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Pinochet s'en va...

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Bruno Patino

V. Au cœur de la transition : Les négociations constitutionnelles

Texte intégral

1Le scrutin d’octobre 1988 et la défaite du général Pinochet modifient le cours du régime militaire. Ce dernier se croyait en phase d’institutionnalisation définitive, il est contraint de s’adapter à la victoire des forces démocratiques. Cela étant, la défaite du régime militaire n’est pas une déroute. Augusto Pinochet a réuni 44 % des scrutins exprimés lors du plébiscite, et, surtout, il détient une Présidence de la république toute puissante non seulement jusqu’au scrutin ouvert planifié en décembre 1989, mais encore jusqu’à la passation de pouvoir officielle prévue pour mars 1990. Dès lors, le plébiscite d’octobre 1988 remet en perspective les différents legs du régime militaire. Aucun changement significatif n’intervient dans le domaine économique, garantissant ainsi au processus de transition à la démocratie une base consensuelle sur laquelle il peut se reposer. Le domaine institutionnel est d’une autre nature. Il constitue un espace dans lequel va s’organiser un processus complexe de négociations multiples. On assiste en quelque sorte à la naissance d’un espace de négociation

2En fait, il existe certaines demandes communes entre militaires et partisans de la démocratie au sujet du régime politique. Grâce à ces demandes communes, une certaine dynamique de dialogue peut s’instaurer. Un espace de négociation s’inscrit dans une problématique spécifique pour les acteurs, et obéit aux conditions cumulatives suivantes : quand les parties en présence ont toutes un intérêt matériel au changement, quelque soit la nature de ce changement ; quand il existe un et au moins un changement souhaité par les différentes parties qui soit identique dans son contenu ; et quand les parties, outre un intérêt matériel au changement, ont un intérêt à la négociation sui generi, et qu’il y a accord tacite pour que le processus de négociation ait lieu sur le sujet en cause. Il s’établit alors un processus centripète pour les acteurs. Dans la pratique, si c’est l’intérêt au changement identique qui permet d’amorcer la négociation, c’est la dynamique centripète de la négociation qui lui permet de se développer de façon fluide en surmontant les divergences matérielles et, in fine, de déboucher sur un accord. Globalement, le cadre institutionnel constitue, dans le cas de la transition chilienne, un terrain naturel pour représenter le cadre de négociation principal de la transition.

  • 1 Entretien avec Hernan Büchi, décembre 1992, cité in Le Monde, « La nouvelle vie des Chicago Boys » (...)

3Ni le régime militaire, ni l’ensemble de la droite ne sont prêts en 1989 à négocier sur le modèle de développement, qui doivent, à leurs yeux, représenter le legs « intouchable et fondateur » du régime militaire. Ainsi, pour les principaux inspirateurs du modèle économique chilien, « la mission du régime est de faire en sorte que, quelque soit le parti au pouvoir, quelque soit le système politique adopté, le modèle économique ne doit pas être remis en cause »1.

  • 2 Portrait de Carlos Carceres élaboré par Cavallo (Ascanio), Los hombres de la transicion, op. cit.
  • 3 Entretien avec Juan Romero, septembre 1992.

4Pour le régime militaire, négocier sur le cadre institutionnel revêt donc deux avantages. En premier lieu, il s’agit de s’assurer que la constitution, pensée comme un cadre susceptible d’être utilisé par les partisans du régime, ne se retourne pas contre eux une fois géré par les forces démocratiques. En second lieu, il s’agit d’adapter le cadre institutionnel à la nouvelle donne. Carlos Caceres, le ministre de l’intérieur, pense en effet, qu’à défaut de s’adapter à un régime démocratique, le cadre institutionnel sera démantelé, et entraînera dans sa chute la stabilité du pays dont ni le modèle de développement, ni le legs historique du régime ne sortiront indemnes2. Négocier revient donc, pour les militaires, à gérer la défaite en se repliant sur des zones de sécurité qu’il convient de fortifier3.

  • 4 Voir Alaminos (Antonio) Chile, Transicion politica y sociedad, op. cit.
  • 5 Entretien avec Patricio Aylwin, décembre, 1993.
  • 6 Entretien avec Alejandro Foxley, décembre 1993.

5Quant à la Concertación, sa stratégie passe désormais par la conquête du pouvoir pour changer de régime, contrairement à la stratégie initiale, qui consistait à changer le régime pour récupérer le pouvoir. Mais l’incertitude majeure réside dans les « menaces populistes »4 pesant sur le futur régime démocratique : il faut à tout prix, pour la Concertación, éviter l’instabilité à court terme, et, à long terme, l’impuissance5. La stabilité devrait être préservée en n’ouvrant pas le débat du modèle de développement, pour ne pas provoquer des tensions qui remettraient en question le passage du régime militaire au régime démocratique. Quant à l’impuissance elle ne peut être évitée qu’en permettant la structuration d’un pouvoir majoritaire, lui même assuré d’avoir les moyens effectifs de modifier la situation sociale de la majorité du peuple chilien6. Pour la Concertación, outre la croyance fondamentale et sincère dans une conception démocratique du régime politique, le problème qui se pose, à terme, est celui de l’efficacité comme génératrice de légitimité. Il y a donc d’une part une légitimité démocratique, qui provient à la fois de l’élection au suffrage universel et de la capacité à étendre la garantie des droits individuels, et, d’autre part, une légitimité de résultat qui ne pourrait être effective qu’à partir du moment où, au delà du transfert de gouvernement, un véritable transfert de pouvoir a lieu, avec à la fois une capacité à l’efficacité et à l’efficience.

  • 7 Leca (Jean), Papini (Roberto), Les démocraties sont-elles gouvernables ?, Paris : Economica, 1985, (...)

6En Amérique latine, la marge de manœuvre des gouvernements est abordé au travers du thème de la gobernabilidad, la « gouvernabilité ». Ce concept dérive de l’analyse systémique qui fait d’un système politique un ensemble réagissant à des demandes qui s’expriment par l’intermédiaire de signaux divers. Une bonne « gouvernabilité » tiendrait donc à la capacité d’anticiper l’expression de ces signaux sans qu’ils soient modifiés ou ralentis par de nombreux filtres, au premier rang desquels on trouve une certaine bureaucratie7. Le thème de la gouvernabilité a, en Amérique latine été récupéré par les régimes autoritaires pour justifier leur existence. Il est donc devenu une sorte d’accusation a priori vis à vis des régimes démocratiques reconstruits, paradoxalement perçus comme incapables de faire face aux exigences de l’économie internationale de marché et du développement durable. En 1988, pour la Concertación, la gouvernabilité dépend, en partie, des marges de manœuvre que la constitution réformée laissera au pouvoir politique. La négociation institutionnelle incarne donc une priorité naturelle afin de créer un cadre général qui permette au nouveau régime de voir ses décisions respectées (effectivité) et porter leurs fruits (eficacité).

  • 8 Entretien avec Andres Allamand, décembre 1993.

7Ce cadre de négociation a intégré dans son mécanisme centripète trois parties : le gouvernement, la Concertación, et Renovacion Nacional, parti de droite de culture parlementaire, représentant une partie des nouveaux entrepreneurs les moins liés idéologiquement au régime militaire. Chaque partie possède différents type d’intérêts à la négociation : des intérêts quant aux résultats proprement dits, mais aussi certains intérêts qui proviennent du fait de participer au processus lui-même. La négociation met en œuvre l’ensemble de ces intérêts. C’est grâce à la présence d’intérêts liés à la participation au processus de négociation que la rupture sur les objectifs contradictoires est évitée. Globalement, si, pour le gouvernement, seul le résultat de la négociation compte, pour Renovación Nacional, force pourtant non hostile au régime militaire, c’est l’intérêt qu’il y a à participer au processus de négociation qui supplante toute autre considération. Le processus de négociation institutionnelle est perçu comme un moyen de s’insérer dans le futur jeu démocratique, en incarnant la droite « rénovée, démocratique et parlementaire »8, et en devenant un interlocuteur incontournable du futur pouvoir.

8Quant à la Concertación, si elle souhaite de très fort progrès en termes de résultats, elle connaît également la valeur liée à la mise en place d’un processus centripète autour de la question institutionnelle : au lendemain du plébiscite, le défi principal pour ce groupe de 17 partis politiques et de se transformer en une véritable coalition de gouvernement. Pour y parvenir, elle prône deux méthodes : d’une part, la promotion d’un régime augmentant les intérêts de chacune des membres de la Concertación à rester ensemble, d’autre part, le maintien d’une pression agglomérante par un travail commun d’octobre 1988 à décembre 1989.

9La négociation institutionnelle constitue le cœur même de la transition. Les résultats de la négociation définissent en effet les règles du jeu post transition, c’est-à-dire le cadre de l’éventuelle consolidation démocratique, en situant le nouveau régime sur les axes de libéralisation et de démocratisation. En revanche, le processus de négociation définit quant à lui les acteurs du jeu, ceux qui seront en dehors et ceux qui seront en dedans. Il y a ici une antinomie de l’action : s’il convient, pour la Concertación, de privilégier les résultats pour assurer un cadre permettant un réel approfondissement de la démocratie, fusse au prix d’un « passage en force », il lui faut également ne pas négliger la préservation du processus de négociation, car seule une insertion du plus grand nombre d’acteurs possible est susceptible de garantir la stabilité du futur régime.

L’intérêt à la réforme de la Concertación : 1980-1989

10Au milieu des années 1980, après l’échec de la stratégie insurrectionnelle, l’opposition démocratique au régime militaire fait de l’étude de la constitution de 1980 une de ses tâches les plus importantes. Cette constitution, complexe, prévoit deux périodes distinctes. La première, appelée « période transitoire », consacre la dictature présidentialiste du général Pinochet, et doit se prolonger entre 1980 et 1988. La seconde, qui doit s’ouvrir en 1989, se veut définitive. Pour l’opposition démocratique, il ne s’agit pas tant d’étudier la période transitoire que de se placer dans la perspective d’un succès au plébiscite marquant le passage entre la période transitoire et la période définitive, afin de préparer d’éventuelles négociations institutionnelles.

  • 9 Cumplido Cerededa (Francisco), Estado de derecho en Chile ? Santiago : Documentos del ICHEH, 1983.
  • 10 Cumplido Cereceda (Francisco) et Nogueira (Humberto), Teoria de la Constitucion, Santiago : Fondo (...)

11Les analyses de la constitution de 1980 connaissent un développement parallèle à celui de la théorie de l’acceptation de la constitution « comme un fait », conceptualisée par le groupe des 24, et exprimée lors du séminaire de l’ICHEH de 19849. L’analyse de la constitution est confiée à Francisco Cumplido, qui regroupera l’ensemble de ses conclusions dans un livre paru en septembre 1985, Teoria de la Constitución10. Tant l’origine que la nature de la constitution de 1980 sont étudiées. L’objectif est clairement défini : il s’agit de connaître les points à modifier pour rendre la constitution « acceptable » d’un point de vue démocratique.

12Francisco Cumplido met l’accent sur les points qui lui semblent devoir être réformés pour que la constitution de 1980 puisse être transformée de façon à devenir le cadre institutionnel démocratique du futur régime. En premier lieu, il convient de modifier les caractéristiques autoritaires de la constitution (« rasgos autoritarios »), qui confèrent un pouvoir sans limite au Président. Ensuite, il faut abroger les « articles prétoriens », qui donnent aux forces armées et de sécurité un pouvoir de tutelle et de veto sur des actes qui font pourtant partie des attributions « normalement » dévolues à des autorités civiles et élues. Il faut ensuite, pour Francisco Cumplido résoudre le problème des « prérogatives tronquées », qui limitent le rôle du parlement, et, dans une plus large mesure, de la représentation populaire, au bénéfice de deux institutions tutélaires dépendant directement ou indirectement des forces armées, le Conseil de sécurité nationale et le Tribunal constitutionnel. Il convient également de mettre un terme aux mécanismes compliqués (« mecanismos endiablados »), transitoires ou non, qui font qu’il est difficile d’infléchir le régime vers une voie plus démocratique (sénateurs élus, Conseil national de sécurité, etc..). Enfin, il faut faire sauter les « verrous » qui font de la constitution de 1980 une constitution extrêmement rigide, puisque le changement nécessite des majorités assez élevées dans la plupart des cas, et même, pour les questions les plus importantes, une ratification par deux congrès successifs.

13Deux axes sont donc désignés pour positionner la future évolution de la constitution : l’extension des libertés publiques d’une part, et la démocratisation de l’organisation des pouvoirs publics de l’autre.

  • 11 Idées exposées lors du séminaire « Chile y la transicion a la democracia », Santiago, 9 mars 1990,(...)

14Francisco Cumplido prend également position dans un débat juridique qui intéresse non seulement l’opposition, mais également les juristes proches du régime militaire : le chapitre sur les réformes (XIV) n’est pas énuméré parmi les chapitres nécessitant une majorité particulièrement élevée (deux tiers ou trois quart des membres des deux assemblées) et un recours à deux congrès successifs pour être lui-même réformé. Dès lors que la présidence sera détenue par un homme issu de la Concertación, l’on peut imaginer une réforme du chapitre XIV – réalisée avec une majorité de 60 % dans chacune des chambres – comme porte d’entrée à une réforme globale et complète de la constitution. Francisco Cumplido y voit une violation de l’esprit de la constitution, et écarte ce « passage en force » potentiel, qui a pourtant la préférence des forces socialistes. Mais, si d’un point de vue juridique, cette prise de position peut susciter le débat (la constitution, acceptée par l’opposition dans son principe d’un point de vue formel et décriée en ce qui concerne son esprit, d’inspiration antidémocratique, est ici acceptée dans son esprit plus que dans sa lettre), d’un point de vue politique, il semble pertinent. Pour Edgardo Boeninger et Francisco Cumplido11, qui convainquent rapidement Patricio Aylwin, l’objectif premier est de créer une dynamique de démocratisation du régime, qui non seulement aboutisse le plus rapidement possible à l’obtention de certaines « garanties démocratiques », mais également crée un accord le plus global possible--et dépassant en tous les cas les frontières de la Concertación – sur les bases institutionnelles du futur régime, afin de garantir sa stabilité. Une fois le cadre stable accepté, d’autres réformes pourront être menées à bien. Car, pour Patricio Aylwin, il faut procéder à l’élargissement des garanties juridiques avec la promotion de l’état de droit, puis la stabilisation du nouveau régime par le consensus. Le consensus devient ainsi partie intégrante de la négociation constitutionnelle au même titre que la stabilité.

  • 12 Boeninger (Edgardo), intervention lors du colloque « Chile y la transición a la democracia », op. (...)
  • 13 Ibid., p. 24.

15Comme le souligne Edgardo Boeninger, futur ministre secrétaire général de la présidence (1990-1994) en 1990 : « même si les forces et tendances sociales sont positives, l’enracinement de la démocratie suppose un élément d’ingénierie politique : la construction d’un cadre constitutionnel qui aide à récolter la stabilité latente et présente »12. Cette recherche de stabilité va de pair avec la recherche de consensus, qu’elle soit interne à la Concertación ou qu’elle aille au delà, pour des raison de consolidation démocratique évoquées plus haut. Enrique Correa, toujours en 1990, le confirmera : « en ce qui concerne l’accord sur la programme (interne à la Concertación), il existe trois accords de base qui déterminent le cadre général à l’intérieur duquel on peut développer un accord sur le programme. En premier lieu, tous les partis de la coalition, leur direction, leur technocratie et leurs intellectuels, sont d’accord pour considérer que le gouvernement de transition chilienne va avant tout devoir gérer un processus de transfert graduel du pouvoir politique.(…) Il est évident que nous ne pourrons pas arriver au pouvoir total (…) Ce que je veux souligner, c’est l’importance de cette idée de gradualisme (gradualismo) dans le transfert du pouvoir, qui est l’objet d’un consensus très fort au sein de la Concertación. Le deuxième point d’accord réside dans le fait que ce gouvernement ample doit avoir une base programmatique dont l’essentiel doit être le caractère de démocratisation. Ainsi, d’autres réformes de type plus structurel doivent rester entre parenthèses, reportées. (….) Je vous le dis : il faut s’attendre à une administration un peu routinière. (…) En aucune façon nous ne voulons mettre tout sens dessus dessous (no hay, por tanto, el proposito de tirar la casa por la ventana). En troisième lieu (…) ce gouvernement devra se contenter de stimuler un processus de participation citoyenne. Un point d’accord important est que nous ne voulons pas faire de la question constitutionnelle un sujet de controverses, mais un sujet de consensus ou, au moins, d’accord élargi. Nous ne voulons pas envoyer au parlement un projet de réforme constitutionnelle en sachant que la droite votera contre »13. Pour la Concertación, un des grands intérêts de la négociation constitutionnelle, c’est qu’elle ne se limite pas à un affrontement avec le gouvernement militaire. Elle inclut dans sa dynamique une partie de la droite.

Intérêt de la négociation pour Renovación Nacional

  • 14 Entretien avec Alberto Luengo, redacteur en chef de la Nacion, juin 1993.
  • 15 Cavallo (Ascanio), Los hombres de la transicion, op. cit., p. 84.

16Le parti de droite libérale Renovación Nacional se positionne rapidement comme l’interlocuteur de la Concertación, avant même le plébiscite. Après le succès du Non le 5 octobre 1988, c’est Andres Allamand, secrétaire général de Renovación Nacional, qui joue un rôle fondamental dans la décision de son parti de s’insérer dans les négociations. Ancien fidèle de Sergio Onofre Jarpa, président des jeunes du parti national, Andres Allamand a milité fermement contre le président Salvador Allende pendant L’Unidad Popular, avant d’abandonner la politique en 1973 pour devenir avocat. En 1983, il a créé le Movimiento de Union Nacional (MUN), qui ambitionne de devenir l’interlocuteur privilégié de l’opposition, avant d’incarner, à terme, la future droite démocratique dans le régime dépersonnalisé et démilitarisé qu’Allamand appelle de ses vœux. Cette stratégie conduit Andres Allamand à la rupture avec Sergio Onofre Jarpa fin 1984. Il l’avait pourtant soutenu en réunissant 70 000 signatures en faveur d’un vrai programme « d’ouverture et de transition ». Lorsqu’en 1987, Augusto Pinochet annonce sa décision d’être candidat au plébiscite du 5 octobre 1988, Allamand se rapproche de Jarpa et de Guzman pour construire un grand parti de droite, Renovación Nacional, qui « implose » lorsque Guzman le quitte pour créer 1’UDI. Depuis cette date, Sergio Onofre Jarpa et Andres Allamand cohabitent au sein de RN, mais incarnent chacun deux tendances différentes, conservatrice, autoritaire, agraire, et traditionnelle pour l’un, libérale, réformiste, démocratique et entrepreneuriale pour l’autre. La stratégie d’Andres Allamand, qui est persuadé que le régime militaire devra forcément se réformer dans une version laissant plus de place aux forces politiques, fait de lui « l’ennemi de droite du gouvernement », selon le mot d’un journaliste chilien14 : « dans le style étrange d’Allamand, il y a moins de brutalité que de mégalomanie, une soif d’absolu dont le vertige est capable de faire vaciller l’incandescence des idées15 ».

  • 16 Allamand (Andres), Discursos, entrevisas y conferencias, Santiago : Editorial Andante, 1987, pp. 5 (...)

17Mais la position d’Andres Allamand provient également d’une stratégie mûrement réfléchie, non seulement en ce qui concerne les objectifs de sa formation, mais également en ce qui concerne les objectifs des autres parties à la négociation. Andres Allamand perçoit les enjeux d’une façon précise16 : pour son parti, l’enjeu est tout simplement d’éviter que la droite ne disparaisse, pour longtemps, du paysage politique. En participant à la négociation institutionnelle, la droite peut se dissocier du régime militaire, acquérir une légitimité autonome, et ne pas sombrer. Et pour Renovación Nacional, la participation aux négociations peut se traduire par un leadership sur l’ensemble de la droite. Ainsi, la transformation du legs institutionnel du régime militaire en une version plus démocratique permettrait à Renovación Nacional d’acquérir une légitimité démocratique tout en revendiquant certains acquis du régime militaire qui semblent appréciés par une partie non négligeable de l’électorat.

  • 17 Cavallo (Ascanio), Los hombres de la transicion, op. cit., p. 83.
  • 18 Ibid., p. 85.

18La jeune direction de Renovación Nacional est également persuadée que la Concertación a tout intérêt à initier une négoci ation institutionnelle le plus vite possible, pour plusieurs raisons17. D’abord, si aucune négociation ne devait avoir lieu, le nouveau Président aurait un problème de légitimité avec son électorat et avec son opposition pendant les quatre ans de la première législature, et passerait la moitié de son mandat à le résoudre. Ensuite, la négociation devrait permettrait de régulariser les relations avec les militaires, en créant pour eux une obligation de respecter un accord à la négociation duquel ils auront participé. Enfin, une négociation fructueuse devrait permettre à la Concertación de définir ex ante la nature du régime qu’elle aura à gouverner. Ce que le secrétaire général de Renovación Nacional aurait exprimé de la façon suivante à Patricio Aylwin, lors d’un entretien fin 198818 : « si ce gouvernement ne veut pas faire de réformes à la constitution maintenant, nous les ferons par la suite, ensemble. Renovación Nacional ne reculera pas devant cela. Mais pour vous, il serait bien plus positif de commencer un gouvernement de transition démocratique avec la pleine légitimité des institutions, même si tout ne vous satisfait pas ».

  • 19 Allamand (Andres), Discursos, entrevistas y conferencias, op. cit., p. 349.
  • 20 Entretien avec Andres Allamand, décembre, 1993.

19Andres Allamand est d’autre part persuadé que les négociations sont la seule façon, pour les proches du régime militaire, de garantir un legs à l’histoire et de parachever l’œuvre de fondation, en laissant un régime démocratisé, en expansion, et stable. A Carlos Caceres, Andres Allamand aurait déclaré19 : « vous êtes l’Adolfo Suarez du Chili, l’architecte de la transition ». Lorsque, le 5 octobre 1988, il fait pression pour que son parti reconnaisse le plus tôt possible la victoire du Non, il entend ainsi acquérir une légitimité qui en fera le principal interlocuteur de la Concertación, et in fine, un des participants à la transition : « Renovación Nacional devait tout faire pour être la clé de la transition »20. Un accord est signé quelques mois plus tard entre Renovación Nacional et la Démocratie Chrétienne, paraphé par Sergio Onofre Jarpa et Patricio Aylwin, qui débouche sur la constitution d’une structure commune de propositions de réformes institutionnelles, la « Commission technique Renovación Nacional/Concertación des partis pour la démocratie » (ci-après Commission technique). Andres Allamand délègue les négociations à une équipe comprenant deux politiques de sensibilité juridique, Carlos Reymond et Ricardo Rivadeneira, et trois juristes indépendants et respectés, Enrique Barros, Jose Luis Cea, et Oscar Godoy. Ces juristes laissent leur marque en proposant une série de réformes libérales.

La durée du futur mandat présidentiel

20C’est en fait le problème de la durée du mandat présidentiel qui constitue le point d’accord premier dans l’ouverture de l’espace de négociation que constitue le cadre institutionnel. En effet, les intérêts du gouvernement, des partis proches du régime militaire et de l’opposition démocratique au régime se rejoignent sur ce point, non seulement en ce qui concerne un changement souhaité à la constitution de 1980, qui prévoit que le Président élu en 1989 le sera pour huit ans, mais aussi sur la nature du changement souhaité, puisque l’ensemble des intervenants plaide en faveur d’un raccourcissement. Le problème de la durée est en effet tout à fait primordial pour la Concertación, non en vertu d’un intérêt tenant à la démocratisation du régime, mais en vertu d’un intérêt tenant à la mue de la Concertación en véritable coalition de gouvernement. C’est en effet la réduction du mandat du président élu en 1989 qui rend acceptable une mise de côté de la compétition électorale pour la présidentielle entre la composante démocrate chrétienne de la Concertación et la composante socialiste (PS/PPD).

  • 21 Donoso (Jorge), Tomic, testimonios, op. cit.
  • 22 Cavallo (Ascanio), Los hombres de la transicion, op. cit., p. 58.
  • 23 Entretien avec Enrique Correa, décembre 1993 ; Entretien avec Renan Fuentealba, novembre 1992 ; av (...)
  • 24 Entretien avec Arutro Alessandri, décembre 1993.

21Jusqu’en 1988, l’opposition, qui prévoyait une chute rapide et plus ou moins brutale du régime militaire, plaidait pour une coalition d’urgence qui serait encadrée par un gouvernement de deux ans, lequel aurait pour mission la convocation d’une assemblée constituante. Selon l’ancienne formule de Rodomiro Tomic, un tel gouvernement aurait constitué un gouvernement d’urgence pour l’urgence (« un gobierno de emergencia para la emergencia »)21. Mais la demande de stabilité qui émane du peuple chilien, et l’acceptation de la Constitution de 1980 « comme un fait », rendent peu souhaitable la revendication d’un gouvernement de courte durée. Un terme de deux ans serait « une mascarade »22, et surtout, il réintroduirait de façon quasi immédiate la compétition électorale présidentielle dans le pays, ce que personne, ni dans la Concertación, ni parmi les partis de droite, ne souhaite. La Concertación parce qu’elle risquerait d’imploser, les partis de droite parce qu’ils n’auraient pas le temps d’acquérir une légitimité démocratique en deux ans, et qu’ils devraient donc « passer leur tour » pour les dix ans à venir. En revanche, un mandat de huit ans est inacceptable pour la Concertación qui n’a pas encore, en 1989, achevé entièrement sa mue en coalition de gouvernement à long terme. La perspective d’un Président élu pour huit ans rend quasiment impossible, selon les principaux acteurs de la Concertación, la désignation, d’un candidat unique pour l’élection de décembre 198923. Finalement, Patricio Aylwin, en tant que porte parole de la Concertación, transmet pendant l’été 1989 (décembre 1988/janvier 1989) une proposition à Carlos Caceres : il ne s’agit pas encore de réformer l’ensemble de la Constitution, mais de ramener le mandat du futur président à quatre ans. La Concertación sait cependant par avance que cette proposition ouvre un espace de négociation : pour les partis de droite, et surtout Renovación Nacional, un mandat ramené à quatre ans laisse entrevoir la possibilité de se réorganiser pour présenter une candidature présidentielle crédible sans attendre trop longtemps. Nombreux sont en effet ceux qui considèrent, à droite, que l’élection de 1989 est « perdue d’avance »24.

  • 25 Cavallo (Ascanio), Los hombres de la transicion, op. cit., p. 62.
  • 26 Entretien avec le général Pinochet, décembre 1992.

22La durée du mandat commençant en mars 1990, qui ne peut être modifiée que par une réforme constitutionnelle, va ainsi faire l’objet d’un consensus. Car, pour le gouvernement, la proposition est un « cadeau »25. Elle permet en effet à Carlos Caceres, qui souhaite ouvrir le débat institutionnel, de convaincre le général Pinochet de le faire : celui-ci ne désespère pas de faire « comme Cincinatus »26, le général romain du Ve siècle, qui redevenant agriculteur, est rappelé par son peuple en raison de circonstances graves pour exercer la dictature. Augusto Pinochet, né en 1915, n’exclut pas, en 1989, d’être candidat en décembre 1993. La durée du mandat peut ouvrir une porte qui permettra à l’ensemble des intérêts du gouvernement de s’exprimer.

Les intérêts du gouvernement à la négociation

  • 27 Cavallo (Ascanio), Los hombres de la transicion, op. cit., p. 65.
  • 28 Entretien « off » avec un membre du cabinet Caceres, septembre 1992.

23Après la défaite du Oui au plébiscite du 5 octobre 1988, Carlos Caceres a été nommé, le 20 octobre 1988, ministre de l’intérieur par le général Pinochet, c’est-à-dire, comme c’est l’usage depuis son prédécesseur Sergio Fernandez, premier des ministre, avec possibilité de former son gouvernement. Il a posé une condition au général Pinochet : que ce dernier ne soit pas candidat lors des élections présidentielles du 14 décembre 1989. Carlos Caceres, proche de l’UDI et donc, d’une certaine façon, de Jaime Guzman, estime qu’une candidature du général Pinochet provoquerait à nouveau un affrontement susceptible d’annuler « l’œuvre de fondation du régime » (« la obra fundacional del regimen »)27. Pour Caceres, la période de transition qu’il aura à gérer sera celle qui déterminera l’échec ou le succès du régime, qui confirmera la refondation de la politique chilienne ou la fera retomber dans ses errements passés28. Il fixe donc à son gouvernement un objectif prioritaire : compléter l’institutionnalisation politique en tenant compte de la démocratisation, désormais inévitable.

  • 29 Entretien avec le général Ballerino, décembre 1992.

24Pour ce faire, le gouvernement est dans l’obligation de maintenir un climat de tranquillité sociale, afin de limiter ses lieux d’intervention. Il doit également maintenir le général Pinochet à l’écart des campagnes présidentielles et législatives. Ces points rencontrent l’accord de plusieurs membres du gouvernement, dont Hernan Felipe Errazuriz, et, surtout, du secrétaire général de la présidence, le brigadier général Jorge Ballerino29. Ces hommes savent que la constitution de 1980, même dans sa partie non transitoire, fut conçue ad hominem pour le général Pinochet. Tout en étant de caractère sémantique, elle prévoyait expressément que la présidence serait détenue par le général ou un successeur de la même tendance, de 1990 à 1998. C’est pourquoi son caractère néo-présidentiel était si affirmé.

  • 30 Entretiens avec Juan Romero, membre du Comite Asesor du général Pinochet, novembre 1992, décembre (...)

25A partir du moment où le général Pinochet perd le plébiscite de 1988, la problématique devient différente pour les soutiens du régime militaire : il s’agit alors de se retrancher sur les institutions non élues, de maintenir leur caractère tutélaire, et de diminuer le pouvoir présidentiel. Deux attitudes peuvent alors être adoptées par les partisans du régime militaire : le statu quo institutionnel, avec, comme présupposé, la conviction que le régime est potentiellement « tenable » ; ou bien, au contraire, un repli sur quelques acquis. Le présupposé, dans ce dernier cas, fait état d’une évaluation d’un coût/bénéfice trop élevé du statu quo : le risque est trop grand, qu’à vouloir tout préserver, l’on perde tout, y compris le modèle de développement. Carlos Caceres et Jorge Ballerino choisissent sans ambiguïté la politique de repli, dont les objectifs institutionnels sont rapidement définis30. Le premier objectif consiste à démanteler les pouvoirs « hors norme » du Président. Le second consiste à transférer au Congrès certaines attributions présidentielles, tout en rendant plus difficile la formation d’une majorité de même couleur au Sénat et à la Chambre des députés. Le troisième consiste à défendre le rôle politique et institutionnel des forces armées, en ne les soumettant pas au pouvoir civil. Enfin, le dernier objectif est de renforcer le contrôle de la Cour suprême et défendre l’ensemble de ses prérogatives politiques.

  • 31 El Mercurio, 4 novembre 1988.
  • 32 Cavallo (Ascanio), Salazar (Manuel), Sepulveda (Oscar) : La historia secreta del regimen militar, (...)

26Cependant, lors du premier conseil des ministres qui a lieu le 2 novembre 1988, le général Pinochet montre l’ampleur de la tâche qui reste à accomplir par le gouvernement pour imposer sa politique de repli concerté. Augusto Pinochet énonce en effet trois principes31 : il n’y aura pas de réforme constitutionnelle ; il n’y aura pas d’intervention gouvernementale dans les élections futures, présidentielles ou législatives ; enfin, dernier principe auquel doit obéir le gouvernement, il n’y aura pas de contact avec l’opposition (c’est-à-dire la Concertación), au moins dans un premier temps32. Le deuxième point est plutôt positif pour Carlos Caceres, puisqu’il interdit ipso facto au général de se présenter en 1989. Cela étant, sans possibilité d’amorcer la négociation institutionnelle, aucun dialogue n’est de toutes les façons possible avec l’opposition, dont on peut imaginer qu’elle pourra alors promouvoir une stratégie de rupture institutionnelle lorsqu’elle arrivera au pouvoir.

  • 33 El Mercurio, 14 novembre 1988.
  • 34 Entretien avec membre du cabinet Caceres, septembre 1992.
  • 35 Ibid.

27Deux tendances s’affrontent alors auprès du général Pinochet. La première tendance est celle des durs, des duros, représentés, au sein du gouvernement, par Hugo Rosende, ministre de la justice : « réformer le constitution serait une folie. Le seul homme d’Etat de ce pays, c’est le général. Point final »33. Pour eux, le gouvernement doit utiliser la période octobre 1988/décembre 1989 pour, au mieux, ramener le général au pouvoir, au pire, promouvoir toutes sortes de lois d’ancrage permettant l’application stricte de la constitution dans un esprit autoritaire. C’est une stratégie frontale, qui pose que « l’ensemble des positions peuvent être tenues »34. La deuxième tendance est celle des gradualistes, des blandos, pour qui l’institutionnalisation définitive du régime et de sa révolution économique passe désormais par l’adaptation de son legs politique dans un cadre démocratique, mais dans un cadre démocratique limité. Caceres, qui n’est pas un démocrate, pense que le régime peut se replier sur certains acquis, et préserver le rôle tutélaire de certaines autorités non élues. Les gradualistes tentent donc de convaincre le général Pinochet qu’il a intérêt à modifier la constitution, en lui démontrant que « les positions des durs sont intenables, et risquent d’aboutir au démantèlement complet de l’édifice »35. Pour ce faire, les juristes du gouvernement (Carlos Caceres, Miguel Angel Poduje, secrétaire général du gouvernement, Arturo Marin, chef de cabinet de Carlos Caceres) et les militaires proches du général (Brigadier général Jorge Ballerino, secrétaire général de la présidence, Brigadier Juan Romero, du cabinet de Ballerino) constituent une équipe de juristes chargée d’élaborer un rapport d’audit de la constitution.

28Début novembre, cette équipe rend ses conclusions. Deux faiblesses importantes de la constitution sont distinguées, qui démontrent que, faute de négociations, l’ensemble de l’édifice constitutionnel pourrait être démantelé. L’on retrouve dans cette analyse plusieurs des points développés par les juristes de la Concertación. Le chapitre XIV énumère les conditions restrictives pour modifier la constitution. Les majorités nécessaires varient suivant les articles en cause. Le processus le plus rigide prévoit en plus la ratification par deux congrès successifs. Mais les mécanismes de rigidité du chapitre XIV ne s’appliquent pas à la modification de l’article XIV lui-même. Le régime général, qui laisse au Président de la république une grande marge de manœuvre pour peu que chaque chambre votre la réforme à la majorité des trois cinquièmes de ses membres (i.e. 60 % de ses membres), s’applique. L’on peut donc imaginer un « effondrement » de tout l’édifice constitutionnel après une première modification de l’article XIV, réalisée à la majorité des trois cinquièmes. Selon les termes de Caceres, il y a là un « verrou » à sécuriser. Cette analyse n’est pas nouvelle, puisque, dès 1984, l’amiral Merino, qui préside alors la junte, avait essayer de promouvoir une réforme visant à appliquer au chapitre XIV le mécanisme de réforme le plus rigide. Par ailleurs, l’article 94, qui traite des forces armées, accorde aux divers textes concernant les mouvements internes aux forces armées un rang de décret présidentiel (décrets suprêmes). Initialement, Augusto Pinochet, qui pensait être le premier Président de la période « non transitoire » (qui commence en 1990), voulait éviter tout regard du pouvoir législatif sur les forces armées. Cette disposition se retourne donc contre son promoteur dans le cas, probable en 1989, qu’un Président issu de la Concertación soit élu.

  • 36 Cavallo (Ascanio), Los hombres de la transicion, op. cit., p. 89.
  • 37 Avec Arcos Sanchez en particulier, membre de la Démocratie Chrétienne.

29Ces deux arguments convainquent le général Pinochet, qui accepte le 10 novembre 1988, « d’ouvrir une fenêtre, une toute petite fenêtre » (« ventanita »)36 dans la constitution de 1980. Arturo Marin, en liaison avec son parti politique d’origine, Renovación Nacional, commence le jour même une prise de contact avec l’opposition37.

  • 38 La perspective d’une négociation avec le gouvernement et les partis proches du régime militaires p (...)

30Le dispositif central de la transition est donc un mécanisme tripartite, un triangle dynamique, mettant en relation la Concertación et Renovación Nacional d’une part, au sein de la Commission technique, le gouvernement et la Commission technique d’autre part, et, enfin, de façon parallèle et plus officieuse, la Concertación et le gouvernement. Dans la pratique, Carlos Caceres, son directeur de cabinet, le général à la retraite Fernando Lyon, le colonel Carlos Molina et le colonel de justice Juan Romero, négocient au nom du gouvernement avec l’équipe de la Concertación emmenée par Franciso Cumplido. Andres Allamand, secrétaire général de Renovación Nacional, négocie quant à lui avec Patricio Aylwin, qui représente d’abord le PDC, puis l’ensemble de la Concertación38. Pour l’aider, Patricio Aylwin fait appel à deux hommes, qui deviennent ainsi, avec lui, les acteurs majeurs de l’ensemble de la transition : Edgardo Boeninger, et Enrique Correa. Cette négociation a lieu au sein de la Commission technique.

Le déroulement des négociations

  • 39 El Mercurio, 16 novembre 1988.

31Le 11 novembre 1988, Carlos Caceres, qui a auparavant montré son texte à Renovación Nacional, prononce un discours à la télévision, et annonce les deux fondements de sa politique, la non participation du gouvernement aux élections à venir (« prescindencia ») d’une part, et sa volonté de dialogue avec l’opposition en vue d’une possibilité de réforme constitutionnelle d’autre part. Le général Pinochet, tout en laissant son gouvernement « ouvrir la fenêtre », ne désavoue cependant pas les éléments les plus durs de sa coalition, afin de garder une marge de manœuvre. Fidèle à sa méthode de provocation verbale, il déclare, en déplacement à Coyhaique, que « si l’opposition n’accepte pas la constitution, alors le plébiscite est invalide »39.

  • 40 Cavallo (Ascanio), Los hombres de la transicion, op. cit., p. 88.

32La dynamique de la réforme constitutionnelle produit cependant ses effets sur Renovación Nacional, qui signe en décembre 1988 un accord avec la Démocratie Chrétienne pour la création d’une Commission conjointe pour l’étude des réformes constitutionnelles. L’accord est signé entre Patricio Aylwin et Sergio Onofre Jarpa, Gutemberg Martinez pour le PDC et Andres Allamand pour Renovacion National agissant chacun comme secrétaire général de son parti. Cet accord exclut à première vue le gouvernement de la dynamique de la réforme, mais il aboutit en fait à encourager le général Pinochet à laisser plus de latitude à Carlos Caceres. C’est ainsi d’ailleurs que Andres Allamand présente les raisons de la signature de l’accord à Carlos Caceres : « il faut négocier maintenant, tant que nous sommes au pouvoir. En ce moment, nous avons deux voix, celle du gouvernement, et celle de nos partis, contre une pour la Concertación. Deux contre un : une telle opportunité ne se présentera plus jamais »40.

  • 41 Carlos Caceres, cité par Cavallo (Ascanio), ibid., p. 57.

33L’utilisation d’un rapport de force favorable est un argument à destination d’un gouvernement soucieux de solidifier l’institutionnalisation du régime dans un cadre démocratique limité. Car le gouvernement veut négocier tant qu’il dispose d’une voix et d’un pouvoir d’influence sur Renovación Nacional. Caceres est en effet persuadé que Renovación Nacional veut « négocier, quoi qu’il arrive, maintenant, ou après »41. Pour Renovación Nacional, en revanche, il s’agit bel et bien de s’insérer dans le jeu démocratique, aux dépens de l’autre parti de droite, l’UDI de Jaime Guzman.

  • 42 D’après Cavallo (Ascanio), Los hombres de la transicion, op. cit. Rosende aurait annoncé à Pinoche (...)

34En décembre 1988, Renovación Nacional annule une réunion avec la Concertación, à cause de la présence de Luis Maira, membre de la Gauche Chrétienne, proche de PC et membre du PAIS. Les durs utilisent l’incident pour continuer leur campagne auprès du général Pinochet, qui reçoit les nationalistes Pablo Rodriguez et Sergio Miranda à Bucalemu, et déclare que la Constitution est une forteresse qu’il ne « faut absolument pas abandonner ». Durant l’été (en janvier/février), le général Pinochet reçoit, chaque lundi, dix personnes qui forment le « groupe des durs », autour du ministre Hugo Rosende. Dans le même temps, des réunions « discrètes » ont lieu entre les équipes de la Concertación et de la Commission technique d’une part, et les équipes de Caceres d’autre part, pour exposer les points de divergence et de concordance. C’est la proposition d’une durée du mandat présidentiel de quatre ans qui pousse le général Pinochet à accepter le principe d’une réforme constitutionnelle de grande ampleur, après avoir réuni, dans un même entretien tendu, Hugo Rosende42 et Carlos Caceres.

35Le 7 mars 1989, le général Pinochet réunit la junte pour étudier la possibilité de réformer la constitution, et utilise un document rédigé par le général Ballerino. Ce dernier a mis l’accent sur les faiblesses de la constitution. Les points mis en exergue sont, outre le chapitre XIV sur la réforme de la constitution, le statut des lois et décrets concernant les forces armées, la faculté présidentielle de dissoudre le parlement une fois, un article 8 difficilement applicable, et, enfin, la faculté présidentielle d’expulser les personnes en leur infligeant un véritable exil administratif. Le général Ballerino introduit donc l’idée qu’un certain nombre de facultés présidentielles pourraient se retourner contre les principaux soutiens des militaires, voire les militaires eux même, une fois la présidence assurée par un autre que le général Pinochet.

  • 43 Un autre discours était également prêt, rédigé vraissemblablement par Sergio Diez.

36Pour le général Ballerino, la réforme constitutionnelle est un moyen de parachever l’institutionnalisation léguée par le régime militaire. Le 11 mars, le général Pinochet lit un discours préparé par le général Ballerino et Carlos Caceres, dans lequel il annonce qu’il va proposer un certain nombre de réformes constitutionnelles43. Le 13 mars, Carlos Caceres convoque Sergio Onofre Jarpa et Patricio Aylwin pour ouvrir officiellement la négociation tripartite. Le 15 mars, il reçoit Jaime Guzman, président de l’UDI et par ailleurs auteur d’une grande partie de la constitution (notamment de l’article 8, controversé). L’UDI, qui est contre toute réforme à la constitution, se retrouve dans la pratique exclue du jeu, car, le même jour, les membres de l’équipe gouvernementale commencent à discuter avec la Commission technique Renovación Nacional/Concertación des Partis pour la Démocratie. L’UDI essaiera cependant de se réinsérer dans la dynamique en proposant un « paquet » de réformes, dont le principal élément est constitué d’une réforme du chapitre XIV. Cette tentative n’aura pas de suite.

37Mais la dynamique est un phénomène compliqué : le mouvement « naturel » tend à faire de la Commission technique le principal forum de discussion, entre la Concertación, qui pense gouverner le pays dans un futur proche, et Renovación Nacional, qui entend incarner le principal élément de la droite, c’est-à-dire de l’opposition.

38L’argument du « deux contre un » montre ses limites : pour Renovación Nacional, le gouvernement doit renforcer le poids, dans la négociation, de la future opposition. Le gouvernement ne partage évidemment pas cette vision : pour lui, une fois Renovación Nacional utilisée pour encourager le général Pinochet à accepter le principe d’une négociation constitutionnelle, insérer ce parti dans la discussion revient, en premier lieu, à contrôler les velléités d’indépendance de RN, et, en second lieu, à instaurer un premier filtre aux demandes de la Concertación, tout en préservant le pouvoir de négociation du gouvernement. Ce paradoxe engendre deux attentes contradictoires : pour le gouvernement, RN doit modérer les demandes de la Concertación avant le début de la véritable négociation ; pour Renovación Nacional, le gouvernement doit seulement rendre légitime la négociation avec la Concertación, mais encore, surtout, agir en tant que force de dissuasion afin d’empêcher le démantèlement de l’édifice constitutionnel par une Concertación trop dominatrice. La contradiction latente éclate quand, le 5 avril 1989, la commission technique Renovación Nacional/Concertación des partis pour la démocratie rend son premier rapport. Les trente trois propositions de réforme que contient ce rapport élargissent les droits individuels, démocratisent le fonctionnement des institutions, dé-présidentialisent le régime, et font également « sauter » un certain nombre de verrous, notamment au niveau des sénateurs désignés.

39Parmi les trente trois réformes proposées par la Commission technique, quelques points se détachent. En premier lieu, un changement du mécanisme de réforme de la constitution est prévu, pour le rendre, globalement, plus simple. Ensuite, un changement de la composition du Congrès est proposé, avec passage de 120 à 150 députés, et de 26 à 50 sénateurs, tous élus. De même, une diminution de l’ampleur du pouvoir exécutif est souhaitée. Une élimination des articles limitant le pluralisme (article 8) est également prévue. Il est également envisagé de procédéer à une modification du Conseil de sécurité nationale, en gardant le même nombre de représentants des forces armées (quatre) mais en augmentant le nombre de civils (cinq contre trois auparavant). D’autre part, ce même Conseil ne pourrait plus « representar » (c’est à dire, communiquer de manière publique, sans que le statut de cette communication soit très clair) ses opinions aux pouvoirs élus. Enfin, une modification du statut des forces armées est prévue, en supprimant l’inamovibilité des commandants en chef, et en augmentant la faculté présidentielle de nommer et de mettre à la retraite les commandants en chef. Cet ensemble de réformes représente le véritable projet de démocratisation de la constitution de 1980, résultat d’un accord élargi démocratique entre la Concertación et la droite démocratique. Il démontre qu’entre une droite parlementaire et la Concertación, un accord est possible sur la nature du futur régime.

  • 44 La Epoca, 16 avril 1989.

40Mais le refus du gouvernement (Carlos Caceres parle de « trahison »44 à propos de l’attitude de Renovación Nacional) prouve a contrario que le régime militaire ne partage pas, il s’en faut, cette culture démocratique, mais qu’il entend plutôt utiliser les négociations institutionnelles pour adapter le legs institutionnel à un cadre démocratique limité, afin de préserver le modèle de développement et la capacité de tutelle d’institutions non élues. Pour les duros qui soutiennent le régime militaire, le projet prouve qu’en amorçant les négociations, on ouvre une boîte de Pandore qui aboutit mécaniquement au démantèlement du legs institutionnel du régime. Le général Pinochet demande à l’avocat Enrique Ortuzar de lui rédiger un nouveau mémorandum, qui aboutit aux conclusions inverses de celles défendues par le général Ballerino : selon Ortuzar, aucune réforme n’est nécessaire, et la Concertación n’osera pas utiliser le mécanisme d’une réforme du chapitre XIV.

  • 45 Entretien avec Ascanio Cavallo, mai 1993.

41Le 25 avril 1989, le général Pinochet convoque Carlos Caceres pour « étudier » avec lui le rapport de la Commission technique. En fait d’étude, le général se contente de rayer les propositions qui lui semblent inacceptables45 : à part la réduction du mandat présidentiel à quatre ans, aucune proposition d’inspiration démocratique n’est acceptée. Le processus de négociation semble s’achever dans une impasse, d’autant que, le lendemain, le général Pinochet intime l’ordre à son ministre de l’intérieur d’arrêter toute négociation institutionnelle. En réponse à cette demande, Carlos Caceres remet sa démission, acceptée par le général, qui ne rend toutefois pas la nouvelle publique. Après une journée d’hésitation, le général Pinochet décide d’abandonner la position maximaliste des duros pour une position de préservation des acquis les plus importants. Car tout en poussant Sergio Badiola à constituer un gouvernement de durs et à élaborer une stratégie de refus total de négociation, le général Pinochet se rend aux arguments du général Ballerino et de l’amiral Merino, qui voient dans la négociation constitutionnelle, et, plus largement, dans la direction adoptée par Carlos Caceres, le seul moyen de parachever l’institutionnalisation du régime institutionnel légué par le régime militaire dans un cadre démocratique limité. Finalement, le 27 avril, Carlos Caceres est confirmé à son poste de ministre de l’intérieur, et le 28 avril, il annonce un ensemble de dix-neuf réformes constitutionnelles, qui sont bien évidemment beaucoup plus limitées en ce qui concerne la démocratisation du régime, et plus radicales dans la protection de certaines institutions non élues (sénateurs désignés et forces armées, entre autres).

42Les propositions de Carlos Caceres datées du 28 avril prévoient donc dix-neuf amendements à la constitution. Du côté de la démocratisation du régime, l’on trouve : une modification de l’article 8, dont l’impact est diminué ; une atténuation du poids du Président par rapport au Congrès ; l’arrivée d’un membre civil supplémentaire au Conseil national de sécurité, et le remplacement de sa faculté de « représenter » (« representar ») une décision, par une faculté de faire connaître (« hacer presente ») ses opinion aux pouvoirs élus ; l’acceptation du principe de référendum communal ; et, une durée de quatre ans pour le mandat du prochain candidat présidentiel. En revanche, du côté du renforcement des mécanismes de tutelle mis en place par le régime militaire, l’on trouve : la transformation de la loi concernant les forces armées en loi de niveau organique et constitutionnelle ; et, la nécessité, pour réformer le chapitre XIV (sur la réforme de la constitution), d’avoir recours à une majorité qualifiée élevée, et, surtout à la ratification par deux congrès successifs. Cette obligation est d’ailleurs élargie à d’autres chapitres de la constitution, qui est désormais beaucoup plus rigide que dans sa forme initiale. Ceci prouve que, pour Carlos Caceres, les réformes qu’il négocie doivent être « les dernières ». Aucune proposition ne concerne le nombre de députés ou de sénateurs, ni, a fortiori une réduction, voire une suppression des sénateurs désignés.

43Francisco Cumplido est chargé, par la Commission technique, de présenter un rapport d’évaluation de ces propositions. Globalement, Cumplido exprime deux objections de caractère politique, et cinq objections de caractère juridique. Les objections politiques soulignent que, si les réformes proposées par Carlos Caceres étaient adoptées, il faudrait désormais plus de quatre ans pour effectuer toute réforme supplémentaire, et le prochain mandat présidentiel serait pour ainsi dire, « perdu ». Compte tenu des mécanisme de démocratie limitée qui restent en place, la Concertación, même au pouvoir, ne serait sans doute pas en mesure d’appliquer son programme avant d’avoir, en premier lieu, réformé une nouvelle fois la constitution et avant, en second lieu, que les nouvelles chambres se réunissent. C’est-à-dire qu’elle ne pourrait pas appliquer son programme avant mai 1995, au plus tôt. Encore cette date est-elle, pour Francisco Cumplido, sujette à caution, puisque, compte tenu de l’existence des sénateurs désignés, il est fort probable que de nouveaux changements ne pourront avoir lieu, et que la marge de manœuvre sera limitée à tout jamais. Les objections juridiques de Francisco Cumplido à l’égard des propositions de Carlos Caceres, quant à elles, mettent l’accent sur : le refus de réforme de l’article 9 (sur les « conduites terroristes ») ; l’absence de toute proposition sur les droits garantis aux prisonniers politiques ; l’absence de mécanisme de garantie juridique des droits de l’homme ; la présence du « match nul » (« empate ») au sein du Conseil national de sécurité. ; et, la modification non satisfaisante de l’article 8. L’ensemble de la Commission technique approuve les conclusions de Francisco Cumplido. Toutefois, les propositions de Carlos Caceres créent en fait une véritable fracture au sein même de la Concertación sur la conduite à tenir dorénavant avec le gouvernement.

  • 46 Entretien avec Ricardo Lagos, décembre 1993. Voir également, Lagos (Ricardo), Despues de la transi (...)
  • 47 Cavallo (Ascanio), Los hombres de la transicion, op. cit.

44La ligne défendue par Patricio Aylwin s’oppose à la ligne défendue par Ricardo Lagos. La première privilégie le maintien du processus de négociation comme générateur de consensus, la seconde privilégie les résultats sur le mécanisme de la négociation. Pour le leader du PPD, et, d’une certaine façon, de l’ensemble du courant socialiste, l’analyse de Francisco Cumplido est trop douce (« dulce »46). Pour Lagos, le régime militaire est en train de construire une zone de sécurité institutionnelle autour de certaines enclaves autoritaires (« un cerco de seguridad »). Rien d’important n’a été concédé concernant les statuts de la Cour suprême, du Tribunal constitutionnel, des forces armées, et des commandants en chef. Au contraire. Les changements proposés, loin de démocratiser le régime, étendent les garanties données aux militaires. Ainsi en est-il de la « conduite terroriste », qui reste présente dans la constitution, dans une définition large et vague. De même, les sénateurs désignés sont maintenus, rien ne change quant au Tribunal constitutionnel, et, si le Conseil supérieur de sécurité perd certaines de ses facultés, il y a encore « match nul » entre les civils et les militaires. En ce qui concerne les forces armées, Ricardo Lagos souligne que les commandants en chef sont toujours inamovibles, et la loi sur les forces armées va être impossible à changer, puisqu’elle va avoir le rang de loi organique, alors même que l’on ne connaît rien de son futur contenu. Enfin, la constitution devient plus difficile à réformer, et le mécanisme d’entrée (« mecanismo de entrada ») que constituait la faille sur le chapitre XIV, est définitivement perdu47.

  • 48 Entretien avec Ricardo Lagos, décembre 1993. « una democracia definitivamente limitada en sus atri (...)

45Pour Ricardo Lagos, le régime militaire est en train d’exploiter l’intérêt de la Concertación à la négociation pour imposer ses revendications, et toute approbation, par la Concertación, de ces revendications reviendrait à légitimer leur existence, et donc à rendre plus difficile, juridiquement et politiquement, leur éventuelle réforme. En conclusion, pour Lagos, ce que propose Caceres, c’est : « une démocratie définitivement limitée dans ses attributions, impuissante et incapable de mener à bien un quelconque changement efficient »48. Pour Ricardo Lagos, la Concertación doit mettre fin aux négociations, et profiter de la faille du chapitre XIV pour imposer, dès le succès rencontré aux prochaines élections, un changement radical de la constitution.

  • 49 Cavallo (Ascanio), Los hombres de la transicion, op. cit., p. 213.
  • 50 Entretien avec Jorge Zalaquet, août 1993, entretien avec Renan Fuentealba, septembre 1992, entreti (...)

46Telle n’est pas, il s’en faut, l’analyse de Patricio Aylwin. Pour lui, la préservation de la négociation prime, d’une certaine façon, sur la réalisation de l’intégralité des objectifs49. La négociation recherche la création d’une base consensuelle, nécessaire à la stabilité du futur régime, pas le démantèlement de l’actuel cadre institutionnel. Il faut donc, pour Patricio Aylwin, subordonner les objectifs ultimes (« maximos »), à l’objectif premier (« basico »), donc donner la priorité à la conquête du pouvoir sur la démocratisation totale du régime. Un rejet pur et simple des proposition de Caceres affaiblirait sans aucun doute les perspectives électorales de la Concertación, face à un peuple chilien demandeur de stabilité et d’incertitude réduite au maximum. Toujours selon Patrico Aylwin, tout ce qui n’est pas concédé par le régime militaire sera obtenu une fois la Concertación au pouvoir, car il y a un engagement (« compromiso ») de Renovación Nacional, qui, par le jeu des négociation, se rapproche de la Concertación et s’éloigne de ce qui constituait jusqu’ici le groupe des principaux soutiens du régime militaire. Rompre les négociations, c’est rejeter R.N. vers les forces non démocratiques50.

  • 51 El Mercurio, 3 mai 1989.
  • 52 Cavallo (Ascanio), Los hombres de la transicion, op. cit., p. 114.

47Finalement, Ricardo Lagos accepte de se soumettre à l’opinion majoritaire au sein de la Concertación, et c’est la ligne Aylwin qui l’emporte, même si, pour des raisons tactiques, la Concertación juge officiellement, dès le 1er mai, les propositions gouvernementales « inacceptables », et annule « dans l’état actuel des choses » tout dialogue avec le gouvernement51. C’est donc après une première impasse que l’un des objectifs principaux de la négociation se dessine de façon distincte : outre la réforme elle même, la négociation a pour but la création d’un mécanisme centripète, visant à la création d’une habitude de dialogue, voire de consensus, au sein des principaux acteurs de la vie politique chilienne. La principale hypothèse faite par la Concertación tient à sa capacité de former un véritable accord démocratique élargi avec Renovación Nacional. « Nous ferons quand même les réformes »52, aurait déclaré Andres Allamand à Patricio Aylwin.

  • 53 El Mercurio, 14 mai 1989.

48Le 2 mai 1989, Andres Allamand, secrétaire général de Renovación Nacional, renoue le dialogue non pas avec la Concertación, mais avec une de ses composante, la Démocratie Chrétienne, en proposant à Gutemberg Martinez, secrétaire général du PDC, des négociations entre les deux partis. Mais cette tentative de dissociation de la Concertación, afin de créer un grand pôle central entre la droite démocratique et la démocratie chrétienne est un échec, la Démocratie Chrétienne tenant à la préservation de son alliance avec les socialiste. Finalement, c’est Enrique Correa, secrétaire général de la Concertación, à la fois socialiste et proche de Patricio Aylwin, qui est chargé de renouer les négociations avec Renovación Nacional au sein d’une nouvelle Commission technique. La Commission technique, le 11 mai, reprendra son rapport en modifiant les trente-trois premiers projets de réforme qu’elle a proposés le 5 avril53. Pour Carlos Caceres cependant, l’objectif reste identique, puisqu’il lui faut terminer la législature en cours et éviter un démantèlement futur de l’édifice constitutionnel. Or, la perspective de voir Renovación Nacional devenir l’unique interlocuteur de la Concertación force le gouvernement à rentrer, à nouveau, dans le jeu, et à tenter de refaire de Renovación Nacional une force alliée en forçant ce parti à adopter une « position plus constructive ». Renovación Nacional accepte alors de modifier sa méthode. Au lieu de faire du premier rapport de la Commission technique le point de départ des nouvelles négociations, il s’agit maintenant de partir des propositions de Carlos Caceres, et d’y ajouter – ou de retrancher – ce qui constitue un intérêt primordial pour la Commission technique.

49Dans ce deuxième « round » de négociations, le rôle de Sergio Onofre Jarpa devient déterminant. Agé de 68 ans, pragmatique, convaincu qu’« on ce gouverne pas contre le peuple », Jarpa est un opposant à Carlos Caceres depuis que les deux hommes ont fait partie du même gouvernement d’ouverture, en 1983. Mais Jarpa déteste plus encore la « droite économique » des Chicago boys, incarnée par Hernan Büchi, qui essaie alors, avec difficulté, d’imposer sa candidature à l’élection présidentielle de décembre 1989. Jarpa, qui a accueilli le coup d’Etat militaire comme une « opération salvatrice », a dissous de façon symbolique le Partido Nacional qu’il dirigeait, et a été le premier à parler de la nature fondatrice (« fundacional ») du régime militaire. Il est à la fois convaincu que le sort de cette refondation se joue dans les négociations institutionnelles, et désireux de ne laisser aucun espace à la droite économique des Chicago boys, qui se rassemble au sein de l’UDI. Utilisant sa bonne connaissance des militaires et son expérience de politicien « ancienne manière », il fait avec Carlos Reymond, un des négociateurs de Renovación Nacional, une proposition destinée à la fois à la Commission technique et au gouvernement, et dont l’objectif est de sortir de l’impasse. La proposition comprend notamment deux points essentiels : un maintien, pour quatre ans seulement, des sénateurs désignés, associé à une augmentation des membres du Sénat, qui serait constitué de 40 sénateurs ; et, une majorité requise unique des 3/5 des membres de chaque chambre pour l’ensemble des réformes électorales, sauf pour trois chapitres particuliers.

50Le 15 mai, alors que la droite chilienne est secouée par l’annonce du retrait de la candidature d’Hernan Büchi à la présidence, la Commission technique Renovación Nacional/Concertación présente un nouveau rapport. Globalement, la Commission reprend toutes les propositions de Carlos Caceres, en y ajoutant les propositions de Sergio Onofre Jarpa. Seuls point supplémentaires, défendus par Francisco Cumplido : la modification de la constitution du Tribunal constitutionnel d’une part, et, d’autre part, la reconnaissance de la supériorité des traités internationaux sur les lois du pays. La nature même de la proposition de la Commission technique a changé : désormais, son rapport, parce qu’il part de celui élaboré par Carlos Caceres, a clairement une nature de compromis, et réduit significativement l’ampleur des changements proposés.

51Le gouvernement n’écarte pas la proposition consistant à doter les traités internationaux d’un rang supérieur conféré aux lois de la République, car, après une analyse succincte, Carlos Caceres est persuadé que le recours aux différentes conventions ne permettra pas, dans la pratique, la réouverture d’un certain nombre de procès et le contournement de la loi d’amnistie. Deux points de désaccord subsistent cependant, qui sont considérés comme « non négociables » par le gouvernement issu du régime militaire : les sénateurs désignés, qui doivent être maintenus ; et le Tribunal Constitutionnel, dont la composition ne saurait être modifiée. Le 24 mai, un accord est trouvé entre Carlos Caceres et la Commission technique. Les deux parties parviennent à un accord global sur l’ensemble des propositions, sauf les deux points mentionnés plus haut. Ces deux points constituent une véritable ligne de fracture entre deux conceptions de ce que doit être le futur régime, démocratie sous tutelle pour le gouvernement militaire, démocratie traditionnelle pour la Concertación, et, d’une façon plus modérée et plus incertaine, pour Renovación Nacional.

  • 54 Source : entretien avec Ascanio Cavallo, mars 1993 ; entretien avec Alberto Luengo, mai, 1993 ; en (...)

52Edgardo Boeninger, inspirateur de la stratégie de la transition côté Concertación, propose alors à Renovación Nacional un « protocole d’accord secret » entre Renovación Nacional et la Concertación, dans lequel les deux parties s’engageraient à introduire les deux réformes auxquelles s’oppose Carlos Caceres après le début de la prochaine législature54. Andres Allamand et Sergio Onofre Jarpa refusent : un tel accord, s’il devait être connu, ruinerait tout la légitimité « droitière » de Renovación Nacional, en transformant le « Deux (le gouvernement et Renovación Nacional) contre Un (la Concertación) en Un contre Deux ».

53Finalement, Edgardo Boeninger doit revenir sur sa proposition (« le protocole n’a jamais existé », déclare-t-il, le 25 mai), et Renovación Nacional propose d’engager sa parole au cours d’un « dîner symbolique » avec le président Patricio Aylwin, qui accepte le principe. Le 25 mai, dans les locaux du général Ballerino se tient une réunion entre Carlos Caceres, Sergio Onofre Jarpa et Patricio Aylwin, au cours de laquelle le leader de la Concertación fait état de la volonté conjointe de la Concertación et de Renovación Nacional de réformer le Tribunal Constitutionnel. Quant aux sénateurs désignés, suivant la proposition de Jarpa, il est tacitement convenu qu’ils ne seront pas remplacés après leur départ. Jarpa et Caceres ne montrent pas d’opposition à ces propos, qui ne donneront toutefois lieu à aucun compte rendu, ni a fortiori, à aucun engagement écrit. Renovación Nacional ne tiendra pas parole. Les 29 et 30 mai 1989 ont lieu les dernières négociations, afin de finaliser l’accord (qui ne prend en compte aucun des deux points évoqués lors de la rencontre du 25 mai). Y participent, pour Renovación Nacional, Carlos Reymond et Miguel Luis Amunategui ; pour la Concertación, Francisco Cumplido et Jose Antonio Viera Gallo ; pour le gouvernement, Arturo Marin et Hermogene Perez de Arce. Les conversations sont avant tout techniques.

  • 55 El Mercurio, 1er juin 1989.

54Le 31 mai 1989, le général Pinochet annonce, à la télévision, qu’il soumettra à référendum un ensemble de réformes constitutionnelles, qui « font l’objet d’un consensus large »55.

  • 56 Fils d’un ancien leader du Partido Nacional et membre de la Sociedad Nacional de Agricultura, qui (...)
  • 57 Entretien avec Juan Romero, septembre 1992.
  • 58 Ascanio Cavallo, Los Hombres de la Transicion, op. cit., p. 133.

55C’est le sous-secrétaire à l’intérieur, Gonzalo Garcia56, qui est chargé d’organiser le scrutin, et notamment de contourner tous les obstacles éventuels à la réalisation rapide de celui-ci. Il s’agit d’empêcher la junte, qui en a le droit, de modifier le texte du référendum. L’amiral Merino ne cédera qu’en dernière instance, face au général Pinochet57. Il s’agit également d’empêcher la Controlaria de rejeter la rédaction de certaines lois extraordinaires dont la promulgation a été nécessaire afin de pouvoir organiser un scrutin en 60 jours. Le 30 juillet 1989 a finalement lieu le référendum sur la réforme constitutionnelle. Le gouvernement, la droite, toute l’opposition à l’exception du parti communiste (qui milite pour l’annulation du scrutin), appellent à voter en faveur de l’approbation (« apruebo »). Très tôt dans la soirée, Gonzalos Garcia annonce les résultats dans une conférence de presse tenue au bâtiment Diego Portales. Ce proche – presque intime – du général Pinochet tient avant tout à permettre au général de « sortir avec les honneurs, ce qu’il aurait d’ailleurs dû faire avant même le plébiscite »58, et veut à tout prix éviter une attente similaire à celle ayant eu lieu lors de la nuit du 5 octobre 1988.

  • 59 El Mercurio, 31 juillet 1989.

56Les résultats sont conformes à ce qui était attendu : sur 7 066 628 électeurs inscrits sur les registres, seul 6,5 % s’abstiennent, ce qui constitue la participation la plus élevée de l’histoire du pays : 85,7 % approuvent, contre 8,2 % des électeurs qui désapprouvent. Le général Pinochet se « félicite », dans un discours télévisé, de « la seconde ratification de la constitution de 1980 »59. Pour la Concertación, il s’agit d’une première ratification. Quoi qu’il en soit, le texte constitutionnel chilien a comblé une partie de son péché d’origine, puisqu’il est désormais approuvé – en partie –, par plus de quatre cinquièmes des électeurs. Reste à évaluer les progrès accomplis en matière de démocratisation de l’organisation des pouvoirs publics et d’extension des libertés publiques.

57Cette évaluation fera l’objet du chapitre VIII. Auparavant, il nous semble intéressant de détailler non plus le processus de négociation, tel que nous venons de le faire, mais chacun des points ayant été abordés durant ces négociations autour des deux grands axes d’action : la libéralisation du régime, et le transfert du pouvoir.

Notes

1 Entretien avec Hernan Büchi, décembre 1992, cité in Le Monde, « La nouvelle vie des Chicago Boys », 15 décembre 1992.

2 Portrait de Carlos Carceres élaboré par Cavallo (Ascanio), Los hombres de la transicion, op. cit.

3 Entretien avec Juan Romero, septembre 1992.

4 Voir Alaminos (Antonio) Chile, Transicion politica y sociedad, op. cit.

5 Entretien avec Patricio Aylwin, décembre, 1993.

6 Entretien avec Alejandro Foxley, décembre 1993.

7 Leca (Jean), Papini (Roberto), Les démocraties sont-elles gouvernables ?, Paris : Economica, 1985, notamment Leca (Jean), « Sur la gouvernabilité », pp. 15-27.

8 Entretien avec Andres Allamand, décembre 1993.

9 Cumplido Cerededa (Francisco), Estado de derecho en Chile ? Santiago : Documentos del ICHEH, 1983.

10 Cumplido Cereceda (Francisco) et Nogueira (Humberto), Teoria de la Constitucion, Santiago : Fondo de Cultura Economica, 1985, 150 pages.

11 Idées exposées lors du séminaire « Chile y la transicion a la democracia », Santiago, 9 mars 1990, op. cit.

12 Boeninger (Edgardo), intervention lors du colloque « Chile y la transición a la democracia », op. cit., p. 58.

13 Ibid., p. 24.

14 Entretien avec Alberto Luengo, redacteur en chef de la Nacion, juin 1993.

15 Cavallo (Ascanio), Los hombres de la transicion, op. cit., p. 84.

16 Allamand (Andres), Discursos, entrevisas y conferencias, Santiago : Editorial Andante, 1987, pp. 56-63.

17 Cavallo (Ascanio), Los hombres de la transicion, op. cit., p. 83.

18 Ibid., p. 85.

19 Allamand (Andres), Discursos, entrevistas y conferencias, op. cit., p. 349.

20 Entretien avec Andres Allamand, décembre, 1993.

21 Donoso (Jorge), Tomic, testimonios, op. cit.

22 Cavallo (Ascanio), Los hombres de la transicion, op. cit., p. 58.

23 Entretien avec Enrique Correa, décembre 1993 ; Entretien avec Renan Fuentealba, novembre 1992 ; avec Ernesto Moreno, maire de la Recoletta, septembre 1992.

24 Entretien avec Arutro Alessandri, décembre 1993.

25 Cavallo (Ascanio), Los hombres de la transicion, op. cit., p. 62.

26 Entretien avec le général Pinochet, décembre 1992.

27 Cavallo (Ascanio), Los hombres de la transicion, op. cit., p. 65.

28 Entretien « off » avec un membre du cabinet Caceres, septembre 1992.

29 Entretien avec le général Ballerino, décembre 1992.

30 Entretiens avec Juan Romero, membre du Comite Asesor du général Pinochet, novembre 1992, décembre 1992 et février 1993 ; entretien avec le général Ballerino, décembre 1992.

31 El Mercurio, 4 novembre 1988.

32 Cavallo (Ascanio), Salazar (Manuel), Sepulveda (Oscar) : La historia secreta del regimen militar, op. cit., p. 372.

33 El Mercurio, 14 novembre 1988.

34 Entretien avec membre du cabinet Caceres, septembre 1992.

35 Ibid.

36 Cavallo (Ascanio), Los hombres de la transicion, op. cit., p. 89.

37 Avec Arcos Sanchez en particulier, membre de la Démocratie Chrétienne.

38 La perspective d’une négociation avec le gouvernement et les partis proches du régime militaires pousse en effet la Concertación à se structurer autour du principal négociateur, c’est-à-dire Patricio Aylwin, et à accepter le principe d’un « primus inter pares ». Ainsi, avant même l’envoi de la proposition de réduction du mandat à quatre ans, Ricardo Lagos reconnaît implicitement qu’en cas de négociations institutionnelles, la structure mise en place pour le plébiscite devra s’orienter vers la durée, autour du même leader : « si le régime commence des négociations, vous représenterez tout le monde », déclare-t-il à Aylwin, faisant de ce dernier un coordinateur et un négociateur, donc un candidat en puissance pour la présidentielle.

39 El Mercurio, 16 novembre 1988.

40 Cavallo (Ascanio), Los hombres de la transicion, op. cit., p. 88.

41 Carlos Caceres, cité par Cavallo (Ascanio), ibid., p. 57.

42 D’après Cavallo (Ascanio), Los hombres de la transicion, op. cit. Rosende aurait annoncé à Pinochet qu’on le promènerait bientôt « dans une cage ».

43 Un autre discours était également prêt, rédigé vraissemblablement par Sergio Diez.

44 La Epoca, 16 avril 1989.

45 Entretien avec Ascanio Cavallo, mai 1993.

46 Entretien avec Ricardo Lagos, décembre 1993. Voir également, Lagos (Ricardo), Despues de la transicion, Santiago, Ediciones Β, 1993.

47 Cavallo (Ascanio), Los hombres de la transicion, op. cit.

48 Entretien avec Ricardo Lagos, décembre 1993. « una democracia definitivamente limitada en sus atribuciones, impotente e incapaz de llevar a cabo cualquier tipo de cambio eficiente ».

49 Cavallo (Ascanio), Los hombres de la transicion, op. cit., p. 213.

50 Entretien avec Jorge Zalaquet, août 1993, entretien avec Renan Fuentealba, septembre 1992, entretien avec Victor Maldonado, juin 1992.

51 El Mercurio, 3 mai 1989.

52 Cavallo (Ascanio), Los hombres de la transicion, op. cit., p. 114.

53 El Mercurio, 14 mai 1989.

54 Source : entretien avec Ascanio Cavallo, mars 1993 ; entretien avec Alberto Luengo, mai, 1993 ; entretien avec Renan Fuentealba, août 1992 ; entretien avec Oscar Godoy, mars, 1992. Voir aussi Cavallo (Ascanio), Los hombres de la transicion, op. cit.

55 El Mercurio, 1er juin 1989.

56 Fils d’un ancien leader du Partido Nacional et membre de la Sociedad Nacional de Agricultura, qui a joué un rôle fondamental dans l’organisation du coup d’état de 1973, puis président de la FISA, « vitrine du miracle économique chilien ».

57 Entretien avec Juan Romero, septembre 1992.

58 Ascanio Cavallo, Los Hombres de la Transicion, op. cit., p. 133.

59 El Mercurio, 31 juillet 1989.

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