage, afin de permettre aux citoyens de se les approprier.

24Il faut également reposer la question de l’échelon de la péréquation des tarifs de l’eau. Jusqu’ici, elle s’est limitée au cadre de chaque commune ou syndicat intercommunal, même si différentes taxes sont venues progressivement opérer certaines redistributions, comme le Fonds national pour le développement des adductions d’eau. Mais aujourd’hui les disparités de prix restent considérables. Pourquoi ne pas engager une réflexion pour la mise en œuvre progressive d’une péréquation d’abord à l’échelle des bassins, puis au plan national, à la manière de ce qui existe pour la poste ou l’électricité, qui ne sont pas plus indispensables que l’eau à la vie ? Le département du Rhône a engagé fin 1997 une réflexion en ce sens.

RÉGULATION ET ARBITRAGES

25En une dizaine d’années, le concept de « régulation » a enregistré en France un succès foudroyant en économie et en sciences sociales. Pourtant, il est pour l’essentiel étranger à notre histoire et à notre culture économique, administrative et politique. Il est employé dans de nombreux secteurs, avec des sens assez divers, et son usage est très rarement défini avec précision. Pour ma part public (Bauby, 1998), je définirai la « régulation » comme modes d’ajustements permanents d’une pluralité d’actions et de leurs effets, permettant d’assurer l’équilibre dynamique de systèmes instables. La régulation recouvre donc la « réglementation », c’est-à-dire l’établissement des lois et contrats, le « contrôle » de leur exécution, ainsi que les nécessaires adaptations. S’il y a « régulation », c’est parce que les règles ne peuvent tout prévoir, doivent être interprétées, et sont remises en cause – en adaptation perpétuelle, en fonction des situations et des objectifs.

26La régulation de tout groupe social correspond aux interactions entre les intérêts particuliers de chaque composante du groupe et l’intérêt commun ou général de celui-ci. Elle permet d’éviter que la coexistence d’intérêts et d’aspirations différents et contradictoires ne se traduise pas par le combat permanent de chacun contre chacun et contre tous. La régulation est pour partie interne au groupe considéré (« autorégulation »), voire à l’individu (par rapport à ses pulsions), mais concerne aussi les rapports et interactions du groupe avec ce qui l’entoure. La régulation de la société relève d’une combinatoire associant les mécanismes de marché et l’intervention publique. C’est dans cette articulation que s’exprime, de manière conflictuelle, l’intérêt collectif de la société.

27Toute régulation implique une série d’arbitrages entre des intérêts différents – compte tenu de la diversité des acteurs, des échelles temporelles prises en compte (intérêts des générations futures), des spécificités territoriales, de l’internalisation de telle ou telle externalité, etc. La régulation ne saurait donc relever ni des seuls responsables politiques, ni de la seule expertise administrative, mais de la confrontation de la pluralité des approches, de leur mise en relation, en négociation. Elle suppose de mettre l’accent sur la transparence et l’intervention des populations et citoyens, tant le contrôle sociétal est le garant de l’efficacité de la régulation.

28La problématique de la régulation implique donc d’une part de développer une évaluation multicritères et la pluralité d’expertises, permettant la délibération collective, la négociation et la médiation, d’autre part de rompre avec les conceptions interventionnistes, centralisatrices, uniformisatrices, bureaucratiques et autoritaires, de l’action publique, pour mettre l’accent, en prenant en compte les différents aspects de la réalité sociale, sur la définition et la mise en œuvre des orientations stratégiques à moyen et long terme de développement et de cohésion de la collectivité concernée public (Bauby, 1991).

29Encore faut-il que les instances publiques non seulement permettent, mais favorisent l’expression de la diversité des situations, des besoins, des aspirations, des intérêts. Cet enjeu d’une démocratie intégrale n’est pas un supplément d’âme, mais un besoin essentiel, vital, pour la régulation de collectivités de plus en plus complexes. La régulation repose toujours sur des arbitrages entre intérêts et forces qui non seulement ne sont pas identiques, mais le plus souvent s’opposent. Mais pour qu’il y ait arbitrage efficace et quelque peu stable, il faut préalablement que toutes les propositions et issues puissent s’exprimer à égalité. Cette expression permet non d’éviter l’existence d’effets pervers, inhérents à toute action sociétale, mais d’en limiter l’ampleur et d’en corriger rapidement les défauts. En matière de régulation de la société, il y a toujours supériorité du collectif sur l’individuel. Toute entrave à l’expression d’une composante du corps social est une mutilation pour l’ensemble de celui-ci. La reconnaissance de l’existence d’oppositions d’intérêts, de contradictions dans tout groupe humain est la condition même de son existence comme groupe et de la définition de son intérêt commun ou général.

RÉINTRODUIRE LES USAGERS-CONSOMMATEURS-CITOYENS

30L’existence de contre-pouvoirs n’est donc pas, comme c’est le cas dans la culture politique française dominante, une entrave à l’exercice du pouvoir de toute institution, mais au contraire une condition de son efficacité. Fondamentalement, la légitimité de tout pouvoir repose sur l’existence de contre-pouvoirs. Il faut donc opérer un retournement de perspective par rapport à la tradition française. Il est de la responsabilité de l’instance publique, non seulement de ne pas entraver le développement de contre-pouvoirs, mais de susciter, promouvoir, organiser leur expression, ce qui passe par la reconnaissance de leur pleine autonomie d’organisation, de critique et de proposition. Un moyen important de mettre en œuvre cette orientation consiste à impulser, dans tous les domaines, l’évaluation démocratique, pluraliste et contradictoire des actions publiques. Il faut que tous les acteurs aient réellement la possibilité d’exprimer leurs intérêts et aspirations et de participer à la procédure d’élaboration de l’intérêt général, ce qui est en France rarement le cas des « consommateurs », qui sont pourtant les destinataires finaux de la production de biens ou de services, à la fois comme usagers du service et comme citoyens.

31A la différence d’autres pays européens, il n’existe pas en France de forte tradition « consumériste ». On assiste à une sorte de « cercle vicieux » qu’il devient urgent de rompre : le faible développement des organisations de consommateurs et d’usagers conduit à leur accorder peu de place dans la définition et le fonctionnement des services publics et cette secondarisation fait douter les usagers de leur utilité et de leur capacité, ce qui conduit à limiter leur représentativité. La montée en puissance progressive de la « protection des consommateurs » dans les orientations et politiques européennes peut être un levier pour dépasser les blocages encore forts qui existent aujourd’hui. L’organisation et l’expression de contre-pouvoirs, comme celui des consommateurs, ne sont pas des obstacles à l’action publique, mais au contraire une condition nécessaire à sa pertinence, sa légitimité et son efficacité.

32Cette orientation implique de ne pas rester figé sur la défense des formes anciennes de l’intervention publique, mais de la redéployer, qualitativement et quantitativement, pour lui permettre d’exercer pleinement ses responsabilités de régulation. Certaines fonctions qui relevaient de la puissance publique peuvent être progressivement remplacées par des initiatives privées, à mesure que se développent les compétences (formation, progrès technique, innovations), les mécanismes de marché (marchandisation des services) et la complexité de la société (spécialisation des fonctions, différenciation de la demande). Mais ce désengagement de l’instance publique lui attribue des responsabilités nouvelles en matière de régulation de ces nouveaux systèmes. Pour assurer l’essence de sa fonction, la collectivité publique doit inciter à faire, plutôt que de faire elle-même, et en même temps réguler aussi finement et démocratiquement que possible le jeu des différents acteurs concernés. Elle gagnera en efficacité ce qu’elle peut sembler perdre en boulimie d’interventions.

QUELLE RÉGULATION SPÉCIFIQUE DES SERVICES PUBLICS ?

33On a beaucoup trop souvent tendance à assimiler dans le langage commun la « régulation » des services publics à la mise en place d’un « régulateur » et à le définir comme « indépendant » (de l’État supposé être intrinsèquement pervers ou du moins inefficace). Du fait des missions de service public, la régulation publique des services publics ne se réduit pas à la mise en œuvre du droit commun de la concurrence. Quelles sont les fonctions que cette régulation spécifique recouvre ? Sept peuvent être recensées (cf. tableau). S’il y a régulation spécifique des services publics et pas seulement droit commun de la concurrence, c’est qu’il faut prendre en compte les interactions évolutives entre concurrence et missions de service public.

TABLEAU N° 1 : LES SEPT FONCTIONS DE RÉGULATION

TABLEAU N° 1 : LES SEPT FONCTIONS DE RÉGULATION

34Ces dispositifs sont à mettre en œuvre au niveau européen, en emboîtement avec les échelons nationaux et infra-nationaux. C’est à la fois : la réglementation, les objectifs publics sectoriels ou transversaux, la surveillance de la concurrence, l’équité d’accès à l’infrastructure (monopole naturel), les relations évolutives entre missions de service public et opérateurs, la tarification du « service public », la répartition de la rente et le financement des missions, l’évaluation de l’efficacité économique et sociale du système (y compris de la régulation elle-même). L’ensemble de ces fonctions ne saurait relever d’une responsabilité unique, d’un organe désigné comme « le » régulateur et censé assurer l’ensemble des fonctions de régulation, mais de l’emboîtement de plusieurs instances à responsabilités complémentaires à la fois quant à leurs fonctions et à leur champ territorial (du local à l’échelon européen).

35La mise en œuvre des services publics implique d’abord une définition claire et transparente des missions de la part de l’instance publique qui décide d’en reconnaître la nécessité (autorité organisatrice) : loi définissant les missions, le mode d’organisation, le type de régulation, l’expression des acteurs, décrets, règlements, etc. Outre la réglementation, les pouvoirs publics peuvent décider et mettre en œuvre des politiques publiques, sectorielles ou transverses (lois, règlements, décisions). Compte tenu de l’ouverture des secteurs concernés à une concurrence oligopolistique, les conditions de cette concurrence entre opérateurs ont à relever du droit de la concurrence et donc du Conseil de la concurrence.

36Dans la plupart des cas, il subsiste une part d’infrastructure continuant à relever du « monopole naturel », mais auquel les différents acteurs (opérateurs de services, consommateurs « éligibles ») ont accès. Les enjeux d’équité d’accès à ce réseau apparaissent décisifs. Compte tenu également de la complexité du domaine, cette fonction amène à créer des « commissions » spécialisées « autonomes » (et non « indépendantes », car aucune instance dans la société n’est « indépendante ») par rapport aux autres acteurs, donc évidemment par rapport à l’État-actionnaire d’un des opérateurs, disposant de réels pouvoirs d’investigation, de décision (en particulier en matière de tarifs d’accès à l’infrastructure), d’arbitrage et de sanction. Ces « commissions » constituent l’un des acteurs – certes essentiel – de la régulation et non « le » régulateur. La régulation est trop importante et complexe pour être confiée à un organe disposant d’un nouveau monopole. Plutôt d’ailleurs que d’utiliser le qualificatif d’« indépendant », il me semble préférable d’inverser la perspective pour examiner les conditions qui permettent à chaque organe d’être le moins dépendant possible de chacun des autres acteurs du système (cf. « régulateur » / opérateur).

37Les relations entre missions de service public et concurrence relèvent d’abord de l’expression de tous les acteurs concernés aux différents échelons territoriaux pertinents (variables selon les secteurs), en particulier les consommateurs (usagers individuels, PME-PMI, collectivités, industriels), élus, personnels et organisations syndicales. Les « commissions » ont à être consultées pour avis, mais le pouvoir de décision doit revenir à l’autorité organisatrice, avec possibilité de recours judiciaire. La tarification du « service public », les enjeux en termes d’affectation des gains de productivité et de répartition de la rente inhérente aux réseaux d’infrastructures entre consommateurs, entreprises du secteur, personnels, autorités publiques nationales et locales, le financement proportionné de la mise en œuvre des missions des services publics doivent relever des pouvoirs publics, après avis des « commissions » et des instances d’expression des acteurs.

38L’évaluation des activités et performances, de l’efficacité économique et sociale du système (y compris de sa régulation) suppose de mettre en place à chaque niveau d’organisation-régulation, des observatoires multi-critères, pluralistes dans leur composition comme dans les critères d’appréciation, disposant de capacités d’expertise autonomes pour rendre des rapports publics. Ils doivent associer tous les acteurs concernés (régulateurs, opérateurs, élus nationaux et locaux, représentants des différentes catégories de consommateurs, des personnels et des organisations syndicales, des associations de la société civile, des chercheurs et universitaires, etc.). Ces dispositifs ne sauraient être mis en œuvre uniquement en France, mais viser à emboîter les échelons territoriaux pertinents du niveau local et régional au niveau européen.

39Le face-à-face entre opérateur(s) et régulateur s’accompagne le plus souvent d’un déséquilibre structurel d’informations en faveur du premier pouvant déboucher sur un phénomène de « capture du régulateur par l’opérateur ». Les opérateurs de service public, qui disposent de droits spéciaux, exclusifs, de monopoles ou d’oligopoles (qu’ils soient publics ou privés), sont spontanément tentés d’abuser de l’asymétrie d’informations dont ils bénéficient pour s’accaparer ou détourner la rente au détriment des consommateurs et/ou de la collectivité.

40Cette caractéristique implique de sortir du « jeu à deux », du face-à-face entre régulateur et opérateur(s), pour passer d’une régulation d’« experts » à une régulation d’« acteurs ». Les autorités publiques doivent d’une part assujettir les services publics à des règles de droit clairement établies, précises mais limitées, sous le contrôle des juridictions nationales et communautaires, d’autre part, œuvrer au développement de contre-pouvoirs et de participations à la fois internes et externes. Il faut faire intervenir tous les acteurs concernés : non seulement les autorités publiques et les opérateurs, mais aussi les consommateurs (les usagers domestiques comme industriels – grands et petits), les citoyens, les collectivités locales et les élus (nationaux et locaux), les personnels et organisations syndicales. Les uns et les autres disposent, de par leurs expériences multiples, de nombreuses informations qui « manquent » au régulateur et sont porteurs d’aspirations et d’exigences sur la base de la diversité de leurs besoins. Associer tous les acteurs concernés, les amener à engager la confrontation, le dialogue, la négociation, est un moyen de renforcer la régulation des services publics.

CONCLUSION

41Aujourd’hui, un nouveau niveau de régulation apparaît avec l’Union Européenne. A travers l’élaboration des directives, puis leur transposition, ou l’application directe des règlements, elle est en mesure de modifier en profondeur les « règles du jeu » dans l’ensemble des États membres. Elle est l’initiatrice et la formalisatrice de décisions toujours plus nombreuses, mais renvoie le plus souvent la mise en œuvre et l’évaluation de celles-ci au niveau national. Bien loin de suivre ceux qui estiment prématuré de poser la question des instances européennes de régulation, il faut prendre en compte le fait que les institutions européennes, la Commission (aujourd’hui, la DG Concurrence, instituée en régulateur de fait des services publics) et la Cour de justice, exercent d’ores et déjà un rôle de régulation, le plus souvent sans le reconnaître explicitement. Il convient donc de procéder aux nécessaires clarifications et, en considérant le principe de subsidiarité, de préciser ce qui relève d’une régulation européenne, en s’interrogeant sur les bases, les organes et les modes de relations avec les régulations nationales et infra-nationales.

42Il s’agit donc, aussi bien en France qu’en Europe, d’opérer un véritable « retournement de perspective »  : de définir le service public non à partir des principes et « d’en haut », mais en partant des droits fondamentaux de la personne et de leur garantie d’exercice, des besoins et aspirations des consommateurs, des citoyens et de la société, qui sont la finalité des services publics, et en cherchant à mettre en œuvre la convergence de tous les acteurs concernés (opérateurs, régulateurs, élus, utilisateurs, personnels, chercheurs et universitaires, mouvement associatif, etc.). Il faut donc les introduire dans l’organisation, la régulation et l’évaluation des services publics. Seules des confrontations pluralistes, et finalement la démocratie et la citoyenneté, sont susceptibles de régénérer les rapports régulateur-opérateur et par là même de refondre le service public, de relégitimer l’action publique. C’est ainsi que le service public de l’eau sera réapproprié par ceux dont il est la finalité, c’est-à-dire à la fois les usagers-consommateurs, les citoyens et la collectivité.

Bibliographie

Bibliographie

Bauby, Pierre, 1991, L’État-stratège. Paris, Éditions ouvrières.

Bauby, Pierre, 1997, Le service public. Paris, Flammarion.

Bauby, Pierre, 1998, Reconstruire l’action publique. Services publics, au service de qui ? Paris, Syros.

Notes

1 Au milieu des années quatre-vingt-dix, la gestion était publique à 100 % en Irlande, en Italie, au Luxembourg et au Pays-Bas, 96 % en Belgique, 95 % au Danemark, 88 % en Allemagne, 70 % en Espagne.

Notes de fin

* Docteur de l’institut d’Etudes Politiques de Paris, directeur de l’Observatoire électricité et sociétés d’EDF

Table des illustrations

Titre TABLEAU N° 1 : LES SEPT FONCTIONS DE RÉGULATION
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Auteur

© Éditions de l’IHEAL, 2003

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