Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Le transfert d'un modèle de démocratie participative

 | 
Osmany Porto De Oliveira

Chapitre 5. Transformations locales et effets internationaux

Texte intégral

1Le budget participatif est au cœur du débat électoral dans les élections municipales de 2004 à Porto Alegre. La démarche participative de délibération populaire sur le budget municipal n’est assurée par aucun dispositif légal. C’est un programme de la municipalité.

2La vie du dispositif est très vulnérable car un changement de parti au sommet du pouvoir municipal pourrait éliminer la démarche. Or, que se passe-t-il quand la mairie change de couleur politique ? Quels sont les effets de ce changement sur le réseau des villes progressistes ? C’est à ces deux questions que nous allons tenter de répondre.

Le budget participatif dans la campagne électorale de 2004

  • 1 Le PT gagne une bonne image auprès de la population depuis l’élection de Luiz Inacio Lula da Silva (...)

3L’ouverture de la campagne électorale pour les élections municipales de 2004 commence plutôt mal pour les candidats du PT. Une affaire scandaleuse de corruption, largement diffusée par les médias, éclate à Brasília, entachant la bonne image du PT1. À Porto Alegre, l’opposition profite rapidement de l’opportunité pour demander des précisions à Raul Pont, candidat aux municipales. Ce dernier est fréquemment attaqué par ses adversaires durant les débats télévisés mais, malgré cela, il reste en tête dans les sondages.

4Pour la première fois depuis l’élection de Tarso Genro, qui avait été élu à une large majorité de voix en 2000, la stabilité du PT à la mairie de Porto Alegre est mise en danger. Raul Pont concentre sa campagne sur les espaces conquis par le PT dans cette ville comme le budget participatif et le Forum social mondial. Selon Raul Pont, le budget participatif s’achèvera si un autre parti que le PT gagne la ville. Cela peut être interprété comme une stratégie de campagne électorale, dans la mesure où il est possible de reconnaître que le budget participatif a été l’élément central dans le maintien du PT au pouvoir durant seize ans à Porto Alegre. Le Forum social mondial et notamment le budget participatif étaient, jusqu’à ce moment, indissociables du PT. Cependant, si ces deux expériences étaient devenues les emblèmes du PT et la carte de visite de Porto Alegre à l’étranger, les partis de l’opposition ne partageaient pas le même point de vue, au moins dans un premier temps, et les faits montrent que durant la campagne pour les élections de 2004 aussi, le budget participatif a acquis une nouvelle place dans le discours de l’opposition.

5Raul Pont passe au premier tour des élections avec plus de voix que son adversaire, José Fogaça (PPS). Même si l’opposition ne soutient pas la démarche, le budget participatif est néanmoins indispensable afin de conquérir l’électorat. La démarche n’est garantie par aucune loi, ce qui permet à une nouvelle administration de la supprimer. C’est ce qui est advenu à São Paulo lorsque le travail des politiques publiques participatives du gouvernement du PT ont été abandonnées par l’administration suivante durant les années 1990.

6Le budget participatif revendiqué par le bas (associations des habitants et UAMPA) et souhaité par le haut (idéologie du PT) implante peu à peu divers secteurs de la vie locale. De nombreuses associations se sont créées grâce à la démarche, dont certaines consacrent beaucoup d’attention au budget participatif (FRACAB, Cidade, Solidariedade, etc.). Les postes de conseiller et de délégué occupent une place centrale dans la vie de certains quartiers à travers des échanges entre les habitants et la mairie. La population se mobilise autour des réunions micro-locales. Le cycle du budget participatif correspond en quelque sorte au cycle de la ville, où plusieurs habitants délibèrent sur des projets dans les réunions de département et attendent le vote et la mise en œuvre dans les quartiers. Par ailleurs, le budget participatif alimente une vie internationale comme nous avons pu le constater, notamment dans le cadre des engagements avec Saint-Denis et Barcelone, mais aussi avec le réseau 9 d’URB-AL, les Forums sociaux, la presse et le monde associatif.

7Compte tenu de l’ampleur que la démarche avait prise sur la vie locale, le budget participatif est un sujet inévitable lors de la campagne et le candidat de l’opposition, José Fogaça, se sert de cette situation pour structurer sa campagne. Ce dernier insiste alors sur le maintien du budget participatif avec le slogan préserver les conquêtes, en produisant des changements, du portugais « preservando conquistas, construindo mudanças », qui fait clairement référence à l’idée selon laquelle la population de Porto Alegre aurait besoin d’un changement après les différents mandats du PT. Bien que Raul Pont arrive en tête au deuxième tour, il réalise une seule alliance, avec le PSB, tandis que José Fogaça trouve le soutien de toute l’opposition et se place en tête d’une coalition avec onze autres partis. À Porto Alegre, le résultat d’octobre se révèle un échec pour le PT, depuis 1988 au pouvoir. José Fogaça est élu avec plus de 53 % des votes, devançant Raul Pont qui obtient 46 % des voix.

  • 2 L’analyse de Márcia R. Dias insiste sur ce point, qui a également été confirmé lors d’un entretien (...)

8D’après une étude réalisée à partir d’un sondage sur les élections en 2004 à Porto Alegre par la politologue Marcia Ribeiro Dias, trois points importants sont à retenir sur le succès de l’opposition [Dias, 2008, p. 248]. Tout d’abord, le discours et les stratégies de campagne du PT, puis le discours du changement avec sécurité garantie et, finalement, la dissociation du budget participatif du Parti des Travailleurs. La stratégie de Fogaça a consisté selon Dias, non seulement à reconnaître les points positifs de l’administration précédente, notamment le budget participatif, mais aussi, dans une certaine mesure, à tenter de s’identifier avec l’adversaire. Un autre slogan insiste sur le fait de maintenir ce qui est bon et de changer ce qui est nécessaire, du portugais « manter o que está bom, mudar o que é preciso ». La volonté de changement ressentie par la population à Porto Alegre a, inévitablement, joué un rôle décisif dans l’échec du PT aux élections de 20042.

9Le budget participatif est maintenu dans la capitale gaúcha, mais il connaît des changements profonds. L’une des critiques les plus fortes à cette transformation vient d’un des experts de l’ONG Cidade, Sérgio Baierle. Pour ce dernier, les slogans qui expriment cette idée de changement et de continuité font allusion à un discours marqué par les idées positivistes [Baierle, 2008, p. 187]. L’auteur poursuit en affirmant que le budget participatif a été repris par un autre programme de la mairie, celui de la « Governança Solidária Local » et que la participation est devenue, à ce jour, une forme de « philanthropisation » de la pauvreté. Par ailleurs, les investissements municipaux ont connu une chute de 3 % par rapport à la moyenne historique de la ville et les travaux et les investissements ont été réduits à un cinquième de ce pourcentage en chute dans le domaine du budget participatif.

  • 3 Expression utilisée par Frédéric Louault pour décrire l’échec du PT en 2004.

10L’échec électoral comporte une « fragilisation symbolique et psychologique3 » pour le PT. Porto Alegre devient une sorte de « ville vitrine », qui exprime par excellence le succès, national et international du PT. Avec la défaite on note une perte du prestige de Porto Alegre et un état de dépression, aggravé par le sentiment de déception, qui affecte le personnel administratif. Cela est dû, en partie, au fait que cessent les activités et les projets, préparés pour aller au-delà des élections de 2004, autour de la vie municipale et politique. Les perspectives de continuité d’un chantier ouvert depuis seize ans s’achèvent [cf. Louault, 2005]. La chute du parti coïncide avec une sensation de vide pour une bonne partie de la vie politique de Porto Alegre. Au-delà des frustrations et des problèmes de gestion locaux, des difficultés surviennent dans la configuration du réseau et dans la vie internationale de Porto Alegre alors que deux autres villes – Belo Horizonte et Recife – acquièrent progressivement plus de visibilité grâce à la démarche participative.

11L’alternance au pouvoir dans la ville de Porto Alegre a une conséquence non seulement sur les problèmes locaux du budget participatif, source de mécontentement, mais aussi sur la stabilité des relations internationales de cette ville avec ses partenaires, menacée à cause de ces changements. Il est possible alors d’identifier ce qui représente la dimension du double enjeu, à la fois local et international dans la vie des villes. Ceci émerge clairement dans les entretiens que nous avons eus avec la responsable des relations internationales de Plaine Commune et avec son président.

Porto Alegre et Saint-Denis : quel avenir avec la nouvelle administration ?

  • 4 Entretien avec Patrick Braouezec, Céline Daviet, réalisé le 19 mars 2008 à Saint-Denis, durée 2 he (...)

12Une fois élu, le maire de Porto Alegre se trouve confronté aux relations internationales de la ville. Il réalise plusieurs voyages et, en 2007, il visite la ville de Puna en Inde (métropole proche de Bombay), intéressée par l’adoption du budget participatif. Il lance une coopération entre les villes du Brésil, de l’Inde et de l’Afrique du Sud. En février 2008, Porto Alegre accueille un événement international concernant les villes, « la conférence mondiale des cités ». Toutefois, lorsque la mairie est renouvelée, la délégation de Porto Alegre cherche à perpétuer les relations avec Saint-Denis. Cette dernière déclare n’être plus intéressée4.

  • 5 Nous avons participé aux trois jours de l’OIDP à Nanterre, sans avoir rencontré les représentants (...)

13À l’occasion de l’OIDP à Nanterre, le responsable des relations internationales de la mairie de Porto Alegre, invité à intervenir, reste très discret. On ne le voit ni dans les ateliers ni lors des séances plénières5. Il semblerait presque que la parole de Porto Alegre ne compte plus pour ses homologues de la périphérie parisienne. Le modèle de « la gouvernance solidaire et locale » du PPS à Porto Alegre, sévèrement critiqué par Baierle, est candidat au prix des bonnes pratiques, mais ne reçoit pas le prix du jury de l’OIDP. A contrario, des interlocuteurs du PT comme les villes de Recife (PE – Siège de l’OIDP 2006), Belo Horizonte (MG – prix bonne pratique 2007), Osasco (SP), Fortaleza (CE), Santa Vitória do Palmar (RS) se partagent le reste des interventions des villes brésiliennes en atelier. Dans le cadre du programme de l’OLDP les coordinateurs insistent sur le développement à double vitesse du projet provoqué par le ralentissement dû au changement de mairie :

  • 6 Informe Técnico Intermedio, URB-AL Proyecto común ALR/B7-3110/2000/021/R3-B1-04 : « Observatorios (...)

« Durante este periodo, 3 de las 9 ciudades socias han tenido cambios de gobierno, lo cual nos ha obligado a adoptar un nuevo calendario, produciendo así un proyecto con dos velocidades. Las elecciones celebradas en Cuenca, Sao Paulo y Porto Alegre y el posterior cambio de gobierno, han supuesto que los Observatorios Locales de estas tres ciudades estuvieran en stand by mientras se formaban los nuevos equipos de gobierno. Esto haprovocado,comodecíamos,queelproyectotengadosvelocidades,unarápida,formadaporlasciudadesquellevantrabajando desde octubre de 2004 en la creación de su observatorio local y una vía lenta, formada por aquellas ciudades que debido al cambio de sus responsables políticos han retrasado la creación de su OLDP. Sin embargo, a pesar de esa doble velocidad fruto de las reglas del juego democrático, estamos satisfechos con la labor realizada hasta el momento. Los OLDP’s han trabajado en red y, en algunos casos, han ampliado su base territorial : El Bosque (Chile) ha ampliado su influencia a los municipios de la zona sur de Santiago de Chile ; Donostia (País Vasco-España) está colaborando con Vitoria y Bilbao ; y Barcelona (Catalunya-España) está colaborando con los 311 municipios que conforman la Diputación de Barcelona6. »

  • 7 Entretiens avec les responsables des relations internationales Saint-Denis et Plaine Commune.

14Depuis que Porto Alegre a changé d’administration, sa place dans le réseau n’est plus la même. Actuellement, la ville de Saint-Denis cherche d’autres partenaires au Brésil, comme Santo André dans l’État de São Paulo ou d’autres villes plus modestes du Rio Grande do Sul. La solidité d’un réseau fondé sur le projet politique est très instable, comme la question de la pérennité des expériences7. L’arrivée d’un parti plus radical ou progressiste au pouvoir pourrait renforcer la participation, tandis qu’un parti plus conservateur ou néolibéral chercherait à réduire le niveau d’influence des dispositifs participatifs.

  • 8 Entretiens : Patrick Braouezec, Céline Daviet.

15Cependant l’axe Saint-Denis, Barcelone, Porto Alegre perdure grâce à la stabilité des élites progressistes au pouvoir. Effectivement, à Porto Alegre comme à Saint-Denis, les partis PT-PCF se maintiennent au pouvoir depuis la décennie 1980 (voir même pour Saint-Denis, depuis la Seconde Guerre mondiale). Cette stabilité au pouvoir permet aux partis de mener des réformes importantes sans interruption de mandat, ce qui n’est pas le cas à São Paulo. Le retour du Forum social mondial à Porto Alegre était prévu pour janvier 2005, à la suite de l’édition à Bombay en 2004. À l’époque, la mairie était encore sous l’égide du PT. La chute de ce parti n’était pas attendue par les villes partenaires de Porto Alegre. La dernière édition du FSM de Porto Alegre se passe au début du mandat de Fogaça. L’événement se déplace ensuite de la capitale altermondialiste pour aller au Venezuela, au Mali et au Pakistan (cf. synthèse)8. Le Forum social mondial était de retour au Brésil en 2009, cette fois-ci à Belém dans l’État du Pará, en Amazonie. L’événement fut largement soutenu par le gouvernement de l’État du Pará et particulièrement par le secrétariat d’affaires internationales de ce dernier. La fragilité d’une coopération passée sur des finalités et intentions politiques émerge et se révèle doublement problématique.

  • 9 Réunions en démarche-quartier et sur le budget participatif en mairie avec les représentants de qu (...)
  • 10 Réunion tenue le 27 mai 2008 au Bureau du Conseil municipal.

16À Saint-Denis, un constat général indique que le budget participatif perd du terrain9. Contrairement au grand enthousiasme que la démarche a suscité auprès des habitants lors de ses premières éditions, de nos jours les délégués de quartier se plaignent de son mode de fonctionnement. Lors de la première réunion tenue à la mairie de Saint-Denis sur le budget participatif depuis les élections de mars 2008, les délégués des différents quartiers font part de leurs déceptions10. Selon les représentants du quartier Delaney-Belleville (cf. carte 1), comme il a été évoqué précédemment, c’est la forme qui n’est pas adaptée car elle reste trop technique et difficile d’accès pour les citoyens. De même le représentant du quartier Cosmonautes insiste sur la nécessité de donner plus de souplesse à la démarche ; selon lui, il est nécessaire de « faire rêver les citoyens ». Cependant, le rêve de Porto Alegre semble désormais achevé. La grande mobilisation et l’enthousiasme provoqués par la succession des Forums internationaux à Porto Alegre, comme à Saint-Denis, sont retombés.

17L’effet d’engrenage produit à Porto Alegre avec le budget participatif ne s’est pas vérifié à Saint-Denis. Porto Alegre a réussi à incorporer différents secteurs d’activité au niveau local et international avec le budget participatif, ce qui n’est pas le cas à Saint-Denis où le budget participatif amorcé reste de nature très technique et fondé sur une base fortement marquée par le caractère consultatif. Des experts municipaux s’appuient sur la vie sociale de la ville et le protagoniste de la démarche est la municipalité et non le citoyen. Le budget participatif est une branche de la démarche-quartier. Dans la démarche de Saint-Denis, il n’y a pas de délibération, mais une simple consultation et une prestation de comptes. Par conséquent, la motivation des citoyens existe lorsqu’il y a un fort enthousiasme, mais elle s’affaiblit dans les situations contraires. Le budget participatif requiert la volonté municipale pour exister, elle n’est pas revendiquée par le bas. Certes, des questions de nature institutionnelle se posent dans le cas français. Malgré cela, la mobilisation populaire est faible à ce jour.

18La mise en place du budget participatif dans la ville française est une conséquence des rapports entre Porto Alegre et Saint-Denis amorcés dans les années 1990. Le lien entre les deux villes permet l’augmentation des échanges entre la France et le Brésil, notamment entre les partis progressistes des deux pays. L’usage du contact international sert de tremplin pour diffuser des idées au niveau interne dans la politique française et pour essayer d’influencer celle-ci avec la diffusion des pratiques de démocratie participative locale plus profondes. L’adoption du budget participatif par Saint-Denis est l’une des fenêtres d’entrée pour le dispositif en France dans un moment de questionnement sur la démocratie représentative. Avec le déclin de Porto Alegre, faudra-t-il trouver un autre rêve ? Porto Alegre a sans doute occupé une place cruciale dans les réseaux des villes mentionnés dans cette étude. Par ailleurs, le budget participatif a, dans une certaine mesure, animé les débats au cœur des rencontres internationales entre les municipalités. Porto Alegre ne détenant plus une position centrale, d’autres villes doivent prendre le relais pour maintenir le fonctionnement et donner suite aux activités. En ce qui concerne le budget participatif, il a été l’objet de modifications, d’adaptations, d’améliorations apportées par différentes villes, comme nous avons pu le constater dans les rencontres que nous avons eues dans le cadre de cette recherche. Cependant, il reste encore beaucoup à apprendre sur la poursuite des réseaux et sur l’évolution des politiques de démocratie participative soutenues par ceux qui, à ce jour, ne comptent plus sur un seul modèle, mais connaissent une pluralité de nouvelles expériences qui entrent en concurrence.

19Dans ce chapitre, nous avons insisté sur les enjeux locaux de la défaite de Porto Alegre et les effets que cet événement a eus sur le plan externe. Les villes jouent sur un double terrain, local et international. Les municipalités sont confrontées à la réalité de leurs territoires et doivent intégrer les orientations imposées par les États et organisations internationales. Pour gagner du terrain sur la scène internationale, les villes s’organisent en réseaux. Elles échangent leurs expériences afin de mieux résoudre les problèmes urbains, certaines cherchent à s’imposer dans le réseau, notamment celles qui sont traditionnellement progressistes.

20De nos jours, les enjeux locaux ne peuvent être compris que par rapport aux changements internationaux. Les villes se trouvent prises dans une double tension entre problèmes locaux et internationaux. Nous avons vu comment les élections à Porto Alegre ont influencé le réseau de villes et comment le budget participatif occupe une place centrale dans la campagne. La paradiplomatie des villes provoque des changements à l’intérieur des États. La démocratie participative est désormais devenue indispensable et si ce sont les organisations internationales comme la Banque mondiale qui encouragent la pratique, les modalités de réalisation d’une « bonne démocratie participative » sont déterminées par les villes réputées expertes, comme Porto Alegre et Saint-Denis.

Notes

1 Le PT gagne une bonne image auprès de la population depuis l’élection de Luiz Inacio Lula da Silva avec plus de 60 % des voix.

2 L’analyse de Márcia R. Dias insiste sur ce point, qui a également été confirmé lors d’un entretien réalisé par l’auteur à l’occasion de l’OIDP en décembre à Paris avec un membre du PT de Porto Alegre.

3 Expression utilisée par Frédéric Louault pour décrire l’échec du PT en 2004.

4 Entretien avec Patrick Braouezec, Céline Daviet, réalisé le 19 mars 2008 à Saint-Denis, durée 2 heures.

5 Nous avons participé aux trois jours de l’OIDP à Nanterre, sans avoir rencontré les représentants de Porto Alegre.

6 Informe Técnico Intermedio, URB-AL Proyecto común ALR/B7-3110/2000/021/R3-B1-04 : « Observatorios Locales de Democracia Participativa », mars, 2006, p. 6.

7 Entretiens avec les responsables des relations internationales Saint-Denis et Plaine Commune.

8 Entretiens : Patrick Braouezec, Céline Daviet.

9 Réunions en démarche-quartier et sur le budget participatif en mairie avec les représentants de quartier.

10 Réunion tenue le 27 mai 2008 au Bureau du Conseil municipal.

© Éditions de l’IHEAL, 2010

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540