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Économies d'Asie et d'Amérique latine : changements de cap

 | 
Gilbert Étienne
, 
Jean Revel-Mouroz

La Malaisie, cinquième dragon ?

Philippe Regnier

Texte intégral

Introduction

11990 a marqué la vingtième et dernière année de la fameuse "New Economic Policy" (NEP), adoptée aux lendemains des émeutes inter-ethniques sanglantes de mai 1969, afin de créer des conditions socio-économiques favorisant la cohésion nationale par la réduction des disparités de niveau de vie entre Bumiputras et non-Malais (en majorité Chinois). L'événement fut d'une portée historique suffisamment importante pour susciter de multiples débats, faux espoirs et inquiétudes, parmi les Chinois et autres minorités, espérant la fin des nombreuses discriminations dont ils font l'objet depuis 20 ans, comme parmi les Malais, soucieux de leur devenir en cas de non-renouvellement en leur faveur des objectifs fondamentaux de la NEP.

2Sur la toile de fond d'un héritage économique colonial assez substantiel et d'un rythme de développement relancé dès les années 70, la Malaisie s'est engagée avec succès depuis les premières réformes économiques de 1982-87 sur le chemin d'une industrialisation accélérée et d'une forte croissance à tout prix susceptibles de remettre en question, dans les faits sinon dans la forme, les grandes orientations de la NEP, dont les résultats sont apparus d'ailleurs plus que discutables. Ce choix semble avoir été entériné avec l'adoption en 1991 de la "New Development Policy" (NDP et Second Outline Perspective Plan) et du 6ème Plan de Développement (1991-95), indiquant l'ambition de faire entrer la Malaisie dans le club des nations nouvellement industrialisées d'ici à 2020.

3Cette nouvelle page de l'histoire économique du pays s'ouvre sur des prévisions positives : la Banque Asiatique de Développement prévoit que la Malaisie sera, en matière de croissance, le meilleur élève de tout le continent en 1992 et 1993. Mais rien ne nous permet de dire avec certitude si les vingt années d'une NEP inachevée, sinon mise entre parenthèse, auront été suffisantes pour endiguer toute velléité de tensions ethnico-religieuses pouvant émerger durant la période actuelle de libéralisation générale de l'économie.

La Nouvelle Politique Economique (NEP, 1970) : à la recherche d'un équilibre inter-ethnique délicat

4Avant son accession à l'indépendance en 1957, la Malaisie était une économie coloniale de libre entreprise et assez prospère, comparée aux autres pays d'Asie du Sud-Est (à l'exception de Singapour), et ce grâce à la mise en valeur de ses ressources naturelles (caoutchouc et étain) par les Britanniques et les immigrants chinois. L'une des pierres angulaires de cette réussite avait été l'édification d'une coexistence au moins relative, certes artificiellement provoquée et contrôlée par les Britanniques, entre les trois principales composantes ethniques (50 % de Malais, 35 % de Chinois, 12 % d'Indiens), et en dépit de la position de la plupart des Malais au bas de l'échelle sociale et de l'explosion occasionnelle de violences raciales (réactivées sur le plan politique durant la période de l'état d'urgence anti-communiste de 1948 à 1957-60).

5En l'absence de remise en cause radicale du système économique prévalant au moment de l'indépendance, l'Etat n'est pas devenu, contrairement à de nombreux autres pays décolonisés, l'instrument privilégié pour changer les structures du capital et de la propriété et pour adopter une nouvelle stratégie de développement. La politique de libre entreprise et d'encouragement de l'investissement étranger (britannique jusqu'alors) dans la grande agriculture d'exportation et dans l'industrie manufacturière de substitution aux importations (adoption de tarifs douaniers) a été largement préservée, y compris après la création de la Fédération de Malaisie (1963) et le retrait puis l'indépendance de Singapour (1965). La même politique de non-intervention n'a pas cherché à modifier, jusqu'aux événements de 1969-70, le déséquilibre économique et social entre groupes ethniques, dans la mesure où les Bumiputras se voyaient déjà reconnaître le contrôle du système politique, l'Islam comme religion d'Etat, et un traitement préférentiel en matière d'accès à l'éducation et à la fonction publique. Les droits économiques, de citoyenneté et de libre croyance étaient également garantis par une constitution monarchique et fédérative de type parlementaire aux Chinois et aux autres minorités.

6Dans ce contexte d'un calme politique et d'un laissez-faire économique au moins relatifs, la croissance fut assez forte dans les années 60 (+ 6 % par an en moyenne), l'inflation resta quasiment nulle, la balance courante demeura excédentaire et le secteur public continua à dégager des surplus financiers. Toutefois, ce type de développement continua à profiter principalement aux Britanniques et aux non-Bumiputras qui contrôlaient l'essentiel des riches plantations (caoutchouc, huile de palme, noix de coco), des ressources minérales (étain), et des services (commerce, finances, transports), tandis que le secteur rural traditionnel (à majorité malaise) restait à la traîne et que la vie politique se polarisait de plus en plus autour de considérations ethnico-religieuses, dont l'indépendance brutale de Singapour (à large majorité chinoise) avait été l'un des signes précurseurs. A l'issue des élections générales de 1969 qui incitaient les Malais à un certain partage du pouvoir, de violentes émeutes raciales allaient éclater et remettre en cause les résultats des urnes et les fondements modérés de la politique économique et sociale des années 60.

7En réaction à ces événements tragiques et dénonçant treize ans d'incapacité à réduire les inégalités sociales depuis l'indépendance, le gouvernement à majorité malaise décida de recourir à une Nouvelle Politique Economique (1970), précisée dans le First Outline Perspective Plan de 1970-90 et dans le 2ème Plan Quinquennal de 1971-75, dont les objectifs principaux étaient les suivants :

  • éradiquer la pauvreté au sein de tous les groupes ethniques ;
  • restructurer la société pour éliminer toute identification raciale à la fonction économique ou à la localisation géographique des individus ;
  • répartir la force de travail dans chaque secteur de l'activité économique conformément à la même clé de répartition inter-ethnique existante dans la population prise dans son ensemble.

8En mettant l'accent sur la redistribution de la croissance dans la production et l'emploi et d'une répartition plus équitable du revenu en faveur des plus défavorisés, la NEP s'écartait définitivement de la politique de laissez-faire des années 60 et attribuait à l'Etat un véritable rôle de médiateur dans la vie économique et sociale (2nd Malaysia Plan, pp 7-8). Ce changement de cap intervenait, contrairement à l'expérience de la plupart des autres pays du Tiers Monde, ni pour des raisons idéologiques, ni par sentiment anti-étranger, mais par souci d'une meilleure répartition des richesses au profit des Malais, quasi-seuls détenteurs du pouvoir politique réel. L'objectif sous-jacent à toute la NEP, par-delà ses généreuses déclarations d'intérêt général, était de promouvoir le statut économique de la majorité ethnique en lui conférant légalement des avantages spécifiques dans la vie commerciale et financière du pays. C'est ainsi que la NEP se fixait des objectifs quantitatifs devant être atteints en 1990, comme par exemple :

  • la réduction de la pauvreté, principalement parmi les Bumiputras, de 49 % à 17 % de la population totale ;
  • l'augmentation de 2,4 % à 30 % entre 1970 et 1990 du contrôle du capital des entreposes par les Bumiputras, contre 34,3 % à 40 % pour les non-Malais, et une diminution de 63,3 % à 30 % pour les investisseurs étrangers ;
  • la fixation annuelle de quotas en faveur des Bumiputras en matière d'accès aux universités et à la vie professionnelle publique ou privée.

Des performances économiques globalement remarquables de 1970 à 1981

9* 1 US$ = 2,50 M$ (novembre 1992)

10Durant la première décennie de la NEP, l'économie a affiché des performances souvent proches de celles des Quatre Dragons, avec un taux de croissance annuel moyen de près de +8 %, une augmentation du revenu par tête de +5 % par an en termes réels, un taux de chômage et une inflation restant en-dessous des 6 % l'an. La création très rapide d'un vaste secteur public, principal instrument d'intervention de la NEP mais aussi de compensation (comme à Singapour) de l'absence d'entrepreneurs industriels locaux dans certains secteurs-clés, s'est heureusement combinée avec un climat extérieur favorable aux exportations : bonne tenue des prix des matières premières, expansion rapide des exportations de pétrole brut (de 3 % à 25 % des recettes à l'exportation), investissement étranger substantiel (de 306 millions de M$ à 2 milliards en 1980) et forte croissance des exportations manufacturières (textiles et électronique). Du même coup, certains indicateurs comme le recul significatif de la pauvreté (18 % de la population en 1980), la hausse de la part des Bumiputras dans le capital des entreprises (12,4 %), la professionalisation des Malais (21 % contre 6 % en 1970) semblaient répondre aux préoccupations des fondateurs de la NEP.

11Cependant, il faut relever que les nouvelles parts détenues par les Malais dans les sociétés ont été principalement acquises par des entreprises publiques, les Bumiputras (individus ou sociétés) ne disposant pas de capitaux suffisants pour investir ou racheter face aux étrangers ou aux Chinois. Ceci, combiné à l'entrée massive des Malais dans la fonction publique, a considérablement accru le rôle direct et indirect de l'Etat.

12Le développement d'un vaste secteur public permettant de rééquilibrer le contrôle de l'économie en faveur des Malais (23 entreprises publiques seulement existaient dans les années 60) a permis de créer différentes catégories de sociétés (departmental enterprises, public corporations, statutory bodies, state-owned companies), dont le capital pouvait être vendu graduellement, en totalité ou en partie, à des investisseurs bumiputras individuels potentiels. L'investissement public a augmenté de 12,6 % par an en moyenne, soit plus vite que le taux de croissance de l'économie, et représentait (Etat et entreprises) 14,4 % de l'emploi total en 1980. Phenomène plus préoccupant, les dépenses totales et le déficit du secteur public représentaient en 1982 respectivement 53 % (dont 34 % pour les entreprises d'Etat) et 19 % du PIB, contre 36 % (dont 4 %) et 12 % seulement en 1970, c'est-à-dire des taux particulièrement élevés comparés aux autres pays en développement, voire même à certaines nations industrialisées parmi les plus interventionnistes comme le Royaume-Uni ou la France.

La croissance du secteur public dans différents pays (1970-1982)

La croissance du secteur public dans différents pays (1970-1982)

Source : Berg (1987), page 8

13Le contrôle de l'Etat sur le secteur privé a également gagné beaucoup de terrain avec l'adoption de la loi sur la coordination industrielle (1975), obligeant toutes les entreprises d'une certaine dimension à se faire agréer par la MIDA (Malaysian Industrial Development Authority). Cette institution détenait dès lors un pouvoir quasi discrétionnaire en matière de répartition inter-ethnique dans la détention du capital, le contrôle de gestion, et la politique de l'emploi dans les entreprises.

14Aussi longtemps que l'environnement intérieur et extérieur restait favorable, l'expansion du secteur public pouvait aller de pair avec la forte croissance de l'économie sans provoquer d'endettement massif, et la mise en œuvre de la NEP pouvait se poursuivre sans trop rencontrer de difficultés ou d'oppositions. Mais une redéfinition des priorités, une modération de l'Etat providence pro-Malais, une réallocation plus efficace des ressources entre les secteurs public et privé, ne manqueraient pas de s'imposer dès l'amorce d'une dégradation durable des conditions économiques, en faisant appel à un réservoir d'entrepreneurs locaux ou étrangers plus abondant et plus diversifié que dans les années 60-70.

Les années 80 : difficultés et nouvelles orientations

15Les années 80 ont été marquées, au moins jusqu'en 1987-88, par un recul des performances économiques de la Malaisie, qui demeurent certes plus qu'honorables à l'échelle du Tiers Monde et même de la seule Asie du Sud-Est, mais nettement inférieures aux résultats des Quatre Dragons, voire même de la Thaïlande engagée pourtant plus tardivement sur le chemin de l'industrialisation accélérée. La récession des économies occidentales de 1981-82 (2ème choc pétrolier) a coïncidé avec la chute des cours des produits de base (caoutchouc, étain, huile de palme, pétrole) entre 1981 et 1986 et a provoqué un net ralentissement de la croissance (même négative en 1985 avec -1,4 % !), une détérioration rapide de la balance courante, et un recours consécutif à l'endettement extérieur qui double entre 1980 et 1982 (de 45 à 93 % du PIB). L'effritement des indicateurs extérieurs fut aggravé par le manque de dynamisme de l'investissement domestique (+l,8 %/an en 81-85 contre les 10,7 % prévus, comparé aux 13,6 %/an en 75-80), qui régressa même en 1982 et 1985 (-2,3 % et -8 % respectivement). En tentant de compenser le ralentissement de l'économie, l'Etat mesura vite les limites possibles de son engagement au regard du niveau déjà anormalement élevé des dépenses publiques (48 % du PNB en 1981, 45,5 % en 82, et encore 38 % en 1986). L'appétit d'intervention comme dans le passé récent ne pouvait plus trouver de nourriture suffisante et il devenait clair que de sérieux ajustements s'imposaient. La réduction drastique du déficit fédéral entre 1983 et 1985, malgré une brève rechute en 1986, illustre les nouvelles réorientations de l'administration Mahathir.

16Face aux exigences extérieures d'une économie mondiale de plus en plus tendue et au poids intérieur du secteur public jugé de plus en plus excessif, le nouveau pouvoir (du Dr. Mahathir bin Mohamad, ex-dissident du parti malais, et Premier Ministre depuis 1981) décida d'infléchir les choix de la NEP et de privilégier un rééquilibrage en faveur du secteur privé, tout en se gardant bien de le formuler publiquement dans ces termes. Ce virage politique était d'autant plus subtil que Mahathir jouissait d'un certain capital de confiance dans les milieux bumiputras, restant connu pour ses positions controversées et parfois extrêmes de jeune militant pro-malais dans les années 1960-70. Très habilement, il ne chercha pas à attribuer toute ou même partie de la récession économique aux diverses rigidités provoquées par la NEP, mais à des facteurs purement techniques et donc politiquement plus neutres comme les difficultés des finances fédérales, les trop maigres performances du secteur public, ou encore le déséquilibre préoccupant de la balance des paiements. Sans remettre en cause un seul instant la nécessaire protection des intérêts bumiputras, Mahathir inversa l'ordre des priorités en faveur de l'économie privée en argumentant même que celle-ci servirait mieux les objectifs de la NEP. En 1984 par exemple, il déclarait "Public enterprises never seem to be profitable nor efficient. Even when they are monopolies they cannot seem to earn their way, much less pay tax or dividends to the owner-the Government.... The private sector forms the commercial and economic arm of the national enterprise, while the government lays down the major policy framework, direction, and provides the necessary backup services. Thus, the Government becomes the service arm of the enterprise." (Mahathir, 1984, pp 1 and 7).

Premiers ajustements et reprise économique

Premiers ajustements (1982-87)

17Les années 1982-87 correspondent à une période de transition durant laquelle les principaux éléments de la politique de Mahathir se mettent en place.

18Au début des années 80, afin de réduire la dépendance à l'exportation vis-à-vis de quelques produits de base (étain, caoutchouc, huile de palme) et le poids des investissements de l'Etat dans une industrialisation de substitution aux importations de deuxième génération (sidérurgie, pétrochimie, automobile), un plan industriel de dix ans (Industrial Master Plan, 1986-95) fut élaboré. La libéralisation de la vie économique et des incitations à l'investissement privé devaient contribuer à l'essor de l'industrie manufacturière, dont les exportations représentaient encore moins de 20 % du total en 1985.

19Parmi les mesures de libéralisation mises en œuvre, on peut citer :

20-l'évaluation et la redéfinition du rôle et des résultats des entreprises publiques (Central Information Collection Unit, 1985), divisées en trois catégories (les institutions à vocation de développement socio-économique, les services publics traditionnels, et les sociétés nationales à but commercial ou industriel), soit au total, selon les premières estimations de la banque centrale en 1985-87, près de 850 à 900 entreprises principales, au moins 840 000 employés (soit 15 % de la population active) et des dépenses totales représentant jusqu'à 25 % du PNB ;

Prises de participation gouvernementale dans les entreprises du secteur public

Prises de participation gouvernementale dans les entreprises du secteur public

Source : Ibrahim (1987), page 11

21-l'annonce d'un programme ambitieux de privatisations (Special Task Force on Privatisation, Economic Planning Unit of the Prime Minister's Department, créé en 1984), mais en réalité très pragmatique tant dans le choix des candidats que des méthodes, qui s'est heurté à toutes sortes de résistances intra- et extra-gouvernementales (notamment syndicales dans la fonction publique), et a abouti en 1990 à un total de onze transactions seulement (dont 9 sociétés gardant une position de monopole naturel dans l'aviation civile, les services des eaux et des routes, ou les télécommunications) ;

Les entreprises privatisées

Les entreprises privatisées

* : part restant à l'Etat à l'issue de la privatisation
Source : Gouvernement de Malaisie, 1991

22-l'assouplissement de la protection commerciale sélective de l'industrie de substitution aux importations, accompagné de mesures de promotion des exportations et d'une dépréciation souple de la monnaie nationale par rapport au dollar (de 32,6 % entre 1985 et 1988) ;

23-la libéralisation graduelle des conditions d'autorisation de l'investissement privé, notamment étranger, les documents de la MIDA s'abstenant même de toute référence explicite à la NEP à partir de 1987 ;

24-l'identification à la NEP réduite à un instrument désormais plus spécifique, le National Unit Trust Scheme, géré par le National Equity Corporation (1981), fonds spécial permettant à l'Etat d'acheter des parts de capital dans des entreprises afin de les revendre à prix fixe (M$ 1000 par unit trust) à des Bumiputras au plus tard en 1990 (fin de la NEP). En 1987, deux millions de Malais (soit 44 % des Bumiputras éligibles) avaient acheté l'équivalent de 3,5 milliards de M$.

25En 1987, les premiers résultats de cette nouvelle politique restaient encore fragmentaires. La Malaisie avait certes amorcé le rééquilibrage souhaité entre secteur public et secteur privé, le total des engagements de l'Etat (development expenditures) représentant 9,4 % du PNB contre 20 % en 1981, et des signes encourageants s'étant multipliés à l'intention des investisseurs locaux et étrangers. Certains indicateurs restaient néanmoins préoccupants : le taux de chômage aggravé, notamment parmi les Malais, par les compressions du secteur public, demeurait élevé (9,5 %), les résultats des entreprises publiques médiocres, l'investissement privé peu dynamique (+4 % en 87 après deux ans de recul), le tout conduisant à un déficit budgétaire et à un endettement extérieur (25 milliards de M$) jugés encore excessifs. Le processus de changement, provoqué par Mahathir, s'avérait plus lent et plus difficile que prévu, et se heurtait à de nombreuses résistances bureaucratiques, politiques et sociales hostiles, s'ajoutant comme dans d'autres pays, aux coûts de la dérégulation et de libéralisation, mais, plus qu'ailleurs peut-être, à la remise en cause de privilèges ou de rentes de situation discriminatoires.

Nouveaux ajustements et reprise économique (1987-91)

26Ces contraintes d'ordre à la fois économique et socio-politique ont incité le gouvernement à poursuivre l'effort de libéralisation entrepris en assouplissant la réglementation sur les participations étrangères au capital des entreprises, en augmentant les aides à l'investissement, en réduisant la fiscalité sur les entreprises (de 40 à 35 %), et en suspendant l'application de la fameuse loi sur la coordination industrielle. Cette politique a nourri, parmi d'autres facteurs, des oppositions grandissantes à l'encontre du Premier Ministre et une radicalisation de certaines tensions ethnico-religieuses et/ou interrégionales (Etats du Nord, Malaisie orientale), mais elle a tout autant pu miser sur la remarquable stabilité politique du pays sans que la succession de Mahathir soit même vraiment à l'ordre du jour après les élections de 1990.

27Les hasards des fluctuations de l'économie mondiale ont exhaussé le bien-fondé de la nouvelle politique de Mahathir qui a bénéficié, dès 1987-88, d'une reprise économique vigoureuse tirée largement de l'extérieur par le redressement des exportations de produits de base (hausse des prix mondiaux) et par des réalignements monétaires (dollar/yen) qui ont amélioré la compétitivité manufacturière de la Malaisie grâce à l'attraction de nouveaux flux importants d'investissements étrangers, notamment des pays de l'OCDE (le Japon en tête) mais aussi des nouveaux pays industrialisés d'Asie sachant bien s'appuyer sur la diaspora chinoise (Taïwan en tête). Affichant des taux de croissance de +8 % à près de +10 % par an en 1988-91, la Malaisie a rejoint la Thaïlande pour devenir l'une des économies les plus dynamiques d'Asie dans les années 90...et vraisemblablement le cinquième dragon !

Croissance, investissement et emploi

28La croissance, qui a atteint un sommet en 1990 avec +9,8 % (8,6 % en 1991) a été dopée par l'investissement local et étranger, le haut niveau de la demande intérieure, la performance des exportations manufacturières et l'augmentation des revenus pétroliers, dans un climat de négociation d'une NEP bis ne semblant pas trop inquiéter les agents économiques. Entre 1988 et 1991, le montant annuel des investissements approuvés par la MIDA a quintuplé (6,2 milliards de US$ en 1991), et la confiance tant économique que politique (victoire de Mahathir aux élections) a contribué à la forte poussée des investissements domestiques, qui sont devenus aussi importants que les apports étrangers, ce d'autant plus que les statistiques ne prennent pas en compte les projets de moins de 2,5 millions de M$. Toutefois, l'écart entre les taux d'investissement et d'épargne à l'échelle nationale reste préoccupant (35 % contre 30 % du PNB en 1990) face à un affaiblissement significatif de l'épargne privée (19 % contre encore 27 % en 1987) et un ralentissement prévisible de l'investissement étranger en 1991-93 (récession dans les pays de l'OCDE, Japon inclus). Le taux de chômage, officiellement aux alentours de 6 % (personnes en âge de travailler comprises), est inférieur à 4,3 % en réalité, et la pénurie de main-d'œuvre, même non qualifiée, se fait de plus en plus sentir, obligeant à recourir à des travailleurs étrangers (au moins 500 000 à 800 000 Indonésiens, la plupart non déclarés). L'augmentation des salaires est rapide (+8 % en moyenne en 1990) et en partie avivée par un 'turn over' du personnel des entreprises de plus en plus inquiétant dans les régions les plus dynamiques (Penang ou Johore par exemple).

Budget, monnaie et prix

29Au contraire de la politique fiscale restrictive des années 85-88, la Malaisie, forte de ses résultats économiques, a adopté une politique plus expansive depuis 1989 (programme d'infrastructures dans l'agriculture et les transports notamment), tout en cherchant à maîtriser le déficit des finances publiques (5 % du PNB en 90 et 91). Un nouveau plan prévoit la privatisation de 246 entreprises (6 milliards de US$), et 69 projets devraient être réalisés avant 1992-93, afin de permettre aux autorités de réinvestir dans les infrastructures (autoroute nord-sud, nouvel aéroport international, nouvelles centrales électriques et téléphoniques), qui ne parviennent pas à suivre une économie presque en surchauffe.

30La politique monétaire cherche à maintenir la stabilité relative des prix (3,1 % en 90 et 4,4 % d'inflation en 91) et la compétitivité des exportations, tout en assurant une liquidité bancaire permettant de financer le secteur privé à faible coût. L'expansion de la masse monétaire tente d'accompagner la croissance (mais avec une forte poussée en 89 et 90), les taux d'intérêt sont maintenus à un faible niveau (parmi les plus bas en Asie), et le taux de change fluctue selon les lois du marché par rapport aux principales devises étrangères.

Commerce extérieur et balance des paiements

31Le traditionnel surplus de la balance commerciale s'est érodé entre 1988 et 1990, pour disparaître en 1991 (-2,8 milliards de US$), et le déficit des paiements courants s'est creusé (plus de 3,2 milliards selon les dernières estimations). Les importations se sont envolées suite aux achats en forte hausse de biens d'équipements (machines et transports), de pièces et de composants (pour nourrir les industries d'exportation), et même de biens de consommation recherchés par la classe moyenne dorénavant nombreuse (la Malaisie étant le pays le plus ouvert de l'ASEAN en matière douanière après Singapour). Le rythme de croissance des exportations est pourtant lui aussi très élevé, tiré pour la première fois depuis la fin des années 80 par l'explosion des ventes manufacturières (près de 65 % du total des exportations en 1991 contre 33 % seulement en 1985), renforcée elle-même par les multiples délocalisations industrielles en provenance du Japon et des NPI. Tout en enregistrant des revenus en hausse pour le pétrole et en baisse pour la plupart des matières premières, ces deux postes reculent sensiblement dans leur contribution respective aux exportations totales.

32Même si le déficit de la balance courante se creuse (en dépit de rentrées touristiques en forte progression), la situation financière du pays reste favorable. L'afflux d'investissements étrangers déjà souligné joue un rôle compensateur. L'endettement à moyen et long terme continue à reculer (13,5 mds de US$ en 1990 soit 33 % du PIB) ainsi que le service de la dette (8 %). Les réserves en devises se sont élevées à 11 milliards de dollars à la fin de 1991.

La fin de la NEP et la Nouvelle Politique de Développement (NPD, 1991-2010)

Un bilan de la NEP très controversé

33Même si la NEP n'avait pas été mise entre parenthèse à partir de 1985-87, ses résultats sur deux décennies seraient sans doute tout aussi mitigés, et il est aléatoire de vouloir dissocier les prétendus effets spécifiques de cette politique des retombées globales de la forte croissance de l'économie (moyenne de +6,7 %/an en termes réels pour 1970-90) sur la transformation de l'ensemble du corps social, population bumiputra comprise. Hasardons-nous néanmoins à évoquer quelques indicateurs sur lesquels les autorités se sont penchées dans leur travail d'évaluation de la NEP aussi délicat que farouchement controversé.

34La NEP s'était fixée comme objectif de réduire de 49 % à 16 % le pourcentage de la population (supposée à pré-dominance malaise) vivant en dessous du seuil de pauvreté (soit avec moins de 30 M$ par mois en 1970). De toute évidence, la pauvreté a radicalement reculé au fil du développement du pays, mais les instruments de mesure statistique sont restés peu convaincants. Les distinctions systématiques entre Malaisie péninsulaire et orientale, voire d'un Etat ou d'une région à l'autre, font défaut. Les données chiffrées sont parfois fantaisistes : selon des sources proches du pouvoir, le taux de pauvreté serait encore de 43 % en 1983, mais seulement de 18 % selon le 5ème Plan de 1986-90 ! Seuls 40 % des 30 milliards de M$ dépensés par l'Etat fédéral au titre de l'éradication de la pauvreté auraient atteint les destinataires, n'appartenant pas toujours eux-mêmes aux couches les plus défavorisées. De surcroît, ces programmes se seraient de plus en plus politisés au fil du temps, créant toutes sortes de clientélismes avides des largesses financières du pouvoir, sans jamais mettre en question les raisons profondes de la pauvreté ni les structures de la propriété et des réseaux de distribution/redistribution.

35La NEP s'était fixée comme autre objectif de rééquilibrer le contrôle de l'économie sans identification raciale, mais en réalité au profit, jugé prioritaire, des Malais censés détenir 30 % du capital de la nation en 1990 contre 2,4 % en 1970. Ce pourcentage, devenu le symbole-phare de la NEP, ne semble pas avoir été atteint puisque les sources officielles ne leur attribuent que 20,3 % (soit environ 8 milliards de US$) contre 46,2 % aux non Bumiputras et 25,1 % aux étrangers (et 8,4 % en souscriptions nominales, par l'intermédiaire de l'Etat, d'actions d'entreprises - dont 1 à 2 % par des Bumiputras). Une fois encore, ces données sont imprécises, et les Malais détiendraient individuellement 8 à 13 % au plus du capital total des entreprises (auxquels il conviendrait d'ajouter en leur faveur un pourcentage équivalent correspondant aux acquisitions de l'Etat au titre du National Investment Corp). Nous ne disposons pas d'information précise quant à la répartition de la richesse en Malaisie, et pareille étude pourrait réserver quelques surprises en révélant de belles concentrations de fortune, non seulement parmi les milieux chinois (qui ne sont d'ailleurs pas tous opulents, et sont parfois même très modestes, voire pauvres, notamment en milieu rural) mais aussi parmi les Bumiputras jusque dans les plus hautes sphères du pouvoir. Un seul parti politique d'opposition rejette le principe même de la NEP, mais il s'agit de l'influent Pan Malaysian Islamic Party (PAS) pour lequel l'unité nationale ne peut pas être atteinte par la simple redistribution des moyens économiques mais par la recherche d'une idéologie (islamique) impliquant le plus grand nombre.

Propriété du capital des entreprises

(%)

1970

Objectif 1990

Objectif atteint

Bumiputra*

2.4

30

30

Autres

32.3

40

46.2

Etrangers

63.3

30

25.1

Nominee Companies

2.0

8,4

* Y compris trust agencies et autres institutions.
Source : Economic Planning Unit, Malaysia

36Finalement, il n'est pas davantage certain que la restructuration de la société sous les auspices de la NEP en matière d'accès sélectif (quotas) à l'éducation, à la fonction publique, à la justice, à l'emploi industriel et à l'agriculture, soit de nature à fédérer, intégrer, et stabiliser le tissu social, même si la Malaisie peut se targuer d'une stabilité politique plus que raisonnable depuis 20 ans. Ces mesures de promotion plus quantitative que qualitative des intérêts des Bumiputras n'ont pas toujours rencontré le succès escompté, notamment en matière de rationalité économique, mais elles ont surtout provoqué des discriminations, des frustrations et des ressentiments parmi les non-Bumiputras considérés déjà, historiquement, comme des sujets politiques de deuxième ordre.

37Globalement, et c'est le reproche le plus fondé, la NEP a surtout privilégié, contrairement à ses objectifs initiaux, le volet de la redistribution sociale à sens unique, en faveur des Malais, et les véritables perdants ont été, non pas les Chinois (contrairement à l'objectif véritablement recherché), mais la minorité indienne et les étrangers. Inutile d'ajouter que l'éradication de la pauvreté et la réduction des inégalités à l'échelle de la société toute entière ne pouvaient pas être réellement entreprises dans de telles circonstances.

La Nouvelle Politique de Développement (1991-2020)

38On a pu constater à l'intérieur comme à l'extérieur du National Economic Consultative Committee (créé en 1989) une absence totale de consensus sur le bilan de la NEP et sur les enseignements à en retirer pour l'avenir, et c'est en juin 1991 que Mahathir a présenté le 2nd Outline Perspective Plan (1991-2000) précisant les orientations de la New Development Policy (NDP).

39La NDP officialise en quelque sorte la politique dissidente plus qualitative que quantitative engagée dans les années 1987-90, tout en déclarant que les principaux objectifs de la NEP ont été atteints, notamment en matière de recul de la pauvreté. En gardant l'esprit et non pas la pratique de la NEP, elle cherche à contenter ou rassurer tous les groupes ethniques en prêchant un meilleur équilibre entre la nécessaire croissance économique et davantage de justice sociale, Mahathir déclarant lui-même en juin 1991 : "The New Development Policy takes into account the needs of all Malaysians. There should be no fear or doubts in the minds of any ethnic group that they should lose. Malaysia is rich in resources and there is enough for everyone to gain from the process of development." Comme attendu, la NDP met l'accent sur le rôle de l'entreprise privée et moins sur l'intervention de l'Etat pour réduire les disparités inter-ethniques, et privilégie également la libéralisation accrue des conditions d'investissement par les étrangers et les non-Malais (détention de la majorité ou de la totalité du capital des sociétés autorisée dans la plupart des secteurs). Afin de répondre aux critiques dénonçant l'incompétence de nombreux hommes d'affaires malais bien établis pour des raisons politiques sous la NEP, la participation plus active des Bumiputras dans la vie économique demeure une priorité, à laquelle l'accélération du rythme des privatisations pourrait contribuer marginalement au moins (250 candidats potentiels-dont TNB ex-National Electricity Board et Proton - pour une valeur totale de 16 milliards de M$), mais aucun calendrier ni de modalités détaillées ne sont précisés pour la période 1991-2000. Seule l'éradication de la pauvreté (7,2 % en 2000 contre 17,1 % en 1990) est appelée à se concentrer sur les plus pauvres parmi les pauvres (évalués à 4 % en 1990), notamment dans trois Etats du Nord de la Péninsule (Kedah, Kelantan, Trengganu) et au Sabah, ou encore dans des villages très isolés répartis sur l'ensemble du territoire national.

Conclusion

40Nul n'est en mesure de prévoir si la Malaisie deviendra réellement une nouvelle nation industrielle d'ici à l'an 2020, ni si elle figurera parmi les principaux acteurs d'un nouveau bloc économique en Asie orientale (East Asia Economic Caucus), comme l'ambitionne le Premier Ministre Mahathir. Par-delà les risques incontestables à court-moyen terme de surchauffe de l'économie, ne rappelait-il pas lui-même dans son fameux discours de février 1991, "Malaysia : The Way Forward", que la Malaisie devrait continuer à œuvrer dans les domaines de l'unité nationale, de la tolérance, de l'égalité sociale, de la promotion de valeurs morales et de l'éducation, avant de pouvoir prétendre entrer dans le club des pays développés. L'économie et le politique se superposent donc dans le contexte de la Nouvelle Politique de Développement comme de l'ancienne NEP, et il n'est pas certain que le parti au pouvoir donne toujours l'exemple, mais il fait en revanche peu de doute que le maintien à tout prix d'un fort taux de croissance soit l'un des meilleurs instruments de prévention d'éventuels conflits socio-ethniques.

41Dans un climat de transformation profonde de la société et de stabilité politique remarquable depuis 20 ans, la Malaisie possède de nombreux atouts pour remporter ses paris sur son propre avenir économique. N'a-t-elle pas été désignée par le World Competitiveness Report de 1991 comme l'étoile montante en Asie-Pacifique et classée, parmi les pays en voie d'industrialisation rapide, respectivement au troisième rang derrière Singapour et Hong Kong pour son attractivité auprès des milieux d'affaires, et à la cinquième place pour sa compétitivité derrière les Quatre Dragons !

42Cinquième dragon, seul ou avec ses voisins ? On devra suivre avec attention le développement futur de la Malaisie non seulement à l'intérieur de ses frontières nationales mais au moins autant à l'échelle régionale de l'ASEAN (notamment du Growth Triangle) et de l'Indochine, voire de l'Asie orientale tout entière, qui s'engage désormais sur le chemin d'une coopération économique régionale accrue, voire d'une "intégration" aux rendez-vous du siècle prochain.

Bibliographie

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Annexes

Annexes

Malaisie, principaux indicateurs

Malaisie, principaux indicateurs

Source : Government of Malaysia, Prime Minister's Dept. Macroeconomic Framework 1985-1990, Kuala Lumpur 1990

Les principales exportations de la Malaisie, 1990 (en millions de M $)

Produits agricoles

17740

22.3 %

- caoutchouc

3028

3.8 %

- bois

7108

8.9 %

- huile de palme

4932

6.2 %

Produits miniers

14158

17.8 %

- pétrole

10637

13.4 %

- gaz naturel

2228

2,8 %

Produits manufacturés

47170

59.3 %

- électronique

26489

33.2 %

- textile

3862

4.8 %

TOTAL

79550

100 %

Source : Bank Negara, 1991

Evolution de la balance des paiements (1987-91)

US$ mds

1987

1988

1989

1990

1991*

Exports Fob

17.8

20.9

24.8

28.9

35.0

Imports Fob

11.9

15.3

20.9

27.2

37.0

Services

-3.9

-3.7

-4.9

-3.5

-3.8

Solde courant

2.6

1.8

-0.2

-1.7

-5.7

Solde global

1.5

-1.0

1.3

2.0

-2.0

Source : Bank Negara, 1990

Planification des ressources (en % du PNB)

Planification des ressources (en % du PNB)

Source : UNIDO

Planification par objectifs

Objectif global ( %) p. a.

Objectif 1971-90

Actuel 1971-90

Objectif 1991-2000

PIB (réel)

8.0

6.7

7.0

Export (réel)

7.1

9.2

6.3

Import (réel)

5.2

10.0

5.7

Emploi

3.3

3.4

3.1

Actifs

3.1

3.3

2.9

Taux chômage*

3.6

6.0

4.0

Part du PIB %

1990

1990

1991-2000

Epargne

16.5

30.3

35.2

Investissement

22.3

35.1

34.6

Industrie Part du PIB

1990

1990

2000

Agriculture, Forêt

19.7

18.7

13.4

Mines**

2.6

9.7

5.7

Manufacture

26.2

27.0

37.2

Construction

4.7

3.5

3.5

Services

48.3

42.3

45.4

Tarifs à l'import, moins services bancaires

-1.5

-1.2

-5.2

Part de l'emploi total %

1990

1990

2000

Agriculture, Forêt

35.1

27.8

20.0

Mines**

1.5

0.6

0.5

Manufacture

16.8

19.5

23.9

Construction

3.6

6.4

7.4

Services

43.0

45.7

48.2

*Fin de période. **Incl. pétrole et gaz.
Source : UNIDO

Table des illustrations

Titre La croissance du secteur public dans différents pays (1970-1982)
Légende Source : Berg (1987), page 8
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/3053/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 225k
Titre Prises de participation gouvernementale dans les entreprises du secteur public
Légende Source : Ibrahim (1987), page 11
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/3053/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 115k
Titre Les entreprises privatisées
Légende * : part restant à l'Etat à l'issue de la privatisationSource : Gouvernement de Malaisie, 1991
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/3053/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 199k
Titre Malaisie, principaux indicateurs
Légende Source : Government of Malaysia, Prime Minister's Dept. Macroeconomic Framework 1985-1990, Kuala Lumpur 1990
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/3053/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 304k
Titre Planification des ressources (en % du PNB)
Légende Source : UNIDO
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/3053/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 189k

Auteur

Directeur, Centre de Recherche sur l'Asie Moderne (IUHEI/IUED), Genève, Chargé de cours à l'IUED et à l'Institut National des Langues et Civilisations Orientales (INALCO), Paris

© Éditions de l’IHEAL, 1993

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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