Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Le Brésil à l’aube du troisième millénaire

 | 
Martine Droulers

Les perspectives de l'urbain

L'institutionnalisation du pouvoir local

De la constitution fédérale aux lois organiques municipales

Tania Fischer

Texte intégral

Les apports de la nouvelle Constitution

1Le Brésil connait actuellement une période d’institutionnalisation du pouvoir local à travers les constitutions de l’Union Fédérale, des États Fédérés, suivies par les lois organiques municipales.

2Alors que la décentralisation du pouvoir de l’Union et des états, le rôle des municipes et la participation à la gestion publique ont été des thèmes traités de façon exhaustive dans les deux assemblées constitutionnelles, dans les lois organiques municipales, ces thèmes ont été travaillés sur une autre échelle et orientés sur les questions de gestion de la ville.

3Le Congrès National et les Assemblées Législatives des États Fédérés ont été des espaces de discussion inédits dans l’histoire constitutionnelle brésilienne. Les Constitutions en vigueur sont le résultat d’un long processus d’élaboration, plein de controverses et de conflits, mais également marqué par une intense participation de différents secteurs sociaux, depuis les lobbies de groupes économiques liés à la spéculation urbaine jusqu’aux associations professionnelles et fédérations d’associations de quartiers.

  • 1 SOUZA Celina, Politica urbana e participação popular. Revista de Administração Publíca. Rio de Jane (...)

4Comme le rappelle Souza1 « L’inclusion dans la Constitution de 1988 d’un chapitre spécifique sur la politique urbaine (art. 182 et 183) est un gain, quoique limité, pour tous ceux qui ont toujours milité en faveur de la reconnaissance formelle du fait urbain dans un pays où l’urbanisation a été très rapide. L’innovation constitutionnelle représente ainsi la reconnaissance qu’il existe une question urbaine au Brésil ». En ce qui concerne les constitutions des états, l’approche de la question urbaine varie d’un état à l’autre, comme c’était prévisible, avec des avancées et des reculs dans chaque cas ; l’évaluation de cette question nécessite donc une étude comparative des textes constitutionnels.

5Dans le cas spécifique du texte constitutionnel de l’état de Bahia, le résultat final est décevant. Les chapitres qui abordaient la question régionale ont été supprimés, tandis que des directives étaient émises sur les questions métropolitaine et municipale. Le traitement des problèmes comme celui des transports - tarifs élevés, faible qualité du service, sphère intermunicipale de la région métropolitaine de Salvador - qui exige des solutions du type « syndicat intercommunal » français ou de « nancomunidade » espagnole, a été laissé aux lois ordinaires ou aux lois organiques municipales. Les mentions sur la démocratisation du pouvoir municipal ont également été supprimées. Les références à la participation dans la formulation, l’implantation et l’évaluation des politiques publiques ont été retirées du texte, là où l’on prévoyait la participation de représentations communautaires dans la gestion régionale, la planification intégrée et l’organisation des fonctions publiques d’intérêt commun. Paradoxalement, l’argument le plus utilisé par les parlementaires pour justifier leur position a été celui de l’autonomie municipale.

6Dans le processus d’élaboration des lois organiques municipales, le clientélisme est plus évident, parce que la composition du Conseil Municipal est sous le contrôle de groupes politiques liés à la spéculation immobilière et à des services tels que le transport collectif ou le ramassage des ordures ménagères. L’élaboration de la Loi Organique du municipe de Salvador a été suivie avec appréhension, du fait de la crise chronique que vit le pouvoir exécutif municipal, et des relations de dépendance qu’entretiennent le maire et les élus en place par rapport aux groupes que nous citions plus haut.

7Comme on le voit, il reste encore beaucoup à faire en ce qui concerne l’institutionnalisation du pouvoir local. A l’inverse des exemples français et espagnols, dans lesquels la législation reflète la maturité de la réflexion sur la question, au Brésil, le pouvoir local se structure sur le plan formel, parfois en retrait, d’autres fois en avance par rapport à l’expérience concrète vécue au quotidien dans les villes, soit par l’existence de pratiques décentralisatrices dans le cadre des grandes villes et régions métropolitaines, soit par l’action des mouvements sociaux à fort caractère revendicatif.

8On peut observer que le renforcement du municipe, qui est maintenant un élément constitutif de la Fédération, a une valeur plus symbolique que réelle, le concept de fédéralisme étant encore détourné dans la Constitution de 1988, l’Union gardant l’essentiel des pouvoirs et des compétences.

9La réglementation de la participation à la gestion publique est considérée comme le plus grand progrès apporté par la nouvelle constitution. Celle-ci stipule la liberté d’association et crée les instruments qui permettent aux citoyens de contrôler la gestion publique comme le « mandato de segurança coletivo » (saisine collective), l’action populaire, l’accès aux comptes municipaux, et le droit d’initiative populaire pour présenter des projets de lois ordinaires et complémentaires.

Les limites de l’autonomie municipale dans la nouvelle constitution

10Cependant, en ce qui concerne la décentralisation des pouvoirs, cette reconnaissance de la question urbaine n’a apporté que de timides avancées sur le plan formel. Le municipe brésilien n’aura une réelle autonomie que s’il dispose d’un apport significatif de ressources. La nouvelle constitution avait soulevé des espérances importantes : les états devaient voir leurs recettes augmenter de 13 % et les municipes de 30 %. Dans la réalité, ces espoirs ne se sont pas encore confirmés, et ceci pour plusieurs raisons. La première en est l’incapacité municipale de créer ses propres impôts sans se heurter au Système National des Impôts, comme cela est stipulé par la Constitution.

11De plus, les premières mesures de décentralisation en 1989 ont occasionné, de façon contradictoire, des pertes graves pour les municipes. Alors que le Système National des Impôts en était encore au stade de la définition, l’opération de démantèlement a provoqué des coupes sensibles dans les budgets des programmes dont bénéficiaient les municipes : la disparition des subventions à fonds perdus affectées aux principaux programmes sociaux, l’agonie des programmes de transports financés par la Banque mondiale via l’EBTU -Entreprise Brésilienne de Transports Urbains-, et le transfert du Fonds d’Appui au Développement Social pour couvrir le déficit de la Sécurité Sociale.

12L’évolution d’un municipe brésilien d’une situation de dépendance vers l’autonomie relative dépend aussi du développement de l’organisation complexe que constitue une mairie brésilienne, indépendamment de l’échelle à laquelle elle opère.

  • 2 LORRAIN D., La question municipale entre politique et entreprise. Cahier du CFPC "Collectivités loc (...)

13Peut-on attendre des réponses efficaces d’une organisation qui, traditionnellement, est plus un spectateur de l’histoire qu’un agent de transformation ? Comme nous le dit Lorrain2 : « Les mairies sont des organisations particulières. D’un côté, ce sont des entreprises chargées de produire des biens et des services ; de l’autre, ce sont des institutions politiques ancrées dans un territoire. Cette dernière dimension produit des effets qu’il faut prendre en compte. Le développement de la gestion publique des services urbains ne peut pas être considéré comme un acte technique, visant à transférer des méthodes appliquées dans le secteur privé. Les mairies doivent prendre en compte la dimension territoriale et les effets de la politique. »

14La mairie en tant qu’organisation intègre un système de pouvoir local complexe et fragmenté entre groupes d’intérêts aussi bien constitués d’usagers de services des périphéries urbaines que d’élites articulées formellement ou informellement pour la défense de leurs intérêts, soit en parti politique, en entités corporatives ou associations de commerces et industrie.

15Dans l’ensemble des attributions qui définissent la compétence d’un maire (prefeito) brésilien, il y a celle de gérer l’incertitude et le conflit, présents dans toutes les décisions. Y entre aussi la recherche de la meilleure relation possible entre coût et qualité des services, sans perdre de vue leurs effets redistributifs et le rôle socialement régulateur exercé par une commune. La discontinuité administrative, trait marquant de l’administration brésilienne, est encore plus présente au niveau municipal, si vulnérable à l’ensemble des pressions qu’il subit de toutes parts. De fait, la structure administrative des mairies selon l’ancien régime n’est pas adaptée aux nouveaux défis. Dans le but de brûler les étapes, des réformes administratives aussi précipitées qu’équivoques sont mises en application, avec des allers et retours qui ne répondent pas toujours à une stratégiqe définie.

16Alors que dans des pays comme l’Espagne, l’institutionnalisation du pouvoir local est garantie par les lois mais aussi par un appareil administratif qui répond de sa stabilité et de sa continuité, au Brésil, les programmes de démocratisation locale conduits par des leaders charismatiques ne se transmettent pas d’une administration à l’autre. Alors que la réorganisation de l’État européen n’exclut pas la société et qu’on peut parler d’un tissu associatif relativement fort, le mouvement associatif au Brésil est fragmenté, hétérogène, et orienté vers la revendication de services chroniquement déficitaires. Comme on peut le voir, il reste encore beaucoup à faire dans ce pays qui n’a que cinq siècles d’histoire.

  • 3 SANTOS C.N., A cidade como um jogo de cartas. Niteroi, UFP/EDUFF, São Paulo, Projeto Editores, 1988

17Carlos Nelson dos Santos3 dit à ce propos que « nous courrons le risque d’avoir des gens philosophant inutilement d’un côté, pendant que de l’autre tout arrive, de toute façon », et il continue « il faut désigner les étoiles à atteindre avant que les fusées ne partent ; c’est là que réside la véritable mission académique : redéfinir son champ d’intervention, proposer de nouveaux concepts et examiner ce qui auparavant était présenté comme vérité ».

18La recherche sur le pouvoir local au Brésil devra contribuer de façon décisive à un nouveau mode de penser l’urbain et donc, à une démocratisation de la gestion et à l’extension des droits à la ville. En réfléchissant sur les politiques et les pratiques de gestion, et sur la participation de la citoyenneté, les groupes de recherche ont un double engagement : d’un côté, qualifier et redéfinir leurs instruments et concepts, aujourd’hui encore dispersés, parfois fragiles et inconsistants et favoriser l’articulation avec d’autres groupes à travers des projets communs et par des mécanismes de coopération, pour parvenir à la constitution de réseau nationaux et internationaux.

19D’un autre côté, les chercheurs ne peuvent omettre de proposer au pouvoir public et à la citoyenneté une relecture du local et de la ville en particulier. Si le gouvernement a le devoir de produire et de diffuser les informations, la communauté académique l’a aussi. Avoir un gouvernement consommateur de résultats et interlocuteur ne signifie pas transformer la recherche en un instrument de légitimation de politiques, de méthodes et de structures. Au contraire, l’exercice constant du dialogue entre milieu académique, groupes d’intérêts et gouvernement devra contribuer à la construction d’un nouveau modèle de gestion publique.

Notes

1 SOUZA Celina, Politica urbana e participação popular. Revista de Administração Publíca. Rio de Janeiro, 23 (4), 110-3 ago/out 1989.

2 LORRAIN D., La question municipale entre politique et entreprise. Cahier du CFPC "Collectivités locales et management" n° 22, mai 1987.

3 SANTOS C.N., A cidade como um jogo de cartas. Niteroi, UFP/EDUFF, São Paulo, Projeto Editores, 1988.

Auteur

École d’Administration Publique de l’UFBa

© Éditions de l’IHEAL, 1990

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Acheter

Volume papier

Chargement

Unavailable