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Économies d'Asie et d'Amérique latine : changements de cap

 | 
Gilbert Étienne
, 
Jean Revel-Mouroz

L'économie indonésienne en 1992 : libéralisation croissante et confirmation du décollage

Jean-Luc Maurer

Texte intégral

1L'Indonésie offre probablement l'exemple du renversement de situation économique et politique le plus spectaculaire de l'histoire récente des pays du Tiers Monde. Vers le milieu des années soixante, après plus de deux décennies d'indépendance marquées par un marasme économique croissant et des conflits politiques incessants ayant débouché sur la terrible explosion de violence de 1965-66, elle était en effet considérée par certains comme le cas le plus désespéré des principaux grands pays en développement. Aujourd'hui, après plus de vingt-cinq ans de forte stabilité politique et de développement économique soutenu, l'Indonésie apparaît à de très nombreux observateurs de la scène internationale comme l'un des pays les plus dynamiques et prometteurs de la région Asie-Pacifique, fort capable de rejoindre, d'ici le tournant du siècle, le club fermé des "dragons" ou "tigres" nouvellement industrialisés. Le changement de cap et d'image pourrait difficilement être plus radical. Il ne s'est toutefois pas fait sans à-coups ni revers.

2Résolument entamé dès la fin des années 60, par l'adoption d'une stratégie faisant de l'autosuffisance en riz la première des priorités, le développement du pays a tout d'abord été fortement stimulé par le double boom pétrolier des années 70, avant de marquer dangereusement le pas à partir du début des années 80, devant la récession mondiale et la chute des prix de l'or noir et des autres matières premières. Depuis six à sept ans, il a retrouvé un second souffle et pris un essor nouveau, sous l'impulsion d'une vigoureuse politique de libéralisation et d'ajustement, qui accélère la transition de l'économie vers une structure productive mieux équilibrée et plus diversifiée, où l'industrie manufacturière et les services jouent un rôle croissant. Cette véritable mutation économique ne va bien sûr pas sans d'importantes conséquences, tant au niveau de la dynamique du changement social et politique interne que dans le domaine des relations extérieures.

3Sur le plan interne, en dépit et même, dans une certaine mesure, à cause des succès remarquables enregistrés depuis un quart de siècle, de très nombreux problèmes continuent à se poser. Tout d'abord, la poursuite du processus de développement nécessite une croissance économique soutenue, seule à même de continuer à réduire la pauvreté et à créer de l'emploi. Or cela implique une libéralisation croissante qui s'accompagne d'un renforcement des inégalités régionales et sociales dans l'archipel. En conséquence, le mécontentement augmente dans les régions marginales ou parmi les classes laborieuses, qui aspirent à une répartition plus équitable des fruits du développement, en particulier en Indonésie orientale et dans le sous-prolétariat urbain de Java. De plus, ces déséquilibres socio-économiques vont s'aggravant, au moment où l'Indonésie est confrontée à la perspective prochaine d'un délicat problème de relève politique à la tête de l'Etat et à la montée des aspirations démocratiques au sein de la classe moyenne, qui a, jusqu'à présent, été la principale bénéficiaire des fruits du développement national.

  • 1 Ce papier est une version fortement abrégée (réduite à sa partie économique et amputée de la partie (...)

4Sur la scène internationale, ces mêmes succès amènent ou forcent l'Indonésie à adopter une attitude nouvelle vis-à-vis de ses partenaires. Au plan politique, un pays aussi grand et peuplé ne peut plus se contenter du rôle discret dans lequel il s'est volontairement cantonné depuis 1965 au nom de la priorité donnée au développement économique interne. Il commence donc depuis peu à réoccuper la place qui lui revient dans le concert des nations, en particulier au niveau régional ou au sein du mouvement des non-alignés. Au plan économique, la rançon du succès se paie également par le simple fait qu'un pays du Sud en voie d'industrialisation rapide ne peut plus, comme auparavant, prétendre entretenir des relations extérieures avec le Nord au titre quasi exclusif de la seule coopération au développement, et doit progressivement apprendre à tenir sa place, en tant que partenaire commercial à part entière, sur le marché mondial. Etant donné l'objectif restreint de l'ouvrage collectif dans lequel il s'insère, cet article se limitera à la présentation et à l'analyse des problèmes économiques du pays1.

5Après une brève période de redressement visant à tirer le pays du marasme dans lequel il était tombé de 1950 à 1965, puis une décennie de croissance accélérée rendue possible par le double boom pétrolier des années 70 et par un environnement économique international très favorable, l'Indonésie a été confrontée à une très sévère récession de 1982 à 1987. Ce revers a principalement résulté de la chute soudaine et durable du prix du pétrole dont l'économie indonésienne était devenue par trop dépendante. Cependant, il est aussi imputable à l'émergence d'une situation grandement défavorable sur le marché financier international, où la forte appréciation du yen vis-à-vis du dollar a énormément augmenté la facture des intérêts redevables sur les gros emprunts de développement contractés auprès du Japon, et réduit en proportion les recettes d'exportations habituellement encaissées en monnaie américaine.

  • 2 Les tableaux et graphiques regroupés en annexe de cet article donnent une image claire et saisissan (...)

6Confronté à un endettement croissant et à une forte détérioration de sa balance des paiements, le gouvernement s'est rapidement convaincu de la nécessité d'adopter une nouvelle politique de gestion macro-économique et d'ajustement structurel basée sur la rigueur budgétaire et la libéralisation des échanges. En fait, certains des principaux responsables des affaires économiques, qui avaient souvent vainement plaidé depuis des années en faveur d'une telle politique, en sont alors ouvertement venus à considérer cette crise financière comme un bienfait déguisé pour l'Indonésie. Ainsi, plusieurs trains de réformes ont été adoptés depuis 1986 pour libéraliser une des économies les plus lourdement réglementées de la région. Cela a attiré en peu de temps un volume croissant d'investissements étrangers et domestiques qui ont, à leur tour, fortement stimulé les exportations non pétrolières du pays. Dès le début de 1988, les premiers signes de reprise économique étaient clairement apparents. Ils se sont confirmés depuis lors, même si de nouvelles difficultés propres à une économie moderne en voie d'industrialisation rapide ont surgi dans l'intervalle. Tout cela a grandement contribué à accélérer les mutations et la transformation d'une économie dont les structures sont aujourd'hui radicalement différentes de ce qu'elles étaient en 19662.

Les trois grandes phases du développement de 1966 à 1987

7Distinguons les principales phases de cette évolution. Cela permettra de mettre en évidence les tendances dominantes et les changements de rythme, ainsi que de mieux identifier les obstacles majeurs rencontrés en cours de route ou les grandes réorientations occasionnelles de la politique gouvernementale. Pour simplifier, on peut découper la période considérée en trois parties.

1966-1968 : redressement et relance

8En 1966, au terme d'une véritable guerre civile de plusieurs mois qui coûtera la vie à plusieurs centaines de milliers d'Indonésiens, l'Ordre Nouveau, proclamé par le Général Suharto, arrache finalement le pouvoir des mains du Président Sukarno, père de l'indépendance nationale : il hérite alors d'une économie délabrée par vingt années de mauvaise gestion et de gabegie générale. La très faible croissance continue à baisser, la production stagne ou régresse dans tous les secteurs d'activités, le déficit budgétaire et l'endettement extérieur sont énormes, l'inflation galope à plus de 600 % par année, le pays doit importer toujours plus de riz pour couvrir ses besoins alimentaires et le niveau de vie d'une immense majorité de la population touche à la plus noire pauvreté. Devant une situation aussi catastrophique, Benjamin Higgins, l'un des meilleurs spécialistes américains de l'époque des problèmes économiques du Tiers Monde, n'hésite alors pas à qualifier l'Indonésie d'échec n° 1 parmi les principaux pays sous-développés de la planète.

9Face à ce désastre, les quelques technocrates qualifiés, auxquels les militaires au pouvoir ont la sagesse de confier la gestion des affaires économiques du pays, adoptent une vigoureuse politique de redressement. Elle s'articule autour de quelques mesures d'ajustement classiques comme la compression des dépenses publiques et la réduction du déficit budgétaire ainsi que la réforme du système monétaire et la stabilisation des prix. Dès 1968 ce travail de renflouage est parachevé : l'appareil de production est reparti, l'inflation est largement jugulée et la croissance enregistre une hausse de presque 7 %, encore totalement inespérée deux ans plus tôt. L'économie indonésienne - fortement soutenue par l'aide publique internationale, qui regroupe ses efforts au sein d'un puissant consortium prenant en 1967 le nom de IGGI (Inter-Governmental Group on Indonesia) - et stimulée par l'arrivée des premiers investissements privés en provenance des pays industrialisés est alors au seuil d'une période de développement accéléré sans précédent dans l'histoire du pays.

1968-1982 : croissance rapide et boom pétrolier

10Pour orienter le développement national, l'équipe au pouvoir inaugure alors une politique simple et pragmatique de planification indicative qui accorde la priorité à l'agriculture et vise à accélérer la croissance économique tout en améliorant la distribution du revenu au sein de la population. Durant la décennie et demi allant de 1968 à 1982 - qui couvre en grande partie la période des trois premiers plans quinquennaux (1969-1984) - le taux de croissance annuel moyen du PIB double, passant de 3,9 % entre 1960 et 1970 à 7,8 % entre 1970 et 1981. Au cours de ces quinze années, que l'on pourrait qualifier de "glorieuses", l'Indonésie figure en bonne position au sein du club restreint des pays ayant la plus forte croissance économique du monde. Par ailleurs, malgré la persistance d'une grande pauvreté et d'assez fortes disparités sociales, le revenu annuel moyen par habitant a presque décuplé pendant le même laps de temps, passant d'environ 60 à près de 600 dollars américains entre 1969 et 1984. Classée par la Banque Mondiale parmi les dix pays les plus pauvres de la planète à la fin des années 60, l'Indonésie occupe de ce fait dès le début des années 80 un rang honorable dans la seconde moitié du peloton des pays à revenu intermédiaire.

11Certes, de telles performances n'auraient guère été possibles sans le décuplement entre 1973 et 1981 des prix du pétrole dont l'Indonésie est le dixième producteur mondial. Ainsi, la valeur des recettes d'exportations du pays se voit multipliée par quarante entre 1966 et 1981, la part du pétrole et du gaz augmentant de 30 à 82 % du total et celle des produits traditionnels comme le caoutchouc, l'huile de palme, l'étain, le café ou autres diminuant parallèlement de 47 à 7 %. Toutefois, les deux chocs pétroliers de 1973/74 et de 1980/81 n'expliquent pas tout, comme le prouve la détérioration de la situation économique qui a caractérisé dans le même laps de temps deux pays de dimension démographique et de niveau de production comparables : le Mexique et surtout le Nigéria. C'est bien plutôt au compte d'une politique de développement clairvoyante et mesurée qu'il faut mettre les résultats positifs enregistrés. Le choix très ferme fait par le gouvernement de baser le développement économique du pays sur la modernisation de l'agriculture, plutôt que de se lancer d'entrée de jeu dans une industrialisation toujours aléatoire, en constitue l'aspect le plus remarquable.

12Dès son installation au pouvoir, le régime se fixe en effet comme principal objectif économique de combler le grave déficit alimentaire du pays et d'atteindre au plus tôt l'autosuffisance rizicole nationale. Avec plus d'un million de tonnes chaque année - quantité énorme correspondant à la fois au dixième de sa propre production domestique et du volume total commercialisé sur le marché international - l'Indonésie a en effet le triste privilège d'être devenue le plus gros importateur mondial de riz entre 1960 et 1965. Tout est alors mis en oeuvre avec opiniâtreté pour atteindre l'objectif fixé. Un très gros effort d'investissement est en particulier consenti pour réhabiliter et développer les infrastructures d'irrigation, de transport et de stockage des principales zones rizicoles de l'archipel, alors que le modèle de "révolution verte à l'indonésienne" se révèle être fort bien reçu par l'admirable paysannerie de Java ou de Bali, principalement en raison d'une judicieuse politique incitative qui vient parachever l'ensemble en établissant une relation favorable entre le prix d'achat du paddy et le prix de vente des engrais chimiques. Cette stratégie est finalement couronnée par un succès éclatant, puisque la production nationale de riz double en quinze ans de 12,2 millions de tonnes (mt) en 1969 à 25,8 mt en 1984, transformant ainsi l'Indonésie de plus gros importateur mondial en exportateur virtuel. Une réussite aussi spectaculaire en matière de politique alimentaire est suffisamment rare dans le Tiers Monde pour être citée en exemple par la FAO, qui invite le Président Suharto à Rome, en novembre 1985, comme hôte d'honneur des pays du Sud, lors des cérémonies marquant le 40ème anniversaire de sa création.

13Sur un plan plus général, cette forte hausse de la production agricole entraîne une augmentation substantielle des revenus d'une grande partie des ménages ruraux, qui stimule à son tour la demande intérieure en biens et services ainsi qu'un début prometteur de diversification économique dans les zones rurales et d'industrialisation du pays à partir de la substitution des importations. De plus, le succès de la modernisation agricole s'accompagne de résultats très encourageants dans les autres secteurs de l'économie : mines (pétrole, gaz naturel, étain, bauxite, nickel etc), industrie manufacturière (agroalimentaire, textiles, bois, pétrochimie, électro-ménager, construction automobile etc) et services (construction, tourisme, banques, assurances etc). Face à tout cela, et avec un brut à 35 dollars ($) le baril, une certaine euphorie est donc de mise dans la plupart des milieux gouvernementaux indonésiens au début des années 80. Certains parmi les plus optimistes prédisent même déjà le "décollage économique" définitif du pays au terme de son sixième plan quinquennal, en 1999, pour le tournant du XXIè siècle.

1982-1987 : récession et début d'auto-ajustement structurel

14Malheureusement, dès 1982, la tendance s'inverse brutalement, la situation se détériore très vite et la croissance économique s'effondre à 2,2 %, à la suite de la baisse marquée et durable des prix du pétrole brut et du gaz naturel. Comme ces deux produits d'exportation représentent environ 70 % des revenus extérieurs du pays et financent à peu près 60 % du budget de l'Etat, le coup est très rude. Ainsi, les recettes d'exportation tombent-elles de plus de 25 à moins de 15 milliards (mld) de $ entre 1981 et 1986. Le contexte de crise mondiale qui se dessine à l'horizon n'arrange évidemment pas les choses. En effet, jusque-là fortement subventionnés grâce aux pétrodollars, les produits agricoles et industriels indonésiens sont en moyenne peu compétitifs sur le marché international. De plus, ce dernier, où refleurissent de nombreuses pratiques protectionnistes, est particulièrement défavorable à certaines des principales exportations du pays. C'est en particulier le cas pour les textiles, dont toute la branche est en plein marasme. De fait, l'ensemble du secteur industriel indonésien est gravement affecté par une telle conjoncture, ce d'autant qu'elle intervient au moment où le gouvernement avait timidement commencé à négocier le virage délicat menant de la substitution des importations à la promotion des exportations. Même l'agriculture vivrière - fleuron de l'économie nationale, dont le succès est largement dû aux fortes subventions à la production mises en place par le gouvernement - commence à être confrontée à des difficultés inattendues du fait que l'important surplus rizicole qui commence à être dégagé est invendable sur un marché international saturé, où les prix du paddy sont d'environ 50 % inférieurs à ceux payés au paysan javanais. Enfin, l'urgente nécessité de diversifier les sources externes de revenus en développant l'exportation des matières premières non pétrolières se heurte aux prix déprimés, fluctuants et parfois même en chute libre, pendant toute la première moitié des années 80, de la plupart des principaux produits traditionnels indonésiens comme le caoutchouc, l'étain ou le café.

15Face à tout cela, la politique de développement économique de l'Ordre Nouveau se trouve remise en cause, et les objectifs du troisième et surtout du quatrième plan, lancé en 1984, sont fortement révisés à la baisse. Certains grands projets de prestige sont même purement et simplement abandonnés et le gouvernement doit réduire drastiquement les importations, qui vont suivre le mouvement des exportations et tomber de presque 17 à juste 10 mld de $ entre 1982 et 1985. En fait, après avoir dépensé sans trop compter pendant des années, le régime doit tout d'abord apprendre à faire des économies. Par ailleurs, les premières mesures timides d'ajustement sont alors prises dans le domaine monétaire et financier, avec une dévaluation initiale de 28 % de la rupiah (Rp) par rapport au dollar en mars 1983, ainsi que l'inauguration d'une nouvelle politique fiscale et budgétaire plus rigoureuse. Toutefois, cela ne suffit pas : malgré une légère reprise en 1983 et 1984, la récession persiste et la croissance s'effondre à nouveau à 2,5 % en 1985.

16C'est seulement à partir de ce moment-là que le gouvernement va se lancer de manière résolue dans l'ajustement structurel et la libéralisation de l'économie, selon la chronologie détaillée reconstituée par Anwar Nasution et constituant le Tableau 3 des annexes. Ainsi, après avoir instauré dès avril 1985 une réorganisation fondamentale et une remise en ordre du système douanier, en faisant pour cela appel à la Société Générale de Surveillance de Genève, il adopte en mai 1986 un premier train important de réformes touchant à la politique commerciale, qui abolit en particulier un certain nombres de monopoles et de taxes au niveau des importations et des exportations. Les responsables de l'économie nationale espèrent que ces quelques mesures de libéralisation, combinées avec une nouvelle dévaluation de 30 % de la rupiah par rapport au dollar en septembre de la même année, vont stimuler les investissements, la productivité, les exportations et la croissance. Il y a effectivement urgence en la matière, car la chute des recettes d'exportations a rendu l'Indonésie de plus en plus dépendante de l'aide étrangère, ce qui a augmenté le poids de sa dette extérieure passée de 22,7 à 43,1 mld de $ entre début 81 et fin 86 pour devenir la plus élevée et lourde d'Asie, son seul service quadruplant presque d'environ 8 à 35 % pendant le même laps de temps. Avec un prix du brut à 13,50 $ le baril en 1986, la seule possibilité pour augmenter les recettes extérieures et inverser cette dangereuse tendance consiste à rapidement diversifier les exportations non pétrolières de matières premières et de produits manufacturés, ainsi qu'à développer le tourisme. Certains progrès sont accomplis dans tous ces domaines, en particulier dans le tourisme, qui enregistre plus de 825 000 visiteurs étrangers en 1986 et rapporte environ 600 millions (mln) de $ au pays, ainsi que dans les exportations de matières premières non pétrolières, grâce à une hausse de la production et une modeste reprise des cours.

17Malgré cela, la situation économique s'aggrave encore en 1987 à cause de l'effondrement du marché boursier mondial et de la crise financière internationale qui entraînent une forte dépréciation du dollar par rapport au yen. Or, 90 % des exportations de l'Indonésie lui sont payées en monnaie américaine et 40 % de sa dette extérieure est redevable en devises japonaises. Il n'y a donc pas d'autre choix que d'intensifier la "dérégulation" : un deuxième train important de réformes monétaires et commerciales, dont le détail est aussi donné dans le tableau en annexe précédemment mentionné, est donc adopté dans le courant du dernier trimestre de 1987. Celte politique d'ajustement progressif aux chocs externes s'accompagne d'une austérité budgétaire de plus en plus marquée, passant dans le budget 1987/88 par des coupes de 50 à 100 % pour certaines des subventions traditionnelles sur le riz, les engrais ou le pétrole lampant.

Depuis 1988 : accélération du développement et début de surchauffe

18Début 1988, les premiers signes de reprise économique sont apparents et l'année se solde par une croissance respectable de 5,7 %. Devant ce succès prometteur, le gouvernement n'hésite pas à poursuivre ses réformes, dans les domaines monétaire, commercial et financier et voit ses efforts payés en retour puisque la croissance économique s'accélère pour atteindre 7,4 % en 1989 et 1990. Depuis lors, pour des raisons qui apparaîtront plus bas, il est vrai que cette croissance s'est légèrement infléchie. Le chiffre officiel définitif retenu par la Banque Mondiale pour 1991 est tout de même de 6,8 %, mais la plupart des sources d'information fiables estiment que l'Indonésie aura beaucoup de mal à maintenir ce niveau en 1992. Malgré cela, il faut surtout retenir qu'en l'espace de quelques années la tendance s'est inversée et que l'économie indonésienne est subitement redevenue l'une des plus dynamiques et attractives de la région Asie-Pacifique. Cette remarquable performance est bien évidemment à mettre au compte de la politique macro-économique rigoureuse et pragmatique suivie depuis 1985, ainsi qu'à la libéralisation de l'économie ayant permis d'attirer les investissements étrangers, de mobiliser l'épargne domestique, d'accélérer l'industrialisation du pays et d'augmenter les recettes d'exportations provenant des biens manufacturés. Dans ce bilan globalement positif, il y a toutefois une grosse ombre au tableau, du fait que la reprise d'une forte croissance en 1989 et 1990 s'est faite dans un cadre monétaire et financier mal maîtrisé et que l'énorme augmentation de la masse d'argent en circulation qui en a résulté a entraîné un début de surchauffe de l'économie et une vive reprise de l'inflation. Les mesures d'austérité imposées pour juguler cette dernière sont justement à l'origine du fléchissement de la croissance en 1991 et 1992.

Commerce extérieur : la rapide diversification des exportations

19L'un des résultats positifs les plus impressionnants de ces quelques années d'ajustement structurel est précisément la relance et la diversification des exportations. Ainsi elles ont globalement augmenté de près de 18 % entre 1988 et 1989 pour atteindre plus de 22 mld de $ et se rapprocher du niveau record des 25 mld atteint en 1981, quand le pétrole était à son prix le plus haut. Avec plus de 27 mld de $, ce niveau record a même été très nettement dépassé en 1990, le pays commençant l'année en fanfare avec presque 2 mld de recettes d'exportation pour le seul mois de février, grâce aux gros progrès réalisés du côté des produits non pétroliers, et la terminant encore mieux du fait de la crise du Golfe et de la nouvelle hausse des prix du brut qui en a résulté. Ces derniers ont en effet atteint une moyenne de plus de 32 $ le baril lors du dernier trimestre de 1990, contre moins de 19 $ pendant les trois précédents. Comme le gouvernement avait prudemment budgétisé un prix moyen de 16,50 $ le baril pour l'année fiscale 1990-91, cette soudaine augmentation des prix mondiaux du brut, suite à l'invasion du Koweit par l'Irak, s'est au bout du compte soldée par une hausse de 35 % des recettes d'exportations de pétrole et de gaz prévues, qui ont atteint 11,8 mld de $ en 1990, contre 8,7 en 1989. Cela explique partiellement le fait que la hausse des recettes globales d'exportation se soit poursuivie en 1991 pour dépasser les 29 mld de $.

20La forte reprise en 1991 des recettes d'exportation pétrolières résulte aussi du fait que l'Indonésie, à l'instar de nombreux autres pays producteurs membres ou non de l'OPEP, a par deux fois poussé sa production de brut à la hausse en décembre 1990 et en avril 1991, pour compenser le déficit mondial dû à l'arrêt des exportations du Koweit et de l'Irak. C'est ainsi que la production indonésienne de brut est passée à 1,54 million de barils par jour (bpj) à partir du 1er avril 1991, soit 12,5 % de plus que le quota de 1,37 million de bpj qui lui était alloué dans le cadre de l'OPEP. En réalité, cette intensification de l'exploitation ne fait qu'accélérer l'épuisement des réserves pétrolières du pays, qui ne devraient guère durer bien longtemps au-delà de la fin du siècle. Depuis fin 1991/début 1992, le prix du pétrole est retombé à des niveaux plus raisonnables et tourne à ce jour autour du prix de référence prudent de 18,50 dollars sur lequel s'appuyait l'exercice budgétaire 1991/92 qui s'est terminé à la fin mars. Le léger revers qu'a constitué le retour à un poids relatif sensiblement plus élevé en 1991 du pétrole et du gaz dans les recettes d'exportation indonésiennes ne devrait donc pas se confirmer en 1992.

21C'est une bonne chose, car une telle résurgence du rôle du pétrole allait nettement à l'encontre de la tendance à la diversification des exportations entamée depuis 1986. En effet, malgré cet épisode imprévu et passager, le principal succès de la politique gouvernementale de ces dernières années en la matière demeure sa capacité à avoir rapidement su faire diminuer la dépendance de l'économie indonésienne par rapport au pétrole et au gaz, qui constituaient encore plus de 80 % des recettes d'exportations du pays en 1981 et sont progressivement tombés à moins de 40 % en 1989. De fait, les produits autres que le pétrole et le gaz ont déjà représenté 61 % des recettes d'exportations du pays en 1989, faisant de l'Indonésie, et de fort loin, le moins dépendant de son or noir de tous les membres de l'OPEP. Ce développement rapide des exportations non pétrolières est certainement l'aspect le plus impressionnant de la restructuration récente de l'économie indonésienne, puisqu'elles ont rapporté plus de 18 mld de $ au pays en 1991, contre moins de 6 mld en 1985, soit un triplement en six ans.

22Plus important peut-être est le fait que ce soient les biens manufacturés qui constituent le gros du boom en question. Ils ont en effet représenté environ 60 % des recettes des exportations non pétrolières du pays en 1989, les produits principaux étant dans l'ordre : le contreplaqué, les textiles et habits de prêt-à-porter, les composants électroniques, le papier et les pulpes, les engrais chimiques ainsi que les chaussures. Toutefois, la récession économique mondiale entamée en 1990, et aggravée par la forte hausse momentanée des prix du brut, risque, si elle perdure, de porter un grave coup d'arrêt à ce développement des exportations non pétrolières, car les principaux clients de l'Indonésie sont précisément certains des pays industrialisés occidentaux affectés au tout premier chef par la crise. C'est la raison pour laquelle le gouvernement indonésien plaide activement au sein de l'OPEP pour que le prix du pétrole ne soit certes pas fixé en dessous de 20 $, mais surtout pas au-dessus de 25 $ le baril, le prix officiel étant à la mi-92 précisément de 21 $. Fort heureusement pour Jakarta, le Japon, qui semblait, jusqu'à tout récemment, traverser cette récession passagère mieux que d'autres, reste globalement et depuis longtemps le premier de ses clients, arrivant, avec régulièrement plus de 40 % de la valeur totale des exportations du pays chaque année, très loin devant les USA. De plus, une part croissante des exportations indonésiennes sont absorbées par ses voisins de l'ANASE (Association des Nations de l'Asie du Sud-Est) et les autres pays industrialisés de la région Asie-Pacifique en plein boom économique, alors que la part de la CEE et du reste de l'Europe plafonne aux alentours de 10 % du total depuis plusieurs années.

23Pour compléter ce tableau des revenus extérieurs de l'Indonésie, il faut mentionner le fait que les efforts entrepris pour développer le tourisme international ont également porté des fruits éclatants puisqu'en 1990, près de 2,2 millions d'étrangers ont visité le pays : 500 000 de plus qu'en 1989 et trois fois plus qu'en 1985. Avec près de 1,9 mld de $ de recettes pour 1990, ce secteur est ainsi devenu la quatrième plus importante source de revenus extérieurs du pays, derrière le pétrole-gaz, les produits du bois et les textiles. L'année 1991 a d'ailleurs été décrétée "Visit Indonesia Year" et, même si elle a commencé sous d'assez mauvais hospices du fait de la guerre du Golfe et de la grave crise qu'elle a entraînée dans le secteur des transports et du tourisme international, le nombre de touristes étrangers a atteint les 2,5 millions pour des recettes de 2,5 mld de $. Vu le potentiel du pays en la matière, cette progression devrait continuer et pourrait bien faire du "grand archipel" l'une des principales zones de destination touristique de la région Asie-Pacifique d'ici l'an 2000.

24Du côté des importations, on assiste à une forte augmentation depuis 1985 du fait de l'accélération des activités manufacturières. Elles ont en effet atteint près de 16 mld de $ en 1989 et retrouvé le niveau qui était le leur au début des années 80, quand la manne pétrolière coulait encore à flot. Cette forte hausse des importations s'est confirmée, approchant les 22 mld de $ en 1990 et dépassant même les 25 mld de $ en 1991. Compte tenu du niveau de développement industriel du pays, les importations devraient continuer à augmenter à un rythme plus rapide que les exportations dans les quelques années à venir, ce qui a pour conséquence de faire fondre le surplus traditionnel de la balance commerciale indonésienne. La composition de ces importations a évidemment beaucoup changé en fonction des besoins nouveaux d'une économie arrivée au stade de l'intensification de son processus d'industrialisation par promotion des exportations. Ainsi, la part des biens de consommation est-elle tombée à moins de 5 % du total en 1989, contre près de 40 % pour les seuls biens d'équipement comme les machines-outils et les moyens de transport, qui arrivent en tête de liste.

25En ce qui concerne l'origine de ces importations, leur composition n'a quant à elle pas beaucoup varié au fil des ans, le Japon restant le principal client de l'Indonésie avec environ 25 à 30 % du total, suivi par la CEE avec 15 à 20 % et les USA avec 10 à 15 %. Toutefois, il faut aussi souligner l'importance croissante des pays partenaires de l'ANASE, dont la part a doublé de 5 à 10 % en 20 ans, et le fait que l'Asie dans son ensemble procure nettement plus de la moitié de ses importations à l'Indonésie. Malgré la hausse de ces importations, la balance commerciale du pays, qui a toujours été largement positive depuis le début des années 70, devrait continuer à le rester. Pour les raisons évoquées plus haut, l'excédent commercial a toutefois fortement chuté de près de moitié ces derniers temps, tombant d'environ 6 mld de $ par an en 1988, 1989 et 1990 à seulement 3,4 en 1991. Il est intéressant de noter que si cette balance reste positive avec le Japon, les USA et Singapour - trois pays fournissant à eux seuls plus de 50 % des importations indonésiennes - elle est négative avec l'Australie et l'Europe, y compris avec l'Allemagne, la Grande Bretagne, la France, l'Italie et la Suisse. La seule exception notable à cette règle provient des Pays-Bas, probablement du fait de leur statut spécial d'ancienne puissance coloniale et de la consommation en produits indonésiens de la forte minorité d'origine insulindienne qui y est établie.

Amélioration laborieuse de la situation monétaire et financière

26La situation financière et monétaire du pays n'est malheureusement pas aussi bonne que ses performances économiques et commerciales, ce qui crée habituellement de très fortes pressions sur la balance des paiements. Traditionnellement, le surplus de la balance commerciale indonésienne a en effet toujours été compensé, depuis vingt ans, par un déficit plus que proportionnel des invisibles, qui se traduit par un déficit global de la balance des comptes courants. Ce dernier, qui était retombé d'un niveau de presque 4 mld de $ en 1986 à 1,3 en 1989, est remonté à nouveau à 2,4 mld en 1990 et semblerait avoir atteint le chiffre record de 5 mld en 1991. Cela s'explique surtout par la grande faiblesse de la flotte marchande nationale, qui oblige le pays à utiliser des navires étrangers pour le transport de ses exportations et importations. Plus ces dernières augmentent, comme c'est le cas actuellement, plus la facture des invisibles est élevée. Ainsi, les importations de services qui oscillaient habituellement entre 8,5 et 9,5 mld de $ par année depuis 1985, ont-elles presque atteint 10,5 mld en 1989 et plus de 113 mld en 1990.

  • 3 Tout récemment, au printemps 1992, l’IGGI, qui était présidé depuis sa fondation par les Pays Bas e (...)

27Ce déficit des comptes courants a habituellement été financé par des emprunts officiels sur le marché international, qui ont essentiellement été octroyés par les bailleurs de fonds occidentaux et japonais sous forme d'aide de projets. Selon la banque centrale, la valeur de ces prêts a varié entre un minimum de 2,7 mld de $ pour l'année fiscale 1979/80 et un maximum de 6,6 mld en 1988/89. Ainsi que cela a été mentionné plus haut, le consortium des bailleurs de fonds réunis au sein de l'IGGI a joué un rôle central dans cette stratégie d'aide publique au développement. La confiance que lui inspire la politique poursuivie par le gouvernement a jusqu'à présent été renouvelée chaque année par l'octroi à Jakarta d'un montant de crédit croissant atteignant près de 4,5 mld de $ en 1990 et 4,75 mld de $ en 19913. Le revers de la médaille est que ce recours important au financement public extérieur est partiellement responsable du niveau d'endettement élevé du pays. La dette extérieure indonésienne s'est toutefois fortement aggravée surtout à cause du fait que les entreprises indonésiennes ont contracté en 1990 et 1991 de nombreux emprunts privés sur un marché international des capitaux où les taux d'intérêt pratiqués étaient beaucoup plus favorables que sur le plan domestique. En conséquence, le montant de la dette extérieure, qui atteignait déjà 52,8 mld de $ en 1988, est passé à 67,9 mld en 1990 et s'approchait des 78 mld à la fin de 1991, ce qui fait de l'Indonésie l'un des premiers débiteurs du Tiers Monde.

28Cette aggravation récente est d'autant plus regrettable que ce grave problème d'endettement chronique avait commencé à montrer auparavant des signes encourageants d'amélioration, puisque le service de la dette avait fléchi d'un maximum de plus de 43 % en 1988 à 37 % en 1989. Selon les prévisions de la Banque Mondiale avant la crise du Golfe, il était d'ailleurs prévu qu'il continue à tomber à 21,8 % en 1995 et à 16,8 % d'ici l'an 2000. Compte tenu des événements récents, ces chiffres sont certainement trop optimistes. Cependant, les mesures de restriction prises en septembre 1991 par le gouvernement pour freiner l'endettement extérieur des entreprises devraient permettre d'inverser cette tendance dès 1992. Il est donc possible que le désendettement soit moins problématique qu'il n'y paraît de prime abord, ce d'autant que la structure de la dette indonésienne est très saine selon les avis les plus autorisés. Là aussi, la politique de rigueur macro-économique et de respect des engagements financiers poursuivie depuis 1986 semble porter ses fruits. Finalement, il faut également mentionner que l'Indonésie a toujours prudemment conservé un niveau de réserves de liquidités internationales jamais inférieur à 5 mld de $ depuis 1984 et que ce dernier atteignait 8,3 mld fin 1990.

29Sur le plan monétaire, la situation n'a pas non plus évolué de manière aussi positive que cela eût été souhaitable. La monnaie nationale (rupiah) s'est dépréciée de 6,8 % en 1989, et une érosion supplémentaire contrôlée d'environ 5 % a encore eu lieu en 1990. D'un côté, cela a certes stimulé les exportations indonésiennes, et le fait que la rupiah soit accrochée à un dollar américain ayant fortement faibli ces deux ou trois dernières années a indéniablement renforcé cet effet. Mais de l'autre, cela a aussi renchéri la facture des importations et a surtout alimenté l'inflation, qui a repris de manière inquiétante sous l'effet d'une forte surchauffe de l'économie et d'une expansion trop rapide de la masse monétaire d'environ 50 % en 1990 et d'encore 40 % en 1991. Ainsi, malgré les mesures prises dès le milieu de l'année par les autorités pour essayer de contenir l'expansion de cette dernière, le taux d'inflation a-t-il subitement et dangereusement augmenté de 6 % en 1989 à 9,5 % en 1990.

30Cette inflation, combinée avec la relative faiblesse de la rupiah et l'absence de contrôle des changes, a jusqu'à présent obligé le gouvernement à maintenir des taux d'intérêts très élevés. Ainsi, en 1990, le taux d'intérêt annuel moyen sur les dépôts est passé de 16 % en janvier à 20 % en décembre. Du côté des prêts, une compétition accrue pour les liquidités a amené le taux d'intérêt à plus de 24 % par an. De plus, face à l'achat croissant, début 1991, de dollars de la part d'épargnants anticipant une nouvelle dévaluation possible de la monnaie locale, la banque centrale a obligé les entreprises nationalisées à convertir pour 7 à 8 trillions de rupiah (environ 4 mld de $) de leurs dépôts en bons du trésor et a réinjecté la presque totalité de cette somme dans le système bancaire, à travers l'achat de certificats de liquidités marchandes détenus par les banques commerciales.

31Cette opération a été qualifiée de "coup de Sumarlin", du nom du ministre des finances. Elle a certes restreint brutalement la masse monétaire en circulation, mis un coup d'arrêt net à la hausse de l'inflation qui a pu être maintenue en dessous de la barre des 10 % en 1991, et supprimé la spéculation contre la rupiah, mais elle a aussi renforcé l'augmentation des taux d'intérêts qui sont subitement passés à 26-28 % du côté des dépôts et à plus de 30 % pour les prêts. Cela a rendu en particulier le crédit hors de portée pour les petites entreprises autochtones, ce qui ne contribue pas à apaiser certains des problèmes sociaux aigus qui se posent au pays. Par ailleurs, les effets de cette politique restrictive de crédit sont évidents : la consommation a subi un net recul, ce qui a permis de juguler l'inflation et la surchauffe de l'économie nationale, mais a également entraîné une baisse sensible de la croissance qui ne s'est donc élevée qu'à 6,8 % en 1991 et ne devrait pas dépasser ce niveau en 1992. Face à la nécessité de ne pas descendre en dessous de 6 % de croissance par année pour créer l'emploi rendu nécessaire par une démographique contraignante et aux plaintes de plus en plus vives des milieux d'affaires, le gouvernement a toutefois pris en avril 92 des mesures pour assouplir le crédit, dont les taux d'intérêt sont rapidement retombés aux alentours de 20 %, niveau encore suffisamment élevé pour ne pas encourager la fuite des capitaux en quête de placements plus rémunérateurs dans la région.

Le boom fulgurant des investissements

32Il est évident que les mesures de rigueur monétaire adoptées depuis début 1991 se sont traduites par un coup d'arrêt sensible à la spectaculaire hausse des investissements étrangers et domestiques enregistrée ces dernières années. C'était bien évidemment là l'un des principaux objectifs de la politique de libéralisation et d'ouverture poursuivie par le gouvernement depuis 1985-86. Les résultats atteints ont été à la hauteur des espoirs, puisque les investissements étrangers directs approuvés se sont vus dans un premier temps multipliés par trois entre 1987 et 1988, passant de 1,4 à 4,4 mld de $, et à nouveau par près de deux depuis lors, avec un chiffre record de 8,7 mld de $ en 1990. Au niveau des réalisations, ce sont en tout plus de 21,5 mld de $ d'investissements étrangers directs qui ont été insufflés dans l'industrie manufacturière indonésienne de 1967 à 1988. Ce chiffre ferait plus que doubler si les investissements faits dans les secteurs minier, pétrolier et financier étaient aussi pris en considération. En 1991, ces investissements se sont encore élevés à 8,4 mld de $, mais ils n'ont été que de 1,8 mld lors du premier trimestre de 1992, ce qui semble bien confirmer le tassement sus-mentionné. Le nouveau paquet de réformes adopté en avril 1992, qui introduit plus de souplesse dans les règles pratiquées en matière de "joint-ventures", devrait toutefois constituer un stimulant supplémentaire et relancer la dynamique en 1993.

33Une désagrégation par pays d'origine des investissements étrangers cumulés entre 1967 et 1988 montre que le Japon est de loin le principal investisseur en Indonésie avec 6,4 mld de $, soit presque 30 % du total à lui seul, suivi à une distance respectable par Hong Kong avec 2. 3 mld. Dans un second groupe, on trouve des pays qui ont investi entre 1 et 2 mld de $ comme les USA, l'Allemagne, les Pays-Bas et Taïwan. Pour leur part, la Grande Bretagne, Singapour, l'Australie et la Corée du Sud appartiennent à une troisième catégorie de pays s'échelonnant entre 0,5 et 1 mld de $. Ces chiffres montrent clairement que le Japon et les quatre Nouveaux Pays Industriels (NPI) d'Asie, avec près de 50 % du total investi, jouent un rôle majeur dans l'affaire, alors que la CEE et les USA, avec une part se montant respectivement à quelque 20 % et moins de 10 %, sont marginalisés de manière croissante sur ce marché. Tout récemment, cette tendance s'est renforcée, qui voit les quatre "petits dragons" emboîter résolument le pas au Japon dans le "modèle de développement en forme de vol d'oies sauvages" ("flying geese development pattern") et être de plus en plus actifs dans le processus d'industrialisation indonésienne. Les récentes difficultés financières du Japon font apparaître encore plus clairement le dynamisme des NPI d'Asie dans le développement industriel indonésien, tout particulièrement de Taïwan.

34Ce dynamisme est lié à une relocalisation croissante des secteurs de basse technologie et intensifs en travail de leurs structures industrielles dans les grands pays de l'ANASE disposant d'une main d'oeuvre abondante et peu coûteuse. Avec un salaire minimum d'environ 1,15 $ par jour, qui est le plus bas de l'ANASE, l'Indonésie est pour l'instant particulièrement attractive en tant que base d'exportation bon marché, bien qu'elle commence à être sérieusement concurrencée sur ce terrain par des pays comme la Chine et l'Inde, voire le Vietnam et le Bangladesh. C'est ainsi qu'en 1988, plus de 1,6 mld de $ d'investissements nouveaux en provenance des "Quatre Dragons" ont été approuvés, dont 912,7 millions (mln) pour Taïwan et entre 200 à 250 mln pour Singapour, Hong Kong et la Corée du Sud. Pendant le premier quadrimestre de 1990, la Corée du Sud, dont l'économie est particulièrement complémentaire de celle de l'Indonésie, a été, avec 156,5 mln de $ à elle seule, le second plus grand investisseur derrière le Japon. Cette intégration croissante des économies de la région Asie-Pacifique s'est encore accentuée en 1990, puisque sur les 8,7 mld de $ d'investissements approuvés, la part du Japon s'élève à 25 % (2,23 mld), contre 11,4 % (993 mln) pour Hong kong, 8,3 % (721 mln) pour la Corée du Sud et 7,1 % (616 mln) pour Taïwan, soit en tout près de 52 % du total.

35En ce qui concerne la ventilation sectorielle des investissements étrangers directs cumulés de 1967 à 1988, les chiffres disponibles montrent que la branche de la chimie et de la pétrochimie a absorbé 17,6 % du total, suivie par la sidérurgie et la transformation des métaux de base avec 15,6 %, la métallurgie avec 13,7 %, l'industrie du papier et des pulpes avec 9,8 %, le secteur de l'équipement minier avec 8,3 %, les textiles avec 6,4 %, l'hôtellerie et le tourisme avec 4,2 % et l'agro-industrie avec 3,2 %. A nouveau, la plupart de ces investissements ont été faits dans des industries de basse ou de moyenne technologie intensives en travail, comme celles des produits chimiques de base, des aliments en conserve, du contreplaqué, de l'habillement prêt-à-porter ou des chaussures. Ainsi, par exemple, la délocalisation de l'industrie de la chaussure des NPI d'Extrême-Orient vers l'Indonésie a été proprement fulgurante, puisque l'organisme responsable de l'approbation des investissements (BKPM) n'a pas autorisé moins de 138 usines à s'établir en l'espace de trois ans. Quand elles seront toutes opérationnelles, l'Indonésie devrait devenir un des plus gros producteurs mondiaux avec 434 millions de paires de chaussures par année, dont les 4/5 seront exportées et rapporteront au pays environ 1 mld de $ d'ici 1993. Toutefois, les produits chimiques et l'industrie du papier occupent aussi une place très élevée dans les investissements récents. Sur 4,4 mld de $ d'investissements approuvés en 1988, près d'un tiers (1,4 mld) l'a été pour réaliser seize projets dans la branche de la pétrochimie et plus d'un autre tiers (1,5 mld) s'est concentré sur la seule construction de trois usines de pâte à papier.

36Cet afflux massif du capital étranger dans l'industrie indonésienne ne doit pas faire oublier que l'aspect le plus spectaculaire et remarquable de la période récente dans ce domaine a été l'augmentation vertigineuse des investissements domestiques, qui ont atteint quelques 20 trillions de rupiah (10,9 mld de $) en 1989 et près de 60 trillions (32,3 mld) en 1990. Le fait qu'ils se soient légèrement tassés en 1991 et 1992 pour les raisons évoquées plus haut ne doit pas taire perdre de vue le bilan très positif de cette mobilisation de l'épargne nationale. Cependant, il faut aussi tempérer l'optimisme que peuvent engendrer ces chiffres impressionnants en disant qu'il y a parfois loin de l'approbation à la réalisation des projets. Le principal problème qui se pose actuellement dans le domaine des investissements tient en effet à la lenteur et à la faiblesse du rythme de réalisation des projets approuvés. Selon le BKPM, seulement 81 % des projets étrangers approuvés depuis 1967 ont été réalisés et les dépenses réellement effectuées ne s'élèvent qu'à 60 % des sommes prévues. Les statistiques sont encore moins encourageantes pour les investissements domestiques, puisque les pourcentages des projets réalisés et des dépenses effectuées sont respectivement de 77 et de 40. Cette situation inquiétante résulte surtout de nombreux goulots d'étranglement bureaucratiques et techniques existant à tous les niveaux, mais aussi des difficultés financières rencontrées par les investisseurs et que la politique monétaire de crédit restrictif n'a pas arrangées, même si les entreprises ont eu la possibilité d'obtenir des prêts à l'étranger, contribuant d'ailleurs fortement par ce biais à aggraver l'endettement du pays.

37Cela dit, la confiance retrouvée des investisseurs indonésiens dans les perspectives prometteuses de l'économie nationale est réelle : elle apparaît clairement dans le fait qu'environ un trillion de rupiahs de capitaux ayant préalablement fui le pays vers des places financières plus attrayantes comme Singapour ou Hong Kong, a été massivement rapatrié dans les derniers mois de 1989. Par ailleurs, cette nouvelle confiance s'exprime aussi de plus en plus à travers les pratiques de certains des grands conglomérats qui se sont consolidés depuis le début de la libéralisation et n'hésitent pas à développer leur propre stratégie d'investissement à l'étranger. De fait, cinq grands groupes - Salim, Lippo, Astra, Summa et Dharmala - ont surtout été très actifs dans ce domaine depuis une dizaine d'années, principalement en Asie du Sud-Est et en Extrême-Orient, mais également plus loin de leur base, aux USA ou en Europe. Ainsi, le Groupe Salim - de loin le plus puissant de tous - dominé par le magnat Liem Sioe Liong, considéré comme l'une des plus grosses fortunes d'Asie, a établi une importante plate-forme à Hong Kong, à partir de laquelle il est impliqué dans le commerce, l'industrie, les télécommunications, l'immobilier et la finance en Asie, aux USA et en Europe, où il a par exemple acquis tout récemment une chaîne de grands magasins aux Pays-Bas. De son côté le Groupe Summa a par exemple été très actif au Vietnam, où il s'est joint a une chaîne hôtelière internationale française pour réhabiliter et réaménager l'un des plus grands hôtels de Saigon ; d'autre part il contrôle une importante banque commerciale en Allemagne. Cependant, il est probable que l'investissement privé indonésien récent le plus spectaculaire ait été réalisé aux USA par PT Mantrust, une entreprise de taille plus modeste, spécialisée dans la production agro-alimentaire, qui a racheté en 1988 l'entreprise Van Kemp, propriétaire de "Chicken of the Sea", la deuxième marque de thon en boîte d'Amérique du Nord. Le problème le plus inquiétant est que de nombreuses entreprises indonésiennes, dont la dernière citée, qui se sont fortement endettées pour mettre en oeuvre leurs stratégies d'investissements, ont été très durement touchées par la hausse fulgurante des taux d'intérêts et ont aujourd'hui beaucoup de mal à faire face à leurs obligations. De plus, la tendance des conglomérats à diversifier leurs activités tous azimuts entre 1985 et 1990 a commencé depuis lors à montrer ses limites, certains des plus grands ayant déjà été forcés de commencer à se re-spécialiser dans certains domaines phares. Le processus n'est certainement pas arrivé à son terme, et des ajustements douloureux sont probablement à prévoir dans les mois à venir pour quelques-unes de ces entreprises.

38C'est certainement sur le plan boursier et bancaire que cette accélération fulgurante des activités industrielles et financières dans le pays a eu les effets les plus néfastes. Dans un premier temps, le JSECI, l'indice de cotation composée de la Bourse de Jakarta, a subi une hausse vertigineuse de 60 % entre fin-89 et mi-90. D'un autre côté, le nombre des nouvelles cotations a également été très impressionnant, puisque 90 compagnies étaient déjà officiellement enregistrées sur le tableau principal début juin 1990, contre seulement 56 fin 1989 et tout juste 24 à peine six mois plus tôt. Les spécialistes boursiers avaient d'ailleurs prévu que leur nombre dépasserait 110 fin-90 et que la capitalisation du marché atteindrait la barre des 25 mld de $. Certains parmi les plus optimistes présentaient même l'Indonésie comme le marché financier en émergence le plus porteur d'Asie et prédisaient que le meilleur était encore à venir. Cependant, cette véritable frénésie dans le désordre n'a pas résisté à la politique de rigueur mise en place début 1991 par le gouvernement, et le JSECI s'est effondré d'un niveau de 682 en juin 1990 à 250 fin 1991. Le boom boursier s'est également accompagné d'une incroyable prolifération des banques privées à Jakarta et dans le pays, puisque pas moins de 50 nouveaux établissements ont vu le jour entre 1988 et 1990. Rapidement cette inflation institutionnelle a montré toutes ses limites et ses dangers, comme l'a clairement démontré en 1990 la retentissante crise de la Banque Duta, liée à une maladroite et douteuse spéculation sur les taux de change. La nouvelle loi sur les banques adoptée en février 1992 devrait permettre de mettre de l'ordre dans le jeu. Paradoxalement, tout cela montre que la libéralisation de l'économie doit aller de pair avec une réglementation financière et boursière accrue, ainsi qu'une application plus stricte des règles existantes.

Les nouveaux enjeux d'un développement durable

39Au moment du bilan, il apparaît donc clairement que la formidable accélération du développement économique, auquel on a assisté en quatre ou cinq ans, résulte essentiellement de la politique de "dérégulation" et de libéralisation adoptée depuis 1985-86. Or, cette politique n'étant pas sans avoir des conséquences sociales et politiques parfois mitigées, on peut se demander si elle va être poursuivie dans les années à venir. A cette question, tant Johannes Sumarlin, s'exprimant fin octobre 1990 en tant que Ministre des Finances en exercice devant le meeting du World Economic Forum à Jakarta, que Rachmat Saleh, ancien Ministre du Commerce et conseiller proche des milieux gouvernementaux interviewé à la même époque personnellement, répondent : "Nous n'avons pas d'autre possibilité que de continuer dans la voie tracée". Il est vrai que si le gouvernement veut conserver au pays un taux de croissance relativement élevé et faire qu'il reste attirant pour les capitaux étrangers susceptibles de l'aider à développer son industrie manufacturière, il n'a guère d'autre choix que de progressivement pousser plus avant la libéralisation d'une économie encore très contrôlée.

40Les développements les plus récents, en partant des réformes touchant à la réorganisation du marché du capital adoptées en janvier 1991 jusqu'au dernier paquet de mesures de libéralisation diverses passé en juillet 1992, semblent montrer que c'est bien la voie choisie. Dans le cadre général d'une gestion macro-économique rigoureuse et prudente visant à contenir l'inflation, maintenir la compétitivité des exportations et améliorer la balance des comptes courants, le gouvernement se doit cependant de poursuivre encore plus loin les réformes substantielles entreprises depuis 1986. Il doit le faire tant au niveau du régime commercial, en continuant à réduire les barrières non tarifaires protégeant encore une très grande partie de l'industrie manufacturière locale, qu'en changeant un système de tarifs douaniers qui permet toujours des protections bien trop hautes pour nombre de produits. De plus, il doit aussi renforcer et imposer une réglementation plus rigoureuse dans le domaine financier et bancaire, ainsi que commencer à élaborer et appliquer une législation moderne requise de toute urgence dans ce domaine, la loi de février 1992 constituant un premier pas important dans cette direction. Enfin, il doit aussi consolider les progrès déjà réalisés ces dernières années en introduisant de nouvelles mesures pour simplifier et accélérer les procédures existantes, et réduire certaines des principales restrictions encore en vigueur au niveau de l'octroi des autorisations d'investissements. Il est évident que toutes ces mesures vont rencontrer une forte résistance de la part de certaines personnes ou groupes représentant de puissants intérêts établis. Ce sera en particulier le cas des membres de la famille du Président, au tout premier chef de ses enfants, qui continuent à accroître leur immense fortune grâce à la rente de situation dont ils bénéficient en se voyant octroyer des monopoles que seul un népotisme rétrograde de plus en plus voyant et vivement critiqué rend possible. Au bout du compte, l'intérêt collectif devrait cependant primer et le pays continuer à avancer, lentement mais sûrement, dans une direction qui ne lui a pas trop mal réussi jusqu'à présent.

41Par-delà les enjeux de la libéralisation économique à proprement parler, il y a deux autres domaines vitaux où des réformes institutionnelles de grande envergure doivent être rapidement entreprises : l'éducation et la fiscalité. En ce qui concerne l'éducation, le problème est bien connu, et la plupart des économistes du développement sont convaincus que l'un des principaux obstacles à une accélération du processus d'industrialisation réside dans le niveau de qualification technique encore insuffisant de la main-d'oeuvre indonésienne. La solution la plus efficace à ce problème serait probablement d'adopter une réforme radicale du système d'éducation nationale, en rehaussant les exigences à tous les niveaux, de l'école primaire aux programmes universitaires post-gradués, et surtout en établissant une filière de formation professionnelle verticalement intégrée et revalorisée, de l'école secondaire au niveau des écoles polytechniques, seul moyen d'offrir une meilleure formation technique et de préparer les jeunes aux besoins et conditions du monde du travail. Toutefois, étant donné la portée d'une telle réforme et le conservatisme quasi universel du monde de l'éducation (qui n'épargne pas l'Indonésie), ce ne sera pas un objectif facile à atteindre. Dans l'intervalle, le gouvernement pourrait essayer de réduire l'énorme fossé existant entre le monde de l'éducation et celui du travail, en encourageant les grandes entreprises industrielles à mettre sur pied leur propre système de formation en cours d'emploi, comme certaines l'ont déjà fait, ou appuyer les PME-PMI pour qu'elles développent la pratique de l'apprentissage. Un autre problème d'envergure est la pénurie croissante de personnel de gestion qualifié aux échelons intermédiaires. La situation s'est tellement aggravée avec le boom économique de ces trois dernières années que le salaire du moindre cadre moyen expérimenté atteint des niveaux astronomiques et que la "chasse aux têtes" devient impitoyable à Jakarta. En ce qui concerne le second point, la politique fiscale, les premières mesures introduites pour établir une forme moderne d'impôt progressif sur le revenu en Indonésie devraient être élargies et appliquées ; mais là aussi se pose un problème de pénurie de personnel compétent pour l'imposer et le percevoir.

42Le niveau de qualification insuffisant des ressources humaines n'est pas le seul obstacle à une poursuite de la croissance rapide de l'économie. Après des années de restrictions budgétaires et de dépenses publiques limitées, l'augmentation soudaine et vertigineuse des investissements domestiques et étrangers dans le secteur manufacturier exportateur a en effet commencé à créer de sérieux problèmes de saturation des infrastructures existantes. Certes, personne n'aurait pu prédire que les choses iraient si vite. Quoi qu'il en soit, il y a urgence à plusieurs niveaux. C'est probablement dans le domaine de l'électricité que la situation est la plus préoccupante et, malgré le fait que la capacité installée dans l'archipel ait été multipliée par trente en vingt ans (de 356 Mw en 1969 à 9088 Mw en 1989), les coupures sont de plus en plus fréquentes et une véritable pénurie pourrait apparaître dans certaines zones industrielles si l'effort n'est pas maintenu. Cela sans compter le fait que la compagnie nationale n'est à l'heure actuelle pas en mesure de fournir de l'électricité à plus de 54 % des ménages urbains et 13 % des ménages ruraux. C'est probablement la raison majeure pour laquelle l'Indonésie a décidé d'opter pour la solution de centrales nucléaires, dont 12 devraient être construites d'ici 2015 avec une capacité de 7000 Mw. Par ailleurs, des contraintes tout aussi gênantes se font également sentir de manière aiguë au niveau des capacités portuaires et du réseau routier ou ferroviaire, totalement saturés et vétustes, ainsi que de l'approvisionnement en eau potable et des télécommunications, de plus en plus problématiques dans les grandes villes. Vu la taille des problèmes, l'Etat ne peut pas y faire face seul, même en revenant, autant que faire se peut, à sa politique antérieure de grands investissements publics grâce à des revenus en hausse. C'est la raison pour laquelle il a été décidé d'ouvrir certains de ces secteurs infrastructurels aux investissements privés. Ainsi des entreprises privées gèrent déjà des bureaux de télécommunication, des réseaux de radio-télévision ou des autoroutes à péage et ont été invitées à développer des parcs industriels.

43Un dernier enjeu de taille pour le gouvernement est lié au fait que le modèle de développement à croissance rapide suivi dans l'agriculture et dans l'industrie commence à créer de très sérieux problèmes d'environnement. C'est bien sûr tout d'abord le cas à Java, où se concentre une population très dense, qui exerce une pression de plus en plus insupportable sur les ressources foncières et hydrauliques. Ainsi une urbanisation et une industrialisation croissantes avalent rapidement une proportion croissante des meilleures terres agricoles de l'île, et ont un effet très néfaste sur la quantité et la qualité de l'eau potable. La pollution atmosphérique et les dangers pour la santé augmentent aussi de manière alarmante dans des mégapoles comme Jakarta, Surabaya ou Bandung. Dans les "îles extérieures", où les mêmes difficultés se retrouvent à une moindre échelle, le principal problème d'environnement reste bien sûr la rapide déforestation de Kalimantan (Bornéo indonésien) et de certaines autres régions de l'archipel par un nombre croissant d'industries du contreplaqué et de la pâte à papier. Le gouvernement semble bien avoir pris conscience du danger et a commencé à accorder une attention spéciale à ce problème, en augmentant les taxes de déforestation et en essayant de contrôler plus efficacement les pratiques de reforestation à travers une surveillance par satellite. De manière plus générale, la sensibilité accrue face à ces problèmes, et la volonté politique réelle du gouvernement de promouvoir un modèle de développement durable moins néfaste pour la nature et la population, se confirment à travers l'adoption de plus en plus fréquente de mesures de contrôle de la pollution et de protection de l'environnement. La création en novembre 1990 d'une nouvelle agence gouvernementale chargée de ces questions en est une preuve supplémentaire. Cependant, il ne suffit pas d'avoir de bonnes intentions et d'adopter une législation plus sévère, encore faut-il pouvoir la faire respecter. A ce niveau, l'Indonésie n'est guère différente d'autres pays, mais la grande pauvreté qui y règne encore largement, et la nécessité d'assurer une croissance élevée pour la faire diminuer, ne facilitent pas les choses.

Conclusion

44On peut dire que le régime militaro-technocrate indonésien se retrouve en cette dernière décennie du siècle à la tête d'une économie semi-moderne, infiniment plus complexe et diversifiée que celle dont il avait hérité au milieu des années soixante, ce qui exige un pilotage requérant de plus en plus de précision et de doigté. Il s'agit en effet pour le gouvernement de maintenir une croissance suffisamment vigoureuse pour permettre un développement rapide - seul capable d'absorber les 2 millions de jeunes arrivant sur le marché du travail chaque année, dans un pays où le produit national brut par habitant n'est encore en 1991 que de 570 dollars par an et où 15 % de la population vit toujours en dessous de la ligne de pauvreté - sans qu'elle ne s'emballe et n'entraîne une trop forte surchauffe, gage d'inflation et de crise économique, ni ne crée des pressions insupportables sur l'environnement, prélude à des drames écologiques, ou n'aggrave les inégalités sociales et les disparités régionales, sources de troubles politiques. A priori, on pourrait penser que c'est un peu là une typique quadrature du cercle. En fait, le tout est question d'équilibre et de nuances ; mais un développement harmonieux ne se résume-t-il pas à une bonne gestion des déséquilibres ? On ne voit donc pas pourquoi les hommes qui ont transformé aussi spectaculairement l'économie du pays en un quart de siècle ne seraient pas capables de continuer à gérer de la sorte la poursuite du processus de développement qu'ils ont instauré. Toutefois, il faut bien dire qu'une bonne partie de la réponse se trouve justement de plus en plus en dehors de la sphère économique, dans la capacité d'un Ordre Nouveau, qui est loin d'être tout neuf, à se renouveler de l'intérieur, en acceptant d'assumer les conséquences sociales et politiques du développement dont il est à l'origine et en assurant une relève sans drame, qui ouvre la voie à une transition pacifique vers la démocratie. Or, à ce niveau, rien n'est acquis.

Bibliographie

Bibliographie

En dehors des nombreuses références spécifiques dont il a été fait usage et qui proviennent des trois périodiques de base mentionnés in globo dans la note 1, voici les quinze principaux ouvrages et articles récents qui devraient permettre au lecteur plus particulièrement intéressé par le cas indonésien d’approfondir certaines des questions abordées dans les pages qui précèdent. Dans le domaine qui nous intéresse, le gros de la documentation est en anglais, mais un effort spécial a été fait pour inclure les quelques ouvrages ou articles pertinents existants sur le sujet en français.

BOOTH, Α., & McCAWLEY, P. (Eds), The Indonesian Economy during the Soeharto Era, Kuala Lumpur, Oxford University Press, East Asian Social Science Monographs, 1981.

BOOTH, Α., The Oil Boom and After, Indonesian Economic Policy and Performance in the Soeharto Era, Singapore, Oxford University Press, South-East Asian Social Science Monographs, 1991.

CAYRAC-BLANCHARD, F., Indonésie, l'armée et le pouvoir : De la révolution au développement, Paris, Editions l’Harmattan, Recherches Asiatiques, 1991.

HILL, H., Foreign Investment and Industrialization in Indonesia, Singapore, Oxford University Press, East Asian Social Science Monographs, 1988.

HILL, H. (Ed), Unity and Diversity, Regional Economic Development in Indonesia since 1970, Singapore, Oxford University Press, South-East Asian Social Science Monographs, 1989.

HUGO, G., HULL, T., HULL, V., and JONES, G. (Eds), The Demographic Dimension in Indonesian Development, Singapore, Oxford University Press, East Asian Social Science Monographs, 1987.

MacANDREWS, C. (Ed), Central Government and Local Development in Indonesia, Singapore, Oxford University Press, East Asian Social Science Monographs, 1986.

MAURER, J. L., Modernisation agricole, développement économique et changement social : Le riz la terre et l'homme à Java, Paris, PUF, Publications de l’IUHEI/Genève, 1986.

MAURER, J. L., “L’Indonésie à la croisée des chemins”, Politique Internationale, No 35, 1987.

MAURER, Jean-Luc, “L’Indonésie : un nouveau pays industrialisé d'ici l’an 2000 ?” in J.-L. Maurer et P. Regnier (Eds), La nouvelle Asie industrielle : Enjeux, stratégies et perspectives, Paris, PUF, Publications de l’IUHEI/Genève, 1989.

MAURER, J. L., “Indonésie : la fin du profil bas”, Politique Internationale, No 56, 1992.

NASUTION, Α., Financial Institutions and Policies in Indonesia, Singapore, Institute of Southeast Asian Studies, 1983.

RAILLON, F., Indonésie 2000 : Le pari industriel et technologique. Paris, ETP, Comité Sud-Est Asiatique du CNPF, 1988.

ROBISON R., Indonesia : the Rise of Capital, Sydney, Allen & Unwin Australia, Asian Studies Association of Australia, Southeast Asia Publications Series, No 13, 1986.

ROBISON, R., Power and Economy in Suharto’s Indonesia, Manila, Journal of Contemporary Asia Publishers, 1990.

Annexes

Source : Biro Pusat Statistik, Jakarta

Source : Biro Pusat Statistik, Jakarta

T3: Chronology and Aspect of the Adjustment Program in Indonesia, 1983-90 (US$ billion)
Policy Instrument
Exchange Rate
1. Rupiah devalued by 28% against US dollar on 30 March 1983 from Rp 703 to Rp 907 per US dollar. Exchange rate has been made more flexible since then.
2. Rupiah devalued by 31% against the US dollar on 12 September 1986 from Rp 1.134 to Rp 1.644 per US dollar.
Fiscal Policy
1. Tight fiscal policy since 1983 marked by:
a. large capital and import-intensive project (particularly investment in manufacturing, petro-chemicals and mining), rephased in May 1983;
b. major cutback in public real capital spending;
c. more resources for social programs: and
d. restraints on civil service employment and salaries.
2. Tax reform enacted in January 1983, involving simplification of both tax structure and tax administration of all tax sources, excluding taxes on foreign trade.
Monetary and Financial Policy
1. Financial reform initiated on 1 June 1983, involving removal of credit and rate ceilings for state bank operations, reduction in the scope of credit programs and introduction of new market-oriented instruments of monetary control.
2. New set of deregulation measures introduced in December 1987, October and December 1988, and March 1989 aimed at enhancing financial sector prudency and effiency, and developing capitalmarket by, among others, opening barriers to entry.
3. Improved montary management to control inflation and curb exchange rate speculation.
4. Removal of central bank's direct credits ("liquidity credits") and major reduction of economic sectors covered by subsidised "priority credits" in January 1990 to curb inflationary pressures and credit fungibility.
Trade Policy
1. An across-the-board reduction in nominal tariffs introduced in April 1985, October 1986, and 28 May 1990.
2. Measures to provide internationally priced inputs to exporters announced on 6 May 1986 and 28 May 1990. This scheme permits exporters and suppliers of inputs for exporters to bypass the import licensing system and import tariff or, if they cannot bypass the system, to reclaim import duties, although the cost imposed by the NTBs cannot be rebated. The import bias of the protective system had been lessened but not uniformly.
3. Major deregulation of import licensing system announced on 25 December 1986, January 1987 and 28 May 1990.
4. Additional measures to reduce anti-export bias announced in December 1987 by reducing regulatory framework for exporters.
5. Major removal of NTBs, switch from non-tariff to tariff barriers, and general reduction of tariff rates on 28 May 1990. Also covering simplification of licensing procedures in trade, manufacturing, health and agricultural business, the policy package is aimed at reducing high cost economy.
6. Further removal of NTBs, general reduction of import tariffs and reopening of several business areas to new domestic and foreign investors announced on 2 June 1991. Several major features of the reform include outright import bans on cold-rolled steel coils, abolition of export quota system for palm oil and copra, introduction of import quota system for built-up commercial vehicles, and reopening of car component manufacture to new investors.
Other Regulatory Framework
1. Reorganisation of customs, shipping and port operations announced in April 1985 to reduce handling and transport cost for exports and to simplify the administrative procedures governing inter-island and foreign trade. Further deregulation of maritime activities announced on 21 November 1988 to reduce cost and encourage private sector participation, including foreign capital and foreign shipping companies.
2. Measures to reduce investment and capacity licensing requirements, relax foreign investment regulations, and reduce the local content program.

Source : Anwar NASUTION, "Survey of Recent Developments", Bulletin of Indonesian Economic Studies, Vol. 27, N°1, August 1991.

G5 : LE RENOUVELLEMENT DE LA CLIENTELE ENTRE 1966 ET 1989 (distribution des exportations en pourcent par des régions de destination)

G5 : LE RENOUVELLEMENT DE LA CLIENTELE ENTRE 1966 ET 1989 (distribution des exportations en pourcent par des régions de destination)

Source : Biro Pusat Statistik, Jakarta

Notes

1 Ce papier est une version fortement abrégée (réduite à sa partie économique et amputée de la partie socio-politique) puis mise à jour du chapitre consacré à l'Indonésie dans l'ouvrage de Gilbert ETIENNE, Jean-Luc MAURER et Christine RENAUDIN, Suisse - Asie, Pour un nouveau partenariat, Inde-Pakistan-Chine-Indonésie, Genève, Editions Olizane/CRAM, Collection Etudes Orientales, Vol. I, 1992, 330 pages, résultat d'un projet de recherche financé par le Fonds National Suisse de la Recherche Scientifique dans le cadre de son Programme National de Recherche 28. Afin d’éviter d’alourdir le texte, nous avons renoncé à des notes de bas de page systématiques pour justifier toutes les informations fournies. En ce qui concerne celles se rapportant à la présentation succinte des grandes phases du développement indonésien depuis 1967, elles proviennent, pour la plupart, d’un certain nombre d’ouvrages de référence cités dans la bibliographie. Pour ce qui est des données factuelles ou chiffrées les plus récentes, on a largement puisé dans les incomparables sources d’information que sont : les “Reports” annuels et trimestriels de la célèbre Intelligence Economic Unit de Londres, les articles hebdomadaires de la très excellente Far Eastern Economie Review de Hong Kong et le “Focus” qu’elle publie chaque année sur l’Indonésie vers la mi-avril ainsi que les “Surveys” quadrimestriels du remarquable Bulletin of Indonesian Economic Studies publié par l’Australian National University de Canberra.

2 Les tableaux et graphiques regroupés en annexe de cet article donnent une image claire et saisissante de cette transformation structurelle de l’économie indonésienne en moins d’un quart de siècle.

3 Tout récemment, au printemps 1992, l’IGGI, qui était présidé depuis sa fondation par les Pays Bas et se réunissait chaque année à La Haye, a toutefois été démantelé, à la demande du gouvernement indonésien, pour être recréé dans la foulée, sous l’égide de la Banque Mondiale, mais sans la participation des Hollandais, et prendre le nom de Groupe Consultatif sur l’Indonésie (CGI). Les raisons de cette opération surprenante sont à chercher dans le conflit qui a opposé Jakarta et La Haye, suite au brutal massacre de civils perpétré par l’armée indonésienne à Dili (Timor Oriental) début novembre 1991. Malgré le fait que le Président Suharto ait nommé une commission nationale d’enquête relativement indépendante et ait pris, sur la base de son rapport, des sanctions sévères inattendues à l’égard des principaux responsables militaires de cette tragédie, le Ministre de la Coopération hollandaise Jan Pronk a continué à être particulièrement critique à l’égard de l’Indonésie, mettant en particulier en avant à cette occasion le principe selon lequel l’aide publique au développement devait dorénavant être liée au respect des droits de l’homme dans les pays bénéficiaires. Devant ce qu’ils considéraient comme un chantage et une intervention inacceptable dans leurs affaires politiques intérieures, les Indonésiens, après s’être prudemment assurés que la Banque Mondiale était prête à créer le CGI et que tous les autres principaux pays membres de l’IGGI en feraient partie, ont fait savoir à La Haye, par la voix du Ministre de l’Economie Radius Prawiro, qu’ils souhaitaient l’arrêt pur et simple de l’aide au développement des Pays Bas à l’Indonésie. Ils ne se sont d’ailleurs évidemment pas gênés pour rappeler à cette occasion aux Hollandais qu’ils étaient mal placés pour leur donner des leçons en matière de respect des droits de l’homme, étant donné “les atrocités barbares perpétrées par les forces coloniales pendant la guerre d’indépendance voilà moins de 50 ans”. Cette interruption de l’aide hollandaise, d’un volume relativement modeste, a surtout affecté les ONG indonésiennes les plus ouvertement critiques de l’Ordre Nouveau, qui en dépendaient largement, les affaiblissant fortement au moment où la campagne pour les élections législatives de juin 1992 était lancée. Par ailleurs, cette décision spectacuaire - rappelant le panache du Sukarno des années 50 disant aux Américains “Go to hell with your aid !” - a redoré le blason de l’Indonésie au moment où elle prenait la présidence du Mouvement des non-alignés. Finalement, l’arrêt de la coopération au développement n’a pas eu d’incidence majeure sur les relations commerciales entre Jakarta et La Haye et les Indonésiens ont obtenu du CGI, réuni à Paris vers la mi-juillet, une somme record de 4. 94 mld de $, supérieure à ce qu’ils espéraient. On voit peut-être là les limites du “droit d’ingérence”, quand il s’exerce de manière aussi maladroite.

Table des illustrations

Légende Source : Biro Pusat Statistik, Jakarta
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Légende Source : Biro Pusat Statistik, Jakarta
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Titre G5 : LE RENOUVELLEMENT DE LA CLIENTELE ENTRE 1966 ET 1989 (distribution des exportations en pourcent par des régions de destination)
Légende Source : Biro Pusat Statistik, Jakarta
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Auteur

Directeur et Professeur, Institut Universitaire d'Etudes du Développement (IUED), Genève

© Éditions de l’IHEAL, 1993

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