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Eaux et réseaux

 | 
Graciela Schneier-Madanes
, 
Bernard de Gouvello

Introduction

Graciela Schneier-Madanes et Bernard de Gouvello

Texte intégral

  • * Directeur de recherche CNRS au CREDAL, Directeur du rés-EAU-ville GDR 2524du CNRS “Eau, Ville et T (...)

1Note portant sur l’auteur*

  • Ingénieur, CSTB Centre Scientifique et Technique de Bâtiment, chercheur associé CREDAL

2Note portant sur l’auteur

Localisation des études de cas en Amérique latine.

3Longtemps Considérée comme une ressource « naturelle » vitale, l’eau accède progressivement au statut de bien stratégique : l’or bleu, et apparaît désormais comme un bien économique qui suscite des intérêts considérables et antagoniques. La question de l’eau est devenue en effet, celle du marché mondial de l’eau. À telle enseigne que certains observateurs évoquent la nécessité d’un gouvernement de l’eau supranational qui deviendrait ainsi un des acteurs majeurs de la politique et du social au xxie siècle. Cette « vision mondiale de l’eau » constitue le soubassement d’une future politique de l’eau à l’échelle planétaire : elle est promue par des événements internationaux (Sommets de la terre en 1992 à Rio de Janeiro et en 2002 à Johannesburg), Forum mondiaux pour l’eau à Marrakech (1997), à La Haye (2000) à Kyoto (2003) et de nouvelles institutions (Conseil Mondial de l’Eau, Water Global Partnership, International Water Association, Académie de l’Eau, Vision 2020, etc.).

4La nouvelle pensée globale sur l’eau est fortement teintée d’économie. Pour les acteurs de l’eau, particulièrement les grands groupes de services, les stratégies sont devenues transnationales. En raison de la diversification de leur offre commerciale (approvisionnement en eau potable, assainissement, biens d’équipement et services aux collectivités locales), les grands groupes de services, notamment français, redéploient leurs activités dans le monde. Ce redéploiement concerne non seulement leurs activités mais la création de nouveaux marchés concernant particulièrement l’eau dans les villes.

5À la base de cet ouvrage se trouve l’idée qu’en raison de l’existence d’un marché mondial de l’eau aujourd’hui reconnu, il devient nécessaire de mener des recherches s’appuyant sur des comparaisons entre aires géographiques et culturelles distinctes. L’objet « eau » ne peut pas être isolé de la crise et des évolutions des sociétés contemporaines depuis une vingtaine d’années Ainsi l’analyse des formes d’organisation émergentes se doit dépasser les aspects purement économiques pour s’engager dans une approche résolument pluridisciplinaire (politique, sociale, culturelle, urbaine).

6Eaux et réseaux propose un regard croisé entre le cas français et celui des pays d’Amérique latine. Le choix de ces deux aires géographiques se justifie pour trois raisons :

  • les grands groupes français ont eu une part active dans les processus de privatisation des services de l’eau et obtenu un grand nombre de concessions en Amérique latine ; dans nombreuses villes latino-américaines les services d’eau ont été privatisés ;
  • la redéfinition de notions fondamentales tels que la régulation ou le service public s’est muée en un enjeu international d’une complexité qui dépasse largement les définitions d’origine (historiquement et culturellement con notées)
  • aussi bien en France qu’en Amérique latine, la question de l’eau suscite de la part de la société civile une demande de participation croissante aux processus de décision dans le secteur. Dans ce contexte, l’objectif de cet ouvrage est de contribuer à la difficile mais nécessaire structuration d’un milieu de recherche à échelle internationale autour de la problématique des services de l’eau tout en dégageant des pistes et des méthodes de travail pour l’avenir.

VERS LA STRUCTURATION D’UN MILIEU DE RECHERCHE

  • 1 STU : Equipe pluridisciplinaire en urbanisme, anthropologie, économie et architecture, composé par (...)

7Vers la fin des années quatre-vingt-dix se constitue au sein du Credal, l’équipe STU « Systèmes techniques urbains ». Deux facteurs ont contribué à sa création : l’explosion des privatisations dans le domaine des services urbains en Amérique latine d’une part, l’influence des travaux de la recherche française et latino-américaine sur les réseaux d’autre part. Dans ce contexte, et partant du postulat sur les effets structurants des réseaux, cette équipe s’est proposée d’étudier « l’interaction entre les réseaux matériels et les rapports sociaux qu’ils engendrent ou dont ils sont la conséquence ».1 La région métropolitaine de Buenos Aires, sur laquelle un certain nombre de travaux avaient déjà été réalisés ou engagés, a fourni un terrain d’étude privilégié. Par la suite, l’équipe a décidé de concentrer ses efforts sur le réseau le plus traditionnel, le réseau d’eau, avec un double objectif : élargir l’aire géographique de référence et développer une méthodologie spécifique de recherche. L’intérêt d’organiser un séminaire s’est rapidement imposé. Par la suite, le programme ECOS-Sud/SeCyT a retenu le projet « La gestion et l’évolution du service d’eau et d’assainissement : les problèmes de la privatisation et les défis pour l’amélioration du contrôle et de la régulation. L’expérience en France et en Argentine » proposé par l’équipe STU en partenariat avec FLACSO, les Université de Buenos Aires et de General Sarmiento (2002-2004). Plusieurs textes sur l’Argentine ont pu être réalisés dans le cadre de ce projet.

Le séminaire « Faire parler les réseaux : l’eau. Europe – Amérique latine »

  • 2 Le Credal (Centre de recherche et de documentation sur l’Amérique latine) a assuré l’organisation (...)

8Le séminaire international « Faire parler les réseaux : l’eau. Europe – Amérique latine » à Paris (20 au 21 janvier 2000) s’est tenu à l’Institut des hautes études de l’Amérique latine, sous les auspices du CNRS, du Credal, de l’Université de la Sorbonne Nouvelle/Paris III et de l’Observatoire Amérique latine2. Il s’est inscrit dans une logique de montée en puissance des problématiques de l’eau L’Université de la Sorbonne Nouvelle/Paris III et l’Institut des hautes études de l’Amérique latine ont tous deux à cœur de promouvoir une confrontation scientifique des travaux concernant l’aire latino-américaine à des travaux portant sur la France et d’autres régions du monde.

9Le séminaire était structuré en quatre sessions, organisées « du local vers le global » : usagers, consommateurs, conflits ; enjeux urbains ; privatisations et régulations ; mondialisation et concurrence. Y ont participé non seulement des chercheurs mais également des professionnels du secteur, notamment des consultants latino-américains ayant suivi de près les processus de privatisation du secteur de l’eau dans leur pays.

10Le séminaire a eu comme objectif principal l’analyse pluridisciplinaire des services de l’eau et de l’assainissement dans un contexte de mondialisation. En effet, d’une part, les travaux ont porté sur des expériences de gestion de service où l’acteur privé est impliqué depuis un temps suffisamment long pour permettre d’en réaliser un premier bilan et, d’autre part, l’ambition était d’interroger le réseau d’eau à partir de multiples points de vue : institutionnel, économique, social, politique et territorial. L’idée sous-jacente était que, à partir de la confrontation de ces différentes approches, le réseau « parle » c’est-à-dire nous permette de saisir la manière dont les différents acteurs (opérateurs, gestionnaires publics, usagers, chercheurs) s’expriment par rapport à l’eau : de cette confrontation des discours pouvant être dégagées différentes conceptions de l’eau, des sociétés et de la ville.

Du séminaire au livre

11Le séminaire a permis de constater qu’il existait au niveau international un milieu de recherche concerné par l’eau en tant que question sociale, institutionnelle et urbaine. Le contexte de la mondialisation, et les logiques des changements d’échelle qui l’accompagnent, requièrent cependant de nouvelles pratiques de recherche créant des synergies entre multiples travaux individuels. La réalisation de cet ouvrage s’inscrit dans cette perspective. Son objet est de dresser un bilan critique des thématiques afin de contribuer à l’élaboration de problématiques futures.

12Toutefois, l’ouvrage que nous présentons ne constitue pas une édition des actes du séminaire. À partir de ces premiers matériaux, nous avons mené une réflexion en vue de créer un ouvrage cohérent et équilibré et, surtout, tenant compte des lacunes apparues lors du séminaire et de certains besoins d’approfondissement exprimés par les participants. C’est pourquoi nous nous sommes livrés à un double travail. D’une part, nous avons structuré l’ouvrage autour de trois parties :

  1. la question des usagers-clients ;
  2. les problèmes de gestion sociale et de gestion urbaine ;
  3. les changements institutionnels, les pratiques de régulation et leurs évolutions.

13À partir de cette redéfinition, nous avons procédé à une sélection des communications réalisées lors du séminaire : celles-ci ont été spécialement retravaillées pour la présente publication par les auteurs en fonction de nos commentaires. De plus, nous avons aussi contacté de nouveaux auteurs pour la rédaction de textes complémentaires.

14Un découpage spatio-temporel précis a été établi : la période analysée s’étend des années quatre-vingt-dix jusqu’à nos jours, période de l’expansion internationale des groupes de services urbains ; l’aire géographique des travaux présentés est constituée par la France (berceau des grands groupes urbains de l’eau) et les pays d’Amérique latine particulièrement concernés par cette expansion. À ce titre, l’Argentine, qui fut l’un des premiers pays à avoir largement privatisé ses services, fait figure de cas de référence.

15Fidèles à notre parti pris de « regards croisés » nous avons placé en tête de chaque partie les articles sur la France et l’Europe, puis ceux sur l’Amérique latine. Des textes se référant à une autre aire géographique (Afrique Australe, Indonésie) complètent les présentations afin d’élargir, par une sorte de contrepoint, la perspective comparative.

Du livre au « rés-EAU-ville »

  • 3 Le GDR 2524 est composé de différentes laboratoires de recherche : CREDAL (Centre de recherche et (...)

16Ce livre est à la fois un aboutissement et un outil de recherche. Sa préparation a permis aux auteurs d’avoir un dialogue régulier avec les auteurs, de formuler des projets conjoints et de les mettre en route. Des collaborations croisées ont vu le jour et le souhait d’avoir un cadre commun de travail s’est concrétisé avec la création par le CNRS du Groupement de recherche CDR 2524 « Eau, ville et territoire », le « rés-EAU-ville » dont plusieurs des membres fondateurs ont été les organisateurs du séminaire (Claude Dupuy, Jean-Marc Fournier) ou figurent dans cet ouvrage3.

  • 4 Extrait du document de présentation du GDR, Paris, juin 2002

17Le « rés-EAU-ville » ’est constitué comme un groupement de recherche international dont l’objectif est « d’appréhender scientifiquement l’ensemble des questions relatives à la gestion sociale, territoriale et urbaine de l’eau, insérées dans le processus de mondialisation en cours ». L’aire considérée comme référence pour notre recherche, France-Europe, devrait permettre de saisir les processus des années quatre-vingt-dix, période où l’expansion internationale des grands groupes de services urbains a produit une nouvelle géographie nationale et internationale de la gestion de l’eau. Le GDR se donne ainsi pour mission d’aborder les multiples aspects de l’interface technique/société, diversifiant les questions, transposant les préoccupations, comparant les points de vue, multipliant les échelles... »4. On peut d’ores et déjà constater que « l’agenda » des thèmes de recherche du « rés-EAU-ville » apparaissent déjà ébauchés dans cet ouvrage ou reprennent les « questions manquantes » signalées par Horacio Capel dans son compte rendu de séminaire.

L’EAU COMME QUESTION URBAINE

18Comme son nom l’indique, le livre issu du colloque traite du service urbain de l’eau sur plusieurs domaines et à plusieurs échelles : la société, la ville, l’organisation institutionnelle, les entreprises. Le « service urbain de l’eau » est considéré ici comme un instrument de recherche permettant d’appréhender les multiples facettes de la question sociale. Le thème considéré se prête par ailleurs à une étude comparative dans le contexte mondial. En effet, le thème de l’eau présente un pouvoir d’intégration puissant des objets le plus divers – tels la transformation des villes, la participation des femmes, le nouveau rôle de l’État et du service public, l’émergence de nouveaux acteurs, la marchandisation de l’environnement et l’explosion de la communication.

Une approche par le réseau

19Notre idée de départ est que le nombre croissant de recherches sur les réseaux urbains conduit à une différenciation et à une spécificité grandissante des approches. L’analyse de la ville par les réseaux a en effet connu en France un développement théorique important issu non seulement de la convergence de disciplines (économie, géographie, sociologie, urbanisme, ingénierie) sans oublier les recherches opérationnelles. Un milieu scientifique s’est progressivement constitué à partir de ces objets. Si l’on s’en tient à la production scientifique en France, citons parmi les différentes approches : réseaux et territoires (Offner, 1996 ; Pumain, 1996 ; Coutard, 1998 ; Petitet, 1999), archipels (P. Veltz, 1991), réseaux et modèles (D. Lorrain 1995), réseaux de communication (N. Curien 1998), d’eau (B. Barraqué 1995), « qui nous gouvernent » (M. Gariépy, M. Marié 2000), métaphores, mythes ou réalités (Ch. de Cournay 1996) métaphores et finalement « métisses » ou « en développement » (H. Coing 1987, 95).

20« L’urbanisme des réseaux » (G. Dupuy 1987, 91) a joué un rôle considérable en proposant l’abandon des notions géographiques en faveur d’une vision réticulaire, voire d’une nouvelle pensée sur la ville. Ils ont envahi depuis peu, le milieu de l’architecture et du projet urbain (C. Devilliers 1996). Rappelons finalement, un courant d’idées qui, après une période de méfiance suscitée par l’explosion des nouvelles technologies attribue au « réseau » le rôle de créateur des liens sociaux et de démocratie dans un modèle urbain utopique et universel Au-delà du milieu scientifique, les thématiques de la privatisation, de la dérégulation et plus largement du service public et de la citoyenneté ont connu une impulsion nouvelle et une révision complète de leurs présupposés et de leurs approches au fur et à mesure que l’Union Européenne se consolidait et que s’élargissait le débat en conséquence (P. Bauby 1998, J.-C. Boual 2000).

21Pour l’Amérique latine, le réseau REDES constitué par le CEUR (Buenos Aires), SUR (Santiago), CIDAP (Lima), CEDE-U de los Andes (Bogota), CIU-DAD (Quito) et ses chercheurs (M. Vascones, H. Vargas, G. Riofrio, O. Figueroa, A. Rodriguez, F. Brunstein, I. Montano, S. Jaramillo, L. M. Cuervo, M. Perlo, E. Pradilla, M. Lungo, etc.) et les programmes Ciudagua et Ciudagua Andina des années quatre-vingt promus par Cités Unies (M. Nowersztern, D. Faudry), ont contribué au dialogue entre les différents acteurs de l’eau à une époque dominée par le modèle de l’entreprise publique du service de l’eau. Des recherches monographiques et comparatives, permettant d’ouvrir « la boîte noire » du service (pour reprendre l’expression d’H. Coing), ont vu le jour au Mexique, en Colombie, au Venezuela, en Argentine, au Brésil, au Pérou et en Equateur ; elles constituent aujourd’hui le socle pour des travaux contemporains sur la rupture introduite par les privatisations, dans une perspective historique.

22Le présent ouvrage propose un renversement de perspective par rapport aux approches sur les réseaux et il s’organise du « local au mondial ». Il part en effet de l’usager pour élargir ensuite l’approche aux questions sociales et urbaines pour aboutir enfin au débat actuel sur la régulation et les services urbains d’eau privatisés. Il ne s’agit pas de se focaliser sur le processus de privatisation (objet de nombreux travaux), mais de s’intéresser à la réalité concrète des services publics d’eau et d’assainissement gérés par des acteurs privés. Car, depuis plusieurs années maintenant, il s’agit d’une réalité partagée par la France et une fraction croissante des pays d’Amérique latine. Les cas présentés ont permis d’apprécier la portée du « modèle français à l’exportation » (pour reprendre l’expression de D. Lorrain) dans ce continent.

23En France, la gestion privée dans le secteur de l’eau a déjà une longue histoire. Le principe de délégation des services qui est à la base du système français, a été érigé en modèle sur la scène internationale lorsque les institutions internationales (FMI, Banque Mondiale) ont encouragé l’implication d’acteurs privés dans le secteur de l’eau et de l’assainissement dans les pays en développement. En Amérique latine, le processus de diffusion de la gestion privée a débuté depuis plusieurs années. Il est possible dès lors de porter un regard sur le fonctionnement d’expériences concrètes de gestion de ces services par des acteurs privés. À ce titre, le cas de l’Argentine apparaît comme exemplaire : la mise en concession des services de la zone métropolitaine de Buenos Aires constitue une référence tant par son ampleur que par le fait qu’elle constitue l’une des toutes premières expériences menées en la matière. C’est pourquoi une place importante sera consacrée à cette expérience qui présente l’avantage d’être observable sur une certaine durée. En ce qui concerne les autres pays du continent, il sera intéressant de considérer de quelle manière cette première expérience peut servir de référence. Mais auparavant, nous présenterons d’emblée la problématique générale de chacune des trois parties.

Première partie : usagers, consommateurs, citoyens...

24Paradoxalement et parallèlement au développement de la privatisation et de la mondialisation se développent diverses formes de mouvements sociaux relatifs au service de l’eau. Tant dans les petits villages que dans les villes, des associations se multiplient. Prenant de l’ampleur, ce mouvement s’est enraciné et il a su évoluer en développant compétence technique et en intégrant de nouvelles problématiques. L’eau est en effet à l’origine de dispositifs nouveaux de concertation et de médiation. Ces mouvements de revendication sont hétérogènes et rassemblent dès leur origine des acteurs et des stratégies d’action très différents. Cette disparité se présente comme un défi pour l’analyse et la comparaison. S’agit-il du même phénomène en Europe et en Amérique latine ? Et au-delà du constat, comment ont évolué les mouvements autour de l’eau au cours de ces dernières années ? Comment, à travers ces mouvements, les perceptions sur le rôle des usagers ont-ils changé ? En quoi ces conflits potentiels ou réels conduisent à une redéfinition des rôles ?

25Pierre Bauby ouvre le livre en présentant le cas français et rappelle comment les réseaux d’eau se sont développés au tournant du siècle, parallèlement à l’élaboration des grands principes juridiques du service public (continuité, égalité et adaptabilité). Il montre aussi comment, à la différence de la plupart des autres pays européens, qui avaient conservé une gestion publique (au moins jusqu’à la moitié des années quatre-vingt-dix), la gestion en France a évolué vers le modèle de la gestion déléguée, un système où les élus locaux ont délégué de plus en plus souvent la gestion de leurs services d’eau et d’assainissement à des entreprises privées. La gestion déléguée offre la possibilité de recourir à l’investissement privé, sans pour autant relever d’une privatisation, puisque l’infrastructure reste propriété de la collectivité. Ce mode de gestion qui présente de nombreux avantages a aussi des inconvénients liés au processus de concentrations et de déséquilibres provoqués par la constitution de trois grands groupes (Compagnie générale des Eaux-Vivendi, Société Lyonnaise des Eaux-Suez et Bouygues-Saur) qui sont aujourd’hui les leaders mondiaux du secteur.

26Youcef Hadj Ali brosse un panorama de l’explosion du mouvement associatif (depuis 1994) né des conflits suscités par l’augmentation du prix de l’eau. Analysant ce « front de refus » qui a engagé un bras de fer avec les « majors de l’eau » à partir de revendications concernant la tarification, il montre comment un nombre croissant d’usagers conteste aujourd’hui la qualité de l’eau, et dénonce la pollution. Ce mouvement associatif mobilise généralement un objectif précis et ponctuel, mais les formes d’organisation et d’action sont très diverses et médiatisées grâce à internet. Ainsi l’usager, entité quelque peu abstraite et bénéficiaire supposé du système et qui était traditionnellement un usager passif, fait son apparition sur le devant de la scène. S’interrogeant sur la place de l’usager dans la gestion de l’eau en France, Sandrine Dall’Aglio note le caractère récent (1990) des associations de consommateurs représentant spécifiquement les usagers de manière distincte des consommateurs, prenant en compte les spécificités qui distinguent les services publics locaux d’un bien ou d’un service marchand. Son texte analyse les relations entre usagers, collectivités locales et prestataires à partir de cas concrets dans la région lyonnaise (Givors, ACE sud-ouest) et stéphanoise (Saint-Etienne) et présente les dimensions politiques et gestionnaires des conflits, tout en insistant par ailleurs sur l’isolement de l’usager. L’expérience de ces associations montre une société civile qui ne trouve plus des moyens d’expression adaptés à son évolution dans la vie politique française, et qui semble explorer aujourd’hui des formes nouvelles de démocratie locale.

27À la différence de la France ou de l’Europe qui fournissent des exemples de « réseau achevé », la question des usagers de l’eau est, en Amérique latine, liée à l’absence ou plutôt à l’incomplétude du réseau ainsi qu’aux pratiques mises en œuvre pour obtenir son extension. Avec la privatisation des compagnies nationales d’eau, on retrouve dans de nombreuses métropoles les grands groupes face à un monde de « nouveaux usagers », réels ou potentiels.

28Deux articles sur la concession de Buenos Aires représentent une première approche de la « question des usagers » latino-américaine. José Villadeamigo propose une approche économique de l’usager des services d’eau et d’assainissement qu’il définit par ses revenus en tant qu’« unité de consommation ». L’unité considérée est le foyer moyen de l’agglomération et sa répartition par couches de revenus en tant qu’acquéreur des services publics. Les processus de concentration des revenus joint à la réduction des revenus moyens, l’absence d’offre et l’insuffisance de demande affectent de manière évidente les « nouveaux usagers », c’est-à-dire ceux qui se connectent ou veulent se connecter au réseau. D’après l’analyse de Andréa Lopez et Ruth Felder, les mouvements des usagers de l’eau à Buenos Aires commencent à se constituer un an après la privatisation en opposition au « modèle du client » promu par les entreprises. Le secteur de l’eau en Argentine a été marqué par une montée en puissance des revendications – phénomène qui avait jusque là épargné le secteur – et par la participation croissante des usagers au cours de ces dernières années. Un exemple concret de pratiques de participation est présenté à travers l’expérience de la Fundacion Ciudad. L’organisme de régulation de la concession de Buenos Aires a ainsi créé une commission des usagers comme partie intégrante du modèle de régulation de l’eau.

29Que ce soit en France ou dans différents pays d’Amérique latine, l’action de ces mouvements appelle à un renversement de perspectives dans les traditions politiques ainsi qu’à une redéfinition de la notion de service public par l’acceptation graduelle du rôle de nouveaux acteurs. En définitive, c’est une réflexion sur la nature même de la démocratie qui se trouve en jeu.

Seconde partie : gestion urbaine, gestion sociale

30Mais pourquoi une approche urbaine du service de l’eau ? Peut-on avancer l’hypothèse que les études urbaines – tout particulièrement en géographie et urbanisme – sont plus concernées par les éléments visibles, du tangibles ou perceptibles de la vie urbaine ? Cette approche visuelle se trouverait-elle en opposition avec le caractère invisible du réseau d’eau (et d’autres réseaux) ? Le caractère « sans problème » apparent de l’accès à l’eau a-t-il contribué à cette absence d’intérêt de la part des sciences sociales ?

31Les recherches montrent à quel point interroger la ville à partir des réseaux permet de poser de nouvelles questions. Tout d’abord, la relation entre universalisation du service et fragmentation de l’offre, au cœur du débat actuel concernant la notion de service public, apparaît désormais comme une question-clé pour comprendre la nature de la ville. Comment analyser les réponses que soulève la généralisation du service : segmentation croissante de l’offre et mise en place d’un service pluriel dans les villes en développement ? Ou, lorsque le service est généralisé, quelle interprétation donner aux innovations techniques et organisationnelles ainsi qu’aux normes envisagées pour faire face à l’insolvabilité d’une partie de la population.

32Dans cette perspective, Olivier Coutard analyse la question de la solvabilité des ménages dans trois pays européens (France, Grande-Bretagne, Allemagne) caractérisés par le double processus d’augmentation du prix de l’eau et de développement de la précarité. Face à une contrainte essentielle - l’impossibilité de couper l’eau en tout cas pas durablement –, les compagnies de distribution d’eau ou les collectivités publiques mettent en place diverses mesures techniques, commerciales ou tarifaires de traitement des difficultés de paiement. Ainsi, la question des tarifs sociaux est-elle explicitement posée : subvention aux faibles consommations, fourniture gratuite des premiers mètres cubes, aide personnalisée aux ménages. Il en va de même d’autres dimensions de la prestation comme la facturation (modalités, fréquence), le paiement des sommes dues (modalités, échelonnement, prépaiement), la prévention des impayés (par incitation à la réduction de la consommation ou par l’aide aux travaux de réparation de fuites d’eau dans les logements), la réduction plus ou moins consentie des quantités d’eau fournies, etc. Replacées dans le contexte des pays dits en développement, ces questions renvoient aux problèmes d’absence du réseau et de pauvreté de vastes secteurs de population.

33Pour l’Amérique latine, Jean-Marc Fournier analyse comment la distribution inégalitaire de l’eau dans les villes est avant tout le résultat de rapports sociaux très anciens, établis lors de la colonisation. Si les contextes sociaux et urbains ont évolué depuis, notamment avec la mise en place de réseaux d’eau impliquant l’égalité des prestations, les inégalités ont cependant perduré ou sont réapparues sous de nouvelles formes, avec la très forte croissance des dernières décennies. L’étude du cas de Puebla au Mexique montre que les niveaux des services d’eau (de la piscine aux camions-citernes) et des systèmes d’évacuation des eaux usées continuent de refléter la position des individus dans la hiérarchie sociale.

34Dans cette perspective, Sylvy Jaglin indique que dans toutes les villes africaines les taux de desserte en eau potable restent médiocres, et comment, malgré les différences entre régions, toutes doivent surmonter au moins trois défis majeurs : le nombre d’habitants, la pauvreté et l’hétérogénéité socio-spatiale. L’article montre que ces questions se posent avec une acuité particulière dans les sociétés urbaines très inégalitaires d’Afrique australe elle s’interroge, notamment à partir du cas de la Namibie, sur le sens pour les usagers, du passage des ségrégations antérieures, celles qui résultaient par exemple de « l’apartheid hydrique », à la segmentation croissante de l’offre, présentée comme une adaptation à la diversité des demandes urbaines.

35De l’interrogation sur les méthodes les plus appropriées pour penser et éventuellement gérer les inégalités du service naît et se développe une réflexion sur les dispositifs actuels de gestion de l’eau, sur les échelles pertinentes d’intervention et sur les nouveaux acteurs. Comment analyser les pratiques au niveau urbain des nouveaux acteurs qui interviennent à l’échelle mondiale ? Peut-on affirmer que l’analyse des acteurs de la ville doit incorporer dorénavant celle des entreprises de services d’eau ? Quels enseignements peut-on retirer de la « pratique des projets » pour l’invention de solutions impliquant des ONG ?

36La présence de grands groupes de l’eau dans des villes aussi importantes et diverses que Manille, Djakarta, Sydney, Buenos Aires, La Paz, Santiago, Cartagena, Mexico, Barcelone, Lisbonne, Prague n’est pas sans effet sur la gestion urbaine et la politique de la ville. En effet, ces villes ne représentent-elles pas aujourd’hui des « espaces laboratoires » où l’on observe de manière privilégiée les effets de la mondialisation sur les sociétés locales et leurs pratiques politiques et urbaines ?

37Graciela Schneier-Madanes analyse les conflits suscités dans la concession de Buenos Aires par les modalités de financement de l’extension des réseaux. Ces conflits ont eu pour effet l’introduction et l’institutionnalisation de nouveaux acteurs notamment les associations de consommateurs et d’usagers. Les discussions soulevées par ces conflits sont révélatrices de différentes conceptions sociales relatives à l’eau. On assiste à l’élaboration de nouvelles conceptions qui dépassent le domaine de l’eau et au passage de l’eau « patrimoine » à l’eau « marchandise ». De plus, dans une situation où la gestion métropolitaine globale est absente, la politique de développement de l’eau joue le rôle de schéma directeur de l’urbanisme et l’entreprise mondiale, de planificateur.

38Mireille Murawski et Roland Hauswald pour leur part présentent un cas concret de gestion de l’eau dans des quartiers pauvres au début de la concession : il concerne l’intervention d’une ONG locale sur la base d’une méthodologie privilégiant la participation des habitants. La difficulté de ces expériences de collaboration avec le concessionnaire est mise en valeur à partir de l’analyse du rôle de la médiation dans l’installation du réseau considéré comme un facteur essentiel dans le changement de l’image du quartier.

39À cette échelle et par une approche anthropologique, Dominique Vidal entend pourtant rappeler le caractère unique de ce bien qu’est l’eau à partir d’un regard « depuis le bas » dans une favela de Recife (Brésil). Si l’eau a pu être (et est) toujours pour les habitants à la fois un danger ou un milieu d’où certains tirent leur subsistance, le rôle des réseaux est essentiel dans la transformation des représentations sociales de la population quant au statut de leur lieu de résidence et l’absence du réseau. Il renvoie également aux enjeux liés à la maîtrise et à la distribution de l’eau dans la légitimation politique et les stratégies électorales.

40Dans une autre perspective Emmanuel Subangun soulignait, lors du colloque, l’émergence du « matriotisme » en Indonésie, une attitude consistant à défendre sa patrie comme un enfant défend sa mère (ibu pertiwi). « L’État contrôle la terre et l’eau pour le bien-être du peuple » indique la Constitution et la Loi agraire d’Indonésie, un territoire qu’on appelle aussi la « terre-eau » (tanah-air), la patrie... La privatisation de la gestion de l’eau à Djakarta est analysée par Karen Bakker quant à ses conséquences en matière de gouvernance urbaine et sociale, tant du point de vue des citadins que pour les fonctionnaires des services concernés. Etant donné que les contrats de « participation du secteur privé » (PSP) sont généralement d’une durée de 20 à 30 ans, une évaluation à court terme d’un tel contrat doit être prudente. Cependant, certains problèmes et erreurs stratégiques peuvent d’ores et déjà être identifiés ainsi que les risques potentiels futurs.

Troisième Partie : Changements institutionnels et régulation

41En 1993, la Lyonnaise des Eaux signe le contrat de concession des services d’eau potable et d’égouts de l’agglomération de Buenos Aires. Un organisme de régulation est alors créé pour veiller au bon fonctionnement de la concession. Le cas de Buenos Aires a servi de référence « incontournable » en ce qui concerne la définition de cahiers des charges et la mise en place d’organismes et d’outils de régulation.

42Dix années plus tard, il est possible d’entreprendre un premier bilan de ce mouvement. Plus précisément, il s’agit d’analyser la manière dont la notion et surtout les pratiques concrètes de régulation ont évolué grâce aux apprentissages réalisés au fil des nombreuses expériences connues. En premier lieu, au fur et à mesure que se diffuse le modèle de gestion privée, comment l’organisation des nouveaux appels d’offre s’enrichit-elle profité de l’expérience des appels d’offre précédents. Y a-t-il eu diffusion du savoir ou tout a-t-il été redéfini au coup sur coup à chaque fois ? En second lieu, en quoi le déroulement des contrats a-t-il agi sur la définition (ou redéfinition) des pratiques et modalités de régulation ? Comment la pratique quotidienne de la gestion privée a-elle conduit à (re)modeler acteurs, pratiques et instruments de régulation ? Quels problèmes ont surgi face à l’inefficacité des nouveaux instruments de régulation ? Et, plus généralement existe-t-il des risques pour l’équilibre ou la viabilité du système ? Les premiers éléments de réponse sont apportés sur un plan transversal par Dominique Lorrain qui montre notamment que les nombreuses expériences de privatisation des services d’eau ont conduit à l’élaboration progressive d’une doxa relative aux bonnes pratiques en matière de délégation de services.

43L’Argentine, et plus particulièrement Buenos Aires, a fait l’objet d’analyses plus détaillées sur ces questions. Au début des années 1990, souligne Bernard de Gouvello, le pays s’est lancé dans un vaste programme de libéralisation de l’économie et de privatisation des entreprises publiques. Cette politique s’est traduite dans le secteur de l’eau et de l’assainissement par de profonds bouleversements affectant l’organisation institutionnelle antérieure. Bien que l’influence des modèles servant de références actuelles sur la scène internationale (le modèle anglais de privatisation/régulation et le modèle français de délégation) soit tangible, les solutions organisationnelles retenues et les formes institutionnelles concrètement adoptées varient notablement d’une ville à l’autre. La diffusion de l’expérience de Buenos Aires, par exemple, a reçu des interprétations différentes selon les provinces et a donné lieu à une re-territorialisation du secteur de la part d’acteurs locaux. Cette diversité est également le fruit de la logique de construction des modes de gestion émergents : ceux-ci s’élaborent progressivement, par un processus incrémental de définition des attributions réelles des acteurs (processus d’« apprentissage productif »), en phase avec la reconnaissance de leur légitimité.

44Emilio Lentini, pour sa part, analyse l’évolution de la concession de Buenos Aires depuis 1993. Il en tire plusieurs enseignements quant à la manière d’organiser la prestation privée des services urbains de l’eau et de l’assainissement dans les pays d’Amérique latine. Les insuffisances du schéma d’organisation et de mise en place du processus de concession, les faiblesses du contexte juridique ainsi que de l’organisation institutionnelle ont toutes généré des difficultés. Deux éléments sont en effet déterminants dans ces processus : d’une part les déficits des taux de couverture des services qui impliquent des investissements significatifs pour étendre les services dans les zones où, en général, habite une population à faibles revenus et, d’autre part, l’absence d’une politique de l’État visant à adopter des mesures efficaces (pour que les populations les plus démunies puissent quand même avoir accès aux services). La prévision adéquate de ces éléments aurait permis d’éviter des comportements indésirables de la part des agents intervenants (autorité concédante, régulateur, concessionnaire). À Buenos Aires, un grand nombre des obligations contractuelles n’a pas été tenu, notamment en ce qui concerne le développement des infrastructures dans les quartiers de la conurbation. Soulignons qu’il s’agit de questions largement étudiées par la théorie et les expériences de régulation et qu’elles ont provoqué malgré tout, les crises qui ont amené aux renégociations du contrat de concession.

45Selon Henri Coing, la privatisation des entreprises publiques, accompagnée de la création d’institutions régulatrices, a pu apparaître à certains comme la solution-miracle capable de résoudre simultanément les problèmes de financement du service, de gestion, et d’efficacité. L’analyse qu’il développe sur l’expérience vénézuélienne confirme qu’il ne saurait y avoir de miracle en la matière : surmonter la crise des services publics exige la mise en œuvre d’un processus de changement dans toute l’épaisseur des appareils de l’État et de la société. La privatisation suppose d’une certaine manière le problème déjà résolu. Comme ce n’est pas le cas, l’insertion du secteur privé devient un outil parmi d’autres dans une stratégie de changement beaucoup plus vaste. Le cas de l’entreprise Aguas de Monagas, qui est le résultat d’une décentralisation du service couplée à un contrat de « gestion intégrale » passé avec une entreprise étrangère et assorti d’un prêt de la Banque Mondiale permet d’identifier les aspects les plus saillants de ce processus d’apprentissage tout en apportant un éclairage sur la nature et le rôle des contrats dans un tel contexte. Ana Britto s’attache aux transformations récentes de la gestion de l’eau dans la Région Métropolitaine de Rio de Janeiro et montre les perspectives ouvertes non seulement pour l’action publique (locale et régionale), ainsi que les également pour les groupes privés.

46Les années 1990 ont été caractérisées par une nouvelle forme de participation du pouvoir local dans la gestion des services pour l’adoption d’une conception des services qui articule différents secteurs de la gestion de l’eau dans une intégration horizontale : celle-ci vise la durabilité environnementale de la ville, la séparation des fonctions de régulation et de gestion des services et la création d’organismes régulateurs autorisant une participation croissante du secteur privé. La logique d’autres réformes institutionnelles, en particulier les relations entre sphère publique et secteur privé, est analysée par Edmundo Dupre-Echevarria à partir du cas chilien. Les exigences institutionnelles nécessaires pour mener à bien le changement dans la gestion du service de l’eau seraient liées, d’une part, à une production socialement durable et des coûts socialement acceptables et, d’autre part, aux questions d’équité et d’égalité d’accès à ce qui n’est plus un bien public (dont l’accès était traditionnellement garanti par l’État).

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47L’organisation de l’ouvrage articulé en trois parties résulte d’un choix qui a été justifié plus haut. Toutefois, ce choix n’épuise pas les possibilités de lecture et de mise en relation des différentes contributions selon d’autres logiques. Par exemple, le lecteur trouve un traitement complet de la concession de Buenos Aires, à la fois à partir des usagers, de la gestion urbaine et de la régulation. De même, un panorama des politiques par rapport aux faibles revenus en Europe et en Amérique latine peut être dégagé des différents articles. Plusieurs grandes métropoles se prêtent particulièrement à une lecture comparative : Buenos Aires, Rio de Janeiro, Djakarta, etc. Les conceptions de la régulation tant sur leur forme institutionnelle que sur la place qu’y occupent les usagers peuvent également être confrontées entre différentes régions.

48Le livre se conclut par une synthèse des débats tenus lors du séminaire « Faire parler les réseaux : le cas de l’eau. Europe/Amérique latine ». Rédigée par le professeur Horacio Capel, géographe de l’Université de Barcelone, elle dresse un « état de la question » sur le thème et offre également une perspective critique. Mais au-delà de conclure le présent ouvrage, cette synthèse invite également à définir des programmes de recherche pour les années à venir.

Bibliographie

Bibliographie

Barraqué B. (dir.), 1995, Les politiques de l’eau en Europe, Paris, La Découverte

Bauby P., 1998, Reconstruire l’action publique. Services publics, au service de qui ?, Paris, Syros.

Bauby P, Boual J.-P., 1993, Les Services publics au défi de l’Europe. Paris, Editions ouvrières, Paris

Coing H., 1987, « Servicios urbanos : viejo o nuevo tema ? », Séminaire international La investigación urbana en América latina : caminos recorridos o por recorrer, Mexique, miméo. 1996, « Mimétisme ou métissage », Annales des Ponts et Chaussées, n° 80, pp. 58-60

Coutard O. (dir.), 1999, The Governance of Large Technical Systems, London and New York, Routledge.

Curien N., 1995, « L’économie des réseaux »

De Gournay Ch., 1997, « Le réseau : mythe ou réalité », Urbanisme, pp. 61-65

Devilliers Ch., 1996, Le projet urbain, Paris, Pavillion de l’Arsenal

CIUDAGUA 88, Encuentro América Latina-Europa sobre el acceso de la poblacion a los servicios de agua y saneamiento en las ciudades de América latina. Actas de coloquio, Cités Unies, Montevideo

Dupuy G., 1987, La crise des réseaux d’infrastructure : le cas de Buenos Aires, Noisy-le-Grand, LATTS-ENPC ; 1991, L’urbanisme des réseaux ? Théories et méthodes, Paris, A. Colin.

Gariépy M, Marié M. (dir), 1997, Ces réseaux qui nous gouvernent, Paris, L’Harmattan.

Lorrain D., 1995, Gestions urbaines de l’eau, Paris, Economica.

Petitet S., Varaschin D. (ed.), 1999, Interêts publics et initiatives privées ; Initiatives publiques et intérêts privés, Vaulx-en-Vélin, ENTPE, Onzièmes entretiens Jacques Cartier.

Offner J.-M., Pumain D., 1996, Réseaux et territoires, Paris, L’Aube.

Veltz P., 1996, Mondialisation, villes et territoires : une économie d’archipel. Paris, PUF.

Notes

1 STU : Equipe pluridisciplinaire en urbanisme, anthropologie, économie et architecture, composé par Graciela Schneier-Madanes, Pierre-Yves Jacopin (IHEAL/CREDAL), Daniel Faudry lepe/CNRS Grenoble, les Universités de Quilmes et de La Plata en Argentine, ainsi que des doctorants et des stagiaires ayant bénéficié du programme Ecos dirigé par Jean Revel Mouroz. L’incorporation de Bernard de Gouvello (ingénieur-urbaniste) a eu lieu en 1999 dans le cadre de sa participation à une Action concertée incitative – Ville du ministère de la Recherche.

2 Le Credal (Centre de recherche et de documentation sur l’Amérique latine) a assuré l’organisation du séminaire dans ses aspects logistiques. Le pilotage scientifique a été réalisé par un comité formé de Graciela Schneier-Madanes, Bernard de Gouvello du CREDAL-CNRS-Paris III, Jean-Marc Foumier du Creso (Centre de recherche sur les espaces et les sociétés) CNRS-Université de Caen, et Claude Dupuy du LEREPS (Laboratoire d’étude et de recherche sur l’économie, les politiques et les systèmes sociaux de l’Université Toulouse I).

3 Le GDR 2524 est composé de différentes laboratoires de recherche : CREDAL (Centre de recherche et de documentation sur l’Amérique latine, UMR 7530-Université Sorbonne Nouvelle Paris III), ESO (Espace géographique et sociétés UMR 6590-Université de Caen), « Villes, environnement et sociétés », RIVES, Ecole Nationale des Travaux Publics de l’Etat, IREPD UMR 5039-Université Pierre-Mendès-France, Grenoble, LADYSS (Laboratoire Dynamiques sociales et recomposition des espaces), UMR 7533 Université Paris I, PRODIG – Université Paris I, SET UMR 5603-Université de Pau et des pays de l’Adour, LATEC UMR 5601-Université de Bourgogne, LEREPS Laboratoire d’études et de recherche en économie – Université Toulouse I, LED Laboratoire d’économie dionysien, Université Paris VIII. De nouvelles adhésions sont en cours

4 Extrait du document de présentation du GDR, Paris, juin 2002

Notes de fin

* Directeur de recherche CNRS au CREDAL, Directeur du rés-EAU-ville GDR 2524du CNRS “Eau, Ville et Territoire”

Ingénieur, CSTB Centre Scientifique et Technique de Bâtiment, chercheur associé CREDAL

Table des illustrations

Légende Localisation des études de cas en Amérique latine.
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/606/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 248k

© Éditions de l’IHEAL, 2003

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