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Alena-Mercosur : enjeux et limites de l'intégration américaine

 | 
Alain Musset
, 
Victor M. Soria

Troisième partie. L'ouverture sur le monde

L’émergence de l’Amérique latine dans la coopération internationale européenne : évolution et enjeux

Anne-Sophie Claeys

Texte intégral

  • * IEP, Bordeaux

1Note portant sur l’auteur*

2L’Amérique latine a toujours été une préoccupation marginale dans les politiques de développement et de coopération de l’Union européenne (UE). Et pourtant, ce n’est pas faute de liens historiques, économiques ou culturels entre l’Europe et le continent sud-américain. Il faut également se souvenir que c’est une région qui a largement fourni l’Europe après la deuxième guerre mondiale (notamment en produits agricoles et alimentaires). On aurait donc pu s’attendre à l’instauration d’une coopération au moment de la mise en place du Traité de Rome fondant la Communauté économique européenne (CEE). L’Amérique latine (AL) offrait un potentiel de marché important pour l’Europe qui a pourtant choisi l’Afrique, notamment en raison de l’influence française. La France avait fait de l’inclusion de ses colonies africaines dans le Traité de Rome une condition sine qua non à son adhésion à la CEE.

  • 1 Voir également discours disponibles sur le site internet de la DC RELEX, Commission européenne : "(...)
  • 2 Voir aussi Sukup, V. (1999) citant l’expression d’Alain Rouquié, "L’Amérique latine, Tiers monde d (...)

3À l’heure où l’on parle de "partenariat pour le xxie siècle", les appréciations sur la relation UE-Amérique latine divergent : ambitieuse, prometteuse, déjà riche et avancée, pour les uns, décevante, marginale, négligée pour les autres. Les publications institutionnelles, émanant notamment de la Communauté européenne, ou les discours de Chris Patten (Patten, 2000)1, Commissaire pour les relations extérieures de l’Union européenne, ont tendance à dresser un portrait très satisfaisant, voire satisfait, de cette relation. Or, si l’on replace les liens entre l’Amérique latine et l’UE dans un contexte historique comme dans un contexte plus global de comparaison avec les autres politiques de coopération menées par l’UE, la vision s’avère moins enthousiaste. Il semble que l’on soit à mi-chemin entre une relation marginale et un partenariat solide. Des évolutions ont eu lieu, des liens se sont renforcés, mais les engagements, notamment financiers, de la Communauté européenne (CE) restent en deçà des ambitions de politique étrangère affichées par cette dernière. Vu de l’Europe, le problème de l’Amérique latine est qu’elle occupe une position "entre deux" : ni assez sous-développée pour recevoir une aide massive de la CE, ni assez développée pour être considérée comme un partenaire économique incontournable (Hoste, 1999)2 Cette perception commence néanmoins à changer.

4Un rappel historique des relations entre l’Union européenne et l’Amérique latine permettra de mieux appréhender les rendez-vous manqués entre ces deux continents. Nous pourrons alors, pour comprendre les enjeux que représentent l’Amérique latine pour l’UE, cerner la place de cette région dans la politique de coopération au développement. Enfin, l’on verra que se pose la question de la place du continent latino-américain dans la politique étrangère européenne, si tant est que cette dernière soit clairement définissable.

LA RELATION ENTRE L’UE ET L’AMÉRIQUE LATINE : VERS UN PARTENARIAT À PLUSIEURS NIVEAUX

La décennie 1970, contexte difficile et institutionnalisation progressive d’une relation UE-AL

5Les débuts de la relation entre la CE et l’Amérique latine sont marqués autant par des hésitations des deux continents que par un contexte économique international particulier. Au départ, la relation entre l’Amérique latine et la Communauté européenne est asymétrique. L’Amérique latine a beaucoup plus d’intérêts en Europe que l’inverse. Mais très vite, l’Amérique latine va considérer que la construction européenne nuit à ses intérêts. Le milieu des années 1960 voit la mise en place de la Politique agricole commune (PAC) qui permettra vite à l’Europe de redevenir non seulement autosuffisante en matière agro-alimentaire mais également exportatrice.

6Enzo Grilli parle de relation "mort-née", qui n’a pas le temps de se développer : du côté européen, la PAC est l’obstacle majeur à une coopération spécifique (Grilli, 1993 : 228). Du côté latino-américain, les choix économiques empêchent également un rapprochement. La reformulation des théories marxistes de l’impérialisme, notamment par la Cepal et les thèses de Raul Prebish, conduit à expliquer le développement inégal des nations par la domination du mode de production capitaliste à l’opposé des postulats libéraux d’un commerce source d’enrichissement personnel. Selon Grilli, la position de la Cepal peut être comprise comme une attitude défensive, d’où la mise en place de politiques des échanges et de politiques industrielles surtout, au niveau régional. La Cepal propose à cette époque un modèle de développement auquel la Communauté européenne ne s’intéresse que peu. Les choix politiques et économiques de l’Amérique latine ont pu faire penser que l’Amérique latine se repliait sur elle-même : politiques d’industrialisation et import / substitution ; développement du marché intérieur, d’abord sur une base nationale, puis sur une base régionale. La majorité des pays d’Amérique latine auraient refusé le GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) à cette époque (Grilli, 1993 : 230-233). Néanmoins, l’Amérique latine accueille des capitaux étrangers, derrière les barrières douanières. Les firmes ont cherché à profiter de la taille de ce marché en expansion. De plus, les stratégies de protection des industries naissantes ont une grande légitimité dans le contexte économique international d’alors.

7Tandis que l’Amérique latine se retrouve au cœur du débat pour le Nouvel ordre économique international (NOEI), au niveau européen, c’est la relation entre la CE et l’Afrique - institutionnalisée à travers la Convention de Lomé- qui incarne le mieux le NOEI. En effet, les principes de l’accord entre la CE et les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) - interdépendance économique, neutralité politique, gestion conjointe, reconnaissance de la nécessité du développement, mise en place de préférences commerciales non réciproques, nouveaux instruments de coopération comme le Stabex - sont considérés dans la décennie 1970 comme la forme la plus aboutie de coopération Nord-Sud. La CE va présenter la relation instaurée par la Convention de Lomé comme un exemple de coopération Nord-Sud. C’est donc un modèle de coopération et non un modèle de développement que propose la Communauté européenne.

  • 3 Pascal Lamy, "Le SPG 2002-2004 : un outil de développement durable", Intervention devant le Parlem (...)
  • 4 Les pays associés le sont au titre de l’article 238 du Traité CE. Les "non associés" sont notammen (...)
  • 5 Selon la pyramide des préférences, les pays ACP bénéficient des plus larges préférences commercial (...)

8Parallèlement, est instauré en 1971 le Système de préférences généralisées (SPG) "instrument exclusivement tarifaire, né d’une initiative de la Communauté européenne au sein de la Conférence des Nations-Unies sur le commerce et le développement (CNUCED), avec pour dessein d’abaisser les droits de douane pour les exportations industrielles des pays en développement puisque sa raison première était l’industrialisation du Tiers monde"3. Le SPG accorde aux pays en développement non associés des préférences commerciales moins avantageuses que pour les associés (ACP et pays méditerranéens)4 mais plus avantageuses que pour les pays développés (Dyspersin, 200)5. La création du SPG relève de considérations qui dépassent celle du commerce : l’Europe se positionne ainsi dans le monde en instaurant le premier volet d’une relation globale Nord-Sud conçue par la Commission. Une politique régionale, fondée sur la relation avec l’Afrique, semble devenue insuffisante à son rayonnement, d’où la création du SPC Toutefois, cette politique globale en faveur de tous les PVD ne doit pas être surévaluée. En effet, dès 1972, le mémorandum de la Commission réaffirme son refus d’abandonner une vision régionale pour une vision plus globale, arguant que les plus pauvres, c’est l’Afrique.

9C’est dans ce contexte qu’une une série de dialogues politiques et un embryon de coopération et d’aide au développement va se mettre en place. Trois niveaux de coopération sont retenus : un dialogue politique ; une assistance financière et technique ; une coopération économique et commerciale. Selon les lectures, on trouve différentes dates "fondatrices" d’une coopération entre l’UE et l’Amérique latine : 1970,1976, ou 1981. La relation politique entre la CE / UE et l’Amérique latine est constituée d’une série de "dialogues" menés à plusieurs niveaux : un niveau régional (le sous-continent), un niveau sous-régional, un niveau bilatéral. Le traité de Rome ne prévoyait pas le cas de figure d’une coopération avec l’Amérique latine ou l’Asie. C’est la raison pour laquelle il faudra attendre les années 1970 pour que la Commission et le Conseil de l’UE ressentent la nécessité d’accorder leur aide aux pays non associés.

10Les relations entre la CE et l’Amérique latine ont été officiellement inaugurées en 1970 avec la Déclaration de Buenos Aires par laquelle la CE acceptait d’appuyer de manière plus systématique la coopération entre les deux régions. À cette déclaration d’intention a fait suite une série d’accords bilatéraux, dits de "première génération", avec le Brésil, l’Argentine l’Uruguay et le Mexique, dont l’objectif principal était d’organiser les relations économiques et commerciales. Le "dialogue de Bruxelles", instauré au début des années 1970, établit des relations officielles entre les pays membres du Pacte andin et la Communauté européenne (Cox et Chapman, 2000 : 104). C’est en 1976 que commence la mise en oeuvre d’une coopération financière, technique et économique avec la plupart des pays en développement d’Amérique latine et d’Asie. La majeure partie de cette coopération (hors situations d’urgence et programmes horizontaux financés sur des lignes budgétaires différentes) a été institutionnalisée en 1981 dans le cadre d’un règlement spécifique dénommé PVD ALA - Pays en voie de développement d’Asie et d’Amérique latine. jusqu’alors, la CE n’avait pas jugé nécessaire d’élaborer un cadre normatif pour réguler les aides à ces zones, étant donné le caractère marginal de cette coopération. Depuis, elle s’est développée, tant sur le plan géographique que par l’ampleur des moyens dégagés par la Commission.

11Cette initiative pose des limites dans l’attribution de l’aide. L’approche retenue est celle de la concentration plutôt que du saupoudrage, dans l’optique d’une plus grande efficacité de l’aide. Aide aux pays latino-américains les plus pauvres, amélioration du niveau de vie des couches les plus marginalisées de la population, promotion du développement rural et de la production agricole, promotion d’une perspective régionale pour le développement, réponse aux besoins humanitaires en cas de catastrophes naturelles (qui va prendre de plus en plus d’ampleur dans les années 1990) sont les premiers principes directeurs de cette coopération au développement.

12On peut estimer qu’au cours de cette première étape, on a assisté à un mouvement de balancier : ouverture vers l’Amérique latine, amélioration des relations (SPC, accords de première génération, aide, etc.) et dans le même temps, renforcement de la spécificité et du côté préférentiel des liens avec l’Afrique puis les ACP (mémorandum Commission 1972, signature de la Convention de Lomé, etc.).

Les années 1980 et 1990 : vers un partenariat et un renforcement de l’aspect régional

  • 6 Le Pacte andin fut fondé le 26 mai 1969 par le Traité de Cartagène. Les Etats fondateurs sont la B (...)

13Dans un contexte d’ouverture économique et politique progressive en Amérique latine, et d’élargissement de la Communauté européenne, la relation entre les deux continents approfondit le dialogue politique et l’intégration régionale. Au cours des années 1980, la coopération entre les deux régions progresse à la fois au niveau du dialogue politique et de la concrétisation des accords. C’est à cette époque que la CE approfondit les relations les pays du Pacte andin6 à partir de 1980 et entame des négociations avec ceux d’Amérique centrale à partir de 1984 à travers le "Dialogue de San José". Les accords signés sont appelés "accords de deuxième génération" et se différencient des premiers par l’importance croissante de l’aide au développement à côté des relations commerciales non préférentielles.

14En 1986, l’Espagne et le Portugal rejoignent la Communauté européenne. Avant d’être une opportunité de relancer la relation CE-Amérique latine, cet élargissement de la Communauté européenne pose à l’Amérique latine un problème économique : en effet, les marchés espagnol et portugais se ferment aux exportations latino-américaines, notamment les exportations agricoles (Grilli, 1993 : 238). L’Espagne et le Portugal deviennent bénéficiaires des aides distribuées dans le cadre de la PAC et du Fonds de développement des régions (Feder). Si l’Espagne devient très vite le chantre du renforcement de la coopération entre l’UE et l’Amérique latine, il est difficile d’en dire autant du Portugal plus orienté vers ses anciennes colonies africaines. Côté latino-américain, on entre dans une nouvelle période durant laquelle les modèles de développement de l’Amérique latine sont infléchis par les ajustements structurels et les politique de libéralisation. En outre, on assiste à un recul des régimes dictatoriaux et s’amorce dans plusieurs pays une transition démocratique.

15Au Conseil européen de 1987, les grandes lignes adoptées en matière de coopération au développement concernent l’aide aux Pays les moins avancés (PMA), le soutien à l’intégration régionale, l’amélioration du SPG, le soutien à la promotion commerciale et dans les négociations du GATT, la coopération industrielle, le soutien à la formation des administratifs et des techniciens. Les sujets dits "sensibles" (PAC, dette, accords multifibres), sont évités... L’attitude d’ouverture de la CE vis-à-vis de l’Amérique latine s’est concrétisée lors du Sommet de Madrid en 1989 et s’est traduite notamment par la décision intervenue en 1991 d’étendre les activités de la Banque européenne d’investissement (BEI) à l’Amérique latine. De plus, en 1990, l’UE a entamé un dialogue politique avec le groupe de Rio (Amérique latine et Mexique).

16Au tout début des années 1990, l’orientation politique des nouvelles relations prend le pas sur les questions économiques et d’assistance : la démocratisation, les droits de l’homme et le respect des principes démocratiques font leur entrée dans les accords de coopération. Ainsi, la CE continue à assurer son soutien et sa coopération mais conditionne son aide à la démocratisation et au retour à des gouvernements civils. Ainsi, à côté des traditionnelles coopérations technique, économique et commerciale, se met en place un important volet politique.

17Conformément aux nouvelles orientations, l’UE et les pays d’Amérique latine ont signé des accords dits "de troisième génération". Ces accords ont été conçus pour fournir un cadre juridique à une coopération élargie et étoffée. L’approfondissement des rapports politiques et l’accent mis sur la coopération économique dans ces accords reflètent la tendance générale des relations de la CE avec l’Asie et l’Amérique latine. Le règlement du Conseil de 1992 sur l’appui financier et technique aux pays ALA et la coopération économique avec ces pays a constitué un élément important de cette évolution (Joce, 1992). Le texte insiste sur le respect des droits de l’homme, des principes démocratiques, de l’État de droit, ainsi que sur les échanges culturels et l’environnement.

18De plus, selon ce règlement, une programmation quinquennale doit être adoptée si possible pour chaque objectif, pays ou région. La programmation sur cinq ans permet d’assurer une certaine prédictabilité de l’aide (même si les décisions budgétaires restent annuelles). En outre, la coopération économique y est assimilée à un deuxième axe accompagnant l’aide financière et l’assistance technique, à cibler sur des pays ou régions bénéficiant d’une croissance solide, tandis que l’appui financier et technique serait axé sur les pays et groupes les plus pauvres. La coopération économique, qui vise plus particulièrement les cadres et les décideurs, vise à rendre les structures économiques, juridiques et administratives au sein des institutions plus incitatives au développement. Une telle coopération serait également appropriée au niveau régional, en appui notamment aux échanges intra-régionaux, aux institutions régionales pour l’intégration économique, et aux télécommunications.

19Depuis le sommet de Madrid en 1989, l’accent est mis sur les accords de type régional, qui ne se limitent plus aux pays d’Amérique centrale (Dialogue de San José) et de la Communauté andine, mais qui concernent également le Croupe de Rio et le Mercosur (Сох et Chapman, 2000 : 104-105 ; European Commission, 1999 : 8-10). En décembre 1995, le sommet européen de Madrid a adopté le document "l’Union européenne et l’Amérique latine, actualités et perspectives du renforcement du partenariat 1996-2000" (Commission européenne, 1995), dans lequel il est proposé de fonder la stratégie d’approfondissement des relations entre l’UE et l’Amérique latine sur le resserrement des liens politiques, sur le renforcement de l’intégration économique et du libre-échange ainsi que sur la concentration de la coopération autour d’axes prioritaires.

20L’année 1999 a marqué la coopération ente l’Amérique latine et l’Europe, notamment avec la tenue du premier sommet Europe-Amérique latine et Caraïbes à Rio de Janeiro avec la participation de quarante-huit pays. La nouvelle stratégie de l’UE, "Un nouveau partenariat UE-AL à l’aube du xxie siècle" y a été discutée (European Commission, 2000). Le 24 novembre 1999, après cinq années d’un accord-cadre interrégional de coopération économique et commerciale avec le Mercosur, la coopération a pris un tournant nouveau par l’ouverture de négociations à Bruxelles en vue d’établir des accords d’association et de libéralisation des échanges entre l’UE et le Chili et entre l’UE et le Mercosur. Les discussions sur le démantèlement tarifaire et la libéralisation des services ont commencé en juillet 2001 pour se terminer après la clôture des négociations de l’Organisation mondiale du Commerce (ОМС).

  • 7 Communiqué de presse conjoint, Bruxelles, 27 février 2001, UE-MX 3856/01 (Presse 74), disponible s (...)

21L’accord UE-Mercosur est le produit d’une stratégie en deux temps. Dans la première phase, s’est affirmé un accord de coopération destiné à préparer une future libéralisation commerciale entre les deux régions. De plus, cet accord prévoit que l’UE prête assistance au Mercosur dans son processus d’intégration. Une fois que le Mercosur aura constitué son union douanière et possédera une structure institutionnelle comparable à celle de la CE, et que les deux parties auront préparé le terrain pour la mise en place d’une zone de libre-échange, on négociera un accord d’Association interrégionale. L’UE a l’ambition de signer le premier accord entre deux marchés communs. L’accord UE-Chili se négocie sur le même modèle que celui utilisé avec le Mercosur. En ce qui concerne le Mexique, l’accord global repose sur trois piliers : politique, commerce et coopération. Il est entré en vigueur à l’occasion de la première session du Conseil conjoint UE-Mexique qui s’est tenue le 27 février 20017. L’accord UE-Mexique répond à un modèle un peu différent, notamment en raison de l’appartenance du Mexique à l’Alena et de son niveau de libéralisation économique.

  • 8 Communiqué de presse conjoint, Guatemala, 26 mars 2001, 7363/01 (presse 121), disponible sur le si (...)
  • 9 Dans le SPC drogue, les droits du tarif douanier commun sont totalement suspendus (pour le Croupe (...)

22Par ailleurs, un dialogue continu est entretenu avec les pays d’Amérique centrale. La récente XXVIIe Conférence ministérielle du Dialogue de San José qui s’est tenue au Guatemala en mars 2001 a pris acte de "l’évolution globalement positive dans les processus internes de développement politique et de renforcement de l’État de droit" dans cette zone. L’UE a confirmé son soutien tant au renforcement des institutions démocratiques qu’à une poursuite de la coopération dans les domaines de la sécurité, la lutte contre la drogue, l’intégration régionale, les négociations à l’OMC, la dette, la lutte contre la pauvreté, la protection de l’environnement8. En matière d’accord entre l’UE et les pays d’Amérique latine, on notera également les accords de coopération dans le domaine de la lutte contre la drogue qui ont été signés avec cinq pays andins (Bolivie, Colombie, Equateur, Pérou, Venezuela) en 1995 et qui ont été suivis par la signature d’une convention de financement pour un programme de coopération. Pour appuyer son action en faveur de la lutte contre la drogue, la CE a assorti le SPG de régimes spéciaux en faveur des pays andins depuis 1990, et de l’Amérique centrale, pour les produits agricoles, depuis 1992 (Dyspersin, 2001)9.

23Ainsi, la relation entre l’UE et l’Amérique latine est une longue histoire de coopération au développement et de dialogues institutionnalisés qui s’approfondissent mais cette relation n’a pas (encore ?) atteint le stade d’un réel partenariat.

LA PLACE DE L’AMÉRIQUE LATINE DANS LE DISPOSITIF EUROPÉEN DE COOPÉRATION AU DÉVELOPPEMENT

24La place de l’Amérique latine dans la coopération internationale de l’UE et dans la politique communautaire de coopération au développement résulte tant de l’histoire que de processus et arbitrages institutionnels et de capacité des États membres à influencer les choix européens. La coopération au développement a longtemps reposé sur une vision régionalisée des relations entre l’UE et les différentes zones en développement. De plus, les États membres conservant par ailleurs une politique de coopération au développement bilatérale propre, chacun essaie de peser sur la conception d’une telle politique et de faire valoir ses priorités. Ainsi, que l’on soit espagnol ou danois, on ne perçoit pas les enjeux d’une coopération avec l’Amérique latine de la même manière.

Un état des lieux de la coopération au développement UE-Amérique latine

25La coopération au développement se divise traditionnellement en deux volets : coopération financière, technique et économique qui mobilise les fonds d’aide d’une part, coopération commerciale de l’autre. Définir la place de l’Amérique latine dans le dispositif européen de coopération nécessite de donner quelques chiffres (Cox, Healy et Koning, 1997 ; Cox et Chapman, 2000 ; Agencia española de cooperacion international, 1996 ; DREE, 2000). Sur la période 1986-1998, dans la liste des principaux bénéficiaires de la coopération extérieure de la CE (en montant cumulé des engagements), on trouve le Pérou (42e), la Bolivie (51e), le Brésil (75e), El Salvador (76e), le Chili (88e), la Colombie (90e).

26En 1999, l’aide de la Commission envers l’Amérique latine (dotation au titre du programme PVD ALA et montants engagés à travers d’autres lignes budgétaires sectorielles - lutte contre la drogue, protection des forêts tropicales, environnement, Sida, réhabilitation -, et le cofinancement des ONG) a atteint un montant de 418 millions d’Euros. À titre de comparaison, la CE attribue, via le Fonds européen de développement (FED), environ trois milliards d’Euros par an aux pays ACP. L’aide bilatérale de l’Allemagne au continent représente 839 millions d’Euro, celle de l’Espagne, 343 millions d’Euros et celle de la France, 223 millions d’Euros. Au total, les montants d’aides accordés par la Communauté européenne et les États membres s’élèvent à 2 530 millions d’Euros annuels environ, ce qui positionne l’Europe (CE + États membres) au premier rang des bailleurs d’Aide publique au développement (APD) bilatérale pour l’Amérique latine. Dans le cadre du programme PVD ALA, un accord tacite au sein de la Commission préconisait d’attribuer deux tiers de l’aide à l’Asie et le dernier tiers à l’Amérique latine. Pourtant, le ratio entre les deux régions est de 54/46 pour la période 1996-1998 (Cox et Chapman, 2000 : 95), ce qui fait que l’Amérique latine reçoit de la CE plus d’aide par habitant que l’Asie.

27Le budget du programme PVD ALA est composé de deux parties, la coopération financière et technique d’une part, la coopération économique de l’autre. Environ deux tiers des fonds sont attribués à la coopération financière et technique (aide) et un tiers à la coopération économique. L’aide est majoritairement orientée vers le secteur des infrastructures sociales et des services, le développement rural, le secteur des ressources naturelles (dont agriculture, sylviculture, protection des forêts tropicales), la promotion des investissements, la bonne gouvernance, l’aide à l’intégration régionale. Certaines thématiques transversales, environnement, question de genre, lutte contre la pauvreté, ont acquis une place fondamentale dans la conception des projets.

28En ce qui concerne la coopération économique, la Communauté européenne a mis en place un certain nombre de projets décentralisés d’étendue régionale qui constituent un volet séparé de la coopération économique de la Communauté :

  • AL-Invest et ECIP, qui cherchent à améliorer la sensibilisation mutuelle entre partenaires birégionaux en établissant des contacts entre les entreprises du secteur privé, mais aussi en relançant les échanges et en créant des co-entreprises ;
  • ALFA, programme d’échanges interuniversités entre étudiants et chercheurs ;
  • URB-AL, qui cherche à encourager les échanges d’expérience entre villes, régions et autres entités administratives dans les domaines tels que la gestion des ressources locales, la réhabilitation des zones marginales ou des centres villes, la fourniture de services sociaux et médicaux et des actions contre la drogue (22 millions Euro sur quatre ans, 1996-2000) ;
  • ALURE, qui apporte son aide à la conception de politiques énergétiques et à la restructuration du secteur de l’énergie ;
  • ALIS, qui commencera en 2002 et vise à promouvoir les bénéfices de l’utilisation des nouvelles technologies et à réduire le fossé numérique.

29Ces programmes sont administrés par EuropeAid, le nouvel Office européen de coopération. En ce qui concerne la coopération commerciale, l’UE est le deuxième partenaire commercial extra-régional de l’Amérique latine et le premier du Mercosur. Les exportations européennes en direction de l’Amérique latine ont doublé en dix ans. Néanmoins, la structure des échanges reste classique : l’Europe importe des matières premières et exporte des produits manufacturés. Le SPG fait partie des instruments de la coopération commerciale et a récemment été amélioré, notamment en faveur des pays qui se sont engagés dans la lutte contre la drogue. Toutefois, le SPC reste un instrument unilatéral aux mains de la Communauté qui l’a reconduit pour trois ans (jusqu’en 2004). La décision de l’étendre ou de modifier dépend donc des pays de l’UE.

Comment interpréter cette place de l’Amérique latine dans la coopération européenne ?

30Avant toute tentative d’interprétation, il faut expliquer les raisons pour lesquelles l’Asie et l’Amérique latine sont traitées ensemble dans le dispositif européen de coopération au développement. C’est d’abord la conséquence d’une lutte interne entre États membres au milieu des années 1970 à propos de la conception européenne en matière de développement : un conflit a opposé régionalistes et globalistes. La négociation de la première Convention de Lomé fut marquée par des divergences de vues entre la France et la Grande-Bretagne nouvellement entrée dans la CE. La France obtiendra finalement que seuls les anciens territoires britanniques d’Afrique et des Caraïbes deviennent signataires de l’accord d’Association. Dès 1973, les États africains du Commonwealth furent considérés comme "associables" tandis que les États asiatiques du Commonwealth s’en voyaient refuser l’accès. La France considérait que l’association des pays asiatiques - trop peuplés - déséquilibrerait la relation privilégiée mise en place entre l’Europe et l’Afrique. A l’inverse, l’arrivée de pays africains dans l’accord fut acceptée dans la mesure où elle renforçait la cohérence de l’approche régionale (Lister, 1988 : 62-68), approche défendue par la France, au détriment d’une politique de développement plus globale souhaitée alors par les Britanniques, les Allemands et les Néerlandais.

  • 10 En 1994, la Commission adopte des stratégies différenciées : "Stratégie de l’Union européenne pour (...)

31Le traitement commun de l’Asie et de l’Amérique latine est une singularité. Ce "jumelage" est la conséquence du règlement CE de 1981 qui organise la coopération avec l’Asie et l’Amérique latine, le règlement PVD ALA précité. Un ouvrage de l’Agence espagnole de coopération au développement relève le côté choquant de la situation : pourquoi deux régions aussi différentes sont-elles traitées de la même manière par la CE, avec un règlement commun et des procédures et des instruments de coopération similaires, tout en étant très différents de ceux des autres régions en développement, et notamment les pays méditerranéens et ceux de la Convention de Lomé ? Amérique latine et Asie sont traitées en commun pour plusieurs raisons : tout d’abord, il s’agit de deux régions éloignées, que l’UE a plus souvent considérées comme des concurrentes au niveau économique que des partenaires ou des assistés, d’où une certaine volonté européenne de ne pas trop s’impliquer ; de plus, ces deux zones occupent un caractère résiduel du point de vue politique, financier et commercial par rapport à ceux qui entretiennent déjà une relation privilégiée avec l’Europe ; enfin, et cette raison a contribué à maintenir ensemble Asie et Amérique latine, le fait qu’un "paquet financier" global soit à négocier pour ces deux zones peut permettre aux États membres les plus intéressés par une coopération avec l’une de ces zones de s’allier entre eux pour mettre plus de poids dans la balance. Ainsi, notamment à partir de 1986, le Royaume-Uni d’un côté et l’Espagne de l’autre ont pu s’allier pour négocier avec les autres États membres le paquet PVD ALA (Agencia española de cooperacion international, 1996 : 101 et 105). Néanmoins, ces régions sont si différentes qu’elles auraient gagné à bénéficier d’un traitement différencié. Les stratégies élaborées par la Commission à partir de 1994 vont dans ce sens10.

32Bien que l’on s’attache à parler de partenariat, la relation UE-Amérique latine reste menée par l’Europe, tant au niveau de la gestion des fonds que dans la conception des projets et programmes. Ainsi, le cadre financier suit un plan quinquennal bien que le pouvoir d’affecter et d’engager les fonds ne soit accordé qu’à titre annuel. Les décisions sont prises par la Commission qui tient compte des avis des comités de gestion des programmes ALA où les États membres sont représentés. Dans la pratique, la Commission a la possibilité de répondre aux environnements politiques et économiques changeants de ces pays et peut modifier les sommes allouées à chaque pays, sous réserve que cela ne dépasse pas le cadre de l’enveloppe budgétaire de l’année. Les documents de stratégies par pays sont rédigés par la Commission et discutés avec les délégations, les pays récipiendaires et les États membres de l’UE. La stratégie est ensuite présentée aux comités ALA, qui donnent leur opinion. Un Plan indicatif national (PIN) résulte de ce processus. Le rôle de la Commission est prédominant face à l’Etat récipiendaire, tant dans la sélection que dans l’adjudication des projets. A l’inverse de ce qui se passe avec les pays ACP, dans ce champ, c’est la Commission qui est maîtresse du jeu. Dans les PVD ALA, les accords de coopération n’entraînent pas une obligation financière de la part de la communauté, à l’inverse de la coopération avec les ACP et les pays méditerranéens qui fait l’objet de protocoles financiers. La principale conséquence pratique de l’autonomie de la Commission est un degré élevé de centralisation à Bruxelles. En effet, les entreprises et organisations non gouvernementales (ONG) qui veulent développer leurs actions avec des fonds communautaires destinés aux PVD ALA, doivent s’adresser aux services centraux de la Commission, là où se prennent les décisions selon la sélection des projets et l’adjudication de la majeure partie des contrats.

33Dans la coopération PVD ALA, la notion de souveraineté conjointe et de co-participation dans la coopération n’existe pas. L’origine de cette différence est que, traditionnellement, les PVD ALA ne sont pas considérés comme des pays ayant une relation privilégiée avec la CE. D’où le fait que la CE considère la coopération simplement comme une concession unilatérale ; d’où aussi la volonté exprimée de progresser vers un réel partenariat. Ainsi, des Conseils conjoints sont mis en place dans le cadre des accords commerciaux.

La réforme du dispositif européen de coopération au développement : quelles implications pour l’Amérique latine ?

34La politique d’aide et de coopération de l’UE envers l’Amérique latine s’est renforcée, mais est loin d’être au niveau de celle appuyant les relations avec les ACP, la Méditerranée, et les pays de l’Est. Néanmoins, la coopération avec l’Amérique latine est elle aussi affectée par le vaste mouvement de réforme du dispositif européen de coopération au développement en cours depuis quelques années. jusqu’ici, ce dispositif n’a pas été uniforme. Les réponses aux situations se sont faites au cas par cas, en fonction des événements, d’où des programmes différents selon les régions (Grilli, 1993: 350). Il aura fallu attendre 1992 pour que les objectifs de la politique de développement de l’UE soient inscrits clairement dans un traité, celui de Maastricht en l’occurrence. De plus, le Traité d’Union européenne (TUE) recommande à l’Union (dans son article 130 U) de rechercher la coordination entre les États membres et avec la Commission ; la cohérence entre les diverses politiques communautaires, et notamment cohérence entre développement, commerce et politique agricole commune ; la complémentarité entre les politiques communautaires et celles des États membres (TUE, 1992 ; Commission européenne, 1999).

35Dans les années 1990, de nombreuses critiques concernant l’efficacité, l’impact et l’évaluation de l’aide communautaire ont conduit l’UE à engager une vaste réforme visant à l’harmonisation des procédures entre les différents programmes et zones géographiques, et à une focalisation sur les domaines où la CE peut apporter une valeur ajoutée. Il y a rapprochement des services, des méthodes, des instruments, financiers ou non, et des objectifs en matière commerciale. En ce qui concerne les politiques elles-mêmes, on observe un certain alignement des positions européennes sur les conceptions développées par les institutions financières internationales. Sur le terrain se pose la question des capacités, notamment en ressources humaines, des délégations de l’Union européenne. Certains préconisent l’utilisation des compétences des États membres déjà sur place, d’autre le renforcement en moyens des délégations européennes.

  • 11 Les six domaines retenus sont : lien entre commerce et développement ; intégration et coopération (...)
  • 12 Ce comité est présidé par le Commissaire Patten (RELEX) et composé de P. Nielson (DEV), G. Verheug (...)

36Pour la première fois, en novembre 2000, le Conseil et la Commission ont rédigé une déclaration commune présentant la stratégie communautaire en matière de coopération au développement. Cette déclaration de "politique générale" définit la réduction de la pauvreté comme objectif central. Dans cette perspective stratégique, et dans le souci d’une recherche de plus d’efficacité de l’aide et d’une meilleure coordination avec les politiques des États membres, il est décidé que la Communauté se concentrera sur six grands domaines "choisis en fonction de leur contribution à la réduction de la pauvreté et pour lesquelles l’action communautaire offre une valeur ajoutée"11 (Commission européenne, 2000). La réforme de la Commission vise à une simplification des procédures, un meilleur décaissement, une plus grande efficacité de l’aide, une cohérence et une complémentarité accrues avec les États membres et les autres bailleurs internationaux. Dans ce but, la Commission a créé, le 1er janvier 2001, EuropeAid, office chargé de la mise en œuvre de l’ensemble des instruments d’aide extérieure de la Commission, financé à partir du budget communautaire et du FED, à l’exception des instruments de pré-adhésion, des activités humanitaires, de l’aide macro-financière, de la PESC et de la Facilité de réaction rapide. La logique qui a prévalu à la création d’EuropeAid est celle de la réunification du cycle de projet. Ainsi, l’Office est responsable de l’identification et de l’instruction des projets et programmes, de la préparation des décisions de financement, de la mise en œuvre et du suivi, ainsi que de l’évaluation des projets et programmes. EuropeAid doit permettre une meilleure efficacité dans la mise en œuvre de l’aide communautaire et favoriser la déconcentration vers les Délégations de l’UE et la décentralisation vers les États bénéficiaires. Un comité de direction se charge du contrôle d’EuropeAid12.

37De cette réforme se dégagent quelques grandes lignes de force : le commerce prend une place de plus en plus grande dans le champ du développement ; la tendance à la "mise sous tutelle" du développement par la direction générale des Relations extérieures se confirme ; la DG Développement se dépeuple au profit d’EuropeAid, perdant une partie de ses capacités à penser le développement ainsi qu’un poids non négligeable comme DC stratégique. On peut craindre une dérive techniciste, où l’UE ne serait plus qu’un guichet de distribution de l’aide, sans vision politique et stratégique du développement. Dans ce dispositif de coopération, la place de l’Amérique latine est encore marginale. Elle pourrait cependant bénéficier de ce mouvement d’harmonisation et de standardisation qui semble s’opérer au détriment des ACP.

L’AMÉRIQUE LATINE ET LA POLITIQUE EXTÉRIEURE DE L’UE

  • 13 Et ce malgré la réforme annoncée par la Commission Prodi qui annonçait le passage d’un découpage g (...)

38Au-delà de la place de l’Amérique latine dans la coopération européenne au développement, c’est à celle du continent dans la politique extérieure globale qu’il faut s’intéresser, notamment parce qu’au niveau organisationnel, les relations de la CE avec l’Amérique latine sont gérées par la Direction générale des Relations extérieures (DG Relex) et non par la Direction générale du Développement (DC Dev)13. Le volet aide au développement de l’Amérique latine n’a pas rejoint les services de la DC Dev. Seuls la DG Relex et la DG Commerce se "partagent" l’Amérique latine. Dans ce (dés)ordre institutionnel, la relation avec l’Amérique latine relève plus de la coopération internationale et de la politique commerciale que du développement. Quels intérêts l’UE trouve-t-elle dans le renforcement des liens avec l’Amérique latine ?

Les relations extérieures de l’UE

39Quand on parle de politique extérieure de l’UE, il faut prendre en compte deux aspects cruciaux. Tout d’abord, l’UE n’est pas simplement un acteur ou une présence mais un processus, un ensemble complexe d’institutions, de rôles, de règles qui structurent les activités de l’UE elle-même et celle des autres acteurs internationaux ; de plus, le monde dans lequel l’UE évolue comme acteur a beaucoup changé depuis les premiers traités et surtout depuis l’Acte unique européen (Smith, 1996 : 247). De plus, il faut éviter la confusion entre relations extérieures (qui recouvrent la politique commerciale commune, la politique d’association et la politique de développement) et politique étrangère et de sécurité commune (PESC) (Weidenfeld et Wessels, 1997 : 201 ). Sabine Saurugger précise que les relations extérieures du type "dialogue politique" (comme il en existe entre l’UE et l’Amérique latine par exemple) "n’entrent pas dans le cadre de la PESC stricto sensu, et c’est bien là toute l’ambiguïté de la double composante de la politique étrangère européenne (diplomatique -PESC- et économique -les relations extérieures) " (Saurugger, 2001 : 297). En parlant de "politique étrangère" ou de"politique extérieure", nous englobons ces deux aspects.

40Les responsabilités en matière de politique étrangère restent imprécises entre Communauté, Union et États membres. C’est une politique à plusieurs niveaux de conception et de décision. Selon les domaines d’action, les compétences de la Communauté et de l’Union ne sont pas les mêmes. On peut identifier trois niveaux différents d’élaboration des politiques européennes : niveau communautaire, niveau mixte, niveau intergouvernemental. Il est essentiel de ne jamais sous-estimer le rôle des États membres dans la détermination des politiques européennes, notamment dès qu’elles touchent aux relations extérieures et à la politique étrangère. À l’heure actuelle, on ne peut pas dire qu’il y ait une politique étrangère unique de l’UE dans la mesure où il n’y a pas de ministère européen des affaires étrangères, pas de services administratifs centralisés sous un seul organe de contrôle et parce que chaque État membre poursuit sa propre politique étrangère (Smith, 1999 : 3).

  • 14 Les trois piliers du TUE sont : Communauté européenne, Politique étrangère et de sécurité commune, (...)

41On a toujours reproché à la CE puis à l’UE de ne pas savoir transformer le poids qu’elle représente en présence réelle sur la scène internationale. On a souvent dit d’elle aussi qu’elle est un géant économique et un nain politique. Il est certain que la politique extérieure de la CE s’est longtemps limitée à la politique commerciale et à la politique de développement, notamment celle en faveur des ACP. Ce qui émerge dans les années 1970, ce n’est pas une politique étrangère commune mais une série de mécanismes par lesquels les politiques étrangères nationales sont mieux coordonnées : la CPE, Coopération politique européenne, sera ensuite incorporée au TUE sous le titre de la PESC (Weidenfeld et Wessels, 1997 : 172-178, 246). Dans les années 1980, on prend conscience qu’il devient impossible de traiter séparément les relations économiques internationales des questions politiques ou de sécurité. Ainsi, le projet de marché unique n’était pas seulement une évolution interne mais visait également à renforcer la présence internationale et l’impact de l’UE, face à la croissante interpénétration des économies domestiques et internationales. L’utilisation progressive de sanctions économiques puis politiques contre certains États (Iran, URSS, République Sud-Africaine) traduit également les liens de plus en plus forts entre questions économiques et de sécurité. Enfin, la chute du mur de Berlin crée à la fois de nouveaux rôles internationaux pour l’UE mais également un espace pour les exercer. Dans ce contexte de "nouvelle Europe", la CE est vue comme un pôle très attractif et aucun État membre individuellement ne peut espérer jouer un rôle indépendant en politique étrangère. C’est dans ce contexte que le TUE traite les questions de "second pilier"14. La Commission reçoit un rôle, non exclusif, d’initiative dans le champ de la PESC ; des procédures limitées de votes à la majorité et l’instauration d’actions conjointes renforcent le rôle de la Commission dans la mise en œuvre des décisions de politique étrangère. Néanmoins, le caractère intergouvememental du modèle est préservé (Smith, 1999 : 1-21 ; Smith, 1996 : 247-260).

42À l’inverse, la politique commerciale commune relève du premier pilier et en cela, est une compétence communautaire. Elle est menée par la Commission sur mandat des États membres. Les accords d’association relèvent eux aussi du premier pilier (article 238 Traité CE). Il n’en demeure pas moins que les États membres tiennent, dans ce domaine aussi, à défendre certains intérêts.

Les préoccupations extérieures de l’UE

  • 15 Sur ce sommet, voir discours de C. Patten, 28 mars 2001.

43Présenter les déterminants de la politique extérieure de l’UE permet de comprendre que la relation UE-Amérique latine dépend de facteurs qui semblent bien loin des préoccupations latino-américaines. La chute du Mur, l’instabilité politique en Méditerranée et ensuite la guerre dans les Balkans ont focalisé l’attention de l’UE depuis une décennie. Le tropisme actuel de l’UE en matière de politique étrangère, c’est le near abroad, les voisins proches. Les préoccupations sont d’ordre sécuritaire et migratoire. La relation UE-Amérique latine n’est pas une priorité sur l’agenda européen. Ce qui est au cœur de l’agenda international européen (lui-même sujet à agendas complexes et multiples), c’est le commerce et les accords commerciaux. Mais depuis la chute du Mur, il y a interconnexion croissante des agendas économiques et politiques. La mise sur agenda résulte de l’action de lobbies, d’États membres, d’effets de "mode", de négociations complexes (Smith, 1996 : 253). Les rivalités entre États membres, leurs priorités sur le plan bilatéral, leurs capacités de lobbying auprès de la Commission, leurs perceptions des questions internationales comme leur conception de l’Europe (souverainistes contre fédéralistes) ont une influence sur l’élaboration de l’agenda. Ainsi, les Espagnols ont insisté pour que le prochain sommet UE-Amérique latine-Caraïbes se passe à Madrid, sous présidence espagnole, en 200215. La politique européenne vis-à-vis de l’Amérique latine a plus d’importance aux yeux des Espagnols que pour d’autres États membres, et l’Espagne a mobilisé ses capacités de négociation pour faire avancer le dossier.

44Dans le cadre de sa PESC, l’UE suit avec attention et de manière permanente l’évolution de la situation politique dans la région. Elle a ainsi adopté une série de positions communes sur des thèmes éminemment sensibles : Cuba, processus de pacification au Guatemala, élections au Pérou, soutien au processus de paix en Colombie, etc. De même, les positions concertées avec les quinze États membres font l’objet d’un dialogue avec différents pays tiers, notamment les États-Unis. Si les agendas politiques et économiques, civils et militaires sont aujourd’hui mêlés, si le rôle de l’UE au plan international s’est accru, l’UE montre encore trop de carences en matière de coordination avec les États membres pour asseoir réellement son statut de puissance politique internationale. L’UE n’a pas encore de capacité autonome de réaction en matière de sécurité et de défense, l’appartenance de la plupart de ses États membres au Traité de l’Atlantique Nord limitent son indépendance vis-à-vis des États-Unis.

La place de l’Amérique latine dans la politique étrangère de l’Union européenne

45Si l’Amérique latine n’est pas la priorité de la politique extérieure de l’UE, il existe néanmoins des enjeux à l’approfondissement d’un partenariat entre les deux continents. Deux grands types d’enjeux peuvent être distingués : les enjeux politico-symboliques et les enjeux économiques. Comme le souligne très lucidement une communication de la Commission au Conseil et au Parlement, datée de 1992 : "Quand on promeut ces valeurs humanistes (c’est-à-dire coopération au développement), il ne faut pas oublier que la politique de coopération au développement constitue une partie du contexte plus général des relations extérieures de la Communauté. Cette politique contribue à la protection des intérêts communautaires tout en prenant en compte les intérêts mutuels des parties concernées. Cette considération entre en jeu dans l’attribution de préférences commerciales et de la coopération économique" (Birocchi, 1999 : 8).

46La coopération européenne contribue au rayonnement international de l’UE, elle permet de renforcer sa présence dans toutes les parties du monde, elle est un bras de la politique étrangère. L’UE s’est d’ailleurs depuis longtemps définie comme un acteur majeur de la relation Nord-Sud. Pour l’Europe, l’Amérique latine représente un champ trop longtemps négligé, malgré une proximité culturelle et linguistique, et surtout malgré un potentiel économique. Le projet de document stratégique de la Commission sur la relation Amérique latine-UE au xxie siècle souligne d’ailleurs : "cette approche a permis à l’UE de poursuivre une stratégie originale et indépendante en Amérique latine, ce qui a renforcé son image sur le sous-continent". L’UE serait-elle en quête de reconnaissance en Amérique latine ?

47Le modèle d’intégration régionale véhiculé (voire exporté) par l’UE est un des moyens pour l’UE de développer sa présence au niveau international. Elle a acquis dans ce domaine une expertise et un savoir-faire. La conception européenne sous-tend que l’intégration régionale ne repose pas seulement sur la mise en place de zones de libre-échange mais se bâtit sur des éléments politiques, institutionnels et culturels. Etant donné le nombre de processus régionaux et sous régionaux en cours en Amérique latine, l’UE se doit d’être présente, d’où un certain "activisme", notamment auprès du Mercosur. Dans ce cas précis, le transfert de modèle ne peut être très partiel puisque le Mercosur fonctionne dans un régime purement intergouvernemental, et où l’action publique est proscrite (Yvars, 2000). Toutefois, il faut noter de la part de l’UE un certain prosélytisme en matière de transferts de modèle d’intégration régionale.

  • 16 Sur le dossier de la banane, voir accord récemment trouvé entre États-Unis et Europe http://europa (...)
  • 17 Communiqué de presse, Bruxelles, 6 juillet 2001, disponible sur europa.ue.int/comm/trade/bilateral (...)

48Le véritable enjeu des relations UE-AL réside dans les questions commerciales. Les pays d’Amérique latine ont souvent dénoncé les préférences commerciales plus élevées accordées aux pays ACP ou à la Méditerranée. Ils ont par exemple tenté d’exercer une sorte de chantage lié au dossier de la banane soumis à Genève16. Très brièvement, pour les pays d’Amérique latine, les enjeux commerciaux résident dans la réforme de la PAC, la levée de barrières tarifaires et non tarifaires sur les produits dits sensibles (notamment agricoles et d’élevage), les négociations à l’OMC mais également sur la relative alternative que peut représenter l’UE par rapport à la suprématie américaine. Les Brésiliens notamment, ont exprimé des réticences quant au projet américain de zone de libre échange des Amériques. L’Europe est un partenaire commercial fondamental pour l’Amérique latine (à l’exception du Mexique) même si la relation est asymétrique. Comme le souligne A. G. Valladaõ, "la diplomatie latina se distingue (...) par la place accordée aux questions d’intégration régionale et de coopération interétatique (...) ainsi qu’aux négociations commerciales, à l’élaboration d’un droit international consensuel et à la promotion de valeurs démocratiques" (Valladaõ, 2001 : 219). Les questions économiques et commerciales occupent donc l’agenda international latino-américain. L’Europe ne s’y trompe pas et le commissaire au Commerce, Pascal Lamy, a effectué en juillet 2001 un voyage au Brésil dans le but de "renforcer les relations commerciales entre l’UE et le Mercosur et au sein de l’OMC"17.

  • 18 Même si l’initiative "Tout sauf les armes" adoptée par la Commission en mars 2001 offre un accès e (...)

49Les enjeux commerciaux sont également importants pour l’UE, qui a fait du soutien aux réformes économiques, et de l’amélioration de la compétitivité internationale un axe majeur de sa coopération avec l’Amérique latine. Le traité de Maastricht a fait de l’intégration des pays en développement dans l’économie mondiale un objectif de la coopération européenne au développement. Mais dans le même temps, l’Europe a aussi des intérêts commerciaux à défendre, des marchés à protéger, des contribuables à satisfaire. Selon F. Birochi, depuis l’Uruguay Round, l’idée d’une Europe préoccupée uniquement par ses propres intérêts à court terme s’est renforcée (Birocchi, 1999 : 9). En 1997, la Commission européenne avait présenté ses propositions pour les perspectives de développement de l’UE et de ses politiques internes pour le début du xxie siècle, dans le contexte d’élargissement de l’UE et des négociations futures à l’OMC. Elle annonçait l’accroissement de la compétitivité de l’agriculture européenne sur les marchés mondiaux, dimension internationale de la PAC et l’intégration de nouvelles dimensions (agriculture respectueuse de l’environnement, multifonctionnalité de l’agriculture, etc.) (Solagral, 1999 : 61). Dans différents traités, l’UE s’est engagée à prendre en compte l’impact de ses politiques internes sur les pays en développement, et en particulier celui de la PAC. Néanmoins, on en reste pour l’instant à la lettre d’intention18.

50Créer des zones de libre-échanges avec des sous régions latino-américaines, et notamment le Mercosur pourrait permettre d’éviter une libéralisation unilatérale en faveur de l’Amérique latine. On peut craindre de la part de l’UE une attitude équivalente à celle qu’elle a adoptée vis-à-vis de l’Afrique du Sud dans le cadre de la négociation d’une zone de libre-échange : une attitude de boutiquiers, défendant des intérêts égoïstes plutôt que manifestant une réelle volonté politique pour un partenariat équitable et surtout prenant en compte les besoins de pays émergents. Cette attitude a fait dire à Thabo Mbecki que l’Europe avait perdu toute notion de solidarité internationale.

CONCLUSION

51La réforme de la coopération européenne, qui vise à la fois à une harmonisation des instruments et des politiques comme à une dépolitisation des relations coopération peut faire espérer une meilleure prise en compte de l’Amérique latine dans les relations extérieures de la CE. Un document de travail de la présidence portugaise de l’UE soulignait que "l’Europe n’a pas encore changé la nature des liens qui ont prévalu entre plusieurs grands pays européens et leurs anciennes colonies. Ainsi, l’UE souhaiterait établir avec l’Afrique des liens similaires à ceux qu’elle a su tisser avec les pays d’Asie ou d’Amérique latine, fondés sur le développement de la démocratie, le respect des droits de l’homme, la croissance de l’économie et la paix" (Europolitique, 2 février 2000). Assisterait-on à un renversement du modèle ? Les ACP, et notamment l’Afrique, n’apparaissent plus comme le compagnon naturel de l’Europe. En revanche, l’UE revendique aujourd’hui une complémentarité économique et une proximité culturelle avec la Méditerranée, les Pays d’Europe centrale et orientale (PECO) et l’Amérique latine. Ce constat appelle deux commentaires. D’une part, on ne peut pas présumer d’une très grande proximité entre l’UE et tous les pays d’Amérique latine. "L’Amérique latine perçue comme une vaste entité homogène est un concept pour le moins ambigu" (Valladaõ, 2001 : 213). Si les références à l’Europe sont nombreuses dans certains pays (Argentine), elles sont moins évidentes dans d’autres pays (Amérique centrale, pays andins). D’autre part, les préoccupations actuelles de l’Europe sont orientées vers son entourage proche, l’élargissement, la réforme de ses institutions et l’approfondissement de son intégration. Il manque encore une réelle volonté politique pour faire de l’Amérique latine un véritable partenaire de l’UE.

Bibliographie

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Site internet de l’Union européenne, pour les documents de base, la définition des projets, les discours de Chris Patten, les communiqués de presse : www.europa.eu.int

Notes

1 Voir également discours disponibles sur le site internet de la DC RELEX, Commission européenne : "A Common Foreign Policy for Europe : relations with Latin America", 9 novembre 2000 ; "Europe and Latin America : meeting new challenges together", novembre 2000.

2 Voir aussi Sukup, V. (1999) citant l’expression d’Alain Rouquié, "L’Amérique latine, Tiers monde de l’Occident, Occident du Tiers Monde".

3 Pascal Lamy, "Le SPG 2002-2004 : un outil de développement durable", Intervention devant le Parlement européen, Strasbourg, 12 juin 2001. Voir également "European Commission adopt new Generalised Scheme of Tariff preferences rAgulation to foster sustainable development, press release, 12 juin 2001, disponible sur europa.eu.int/comm/trade/miti/devel/nspg_reg.htm

4 Les pays associés le sont au titre de l’article 238 du Traité CE. Les "non associés" sont notamment les pays d’Asie et d’Amérique latine auxquels il n’a pas été proposé de rejoindre le régime d’Association.

5 Selon la pyramide des préférences, les pays ACP bénéficient des plus larges préférences commerciales. Suivent les pays méditerranéens avec lesquels l’UE a signé des accords bilatéraux d’association, puis les pays tiers en développement (et notamment Asie et Amérique latine, avec une différenciation au sein du groupe Amérique latine avec les bénéficiaires du "SPG drogue"). Au bas de la pyramide, on trouve les pays tiers développés, bénéficiant de la Clause de la nation la plus favorisée.

6 Le Pacte andin fut fondé le 26 mai 1969 par le Traité de Cartagène. Les Etats fondateurs sont la Bolivie, la Colombie, l’Equateur, le Pérou et le Chili. Le Venezuela rejoint le groupe en 1974, le Chili le quitte en 1976. Au Pacte andin succède le Groupe andin, Institué officiellement en 1983, qui comprend la Bolivie, la Colombie, l’Equateur, le Pérou et le Venezuela.

7 Communiqué de presse conjoint, Bruxelles, 27 février 2001, UE-MX 3856/01 (Presse 74), disponible sur europa.eu.int/comm/external_relations/la/index.htm

8 Communiqué de presse conjoint, Guatemala, 26 mars 2001, 7363/01 (presse 121), disponible sur le site europa.eu.int/comm/external_relations/la/index.htm

9 Dans le SPC drogue, les droits du tarif douanier commun sont totalement suspendus (pour le Croupe andin et le Marché commun d’Amérique centrale) pour les pays engagés dans la lutte contre la drogue, afin de réduire leur dépendance à l’égard de la drogue sur le plan économique).

10 En 1994, la Commission adopte des stratégies différenciées : "Stratégie de l’Union européenne pour l’Asie dans le futur", "Document de base sur les relations de l’Union européenne avec l’Amérique latine et les Caraïbes".

11 Les six domaines retenus sont : lien entre commerce et développement ; intégration et coopération régionales ; appui aux politiques macro-économiques et promotion d’un accès équitable aux services sociaux ; transports ; sécurité alimentaire et développement rural ; renforcement des capacités institutionnelles.

12 Ce comité est présidé par le Commissaire Patten (RELEX) et composé de P. Nielson (DEV), G. Verheugen (ENLARC), P. Lamy (TRADE), P. Solbes Mira (ECOFI).

13 Et ce malgré la réforme annoncée par la Commission Prodi qui annonçait le passage d’un découpage géographique à une approche thématique (développement, relations extérieures, commerce).

14 Les trois piliers du TUE sont : Communauté européenne, Politique étrangère et de sécurité commune, coopération policière et judiciaire en matière pénale. Le premier pilier relève de procédures communautaires intégrées tandis que les deux autres sont régis selon les règles de la coopération intergouvernementale.

15 Sur ce sommet, voir discours de C. Patten, 28 mars 2001.

16 Sur le dossier de la banane, voir accord récemment trouvé entre États-Unis et Europe http://europa.eu.int/comm/trade/miti/dispute/bana.htm

17 Communiqué de presse, Bruxelles, 6 juillet 2001, disponible sur europa.ue.int/comm/trade/bilateral/mercosur/pr06072001_fr.htm

18 Même si l’initiative "Tout sauf les armes" adoptée par la Commission en mars 2001 offre un accès en franchise de droits dans la CE pour toutes les productions des Pays les moins Avancés, à l’exception des armes.

Notes de fin

* IEP, Bordeaux

© Éditions de l’IHEAL, 2001

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