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Centres de villes durables en Amérique latine : exorciser les précarités ?

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Hélène Rivière d’Arc

Recife

Recife. Pratiques et enjeux contradictoires des politiques publiques de requalification du centre-ville : entre la ville durable et la ville globale

Julien Rebotier

Texte intégral

1La capitale nordestine fait partie des lieux emblématiques au Brésil concernant l’exercice du politique « à la brésilienne ». L’État du Pernambouc de même, est dépositaire d’un certain patrimoine revendicatif, d’une culture de lutte sociale, depuis l’expulsion des Hollandais en 1654, jusqu’aux grands personnages qu’ont pu être Nabuco ou Freyre. La ville est lourde d’une histoire dense, imprégnée par les activités passées, parfois encombrée par l’inertie de structures socio-spatiales prégnantes. Le clientélisme, la mainmise des grands propriétaires fonciers sur les orientations de la gestion de la ville, les grandes inégalités liées à une forte logique agro-exportatrice du sucre puis du coton continuent de marquer les perspectives politiques, sociales, mais aussi urbaines de Récif. Le centre-ville a concentré dans un premier temps l’histoire et le fonctionnement des activités de la ville. Dépassé par une croissance urbaine et démographique caractéristique des villes latino-américaines à partir des années 1950, il fait depuis quelques décennies et après une désaffection tout aussi commune, l’objet d’attentions particulières de la part de trois acteurs essentiels : les autorités publiques, les investisseurs privés, et la population. Dans la deuxième moitié du xxe siècle, la récupération d’un centre appauvri, dépeuplé, déserté par les activités qui ont fait son dynamisme d’antan, et parfois délabré, devient progressivement un enjeu politique alors que les lendemains du régime militaire (1964-1985) préparent la reprise des mouvements de participation populaire dans les décisions municipales.

2C’est une conception d’activisme démocratique qui va baigner les pratiques politiques durant cette période. Selon une forte logique d’inclusion sociale, on assiste à une « restitution » de la ville à sa population, sa réappropriation selon les termes de la participation, de la solidarité et de l’attention aux classes populaires alors prépondérantes. Les principes d’une telle politique vont constituer ce qui se concrétisera dans la décennie 1990 dans les politiques pour une ville durable. Parallèlement à cette tendance dans le cadre de la décentralisation des difficultés économiques du continent dans les années 1980, de la gestion et des finances des collectivités locales brésiliennes des années 1980 et 1990, on constate l’émergence d’un nouveau discours porté aussi par les institutions internationales (OMC, BID, BM, FMI) concernant la « bonne gouvernance » et l’intégration à des principes d’économie mondiale comme procédure de sortie de crise. Cette logique, liée à la compétitivité et au pouvoir des investissements ciblés, se matérialise dans les années 1990 pour la ville de Recife, dans le cadre d’un certain « borjianisme » [LEAL, 2003, p. 77] de la gestion urbaine, l’adoption de plans stratégiques et l’élaboration de principes alternatifs, mais pas systématiquement contradictoires, à ceux de la ville durable, solidaire et juste – en termes de logement, d’environnement et d’emploi. Ce sont : la compétitivité, le partenariat public/privé et le marketing urbain pour attirer les investisseurs, créer des opportunités d’investissement et se positionner dans le concert des villes qui prétendent participer, même modestement, à l’économie mondiale. C’est donc au milieu des années 1990 que les principes idéologiques précédant les opérations d’aménagement et d’intervention dans le centre constatent ce déphasage, une scission en deux tendances dont on peut se demander si elles sont compatibles ou si elles s’excluent mutuellement.

3Est-il possible que les pouvoirs publics ambitionnent une position globale dans les cadres économiques dominants tels qu’on peut les observer tout en se donnant pour objectif – dans le discours du moins – de respecter les principes de la durabilité ? Quelles logiques pointent sous ces deux tendances en conclusion de projets urbains, du devenir de la ville ? Comment la contradiction apparente se manifeste-t-elle dans les opérations de requalification du centre ? Comment le centre parvient-il, au cœur des enjeux actuels des politiques urbaines, à incarner un double jeu, une difficile « complémentarité » des deux conceptions, en fait une position délicate à tenir pour la municipalité au pouvoir ? Enfin, à quelles logiques appartiennent véritablement les opérations de requalification du centre-ville : à celles du jeu électoraliste, des impératifs de la compétitivité, des principes de la durabilité ou du discours global porté et relayé par les institutions internationales intervenant sur place directement ou indirectement ?

4C’est la concurrence de différentes logiques suivies par l’autorité publique et portant sur le projet urbain qui constitue le cœur de cette étude. Après une révision succincte des structures et des dynamiques qui ont construit le centre de Recife, on pourra développer l’élaboration et l’application des deux tendances pour le projet urbain et la récupération du centre à Recife : celle de la « ville durable » et celle de la « ville globale ». Dans un troisième point, on se penchera sur la manière dont les municipalités ont pu dépasser – ou non – les apparentes contradictions de ces deux politiques dans leur gestion du centre, comment se concrétisent les discours lors de certaines mandatures ambiguës. En définitive, avec un certain recul, on s’interrogera sur la possibilité de concilier les principes de ville globale et ceux de la durabilité, tels qu’ils sont portés, pour mener une gestion urbaine. De même, on s’intéressera à la manière dont le centre, point d’achoppement criant des contradictions de gestion, met en évidence des priorités et des choix politiques tout à fait singuliers à l’endroit du bien commun et de l’impératif de justesse et d’impartialité conféré par l’élection dont le relais de la participation doit être questionné dans les faits.

L’île de Recife : la construction d’une centralité en crise

Le cycle des fonctions économiques

5La ville de Recife est d’abord née… à Olinda ! C’est bien le beau site d’Olinda qui est d’abord choisi par les conquistadors portugais dans les premières années du xvie siècle. Couvertes par la Mata Atlántica vierge et dense, les collines d’Olinda atteignent mollement la mer, dégradation orientale des plateaux du Nordeste qui, plus à l’ouest, portent le sertão. D’un découpage irrégulier, les collines au matériel fragile enserrent une vaste plaine côtière. Celle-ci ne présente qu’une faible inclinaison jusqu’au littoral et offre des arènes consolidées et des argiles organiques aux amples sinuosités de quatre fleuves dont les berges accueillent parfois des mangroves. Sables, argiles et dépôts récents ajoutent à l’instabilité topographique de ce milieu dynamique de plaine-côtière qui devient relativement marécageuse entre avril et juillet. Le site originel de Recife, au bout de l’isthme de Olinda, ne fait l’objet de l’intérêt des Portugais que plus tard (la ville est fondée en 1537), à l’embouchure conjointe du Beberibe et du Capibaribe. L’île n’est encore qu’une presqu’île.

6Occupée par les Hollandais lors de la deuxième vague d’invasion en 1630, Recife profite des ingénieurs, médecins, architectes et autres astronomes. Les Bataves élargissent leur présence autour de la presqu’île, gagnent les autres rives des fleuves et procèdent par remblai pour occuper des sols détrempés, voire des terres à mangrove. Ils dressent les premières digues et fortifient la ville (forte de Brum), protègent leur activité commerciale et de plantation. Les structures agraires de plantation et activités portuaires font de Recife une des principales villes commerciales dans le monde du xviie siècle. Les Hollandais sont néanmoins expulsés du Nordeste en 1654 et rejoignent les Antilles (jusqu’à Aruba et Curaçao) pour y reprendre la culture de la canne… et ruiner à terme l’activité du Nordeste (fin du xviiie). Les structures de la plantation, avec leur corollaire social de grandes familles possédantes et de masses d’esclaves ou de salariés inféodés persistent dans le temps. Le xviiie siècle voit se déplacer le centre de gravité de la colonie portugaise. De Bahía, la capitale du Brésil passe à Rio en 1763, attirant, dans ce même mouvement, attention, activité et dynamisme… Les fluctuations mondiales à la fin du siècle sur le marché du sucre, liées notamment à la concurrence de la production antillaise des colonies françaises et hollandaises, ainsi qu’un cycle insistant de fortes sécheresses dans le Nordeste vont avoir raison d’un équilibre régional précaire [Palacios, 1996]. La ville de Recife et son centre actif, à l’activité commerciale prospère, lieu couru des grands propriétaires fonciers loin de leurs engenhos intérieurs, entre en crise. La famine est là. La culture du coton, rentable à court terme, se généralise dans toute la région et à toutes les échelles, sous l’impulsion des marchands et négociants, comme une alternative commerciale permettant d’assumer les importations de nourriture. Traditionnellement consacrée à la culture de la canne, la région n’est plus autosuffisante pour l’alimentation prévue avec des structures agraires transformées par une culture différente et se trouve confrontée à l’urgence. Si le coton apporte une solution efficace à court terme pour l’activité commerciale du port et, indirectement, pour l’alimentation des populations, cette culture est particulièrement prédatrice pour le milieu. Contrairement à la canne, le coton s’accommode très bien des pentes, même aux sols fragiles, pour le plus grand malheur de la Mata Atlántica. Les travailleurs libres mais inféodés, laissés à l’agonie par les propriétaires fonciers, et soumis aux exigences des marchands, s’emploient de cette façon, à survivre.

Carte 1 : présentation de la formation historique de l’agglomération de Recife

Carte 1 : présentation de la formation historique de l’agglomération de Recife

Source : Observatório de Recife – UFPE.

7Le xixe siècle voit le cours du sucre se reprendre avec l’agitation politique en Europe. Recife devient ville en 1823 et capitale du Pernambouco en 1827. Après 1850, on assiste à une plus grande intégration à l’économie mondialisée par l’intensification des investissements, à la fin de l’esclavage et à la conversion aux activités du capital. L’activité commerciale prospère par cycles, le coton, la canne et le textile suscitent, au début du xxe siècle, la constitution de quartiers d’affaires centraux qui s’inscrivent dans une réhabilitation haussmannienne de la ville, soutenue par l’Association des Commerçants du Pernambouco. Le style « belle époque » et les référents hygiénistes amènent à détruire « l’ancien » pour rebâtir en 1917 et rééquiper le port. Parallèlement apparaissent au nord du noyau ancien, sur la presqu’île, les ateliers des secteurs dynamiques et un secteur industriel lié aux activités du port. L’embellie n’est pour la ville qu’un hoquet de l’Histoire. Quand l’intégration de l’économie nationale va s’enclencher – notamment sous la forte impulsion des militaires – la locomotive nationale du Sudeste brésilien (Rio-São Paulo) va étouffer l’activité industrielle recifense. Le capital agraire et foncier ne se risque plus dans l’industrie locale, quitte le centre, et se réfugie dans les activités traditionnelles. C’est le début d’une tendance du centre au fort déclin que les municipalités essaient aujourd’hui, et depuis vingt ans, d’enrayer et de renverser.

Démographie et expansion : glissement des fonctions et désaffection du centre

8La ville s’étend vers l’intérieur pour occuper la plaine et la centralité de « l’île originelle », déborde sensiblement sur l’île voisine de Joana Bezerra (où des corporations de métiers s’étaient installées : São José ou Santo Antonio), ou sur la rive de Soledade, Boa vista ou Santo Amaro, mais la dépression des activités du centre ancien, ceint de fleuves et traversé de ponts n’en est pas moins là (pour la localisation des quartiers, voir carte 2). Malgré la présence de banques, des compagnies de navigations ou des locaux des syndicats de dockers, le rythme ralentit toujours plus, le cycle de répulsion est très engagé après les premières décennies du xxe siècle. Au début des années 1900, Recife sort à peine de ses quartiers traditionnels : Bairro do Recife, aux fonctions économiques et commerciales, Santo Antonio : fonction commerciale, Sao Jose et Boa Vista : fonction résidentielle. À cette date, 45 % de la population réside encore dans le centre ancien, dit historique.

Tableau 1 : population de différents quartiers de Recife

Tableau 1 : population de différents quartiers de Recife

Source : Lubambo, 1988, p. 165 et p. 189.

9À cette époque apparaissent les premiers mocambos, baraques sur pilotis que l’on trouve aujourd’hui dans les zones centrales défavorisées de Coelhos par exemple, mais aussi plus en amont sur les fleuves. En 1909, le Bairro de Recife compte 19 000 habitants, délogés dans la perspective des travaux de rénovation et de réhabilitation. Du fait de la crise des activités du port, ils ne reviendront plus (tableau 1). Les compagnies commerciales se vident, les sièges d’association de dockers ne sont plus fréquentés… En 1923, le même quartier compte 3 206 habitants malgré la trajectoire d’une croissance démographique indéniable du municipe, démontrant ainsi une redistribution de la population et un début de détournement du cœur démographique de la ville (tableaux 1 et 2). Si Santo Antonio résiste bien à cette tendance dans les premiers temps, le reste du centre historique perd déjà de la population au profit de secteurs plus périphériques (Afogados, Graças…)

Tableau 2 : population du municipe de Recife

Tableau 2 : population du municipe de Recife

Source : Lubambo, 1988, p. 28.

10Le déclin se lit sur les façades négligées des bâtiments vides ou squattés encore aujourd’hui, ou dans les activités nocturnes à l’aube des années 1950 qui, entre cabarets et lupanars, enfoncent toujours plus le centre de Recife dans l’indifférence et l’isolement après un bref succès de l’ambiance « bohème ». De fait, la flèche qui portait la presqu’île est ouverte dans les années 1950 : la Recife historique est alors bien une île et se détache du mouvement urbain. La dynamique des fonctions centrales, au centre déprimé, en perte de vitesse et dévalué par des activités peu reluisantes, préfère la polarité des grands axes de communication, sur les anciennes routes des engenhos vers l’intérieur (Casa Forte ou Derby) ou le long du grand boulevard Agamemnon Magalhães qui enserre d’une courbe régulière un centre élargi, dit centro expandido, autour du centre historique formé de la presqu’île et des quartiers São Jose et Santo Antonio. Les grands axes de communications dont il est question sont le signe d’une expansion de la ville et d’une déconcentration vers les terres de l’intérieur, qui se fait en parallèle d’une verticalisation, dans ces secteurs attractifs, depuis les années 1970.

11L’évolution urbaine significative de la ville, après les années 1950 et dans les années 1970, correspond aux premiers mouvements de population et à l’explosion démographique. La mobilisation de Terra de Ninguém incarne le combat des mouvements sociaux sous la dictature pour occuper de grandes propriétés terriennes et trouver une échappatoire au défaut d’accès au logement. Les premières organisations et le secteur progressiste de l’Église se joignent aux initiatives populaires et vont imprimer leur marque selon les pratiques politiques et participatives aux lendemains de la période autoritaire [Leal, 2003, p. 88].

Des interventions publiques erratiques pour enrayer la spirale du déclin

12Après la brutale désaffection du début du siècle, le centre historique va décliner progressivement, le Bairro de Recife est presque vidé de sa population, seule la favela du Rat, pudiquement rebaptisée favela du Pilar y affiche plus d’un millier d’habitants environ. Les plus pauvres du secteur, à Coelhos ou Coque, ne quittent pas non plus leurs favelas idéalement placées, spéculant moins sur le devenir meilleur d’un centre réhabilité que sur le contrôle d’un territoire exclusif consacré à des activités plus ou moins licites… Quoi qu’il en soit, ces populations ont occupé à l’origine le bord des remblais, les terrains les plus inconfortables et les moins salubres, sans pouvoir jusqu’à présent, améliorer leurs conditions de logement. Où iraient-elles ? Peut-être sur l’autre rive, comme l’ont fait les populations près de Torre, afin de laisser le champ libre à un aménagement cossu de la rive qu’ils occupaient jusqu’alors… Le secteur Santo Amaro, au nord du centre historique, s’est paupérisé à la suite du déclin de la zone industrielle et navale qu’il occupait. Tout près, un espace de grande pauvreté, João de Barros, longe le boulevard Agamemnon Magalhães.

13Des interventions accompagnent ce glissement des populations et des activités. Au début des années 1950 d’abord, l’avenue Guararapes, aux portes de Boa Vista et depuis Santo Antonio est flanquée de grands édifices Arts Déco consacrés à l’habitat collectif. Aux dires des architectes, c’est une des opérations les plus réussies à Recife, conciliant un habitat dense près du centre et des activités commerciales intégrées à l’ensemble des logements. Dans les années 1960 on installe des fonctions administratives et de service public sur les Cais de Apolo : la municipalité et le siège de la police, sans toutefois entraîner le réel redémarrage du secteur, ni un hypothétique redressement de la rente foncière. Plus tard en 1973, on tente deux percées entre Santo Antonio et Sao Jose pour désenclaver les quartiers anciens. L’opération est inachevée et au même endroit, la construction du Camelodromo en 1992, destinée à rassembler les camelots pour libérer l’espace public du centre historique ne permet pas non plus à ces quartiers pittoresques, aux rues étroites (Photo 1), dominées par de nombreux clochers d’églises baroques, de sortir d’une spirale de dégradation. Seule la réhabilitation du Patio São Pedro, dans les années 1970, récupéré par l’IPHAN et laissé à l’initiative d’une municipalité plutôt « souple », se traduit par un usage mixte, festif, voire progressiste de l’espace public du centre pendant la période militaire.

© Julien Rebotier

14Ailleurs et dans la plupart des cas, la résidence de classes populaires et le petit commerce corporatiste sont des activités peu valorisées par le capital, aux marges d’un marché foncier et immobilier qui ne s’encombre guère d’investissements quand la rentabilité assurée à court terme est à portée de main… En effet, dans la continuité du boulevard Agamemnon Magalhães le secteur Boa Viagem s’étend sur le front de l’océan, au-delà du municipe voisin de Jaboatão dos Guararapes. Dans les années 1970, c’est dans ce secteur qu’il faut chercher le capital de Recife. Nouvel espace résidentiel, grandes tours aux appartements qui donnent sur la plage, shopping centres et activité touristique caractérisent le nouvel horizon méridional de Recife, version densifiée et verticalisée. C’est l’urbanisation littorale de la Région Métropolitaine de Recife (RMR) constituée en 1973. Cette métropolisation contribue à neutraliser les derniers rares éléments de polarité fonctionnelle, résidentielle du centre historique et même du centro expandido, la fréquentation ponctuelle étant malgré tout faiblement assurée par un petit commerce spécialisé (serrurerie, alimentation de proximité, quincaillerie…) et la présence d’environ 6 000 vendeurs de rue dénombrés au début des années 2000 [Carneiro Da Cunha, 2002, p. 141]. Cet aspect de la construction de la métropole est complété par la promotion, dans la vision régionale, du port de Suape, à 45 km au sud de Recife (initiative menée par la sudene), dans le cadre d’un plan comparable à la programmation de Fos-sur-Mer. Le centre historique ne compte alors pas parmi les préoccupations fondamentales des pouvoirs publics…

  • 1 Dans l’article précédent, Jan Bitoun développe spécifiquement la multiplication et le morcellement (...)

15Les initiatives pour le centre de Recife sont particulièrement éclatées et ne relèvent pas d’une vision cohérente du centre, ni d’un projet de ville1. L’ouverture du régime militaire à partir de 1980, mais essentiellement après 1985 permet d’institutionnaliser certaines revendications citoyennes grossies au fil du temps. Le devenir de la ville et la question du centre peuvent alors se poser en termes de projet collectif porté par les logiques progressistes de participation, de solidarité, de droit à la ville pour tous…

Carte 2 : situation et enjeux des principales interventions d’urbanisme dans le Centro Expandido de Recife

Carte 2 : situation et enjeux des principales interventions d’urbanisme dans le Centro Expandido de Recife

Source : élaboration, Julien Rebotier ; fond de carte, SEPLANDES, RMR, 2000.

Entre la durabilité et les principes de l’économie mondiale : le centre en devenir

Outils et recours de la logique de l’inclusion sociale et politique

16En 1985, les premières élections municipales offrent le fauteuil de la municipalité à Jarbas Vasconcelos. Cette première mandature courte (1986-1988) est placée sous le signe du Front Populaire de Recife, d’un programme participatif pour le centre, d’une attention particulière aux plus défavorisés et dont la loi PREZEIS adoptée en 1987, traitant de la régularisation de zones d’occupation précaire est un exemple fameux. « De manière incontestable, le principe fondamental sur lequel se base le modèle proposé de gestion par la première administration Jarbas Vasconcelos fut celui de la rupture avec les options autoritaires dominantes jusqu’alors dans la culture politique brésilienne, dont la subordination de la société à l’État constituait le fondement » [Leal, 2003, p. 117]. Les secteurs de gauche vont occuper l’espace du politique dans la gestion de la ville et stimuler une stratégie d’activisme démocratique, de participation directe avec le slogan « E povo de novo ». L’architecte urbaniste Silvio Zanchetti écrit : « l’objectif principal de la stratégie souligne que le centre est ‘un espace complexe de la citoyenneté, lieu où aucun groupe social ne peut unilatéralement imposer sa domination ». L’effervescence post-dictature favorise un partenariat encore plus étroit entre le nouveau pouvoir local et la communauté qui s’appuie sur la constitution de structures et d’institutions de participation, tels que les conseils de développement urbain, le forum de la ville, des commissions locales, des groupes de travail… autant d’espaces de concertation pour les décisions concernant la ville, mais non institutionnalisés malgré leur inscription ultérieure à la constitution de 1988. « À Recife, le maire élu en 1985 jouit d’une réelle popularité personnelle et d’un corps technique compétent nombreux. Il mène une action systématique d’organisation des relations directes entre le pouvoir exécutif et les associations populaires » [Droulers ; Bitoun, 1989]. Ce faisant, en 1986, le « bureau du Bairro de Recife » dirigé par Silvio Zanchetti et Norma Lacerda est constitué et destiné à entreprendre la réhabilitation et la revitalisation de ce quartier alors déshérité au cœur de la municipalité. Des outils nouveaux, comme la loi organique municipale en 1989 (qui reconnaît les différents mécanismes de participation), l’élaboration d’un plan directeur obligatoire à partir de 1991 ou l’actualisation de la loi d’occupation et d’usage du sol en 1996 accompagnent d’autres dispositions plus anciennes, tels la loi de préservation des sites historiques de 1979 ou l’exercice de la URBE, entreprise municipale chargée de l’exécution des travaux et créée dans la première moitié des années 1980. Ces pratiques marquent une rupture avec l’ancien schéma de décision centralisé autour de la FIDEM, organe de planification de la RMR qui se substituait aux municipalités. Assortie d’un conseil, la FIDEM est aujourd’hui l’organe exécuteur du secrétariat de la planification de l’État du Pernambouc (SEPLAN). Les principes de démocratie participative, du droit à la ville pour tous, de solidarité urbaine, l’idée en particulier selon laquelle le centre relève du bien commun et ne peut pas faire l’objet d’une appropriation partielle, la prise en compte des favelas et de l’habitat précaire en danger sur les collines de la ville (les morros) mais aussi dans le centre, offrent les principaux axes « populaires » de la première mandature Vasconcelos. La logique d’intégration dessinant la ville durable pointe dans cette première mandature post-dictature. Les considérations environnementales en partie, les résidences à risque sur les collines, le drainage des eaux d’une ville sur un delta, l’intégration des populations à la capacité de production de la ville et aux modes de participation à sa gestion ainsi que la viabilité d’un projet économique pour la capitale, développé dans les années ultérieures sont autant de signes qui abondent dans le sens de la politique urbaine durable. « Les politiques durables veulent se dégager d’un centre qui mobilise le pouvoir, puis regarder derrière elles, pour ne pas croire tout inventer, enfin inviter ceux qui souhaitent prendre part à l’action, à l’évaluation, à la décision, aux tables rondes […] Inclure dans la gestion de la ville les éléments physiques, les espèces vivantes, les hommes et leurs générations. » [Emelianoff, 1995, p. 56]. Au-delà des objectifs affichés et de la profession de foi de la municipalité, le programme progressiste d’une ville à partager ne suscitait pas l’intérêt de la majorité des habitants et nombre de ceux qui intégraient la classe moyenne ne se sont pas reconnus dans la politique menée pendant deux ans et s’en sont détournés aux élections suivantes.

La logique entrepreneuriale de la gestion urbaine

17C’est dans la rupture de projet que s’inscrit l’arrivée au pouvoir de Joaquin Francisco qui accédait vite au fauteuil de gouverneur, alors remplacé par son suppléant Gilberto Marqués Paolo (1990-1992) à la tête de la ville de Recife. La gestion se durcit, l’ouverture aux mouvements populaires et à la concertation est remise en cause. Cette mandature incarne le clivage profond gauche – participation – mouvements sociaux Vs droite – lobby des oligarchies – conservatisme prégnant à Recife [Lacerda, 1993]. On essaie de contenir les vendeurs de rue (Camelôdromo en 1992, après les premières initiatives de contention en 1988), on réprime certaines activités et l’on exerce un contrôle policier de la rue. L’ambition en fin de mandature, en 1992, est plutôt de récupérer le centre dans la perspective d’une valorisation touristique du type de la Nouvelle-Orléans, d’un positionnement régional, voire international de la ville de Recife, faisant table rase ou presque des précédents mécanismes d’activisme et de participations dans la gestion institutionnalisée après la dictature. Rupture de logique donc. C’est, pour Vion, la marque de l’émergence de « nouvelles valeurs politiques liées aux styles de vie capitaliste contemporains » [Vion, 2001, p. 375].

18La mandature de Magalhães (1996-1999) voit l’introduction de plans stratégiques. Le plan stratégique métropole 2010 est élaboré entre 1996 et 1998. Un plan stratégique Projeto Capital est alors monté, au cours duquel on rénove la place du marco zero sur l’île de Recife, mais il est rapidement « absorbé » par un Plan Stratégique pour Recife, basé sur les « Metropole Strategic » du modèle catalan. Élaboré en 1998, ce plan est conclu en mars 1999 sans avoir recours à la participation pour son élaboration (à la différence du Plan Directeur comme outil de planification rendu obligatoire par la constitution de 1988 pour les municipes de plus de 20 000 habitants). Le Plan Stratégique pour Recife prévoit une première période de diagnostics territoriaux puis une période de grands projets. Les cinq piliers pour le plan de Recife restent l’habitabilité, un environnement social favorable, une compétitivité favorisée par la mobilité et la connectivité, la culture de l’identité et du patrimoine et la revitalisation des espaces ruraux de la région métropolitaine. L’espace du centre est particulièrement concerné par les quatre premiers principes. Le partenariat public-privé, au-delà du choix idéologique, est rendu nécessaire par les difficultés financières des collectivités locales dans les années 1990, aspect renforcé par la loi de rigueur fiscale de 2000 qui obligeait à réduire encore les marges de manœuvre avec les seules ressources publiques. Un projet de complexe culturel sur le littoral de la RMR, élaboré avec une équipe portugaise est un autre exemple de cette vision de la planification. Le lancement de la maquette de réhabilitation du littoral Recife-Olinda, comprenant les aires urbaines centrales par les autorités, dont le ministère des villes, début mars 2006 à Recife, va aussi dans ce sens. Cela étant, malgré l’adoption de « plans », des actions ponctuelles continuent de modifier le paysage du centre. C’est le cas de la Rua Aurora, promenade sur les bords du fleuve. La « planification stratégique » observe les principes du marché. Si elle apparaît de manière évidente à Recife sous la coupe d’une municipalité plus conservatrice, rappelant ainsi le fort clivage local, elle n’est cependant pas l’apanage de la « droite » de Recife. Cela étant, elle porte nécessairement les principes de partenariat public/privé, voire de la gestion privée des affaires publiques, la promotion d’une image de la ville, l’attraction par la culture et le loisir… en fait, la constitution d’opportunités pour l’investissement international. La deuxième mandature de Jarbas Vasconcelos (1993-1996) se fait sous le signe de l’ambivalence et de l’exécution de deux principes de gestion conjoints : celui de l’activisme démocratique (logique de l’inclusion sociale) et celui de la planification stratégique (logique socioéconomique pragmatique et conciliante à l’endroit de l’investissement privé).

Deux logiques fondamentales : Entreprise et Démocratie

19Les jeux d’alliance politique qui ont mené Vasconcelos à la victoire une seconde fois ont permis à certains lobbies des vieilles classes dirigeantes de se rapprocher du pouvoir. Si l’on retrouve certains mécanismes de participation, comme l’établissement du budget participatif avec les conseils locaux en 1995, on n’en décèle pas moins dans la seconde mandature Vasconcelos des principes plus excluants. La municipalité s’ingénie à trouver des moyens de créer des opportunités d’investissement dans une ville aux indicateurs particulièrement mauvais. La vision des entreprises coexiste avec celle d’une gestion progressiste. Les cadres de la participation continuent d’exister, mais ils entrent dans une certaine crise de légitimité et perdent de leur efficacité institutionnelle dans l’architecture des décisions. « [De] nouvelles alliances se sont formées de manière progressive, sous la propre direction du préfet [Vasconcelos], qui se traduisaient par la réduction toujours plus grande de l’espace consacré à la représentation des secteurs de gauche et des secteurs populaires » [Leal, 2003, p. 189]. Les objectifs affichés sont donc ceux des questions environnementales de drainage et d’hygiène, la nature de l’image que renvoie la ville, la valorisation des activités productives… mais aussi la rénovation des centres secondaires sous-occupés [Leal, 2003, p. 186, 198, 239, 257]. La seconde mandature Vasconcelos va jouer sur les deux tableaux pour mener de front la gestion urbaine en respectant le cadre de la première mandature qui l’a porté comme progressiste à l’époque, et les nouvelles alliances électorales avec les intérêts privés, notamment des entrepreneurs du BTP, qui l’ont mené au pouvoir à nouveau en 1993 [Leal, 1996, p. 98].

20Les actions sur le centre incarnent la concurrence de logiques dans le cadre d’un projet urbain et les méthodes duales en jeu. La loi de régulation de l’occupation du sol est révisée en 1996, permettant notamment de réduire la verticalité dans certains secteurs et d’encadrer les interventions. La loi intègre et reconnaît 33 zones de préservation du patrimoine historique et culturel (ZEPPH) où le centre apparaît à plusieurs reprises. La réhabilitation du Polo Bom Jesus, montée dans le cadre du « bureau Bairro do Recife », démarre véritablement entre 1993 et 1996, après quelques initiatives telles Cores da rua, menée par la fondation Roberto Marinho. Elle est un exemple cité par la BID qui salue le partenariat particulièrement efficace entre la municipalité et le secteur privé en terme d’investissement partagé. Une partie du centre historique, sur l’île fait l’objet d’une récupération patrimoniale associant la BID – par le programme Monumenta, l’Union – par l’IPHAN, l’État du Pernambouc et la municipalité de Recife. On lance en 1998 une opération sur le pôle Alfândega, Shopping centre luxueux, entre des édifices d’intérêt culturel et historique en cours de récupération, sur le quai du même nom, sur l’édifice Chantecler et l’église Madre de Deus attenante. Entre attention au patrimoine et opération de séduction, on retrouve certains traits communs des politiques culturelles stratégiques : « En ce qui concerne les institutions culturelles locales, les municipalités ont multiplié les initiatives visant à transformer leur ville en un centre de production artistique bien inséré dans les marchés internationaux et fortement valorisés par les media. » [Vion, 2001, p. 372]. Lors de cette seconde mandature, pour le volet concernant les activités de production, on développe un Pôle technologique de services modernes qui deviendra le projet porto digital en juillet 2000, associé aux opérations de réhabilitation urbaine, appuyé par la municipalité et par l’État du Pernambouc. Les marchés de São José, les quais de Santa Rita sont aussi récupérés pour essayer de revitaliser certains quartiers hors de l’île mais toujours dans le centre. Le quai José Estelita est, de même, transformé en promenade élégante alors que les terrains qui la longent sont encore, un peu à la manière de la Rua Aurora, dix ans plus tard, une friche ferroviaire. L’opération n’a pas, à l’époque, bénéficié de financement de la BID… Un tiers des actions de la préfecture de Recife se concentre alors dans le centro expandido, confirmant le renouveau de l’intérêt et de l’enjeu du centre dans les politiques urbaines [Leal, 2003, p. 267]. Malgré ce regain d’intérêt, les mécanismes de participation et d’activisme démocratiques sont effectifs – avec toutes leurs limites, notamment les quelques pour cent d’un budget à partager lors de conseils locaux – dans les secteurs de la ville les plus populaires alors que l’action plus significative sur le tissu urbain, produit du partenariat public-privé, se concentre sur les secteurs centraux les plus susceptibles d’assurer un retour sur l’investissement engagé. On aurait alors deux politiques pour deux villes ? D’un côté, l’entreprise et l’investissement privé pour la ville rentable que l’on pourra « vendre » et, de l’autre, les mécanismes participatifs, légitimation à peu de frais, pour des secteurs aux indicateurs sociaux les plus bas, aux faibles opportunités, afin de neutraliser sensiblement le potentiel de revendication ? Croquer la gestion urbaine de cette manière se révèle caricatural et les passerelles existent entre les deux manières de voir, à la recherche d’une forme d’inclusion, de croissance, de durabilité… Mais une intervention ne fait pas « le projet », au sens que lui donne Jean-Michel Roux : « Un grand projet, c’est un périmètre, un plan (une composition de quartiers), un programme de constructions et d’équipement, un calendrier de réalisation, des procédures opérationnelles, des budgets publics et privés, des emplois créés, des logements habités, un quartier à faire vivre. Cette simple énumération suffit à faire comprendre que le projet ne se résume pas à un dessin d’architecte, même talentueux » [Roux, 2006, p. 119]. Cela étant, malgré l’alternance politique, les objectifs et les moyens que se donnent les deux dernières municipalités pétistes (depuis 2000) n’apportent pas plus de clarté au « projet urbain » et contribuent à remettre en cause les modèles, à maintenir l’ambiguïté des logiques publiques d’intervention sur le centre.

Gestion du centre… ou de l’art de concilier les contradictions

Ambiguïtés des législatures P’tiste

21La première élection de João Paulo à la tête de la municipalité, en 2000, marque le retour des mouvements sociaux dans les cercles d’une administration PT favorable à la participation et à la concertation. Clairement à gauche, la municipalité n’a pas pour autant rompu avec les différentes initiatives précédentes, et se montre conciliante, à l’image de ce que sera la politique fédérale du PT, plus tard. Les liens entre le parti et les mouvements sociaux permettent une certaine expression de ces derniers associés à la gestion urbaine. La participation redevient un mode de gestion de la ville, notamment dans la révision du Plan Directeur rendu obligatoire comme outil de gestion par le statut des villes de 2001. La conférence nationale des villes, qui fixe une politique nationale de développement urbain et la création d’un ministère de la ville en 2003, renforce l’idée du droit à la ville à travers la fonction sociale de la propriété, et non à partir de la négation de la propriété [Alessandri C., 2005]. Plan Directeur et Plan Stratégique coexistent. Au centre de Recife, les secteurs populaires sont représentés de manière significative. On peut citer la favela de Coelhos, de Coque, celle du Pilar, sur l’île de Recife, et certains secteurs de Santo Amaro et João de Barros, plus pauvres. L’entremise de secteurs riches et pauvres, dans le cadre de la gestion participative, favorise la « neutralisation » des revendications ou l’absence de défense de projets collectifs. La discussion du budget participatif pour Santo Amaro par exemple a fait l’objet d’un « marché » entre les populations défavorisées près du boulevard Agamemnon Magalhães qui ont négocié l’infrastructure d’évacuation d’eaux usées, et les classes moyennes en train de réinvestir la partie du centre qui borde le fleuve, à proximité de la rua Aurora réhabilitée, portant un projet socialement sélectif. D’un autre côté, procéder à l’individualisation des secteurs populaires dans la gestion locale peut aussi accentuer la stigmatisation et singularisation de ces secteurs par rapport au reste du centre, et participer de la démobilisation des revendications, de l’éclatement d’un front uni… La municipalité PT peine manifestement à concilier des intérêts divergents, à faire valoir le bien commun.

22La question du logement est un point d’achoppement important entre les pouvoirs publics et les communautés. Lourd d’une longue période de dégradation, de squat, de non-occupation, le parc immobilier du centre de Recife reçoit, pour les secteurs les plus aptes à bénéficier des politiques de partenariat, des sommes conséquentes dans le cadre d’opérations de rénovation, de réhabilitation ou profite d’une revalorisation de l’image du quartier du fait d’une amélioration du tissu urbain, d’une diversification des activités, de loisirs… La pression du marché repousse mécaniquement les populations fragiles et populaires aux marges d’un espace foncier à la location trop onéreuse. Cette revalorisation de la rente, entraînant l’investissement dans l’espoir d’une réintroduction du patrimoine au marché immobilier participe directement de la rénovation des centres. Son corollaire reste néanmoins la question du logement des classes populaires. Certains édifices de Boa Vista, rua da Imperatriz, sont occupés depuis de nombreuses années par plusieurs familles qui divisent les appartements par des cloisons de bois, captent l’électricité où cuisinent au gaz dans des conditions peu confortables et dangereuses. Les occupants de ces cortiços s’opposent régulièrement aux pouvoirs publics afin d’obtenir de meilleures occasions de logement. S’ils furent écoutés pendant la première mandature PT, les relations se sont compliquées après la réélection de João Paolo, en 2004, et la problématique du logement dans les favelas sur les morros ailleurs dans la municipalité vient compléter la question du logement au centre, à travers les actions à l’efficacité limitée, menées par les mouvements sociaux (Movimento dos Trabalhadores Sem Teto – MTST, Movimento Terra Trabalho e Liberdade – MTL, Movimento de Luta e Resistência Popular – MLRP…). Les populations déplacées ne peuvent pas, compte-tenu de leur revenu, accéder au marché de la location dans un centre revalorisé sans l’intervention des pouvoirs publics. La question du logement est fortement conditionnée à la volonté politique, tout du moins pour les collectifs de mal logés qui concentrent leurs maigres actions durant la seconde mandature PT.

Photo 2 : édifice délabré près de la Rua da Imperatriz

Photo 2 : édifice délabré près de la Rua da Imperatriz

© Julien Rebotier.

23La réélection de João Paolo, rappelant celle de Vasconcelos, s’est faite au prix d’une redéfinition du jeu des alliances politiques. Le PT doit se rapprocher des secteurs privés, des promoteurs et des entrepreneurs du bâtiment, imprimant à la ville une politique immobilière sensiblement différente au centre. La « société civile » mise en avant par le discours des institutions internationales et issue de la société capitaliste est une émanation d’intérêts sectoriels, garantissant les réformes libérales excluantes en conservant le système par un « verrouillage » du pouvoir [Alessandri C., 2005]. Les enjeux de l’investissement privé dans l’immobilier cachent presque la question du logement des plus pauvres qui n’opposent aujourd’hui qu’une force de revendication bien faible. La redéfinition des groupes de pression et de pouvoir a solidement installé le secteur de la construction aux commandes de ses propres intérêts. L’arbitre entre les logiques contradictoires que doit être la municipalité de Recife est contraint, dès lors, à composer avec une alliance circonstancielle. « Au Brésil, dans les municipes, les élections des maires et responsables ont lieu tous les quatre ans, ouvrant droit à une réélection consécutive. Dans ce laps de temps donné, les gouvernants au pouvoir doivent répondre – et correspondre – aux demandes et pressions collectives locales d’un ou plusieurs groupes sociaux. Il n’en va pas de même pour les tenants du pouvoir financier [qui s’inscrivent avec plus de permanence] dans un espace et un temps continu, ce qui est sensiblement différent ». [Pintaudi, 2005]. On peut trouver des indices des derniers changements dans les perspectives d’investissement en retrait de la rua Aurora, récemment rénovée par l’initiative publique, ou bien encore le projet en cours d’achèvement pour la construction de deux édifices de 41 étages sur les quais de Santa Rita, dans le prolongement des quais rénovés par Vasconcelos en 1995. La friche ferroviaire fait l’objet d’une âpre compétition entre les promoteurs, à l’intérieur même d’un espace patrimonial, dont la hauteur des constructions est limitée pour ne pas cacher les flèches des clochers des églises baroques des vieux quartiers de São José et Santo Antônio (Photo 4). De plus, la réalisation d’un tel projet a nécessité le contournement de la loi d’occupation du sol et du plan directeur élaboré de façon participative et en cours de révision sous la mairie PT. Face à de telles pratiques, le Ministère Public Fédéral (MPF) a porté l’affaire devant le Tribunal Suprême de Justice (TSJ) afin d’interrompre les travaux et de faire la lumière sur ces faits. Débouté deux fois, le Procureur Régional de la République a, à son tour, sollicité le TSJ pour la suspension des travaux à l’occasion du troisième pourvoi du MPF en novembre 2005. C’est un recours de la préfecture de Recife qui avait en effet obtenu auparavant de lever la suspension des travaux pour une reprise immédiate de la construction…

Photo 3 : projection de deux « tours » sur les quais de Santa Rita

Photo 3 : projection de deux « tours » sur les quais de Santa Rita

Source : Revue promotionnelle de l’entreprise Moura du Beux.

24Enfin, la redéfinition des stratégies politiques en fonction des enjeux électoraux traduit une certaine malléabilité des modèles de gestion non pas tant attachés au projet de ville durable qu’aux impératifs politiques à court terme. Les élites et personnels au pouvoir semblent « [considérer] aujourd’hui leur rôle comme celui de producteurs d’ambitions internationales pour la ville selon deux modalités pratiques dominantes : l’identification des demandes de services des entreprises dans la poursuite de stratégies d’internationalisation, et l’analogie entre management privé et management public dans la définition de projets de villes orientant les choix d’urbanisme. » [Vion, 2001, p. 374]. Dans ce cadre, le volet social d’intégration, que porte le développement durable et qu’incarne traditionnellement le PT, va souffrir d’une adaptation significative à la real politik d’un parti renouvelé au pouvoir. Est-il possible alors, en terme de politique urbaine, de tenir la cohérence d’un projet urbain durable, objet de tant de contradictions ?

Villes globales villes durables : quelle compatibilité ?

25Au terme d’une étude sur les logiques des politiques publiques concernant le projet de ville durable, c’est la question de la compatibilité des modèles (durable/global) qui se pose. L’ambition d’un autre développement, l’alternative du développement durable, présente une combinaison singulière d’objectifs. L’ambition du concept est de concilier les logiques économiques, sociales et environnementales. Ces logiques, selon les cadres d’analyse précédents, s’opposent bien souvent. Le principe de la ville durable, cependant, n’est pas de rassembler les trois logiques, car alors le grand écart en perspective annonce un échec certain. Il s’agit plutôt de penser chacune de ces logiques avec les outils, les données, les références et les présupposés des deux autres. Il s’agit d’intégrer les intérêts parfois divergents de la société – de toute façon hétérogène – par la participation, afin de contempler l’intérêt collectif de nos contemporains mais encore des générations futures (c’est en substance le message que transmet le rapport Brundtland de 1987, Notre avenir à tous, formalisant le concept de développement durable). Au-delà de la question environnementale, la ville durable assure développement économique (par l’accès à l’emploi et à un salaire digne) et social (par l’accès aux services et conditions de vie digne, habitabilité urbaine). La ville durable se reproduit au rythme des différents éléments qui la composent et ne doit pas imposer les temporalités du marché à la reproduction d’un autre capital mis en valeur. Il en va de même pour les questions culturelles ou d’identité liées à l’occupation du centre [Blanchard, 2000].

26On voit comment les allégations du développement durable dans les différents discours sont loin des principes et bien proches des légitimations à moindre frais ou des bonnes intentions populistes. Qui peut être contre la prospérité économique, l’environnement, l’inclusion sociale et une qualité de vie digne ? Le problème du développement durable est que ce concept passe par une série d’objectifs futurs nouveaux alors que les bénéfices que l’on peut en tirer résident dans la façon renouvelée de considérer le processus de (re)production sociale actuel, et dans notre cas, de (re)production de l’espace social urbain. Le concept reste mou pour certains. L’adhésion du pouvoir public est essentielle, nécessaire à l’application d’un développement durable, mieux, à son adoption. Étant donné la prégnance de l’exercice de logiques politiques suivies dans le champ de pressions connexes (secteurs sociaux, corporations, impératifs politiques…), il n’est pas juste d’évaluer le développement durable à travers les réalisations de quelques secteurs de pouvoir. En revanche, il faut noter que, de plus en plus, cette alternative de modèle social gagne du terrain parmi la société civile dont le rôle est primordial pour infléchir la politique publique [Emelianoff, 1995]. Dans cette perspective, les choix sociaux deviennent de plus en plus le produit d’un consensus de trois logiques conjointes (économique, sociale, environnementale). Le développement durable relève de la pression citoyenne et de la volonté politique dans l’arbitrage entre les trois logiques afin d’éviter les hégémonies. Les objectifs principaux restant les mêmes, les moyens, cela étant, font l’objet d’une révision fondamentale, appellent d’autres instruments et indicateurs, d’autres compétences qui relèvent également du domaine des valeurs. L’émergence des modèles de gestion « stratégique » au cours des années 1990, dans un contexte de crise financière et de remise en cause de la gestion publique, rompt avec ces logiques et propose un autre champ d’action, celui du partenariat, du marketing, de la compétitivité, du sélectif, du jugement d’expert. L’espace – public – valorisé par la ville entrepreneuriale, est celui des lumières, de la vente, l’espace policé, qui n’est pas interdit, certes, mais qui est malgré tout inhibiteur. « [...] Théoriciens de la démocratie et sociologues espèrent que des gens aux identités différentes viendront ensemble pour mieux se comprendre les uns les autres, mais le marché comme outil de valorisation, homogénéise, provoque une certaine distorsion du centre, des relations entre les gens, des lieux » [Blanchard, 2000, p. 27]. C’est le cas, par exemple, du Pôlo Alfândega et par extension, de son proche environnement, dont la fréquentation par les résidents tout proches de la favela du Pilar est inenvisageable. Les villes destinées à intégrer un marché sont aujourd’hui différentes des « villes à vivre » [Zanchetti et al., 1998]. Les principes de la ville durable doivent aussi pousser la municipalité à promouvoir l’espace du centre comme symbole collectif, bien public intégrateur, étranger à la ségrégation et à l’expropriation symbolique. L’ouverture de la ville au marché fait de l’espace une valeur d’échange objet de l’offre et de la demande. Sans intervention des pouvoirs publics, l’espace devient une marchandise dont l’accès devient sélectif, perd un de ses rôles d’incarnation de l’urbanité, caractéristique de la ville durable. Certains mettent l’accent sur la « disneyfication » [Blanchard, 2000, p. 1516 ; carte 3] du paysage urbain, sur la ville marketing qui n’offre qu’un simulacre d’urbanité [Morim De Melo, 2003].

27Les volets sociaux des politiques entrepreneuriales renvoient de même à certaines limites. L’individualisation des réponses techniques aux problèmes sociaux entraîne une responsabilisation individuelle des échecs. L’ouverture de cours d’informatique à des individus qui ont des problèmes d’alimentation, ou de logement ne résout en rien les fondements de la situation qui les marginalise. Cette « action sociale » est pourtant menée dans le cadre du Porto Digital, à grand renfort de publicité, en vertu des principes d’inclusion et de qualification professionnelle (empowerment), en bonne ligne dans le Plan Stratégique. Cette contradiction reprend la confrontation de temporalités et de logiques différentes, mêlant l’économie, le politique, le bien commun et les intérêts corporatistes… Il est, dans cet écheveau, bien difficile de garder la cohérence d’un projet urbain. Pourtant, il ne s’agit pas de mener deux politiques différemment mais une seule, celle qui reste à inventer, celle du développement durable. Les villes globales sont le produit de travaux mettant l’accent sur l’économique alors qu’elles constituent – aussi – des objets politiques [Vion, 2001].

Carte 3 : carte promotionnelle de l’initiative « Port Digital », sur la Ilha do Recife, dans le cadre du Plan Stratégique pour Recife

Carte 3 : carte promotionnelle de l’initiative « Port Digital », sur la Ilha do Recife, dans le cadre du Plan Stratégique pour Recife

28Dans une démocratie participative, le pouvoir politique est dépositaire du bien commun et des valeurs sans lesquelles le développement durable n’a plus lieu d’être. Ainsi, la municipalité doit logiquement se fixer pour cadre des temporalités longues, obéissant aux exigences de la durabilité, de la perspective de long terme. Or, de façon indéniable, le jeu politique est une composante fondamentale de la planification. « Les montages politiques issus des alliances établies durant les processus électoraux sont des déterminants fondamentaux de l’élaboration du modèle de gestion et de gouvernance urbaine ainsi que du degré de gouvernabilité des projets participatifs et démocratiques » [Leal, 2003, p. 309]. La représentation politique atteint sans doute ses limites, laissant le champ ouvert à l’invention d’alternatives pour tracer la voie du bien commun. Le développement durable n’est pas scientifico-technique. Il a une définition éminemment sociale du modèle de société qui, pour l’instant, ne pourrait se traduire que par une volonté politique (stimulée par la participation active). Il s’agit d’adhésion, de conviction, de valeurs. « [...] Il faudrait que l’aménagement au sens large parvienne à rassembler collectivités, investisseurs institutionnels, entreprises et particuliers autour d’un objectif commun de vie sociale et de valorisation tempérée. L’intérêt collectif est certain, la présentation politique est plus épineuse » [Roux, 2006, p. 111]. Le centre-ville cristallise les enjeux et les intérêts divergents, complexes, d’une société hétérogène. La municipalité de Recife, malgré ses contradictions, nous offre pour nuancer la réflexion, un exemple de politique publique concernant le logement au centre qui tend à concilier les deux logiques en lutte de la gestion urbaine. Les pouvoirs publics remplissent en l’occurrence leur rôle de péréquation et de redistribution sans tomber dans la confiscation de l’investissement public par la privatisation des bénéfices, facilitée par un partenariat public privé aux limites floues.

Ébauches de solutions alternatives…

29Relancer le marché de l’immobilier dans le centre, permettre au foncier d’atteindre une rente qui soit intéressante pour l’investissement privé tout en maintenant les conditions d’accès au logement à une population défavorisée dont la résidence est remise en cause par la revalorisation du centre… Tel est le problème, somme toute classique, auquel le secrétariat de planification (en la personne de Milton Botler) tente d’apporter une réponse. Redensifier le centre, réinvestir des secteurs centraux sous-occupés, revitaliser les centres secondaires, notamment dans la première couronne aux carrefours entre des axes de communications radiaux et le boulevard Agamemnon Magalhães semi-circulaire, lieux d’anciennes implantations, dont l’existence passée est parfois révélée par une maille urbaine plus fine et moins régulière. Il s’agit par exemple de la Encruzilhada, Espinheiro, Derby… protégés pour la plupart par la loi dite des « 12 quartiers » de 2001 qui encadre avec plus de rigueur l’occupation du sol. La rénovation des marchés couverts locaux (au cœur de ces centralités secondaires) ainsi que la récupération et la re-densification des polarités alternatives figuraient déjà au titre des objectifs de la mandature Vasconcelos (1993-1996, cf. supra). On peut aujourd’hui constater leur réinscription dans le plan pluriannuel 2006-2009 de la préfecture de Recife au titre de la requalification d’espaces publics (São Jose, Boa Vista, Encruzilhada, Casa Amarela, Madalena, Parque de Feiras de Beberibe et Nova Descoberta). Certains centres secondaires, au tissu urbain plus ancien, ont encore perdu quelques milliers de résidents entre les deux derniers recensements.

30À l’image du programme morar no centro, lancé par Milton Botler après le Statut des villes en 2001, et en collaboration avec la Caixa Econômica Federal, pour permettre aux classes populaires de continuer de résider au centre-ville, le secrétariat de planification de Recife s’emploie à rénover ces espaces, à les revitaliser, à leur rendre une certaine urbanité et à densifier à nouveau un bâti sous-occupé en constituant un marché « aidé » pour que la ville continue, selon les mots de Claval, de « maximiser l’interaction économique et sociale ». Pour que l’intentionnel devienne factuel. Ce projet est en cours de systématisation et la municipalité en prépare activement la toute prochaine application.

Conclusion

31Deux logiques de gestion urbaine tendent à opposer la ville globale et la ville durable. Intégrer la ville au marché, favoriser le partenariat public-privé, valoriser la qualification professionnelle des habitants dans certains secteurs d’activité ou soigner l’image de la ville au cours d’opération de marketing urbain sont autant d’actions qui s’inscrivent dans une perspective de compétitivité. Le respect de l’environnement qui s’envisage en terme de qualité de vie et de reproduction des milieux, combiné à des impératifs de participation, de solidarité, de justice ainsi qu’à la viabilité du fonctionnement économique, sont les trois aspects qui s’auto-définissent pour constituer le développement durable. Il faut souligner que la logique environnementale, si elle est présente à Recife, n’est pas véritablement au cœur des revendications. Des passerelles s’établissent parfois entre les deux modèles, portées par différentes institutions internationales (BID, BM, PNUD…). La municipalité Pétiste, à l’image du gouvernement Lula, applique conjointement et en apparente contradiction, les deux types de politique du fait d’un certain réalisme politique tout en prenant soin de ne pas renier des engagements qui font l’identité du parti. John Ruggie [cité par VION, 2001, p. 374], identifie un glissement des politiques urbaines allant de « l’organisation territoriale » à « l’ordre politique pluridimensionnel ». Face à ce double jeu, les mouvements sociaux ne sont ni assez organisés ni assez nombreux pour peser de façon significative dans le jeu de distribution des pouvoirs, à la différence de São Paolo, qui voit en 2000 s’opposer les mouvements sociaux réunis dans le Centro Vivo à l’association entrepreneuriale Viva Centro, lors du Forum de la ville. De plus, devant un gouvernement municipal de gauche – PT –, ces mouvements perdent une partie de leur pouvoir revendicateur. En définitive, l’analyse du cas de Recife nous montre que la nature des politiques de requalification des centres est moins le produit de l’idéologie politique d’un parti ou d’une administration qui suit un projet urbain que le résultat d’un jeu complexe d’alliances locales et de partenariats circonstanciels pour lequel la temporalité des élections n’est pas de moindre importance. Les décisions opportunistes en découlent et prennent en compte, sans conviction ni véritables engagements, les dispositions portées par le discours des institutions internationales. La politique urbaine a besoin d’horizons temporels plus longs que les échéances électorales pour se rétablir, doit bénéficier d’une véritable planification dont la continuité et la cohérence est garantie par les institutions, si elles sont assez stables, ou par le protagonisme social le cas échéant. Lorsque le pouvoir public ne suffit plus à garantir le bien commun au centre-ville, c’est la participation active des administrés à de nouvelles formes de politiques publiques qui doit faire en sorte qu’au centre, « aucun groupe social ne peut unilatéralement imposer sa domination » [Zanchetti, voir supra]. Sans cela, les logiques contradictoires continueront d’être un enjeu politique immédiat, suffisant à animer le jeu local des acteurs au gré des relations de force, mais bien pauvre en terme de projet urbain qui dépasse nécessairement la dialectique réductrice durable/global. La menace est bien là, à propos de la seconde mandature de Vasconcelos (1993-1996), Leal écrivait déjà : « L’absence d’accord entre les élites économiques, les classes moyennes et les secteurs populaires a constitué le principal obstacle aux réformes structurelles de la ville. » [Leal, 2003, p. 274].

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Vion Antoine, Au-delà de la territorialité : l’internationalisation des villes ? in Roche J.J., Sur Serge (dir.), Annales françaises de Relations internationales, n° 2. Disponible sur la World Wide Web : http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/%20IMG/pdf/FD001366.pdf

Zanchetti Silvio, Marinho Gerlado, Lacerda Norma, Revitalização do Bairro do Recife, plano, regulação e avaliação, Centro de Conservação integrada urbana e teritorial, UFPE, 2001 juin, 135 p.

Entretiens réalisés avec Jan Bitoun, Norma Lacerda, Milton Botler, Suely Leal.

Notes

1 Dans l’article précédent, Jan Bitoun développe spécifiquement la multiplication et le morcellement des initiatives publiques et privées en terme d’urbanisme dans la commune de Recife au fil des dernières décennies.

Table des illustrations

Titre Carte 1 : présentation de la formation historique de l’agglomération de Recife
Légende Source : Observatório de Recife – UFPE.
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/477/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 245k
Titre Tableau 1 : population de différents quartiers de Recife
Légende Source : Lubambo, 1988, p. 165 et p. 189.
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/477/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 115k
Titre Tableau 2 : population du municipe de Recife
Légende Source : Lubambo, 1988, p. 28.
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/477/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 36k
Légende © Julien Rebotier
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/477/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 260k
Titre Carte 2 : situation et enjeux des principales interventions d’urbanisme dans le Centro Expandido de Recife
Légende Source : élaboration, Julien Rebotier ; fond de carte, SEPLANDES, RMR, 2000.
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/477/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 54k
Titre Photo 2 : édifice délabré près de la Rua da Imperatriz
Légende © Julien Rebotier.
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/477/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 238k
Titre Photo 3 : projection de deux « tours » sur les quais de Santa Rita
Légende Source : Revue promotionnelle de l’entreprise Moura du Beux.
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/477/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 180k
Titre Carte 3 : carte promotionnelle de l’initiative « Port Digital », sur la Ilha do Recife, dans le cadre du Plan Stratégique pour Recife
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/477/img-8.jpg
Fichier image/jpeg, 332k

Auteur

Julien Rebotier – géographe, Université de Paris III et CREDAL

© Éditions de l’IHEAL, 2009

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540