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Centres de villes durables en Amérique latine : exorciser les précarités ?

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Hélène Rivière d’Arc

Mexico

La ville et l’environnement : éléments de réflexion

Clara Eugenia Salazar Cruz et Martha Schteingart
Traduction de Claudie Duport

Texte intégral

  • 1 Les résultats de cette recherche ont été publiés en 2006, par le Colegio de México, sous le titre (...)

1Ce texte s’appuie sur une recherche1 menée à Mexico, entre 2000 et 2003, sur la « ville durable en Amérique latine », dans le cadre de la chaire « Centre-Ville ».

2Il porte sur l’approche environnementale dans la recherche urbaine et, dans le cas de la ville de Mexico, à partir notamment des processus et des pratiques que suppose l’application de la réglementation selon les différents types d’agglomérations. Ce n’est pas seulement du centre de la ville dont il s’agit ici : l’étude a été menée aussi sur la périphérie urbaine où l’on trouve réunis éléments du cadre bâti et ressources naturelles d’origines diverses ; elle aborde le concept de « ville durable » et apporte des éléments de réflexion sur son usage et son contenu, par le moyen d’indicateurs urbains/environnementaux concrets ainsi que par le recours à différentes sources d’information.

L’approche environnementale et sa prise en compte dans les études urbaines

3Cette problématique est apparue, dans le contexte académique et parmi les préoccupations des organismes internationaux et des gouvernements des différents pays, bien après la problématique environnementale dans son ensemble. Ce n’est que récemment, dans les années quatre-vingt, que les milieux académiques commencent à s’y intéresser ; c’est au cours de cette même période que la dimension environnementale est introduite dans les réunions internationales concernant l’urbain. Au début des années quatre-vingt, lorsque débute le projet latino-américain Ecoville, très peu de travaux étaient consacrés à la question de l’environnement en milieu urbain, à l’exception des publications du MAB (Man and Biosphere de l’Unesco), où l’on privilégiait une approche de type écologique et peu axée sur le social.

4Une étude, réalisée au début des années 90, sur la présence des thématiques environnementales dans la recherche urbaine, a montré que neuf travaux seulement sur l’urbanisation et l’environnement avaient été publiés au Mexique au cours des années 70 mais que, dès la décennie suivante, on en trouvait plus de 50. [Schteingart, 1995]. Dans la première période, les travaux portaient principalement sur la pollution atmosphérique et ses causes physiques et géographiques, dans la seconde les chercheurs se sont davantage attachés à relier les problèmes d’environnement au contexte économico-social, prenant en compte les effets sur la santé et les dangers d’un dépassement du seuil des écosystèmes soutenant le milieu urbain. Dans les années quatre-vingt, viennent s’ajouter d’autres thèmes, l’eau, les déchets solides, la déforestation autour des villes. Au-delà de la seule ville de Mexico les analyses s’élargissent à d’autres villes, notamment celles de la frontière nord du pays ; au début des années 1990, on voit se développer un intérêt pour les aspects environnementaux dans les quartiers pauvres des villes et désormais les luttes pour un meilleur environnement vont faire partie intégrante des mouvements sociaux urbains [Schteingart, 1995].

5La question urbano-environnementale commence à figurer au Mexique dans les programmes d’enseignements et parmi les thèmes de recherche. Dans une rencontre, organisée par le Centro de Estudios Demográficos y de Desarrollo Urbano du Colegio de México, en février 2004, on a pu noter que sur 17 institutions participantes s’occupant de l’aménagement du territoire, plus de la moitié d’entre elles affichaient l’environnement dans les programmes de doctorat.

6Le thème de l’environnement en milieu urbain dans les forums internationaux n’a été qu’effleuré lors de la réunion internationale Habitat I, organisée par les Nations Unies à Vancouver en 1976 ; et pourtant, en 1972 déjà, la réunion de Stockholm avait créé les conférences mondiales sur l’environnement et le développement. Par contre, vingt ans plus tard, lors du forum Habitat II d’Istanbul en 1996, la Déclaration d’Istanbul et l’Agenda de Habitat mentionnent à différentes reprises la nécessité de créer des établissements humains durables ; ce thème est retenu comme l’un des thèmes principaux de la Conférence, il est associé à la réduction de la pauvreté et à la santé (et à la nécessité d’un « logement pour tous »). Des spécialistes présents au Forum ont souligné l’absence de propositions concernant la mise en application de la notion de développement durable (Satterthwaite, 1998). Avant même cette réunion, le concept de développement durable avait été au centre du Rapport Brundtland (1987) : « satisfaire les besoins de l’homme d’aujourd’hui, en tenant compte de l’environnement, de l’écologie, afin de ne pas compromettre la capacité pour les générations futures à satisfaire leurs propres besoins ». Ce concept a commencé, avec un certain retard, à être pris en compte dans la notion de « développement urbain », mais, comme le souligne Satterthwaite (1998), il n’apparaît pas clairement dans les textes portant sur la notion de durable si cela concerne les établissements humains et leurs activités, ou bien d’autres politiques portant par exemple sur l’usage du sol, la population ou le développement économique. Un développement urbain durable devrait porter principalement sur la satisfaction des besoins de la population dans différents types d’établissements humains, tout en protégeant le capital naturel et en incluant une diminution des coûts environnementaux pour d’autres zones, d’autres agglomérations, et bien sûr pour le futur.

La question environnementale urbaine dans les pays du Nord et les pays du Sud : différences

7Les pays moins urbanisés et moins industrialisés du Sud disposent de moins de ressources naturelles non renouvelables et produisent moins de déchets que les pays industrialisés du Nord. Une vision moins schématique révèle cependant une situation beaucoup plus nuancée : dans de nombreux pays du Sud on trouve de grandes métropoles où l’on rencontre les mêmes problèmes que dans le Nord, mais dans des contextes plus défavorables. Les exigences auxquelles doivent satisfaire les industries dans les pays latino-américains sont moins contraignantes, ce qui a provoqué de graves problèmes de pollution de l’air et de l’eau.

8Les déchets constituent un problème majeur dans les villes du point de vue de l’environnement ; ils provoquent la contamination du sol, de l’eau, de l’air ; certains sont considérés comme toxiques ou dangereux en raison des difficultés d’élimination. Dans les villes latino-américaines, ces résidus toxiques ne sont pas traités et se déversent dans les rivières, ils se déposent dans des endroits où ils sont nocifs pour la population, ils polluent les sources locales. Peu de pays possèdent un système de contrôle adapté, une réglementation ; un grand nombre de rapports concernent des problèmes venant d’un traitement inadapté des déchets dangereux. Sont évoqués aussi des problèmes qui découlent du transfert d’industries très polluantes du Nord vers les pays du Sud comme, par exemple, l’exportation croissante dans les dernières décennies de déchets dangereux, des États-Unis vers le Mexique notamment. La pollution de l’eau, à la suite d’opérations de drainage et la contamination par des résidus toxiques…, augmente avec la pénurie en eau : le manque d’eau fait que les éléments polluants deviennent de plus en plus nocifs, particulièrement là où vivent les habitants les plus pauvres dans un grand nombre de villes qui se sont étendues et n’ont plus sur place un approvisionnement suffisant en eau [Hardoy et Satterthwaite, 1998]. La pollution atmosphérique, elle, a pour principale origine l’activité industrielle, le trafic automobile, l’utilisation de certains combustibles, l’absence de ramassage des déchets, la qualité des sols. Cette pollution entraîne des maladies respiratoires fréquentes (pneumonie, bronchite, emphysème, asthme) ; en 1990, on estimait [World Health Statistics Journal] à deux millions les enfants atteints de toux chronique due à la pollution de l’air dans les villes de la région, à 65 millions les travailleurs ayant perdu des journées de travail en raison de maladies respiratoires [Satterthwaite, 1998].

  • 2 L’expansion urbaine se fait à travers les occupations illégales et par la création de nouveaux qua (...)

9Les impacts ou interactions entre la ville et ses environs constituent l’un des principaux thèmes de la question ville-environnement ; on parle ici des zones rurales rattrapées par l’expansion urbaine2 et les déchets rejetés par la ville qui polluent les eaux et gagnent les rivières ; déchets solides qui s’accumulent dans certaines zones ; érosion du sol entraînée par la déforestation ; occupations de terres agricoles par des extensions urbaines, etc. Certains phénomènes sociaux et économiques, liés à des processus locaux qui naissent dans la ville, en particulier la production et la consommation du cadre bâti, y ont des répercussions. Ces phénomènes, qui impliquent des relations politiques et un cadre juridico-institutionnel de régulation et de contrôle, vont de pair avec l’appropriation des ressources naturelles et les atteintes à l’environnement (eau, sol, reproduction, etc.). En termes urbains ils se traduisent par des modifications dans la qualité de l’air, de l’eau, du sol de la ville et de la zone environnante. L’étude de la question environnementale urbaine comporte donc quatre niveaux d’analyse :

  1. les espaces intérieurs : logements, lieux de travail ;
  2. une partie de la ville, quartier ou colonia ;
  3. la ville dans son ensemble ;
  4. la région environnante, comprenant le rapport rural-urbain. L’étude porte sur les troisième et quatrième niveaux, et dans une moindre mesure sur le deuxième. Même si les études urbano-environnementales portent sur le local, on y trouve aussi, et à une place non négligeable, les relations internationales et les rapports avec la globalisation qui, semble-t-il, ont de plus en plus de répercussion sur certains espaces.

La question environnementale dans les villes :aspects spécifiques

10On prendra en considération dans l’analyse de cette question l’interaction entre la ville et son aire environnante, c’est-à-dire l’expansion et les modèles d’installation de la population urbaine et la protection des ressources naturelles, ainsi que leur réglementation. Cependant, le problème de la pauvreté et des conditions de vie des pauvres en Amérique latine, et particulièrement au Mexique, doit aussi être pris en considération, tout comme le fait qu’une partie de la population appartenant aux classes les plus aisées est à la recherche d’espaces verts plantés d’arbres dans la périphérie et d’air pur.

Les études environnementales et la croissance urbaine

11Toute une série de travaux sur la croissance urbaine vue d’un point de vue environnemental ont été réalisés, sur Mexico principalement. Une étude consacrée à l’histoire écologique de la vallée de Mexico [Ezcurra, 1990] montre comment, depuis le xviie siècle, les travaux de drainage, entrepris pour éviter les inondations et assécher les sols, ont eu de graves conséquences sur l’environnement et ont provoqué des changements irréversibles (il n’y a pas de données précises concernant leur importance). Depuis quarante ans on mesure l’étendue de la disparition de la couverture végétale, la diminution piézométrique des nappes phréatiques, on relève les indicateurs de la qualité de l’eau, etc. Toutes les recherches mettent en cause l’industrialisation[Ezcurra et Sarukhán,1990 ; Ezcurra, 1990].D’autres voient dans l’accroissement de la population urbaine l’origine des atteintes portées au système écologique : utilisation accrue des ressources naturelles, multiplication des déchets [Kumate et Mazari, 1990 ; Herrera, 1995]. D’autre part, la dynamique démographique a entraîné l’occupation à usage urbain de zones montagneuses, de plaines, de collines, au sud et au nord de la vallée de Mexico qui, jusqu’à il y a une trentaine d’années, constituaient les réserves naturelles de la ville et n’avaient pas encore été atteintes par la croissance urbaine.

12Dans la région de l’Ajusco, au sud de la ville, les constructions d’habitations ont atteint les espaces boisés et ont cimenté les zones de ressources en eau de la vallée. Au nord, l’expansion urbaine a buté contre la Sierra de Guadalupe dont les pentes ont été occupées, mais elle poursuit son avancée le long des nouvelles autoroutes [Ezcurra, 1990 ; Mazari, 1993 ; Herrera, 1995]. Une grande partie de la croissance urbaine, principalement dans le sud de la ville, s’est faite sur des terres agricoles, hautement productives ; on estime à 50 000 hectares la perte de terres cultivables au cours des vingt dernières années. Cette urbanisation a provoqué des crues qui ont emporté la couverture végétale, d’où une forte érosion du sol et l’affaissement du centre de la ville, et une diminution de l’alimentation des ressources en eau [Ezcurra et Sarukhán, 1990]. D’autres études montrent que cette croissance urbaine, surtout dans les zones d’habitat précaire, entraîne une contamination des eaux pluviales et des nappes phréatiques, surtout quand le niveau des nappes est proche de la surface du sol.

13Des chercheurs ont essayé de mesurer, pour la vallée de Mexico, l’ampleur des désastres écologiques : problèmes de l’eau, écologie des communautés, altération des cycles, reproduction de la végétation ; mais ces mesures n’ayant été réalisées que sur quelques zones, leurs résultats ne peuvent être généralisés à l’ensemble de la vallée.

Les études urbaines et le rapport entre expansion urbaine et environnement

14Au Mexique et dans d’autres pays d’Amérique latine où à partir de la seconde moitié du xxe siècle la croissance des villes a été très forte, les travaux ont porté principalement sur l’expansion urbaine ; ce n’est que récemment que l’on a cherché à y intégrer une dimension environnementale (années 1990).

15Une analyse approfondie du contenu des travaux consacrés à la croissance urbaine permet de mettre en lumière les thèmes suivants :

  • l’impact de l’urbanisation sur le milieu naturel ;
  • les mécanismes qui ont entraîné un changement dans l’usage du sol rural et urbain ;
  • l’hétérogénéité et la précarité de l’habitat dans une situation d’expansion urbaine et le problème des services publics urbains dans les zones d’habitat précaire.

16Les travaux portant sur le premier de ces thèmes, l’urbanisation facteur d’atteintes à l’environnement, ont un caractère global et appartiennent au courant des études géographiques et socio-démographiques dominant dans les années 1970. Certains de ces travaux, surtout ceux consacrés à la ville de Mexico, soulignent que le phénomène de mutation du sol, de rural à urbain, se fait en plusieurs étapes et sur des périodes plus ou moins longues où se succèdent des phénomènes d’érosion, de désertification et d’orientation de la production agricole, avant la mutation en sol urbain [Unikel, Garza et Ruiz Ch., 1978 ; Negrete et Salazar, 1986 ; Schteingart, 1987 ; Legorreta et Aldama, 1994 ; Aguilar et Ibañez, 1998]. D’autres vont plus loin ; ils voient dans la périphérie un espace de transition où les changements dans l’usage du sol, d’agricole à urbain, renvoient aussi à l’apparition de nouveaux modèles culturels et au nombre de plus en plus grand de jeunes des communautés rurales entrant sur le marché du travail urbain [Salazar, 2000a, 2000b].

17Sur le deuxième thème, c’est-à-dire l’existence ou non de mécanismes légaux dans les processus d’urbanisation de la périphérie, une partie de la croissance urbaine ayant eu lieu illégalement (des mesures de régularisation concernant la propriété de la terre ont été prises par la suite), l’attention porte sur les aspects juridiques et institutionnels et sur les rapports entre ces derniers et l’usage des sols dans les différents types d’établissements humains de la périphérie. La perspective environnementale y est rarement prise en compte ; ce qui intéresse les chercheurs c’est l’analyse de la ville et non de mesurer les impacts de la croissance urbaine sur des paysages en particulier [Hiernaux et London, 1997 ; Schteingart, 1989 ; Azuela, 1997 ; Cruz, 1994].

18Les travaux sur le troisième thème – pour la plupart il s’agit d’analyses de cas qui appartiennent au courant sociologique des années 1980 – portent sur les conditions de l’habitat créé, les formes de production du cadre bâti, les intervenants sociaux ; l’approche environnementale s’intéresse à la qualité de l’habitat, aux infrastructures et aux services urbains, en tant que sources éventuelles de pollution de l’air, de l’eau et du sol. On y trouve peu de références de type topographique, géologique ou hydrologique concernant ces zones d’habitation, données pourtant indispensables si l’on veut connaître les risques encourus et leur vulnérabilité en cas d’inondations ou de glissements de terrain. La santé des habitants les plus pauvres de la périphérie constitue l’un des thèmes retenus. On y étudie les rapports entre les conditions de vie, les services de base principalement et la présence de certaines maladies, l’association entre les maladies respiratoires, la pollution de l’air et les conditions de logement dans des situations de pauvreté [Hiernaux, 1991 ; Coulomb, 1991 ; Schteingart, 1997 ; Castillejos, 1991].

19Dans ce type d’études, le milieu naturel n’est considéré qu’en fonction des problèmes susceptibles de toucher la population urbaine ; aucune ne s’intéresse à la façon dont la population porte atteinte, elle, à la nature ; aucune ne tient compte des troubles provoqués par l’appropriation de certaines ressources naturelles qui peuvent affecter la ville elle-même et la vie urbaine.

Les études portant sur les aspects juridico-environnementaux de la croissance urbaine

20L’approche des juristes, si l’on se réfère à la littérature publiée au Mexique ou aux États-Unis, donne une vision descriptive et absente de critique. Une recherche bibliographique dans les bibliothèques de l’Université de Georgetown et à la Bibliothèque du Congrès à Washington a permis de noter un intérêt de plus en plus grand pour les thèmes de l’environnement, dans le domaine législatif et l’apparition de nouvelles lois et de nouvelles institutions [Switzer et Bryner, 1998 ; Tolba, 1998 ; Andrews, 1999].

21Les premières études mexicaines sur la législation appliquée aux établissements humains remontent aux années 1970 ; il s’agit de la Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH), chargée de réglementer l’expansion des zones urbaines. Peu critiques, la question écologique y était à peine abordée. De fait elle était étudiée à part et fondée sur le concept de zone de préservation ou de conservation écologique dans le cadre des ceintures vertes urbaines [Brañes, 1977].

22Mais, plus récemment, des travaux se sont intéressés à l’articulation entre droit urbain et droit environnemental, et au rôle des institutions qui s’occupent de la propriété foncière. L’étude de Azuela [1991], sur la zone de l’Ajusco, montre que l’accumulation de lois sectorielles finit par rendre inintelligible une définition juridique du territoire, d’où une distension structurelle entre la réalité et l’appareil législatif, qui rend impossible une interprétation correcte de la législation sur l’environnement. Dans un travail, où est analysée la relation entre la propriété privée de la terre et l’environnement [Azuela, 1993], l’auteur pose la question de savoir si le droit de propriété autorise la déprédation ; pour y répondre, il avance une série d’arguments fondés sur l’attitude de l’État vis-à-vis des propriétaires privés et sur le traitement hétérogène qui la caractérise. Les institutions de l’État, à travers la législation urbaine et environnementale, ont accru leur pouvoir de restriction des droits sur la terre des propriétaires au profit de la réglementation urbaine et de la protection de l’environnement.

La méthodologie qui a été privilégiée

23Le cadre conceptuel est resté très ouvert, ce qui nous a permis différents niveaux d’analyse. Au niveau général, la croissance de la population et l’expansion urbaine de la zone métropolitaine de la ville de Mexico, et le cadre juridique et institutionnel de la problématique urbaine à l’échelle nationale et locale ; au niveau intermédiaire, les caractéristiques physiques et juridiques des zones sur lesquelles porte l’analyse écologique ; puis des études de cas. On a toujours cherché à privilégier les approches environnementales, les acteurs sociaux en présence, les formes d’interaction avec les cadres juridiques correspondants.

24Dans cette étude interdisciplinaire, chaque discipline porte sur un domaine particulier, manie un langage propre, possède une façon spéciale de conduire l’analyse, a des points de départ et des objectifs distincts. La différence d’approche est encore plus nette entre chercheurs en sciences sociales et chercheurs en sciences naturelles ; chaque discipline a ses propres unités d’analyse. Les écologistes ont pour unité le paysage ; comme les géographes, ils partent des formations géologiques naturelles, des bassins hydrologiques (aires naturelles où la topographie entraîne les eaux vers un même point) ; il s’agit de systèmes écologiques fonctionnels, définis et d’un réseau hydraulique hiérarchisé [Mass et Martinez, 1990]. Dans le cas de la sociologie urbaine, les unités d’analyse ont pour objet d’étude des phénomènes sociaux ou sont définies selon des critères fixés par l’administration ; les unités territoriales ont adopté les divisions politico-administratives des recensements, ce qui permet de disposer sur la population et les activités de données organisées. L’unité d’analyse dans le domaine juridique repose sur la dimension légale de l’objet, c’est-à-dire du bien juridique protégé et porte sur les niveaux de juridiction et le cadre de validité de la loi (la juridiction s’appuie sur l’organisme compétent pour l’application des lois). Dans les deux cadres législatifs, urbain et environnemental, la référence est en première instance le niveau fédéral, ensuite le niveau local. Le municipe est le niveau le plus bas dans la réglementation des usages du sol. Au-dessus on trouve l’État qui n’a pas de compétences bien définies dans ces domaines : elles concernent en général la planification et la programmation.

25On peut noter que les unités de paysage ne coïncident pas avec celles de l’analyse urbaine pas plus que ces dernières avec celles des ressources naturelles. Cette situation explique pourquoi, la couverture territoriale de ces différentes unités d’analyse varie d’une enquête à l’autre ; par exemple pour l’environnement, on a choisi des données et des unités d’analyse de type environnemental, telles que la Cuenca del Valle de Mexico ; pour la préservation des ressources existantes, on a pris pour unités les Parques Nacionales, les Areas Naturales Protegidas, le Suelos de Conservación, zones définies juridiquement ; pour les questions de sociologie urbaine, on a retenu les entités politico-administratives ou autres du type AGEB, les recensements de population et de l’habitat.

26L’analyse interdisciplinaire a fait apparaître les différences de temporalité dans les processus écologiques et dans les phénomènes socio-urbains, (surtout dans le cas de la ville de Mexico qui s’étend et évolue très rapidement). L’expansion de la ville aux dépens des zones rurales, la naissance brutale de nouveaux quartiers, les changements qui s’ensuivent dans l’usage des sols ne demandent que quelques années, alors que les transformations qui affectent le milieu naturel et la récupération des écosystèmes se déroulent sur des périodes beaucoup plus longues.

27Le recours à des sources très variées souvent dans une approche très neuve, a permis cette recherche : étude et interprétation des lois et des décrets, analyse des recensements des zones concernées, des rapports émanant des gouvernements locaux, interviews d’informateurs-clefs à propos de la dégradation des ressources naturelles, maniement de la cartographie et de la photographie aérienne ; les problèmes techniques spécifiques de chaque type de sources ont ralenti la sélection et l’analyse des données et nécessité une évaluation approfondie des méthodes de traitement les plus adaptées.

28L’intégration de savoirs appartenant à différents champs de la connaissance a permis de dépasser des points de vue divergents sur un même phénomène selon les approches, sociologique ou écologique, de la relation ville-environnement.

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Notes

1 Les résultats de cette recherche ont été publiés en 2006, par le Colegio de México, sous le titre « Expansión urbana, sociedad y ambiente ». Ce texte en présente une synthèse.

2 L’expansion urbaine se fait à travers les occupations illégales et par la création de nouveaux quartiers destinés aux classes plus aisées, qui souvent n’ont pas été créés dans le cadre d’un plan d’urbanisme. Les pauvres sont cantonnés dans des zones éloignées, souvent dangereuses où l’augmentation du coût de l’installation des services publics et des équipements sociaux est aggravée par la présence de vides dans l’espace urbain.

Auteurs

Clara Eugenia Salazar Cruz – architecte, El Colegio de México

Marta Schteingart – architecte et sociologue, El Colegio de México

Claudie Duport (Traducteur)

© Éditions de l’IHEAL, 2009

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