Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Le transfert d'un modèle de démocratie participative

 | 
Osmany Porto De Oliveira

Introduction

Texte intégral

1Les dispositifs de participation directe de la société dans les débats d’intérêt public sont, de nos jours, l’objet d’une prolifération massive. L’inclusion des citoyens dans les décisions sur des domaines qui les concernent directement est devenue, non seulement un élément de revendication des mouvements sociaux, mais également une priorité pour les différents gouvernements. En France, des exemples visibles comme les « conseils de quartier » et les « conseils de développement » confirment l’élargissement progressif de cette réalité participative qui, depuis les années 1990, gagne peu à peu du terrain. Dans le domaine participatif, l’Amérique latine est une des régions les plus fertiles en matière d’expérimentation et d’innovation. Aussi les pratiques d’import-export de dispositifs comme d’idées à ce sujet, tant au niveau infranational qu’international, se développent elles inévitablement. Le « budget participatif » brésilien, mis en place à Porto Alegre à partir de 1989, est l’exemple le plus frappant de cette dynamique. Devenu icône de la démocratie participative, ce dispositif a connu un intense mouvement de transferts à l’échelle mondiale.

2Le phénomène participatif fut accompagné par l’émergence d’un intérêt croissant pour les sciences sociales, contribuant ainsi à la cristallisation d’une riche littérature sur le sujet. Certains travaux sur la théorie démocratique [O’Donnell, Cullel et Iazzetta, 2004] considèrent la participation comme l’un des éléments permettant d’évaluer la qualité d’un régime démocratique. Une autre ligne de recherche, représentée par Fung et Wright [2002] aux États-Unis, et Lubambo, Coêlho et Melo [2005] au Brésil, utilise les études de cas pour observer les conditions institutionnelles favorables à l’approfondissement de la démocratie. Par ailleurs, l’innovation des expériences de budget participatif a suscité l’attention des chercheurs et est à l’origine d’un nombre important de travaux [Abers, 2000 ; Avritzer, 2003 ; Baiocchi, 2001 ; Fedozzi, 1997 ; Gret et Sintomer, 2002 ; Santos, 2003, Sintomer et al., 2008]. La dimension participative de la démocratie est également abordée par le prisme du type de projets politiques plus larges portés par ceux qui la mettent en place [Dagnino et al., 2006].

3Or, si l’ensemble des recherches au sujet de la participation et de la démocratie porte sur l’efficacité des dispositifs de participation, la qualité de la démocratie, la participation elle-même et les projets politiques, il reste encore beaucoup à étudier quant aux mécanismes plus vastes de la circulation internationale des dispositifs, des idées et des modèles de participation. C’est à partir de ce constat simple mais significatif que nous avons entrepris ce travail. Nous avons choisi d’étudier le transfert du budget participatif de Porto Alegre réalisé par Saint-Denis. L’analyse des contextes locaux de ces deux villes et des relations internationales qui les rapprochent semble indispensable afin d’expliquer l’adoption du budget participatif par la ville française.

4Ce travail a, parmi ses objectifs principaux, celui de stimuler la réflexion autour des questions concernant la « démocratie participative ». Pour ce faire, nous envisageons d’intégrer l’étude des relations internationales, en particulier des relations récentes entre la France et le Brésil, pour interpréter le transfert. Notre but premier n’est pas d’analyser le dispositif participatif, c’est-à-dire le fonctionnement du budget participatif lui-même, mais de comprendre les enjeux présents dans le processus de transfert du budget participatif.

5Ce type de réflexion existe déjà, certes, mais dans des écrits sans vraiment de liens entre eux et sans méthodologie bien définie. En France, parmi les travaux de cette nature, on trouve les recherches de Diana Burgos-Vigna, qui portent sur les questions de la circulation du budget participatif en Amérique latine, notamment au Pérou et, de manière plus transversale, en France [2004]. L’ouvrage Cultures et pratiques participatives : Perspectives comparatives, dirigé par Catherine Neveu [2007], met également en évidence la problématique des transferts et une partie de ce livre est dédiée à ce thème. En ce qui concerne le budget participatif, en Europe en particulier, les travaux plus récents d’Yves Sintomer et de ses collaborateurs ont contribué au débat : à partir d’une analyse comparée, les auteurs développent une typologie des dispositifs opérant pour tout le continent [Sintomer et al., 2008]. Pour le cas brésilien, Brian Wampler et Leonardo Avritzer, partant d’une étude quantitative sur la diffusion des budgets participatifs au Brésil, montrent que les différentes municipalités reproduisent le dispositif, indépendamment du parti politique au pouvoir. Les partis considérés comme étant au centre, comme les orientations politiques plus conservatrices, appliquent de nos jours le dispositif au Brésil. Wampler et Avritzer insistent sur le fait que le budget participatif est passé d’une expérience de radicalisation de la démocratie, soutenue initialement par le Parti des Travailleurs, à une pratique de bonne gouvernance [Wampler et Avritzer, 2006]. Toutefois l’ensemble de ces recherches ne dialogue pas et il n’existe pas de corpus consistant de travaux, de méthodes rigoureuses et d’argumentations solides sur les transferts des dispositifs participatifs en général et sur le budget participatif en particulier.

  • 1 Voir Laurie Boussaguet, Sophie Jacquot, Pauline Ravinet (éd.), Dictionnaire des Politiques Publique (...)
  • 2 Voir à ce propos l’article qui reproduit le discours prononcé par le sociologue à l’occasion de l’i (...)

6L’étude des transferts suscite un intérêt de plus en plus grand, non seulement en sciences sociales mais aussi en science politique1. Le sociologue Pierre Bourdieu, dans un discours prononcé en 1989, essaie d’éclaircir les mécanismes de la circulation internationale des idées, en proposant une analyse de la dimension culturelle et internationale des relations internationales2. Afin de comprendre la réforme d’État en Amérique latine, Yves Dezalay et Briant Garth mènent une recherche sociologique sur les relations de pouvoir dans le champ national et international. Portant sur une étude des élites, leur travail traite des dynamiques d’importation et d’exportation de technologies juridiques américaines dans quatre pays du sous continent [Dezalay et Garth, 2002]. L’analyse des transferts de valeurs et de savoir, selon ce point de vue structurel et sociologique, offre une contribution majeure à la compréhension des logiques implicites dans le phénomène de la mondialisation.

7L’argumentation proposée ici est cependant forgée prioritairement à partir des recherches plus récentes menées en science politique. Le foisonnement des études sur la thématique des transferts est dû au fait que l’apprentissage international est une pratique désormais courante [Dolowitz et Marsh, 2000 ; Levi-Faur et Vigoda-Gadot, 2006], et la « transnationalisation » de l’action publique [Hassenteufel, 2005] intensifie les opérations d’import-export du savoir et des techniques d’action publique d’un pays à l’autre. L’action des acteurs politiques transnationaux est au centre de cette transformation. Les processus d’intégration régionale – l’Union européenne en particulier – ont mis en œuvre des procédures différenciées de transfert de politiques publiques [Sarugger et Surel, 2005]. Par ailleurs, l’attribution de prix sur les « bonnes pratiques » – communément appelé « best practices » – par des organisations internationales, principalement la Banque mondiale, stimule la dissémination de politiques publiques uniformes à l’échelle globale.

8Face à cette dynamique complexe réunissant les espaces nationaux et internationaux, l’approche du transfert se révèle efficace et intéressante pour plusieurs raisons. Elle permet en effet une description contextuelle avec la mise en place de nouvelles classifications. Le processus de transfert peut être utilisé en tant que variable explicative des succès et des échecs des dispositifs participatifs venant d’ailleurs [Dolowitz et Marsh, 2001]. En outre, l’analyse du transfert offre la possibilité d’éclaircir les différents enjeux – de nature politique et technique – et les stratégies des acteurs, nationaux et transnationaux, présents tout au long de ce processus [Dupré, 2003 cité par Vigour, 2005 : 49], ainsi que les différents usages des dispositifs et modèles en circulation.

9Les idées ont bien évidemment une place de choix dans les dynamiques de transferts internationaux. Il n’est que de voir comment l’histoire de la Commune de Paris en 1871 a pu influencer la genèse du budget participatif parmi d’autres phénomènes de même nature. Durant la IIIe République, la Commune de Paris en 1871 – cette remarquable expérience de participation populaire à la gestion locale – a marqué l’histoire. À la suite de l’échec de la guerre franco-prussienne, l’insatisfaction due à la précarité de la vie dans la métropole pousse les Parisiens à s’organiser pour développer une forme radicale d’autogestion dans la capitale. L’expérience culmine avec la prise de l’Hôtel de Ville mais elle ne tarde pas à échouer. Des soldats venant de Versailles, où l’aristocratie s’était réfugiée, mettent fin à l’expérience, exterminant physiquement la grande majorité des communards. Cette histoire, devenue mythe, a été la source d’inspiration de plusieurs mouvements de revendication populaire et sociale dans le monde.

  • 3 Voir à ce propos Tarso Genro, Ubiratan de Souza, Orçamento Participativo : a experiência de Porto A (...)

10L’administration de Porto Alegre, sous l’égide du Parti des Travailleurs (PT), se nourrit de l’héritage de la Commune de Paris pour concevoir et défendre son modèle de démocratie participative, le budget participatif3. Associant la participation citoyenne à une méthodologie d’inversion des priorités, l’objectif de la ville brésilienne est de compléter la participation politique par le biais du vote et de stimuler un processus d’inclusion sociale. Comme Porto Alegre, d’autres villes cherchaient à la fin du xxe siècle à développer des dispositifs sophistiqués de participation directe de la population aux questions d’intérêt public.

11La participation des gouvernements locaux, et notamment des villes, à la sphère internationale, s’accentue à partir des années 1990. Les villes, en effet, réalisent des actions externes pour différentes raisons qui peuvent être d’ordre politique, économique ou culturel. La coopération, par le biais des accords bilatéraux et par des alliances politiques, est une pratique qui leur permet d’affirmer peu à peu leur force et d’imposer leurs propres intérêts. Les gouvernements locaux affrontent des problèmes similaires et les expériences d’une administration en matière de gestion locale ou de stratégie politique peut être source d’inspiration pour les uns comme pour les autres. Dans ce contexte, les transferts internationaux se développent inévitablement.

  • 4 Actuellement plus de 150 expériences de budget participatif ont déjà été réalisées au Brésil. Le mo (...)

12La coopération entre Porto Alegre et Saint-Denis est née dans un contexte de lutte politique à la fois locale et internationale, qui marque les mouvements sociaux et certains partis progressistes de notre époque. Ce n’est pas un hasard si Saint-Denis accueille le Forum social européen en 2003, après la succession des Forums sociaux mondiaux de Porto Alegre. Notre propos est d’observer le dispositif de participation locale à partir de l’étude du transfert du modèle, celui de Porto Alegre4. Si ce pari est réussi à la fin de cette recherche il constituera un apport heuristique aux études sur la démocratie participative ainsi que sur les transferts. C’est du moins notre espoir. Les cas de Porto Alegre et de Saint-Denis sont très significatifs. Les deux villes établissent une forte coopération politique à la fin des années 1990. En 1999 la première expérience de budget participatif est réalisée à Saint-Denis. En 2001, Porto Alegre est le siège du premier Forum social mondial. Deux ans après, c’est Saint-Denis qui accueille le Forum social européen. Des échanges fructueux s’établissent entre les villes afin de créer une communauté internationale fondée sur une vision et des valeurs communes de ce que doit être la vie en société.

Problématique

  • 5 Voir à ce propos le premier chapitre de l’ouvrage La démocratie directe : « Allers retours » et « i (...)

13La diffusion des modèles de démocratie participative locale est un phénomène déterminé par une interaction complexe entre les facteurs locaux et les facteurs internationaux. La démocratie, dans ses dimensions formelle et matérielle, semble par ailleurs avoir été historiquement un objet de circulation internationale5. Pour comprendre la démocratie participative promue de nos jours par les collectivités locales, il est indispensable de faire retour sur l’ensemble des recherches qui prennent en compte l’imbrication de ces deux dynamiques afin d’expliquer les phénomènes politiques contemporains.

  • 6 Robert Putnam, « Diplomacy and Domestic Politics : The Logic of Two-Level Games », International Or (...)

14Dans l’ouvrage classique sur les transitions vers la démocratie organisée, à la fin des années 1980, par O’Donnell, Schmitter et Whitehead [O’Donnell et al., 1988], Laurence Whitehead ouvre le premier chapitre du troisième volume en s’interrogeant sur l’influence internationale sur les processus de démocratisation en Amérique latine. L’intérêt pour l’influence interne et externe sur les enjeux politiques est également présent dans le travail de Robert Putnan sur les négociations internationales. L’auteur affirme que les États dans les négociations internationales jouent sur un double terrain : interne et international6. Les négociateurs, dans ce sens, ont des positions différentes vis-à-vis de chaque espace d’action. Dans un autre contexte – celui de l’importation des normes du droit en Amérique latine – Yves Dezalay et Briant Garth affirment que les élites importatrices pratiquent « l’art du double jeu » en se faisant les porte-parole de leurs revendications d’autonomie nationale et des puissances hégémoniques [Dezalay et Garth : 28].

  • 7 Marion Gret, dans sa thèse « L’expérience de démocratie participative de Porto Alegre, étude compar (...)

15Nous nous sommes nourri des recherches de Laurence Withehead, Robert Putnam et de Dezalay et Garth pour mener ce travail. Cependant nous nous sommes approprié la proposition et nous l’avons reformulée. Pour nous à l’époque actuelle, les transferts de modèles de démocratie participative locale, notamment les cas de Porto Alegre et de Saint-Denis, s’inscrivent dans une dynamique de tension inséparable entre enjeux locaux et enjeux internationaux. Il y a deux dimensions dans le transfert du budget participatif. La première concerne la question de la relation entre gouvernance locale et participation. Il s’agit donc d’un problème plus technique, tandis que la deuxième renvoie à la notoriété internationale que confère l’innovation du budget participatif7. C’est pourquoi nous avons préféré utiliser la notion de double enjeu, local et international, dans la mesure où des questions de gestion locale ainsi que les luttes pour une affirmation internationale sont systématiquement présentées dans le processus de transfert.

16Les rôles joués par les acteurs sont flous, difficiles à définir. Ces derniers, très hétérogènes, sont présents dans différents scénarios, les uns opérant sur un terrain à la fois local, international ou transnational : ONG, gouvernements des villes, presse ou même monde académique. Il ne serait donc pas surprenant que l’action et les scènes de l’action se confondent durant le processus de transfert. Notre recherche s’est pourtant structurée à partir de la collectivité locale : nous avons privilégié une entrée par les deux villes que nous avons choisi d’étudier. Aussi, nos questions de recherche portent-elles sur l’action internationale et locale des villes. Ce parti pris en faveur des villes pouvant constituer une limite à notre recherche, nous avons tenté de démontrer comment ces dernières se présentent en tant qu’acteurs majeurs du transfert.

  • 8 Des travaux récents de Brian Wampler mettent en évidence le fait qu’au Brésil des municipalités trè (...)
  • 9 De l’anglais Neigborhood Governance Council.

17Étudier le transfert d’un modèle de démocratie participative entraîne une série de questions générales. Pourquoi aujourd’hui les transferts de modèles de démocratie participative sont-ils des pratiques de plus en plus fréquentes ? Pourquoi certaines collectivités locales préfèrent-elles importer un modèle plutôt que de développer leur propre dispositif de participation citoyenne ? Les modèles sont plus variés de nos jours. Les gouvernements de gauche comme ceux de droite (pour reprendre le clivage traditionnel des sciences politiques) développent et mettent en place des dispositifs de démocratie participative8. Qu’est-ce donc qui motive une ville à adopter un modèle développé aux États-Unis, comme les Conseils de Gouvernance de Quartier9 de Chicago, plutôt que de reprendre les Panchâyat, de l’est du Bengale et du Kerala indien ou le Jury Citoyen allemand ? Pourquoi le succès de Porto Alegre, l’un des modèles les plus reproduits, intégralement ou partiellement par différents gouvernements ? En quoi les environnements internationaux et locaux influencent-ils le transfert d’un modèle de démocratie participative ?

18Dans un contexte d’émancipation progressive des villes sur la scène internationale nous pensons que le transfert du budget participatif de Porto Alegre effectué par la ville de Saint-Denis est le résultat d’une stratégie de coopération politique. À partir de cette hypothèse générale, nous structurerons notre argumentation autour de deux sous-hypothèses.

  1. Les deux villes sont liées par un projet politique commun fondé par des idéaux de participation politique et de lutte contre la globalisation du capital financier.

  2. Le transfert représente un lien entre ces deux villes qui cherchent à établir un relais auprès des citoyens et à acquérir du prestige vis-à-vis de la communauté internationale.

19Cette hypothèse nous permet de traiter le budget participatif dans sa dimension internationale, car il représente le fruit d’un engagement entre deux villes de nations différentes. Par ailleurs, cela nous offre la possibilité de considérer le budget participatif comme un dispositif indissociable de la connotation attribuée par le projet politique de ceux qui l’appliquent. La pratique participative perd alors sa connotation locale. En ce qui nous concerne une analyse plus fine de la qualité du dispositif, comme de ses effets auprès de la population, ne se révèle pas pertinente. La problématique proposée nous a orienté vers une stratégie de recherche susceptible de considérer le local et l’inter national. Notre recherche empirique a associé une méthode ethnographique et des entretiens « semi-directifs ».

Méthodologie de recherche

  • 10 En faisant référence à la méthodologie des recherches en sciences politiques, Boumaza et Campana ut (...)

20Avant de commencer une recherche qualitative, une question majeure se pose. Il s’agit du choix méthodologique, celui de la formule de recherche que le chercheur estime la mieux adaptée pour valider ses hypothèses. Comment faut-il enquêter à propos de l’influence internationale et locale sur le transfert d’un modèle de démocratie participative locale ? Afin d’exposer les outils méthodologiques qui nous ont permis de justifier notre argumentation, nous allons rendre compte de notre « cuisine interne10 », c’est-à-dire de notre démarche empirique.

21La présente étude est le produit d’une recherche réalisée entre 2007 et 2008. Durant cette année universitaire, le travail de terrain a été effectué au Brésil et en France. Notre méthode s’est développée à partir d’une combinaison de la recherche sur des documents officiels et des rapports, sur des observations de terrain et au travers d’entretiens. Compte tenu du temps de travail et de la difficulté qu’une enquête sur deux pays si éloignés peuvent entraîner, nous avons essayé d’appliquer une stratégie de recherche en mesure d’intégrer une démarche nous permettant d’un côté, d’avoir plus d’informations primaires sur les deux terrains et de l’autre, pouvant nous rapprocher des acteurs du transfert. Nous avons identifié des acteurs qui ont participé, de manière directe ou indirecte, au transfert puis nous les avons interviewés. Une série d’entretiens ont été également menés auprès des habitants de Porto Alegre et de Saint-Denis et des représentants des associations. Nous avons rassemblé un corpus simple, mais significatif, d’entretiens.

22Il fallait tout d’abord comprendre et situer le modèle de Porto Alegre. Il était nécessaire d’observer, de sentir, de percevoir cette ville située à l’extrême sud du Brésil, devenue le lieu par excellence du pèlerinage « altermondialiste » et des partis et mouvements progressistes. Nous avons effectué un séjour de trois mois au Brésil, de mai à août 2007. Durant le mois de juillet, nous avons été attaché à la mairie de Porto Alegre en tant que « volontaire », dans le secteur de la Governança, à l’administration du budget participatif.

23Nous avons alors suivi les réunions qui structurent le corpus central du budget participatif, comme les Conseils du Budget Participatif (CBP) et les réunions thématiques. Nous avons pu observer la structure des débats dans les différents forums, les acteurs intervenant et leur prise de parole. À la mairie, nous avons également suivi le travail des responsables administratifs, leurs tâches et leurs rapports avec les habitants. Cette démarche a été essentielle en termes de contenu. Elle nous a aidé à reconstituer le contexte de Porto Alegre et à mieux connaître les modes de fonctionnement du budget participatif.

  • 11 Nous sommes notamment entré en contact avec ADELS, ATTAC France, Cités Unies France, La Fondation L (...)

24Notre deuxième étape a consisté à reconnaître les acteurs intermédiaires dans la coopération entre Porto Alegre et Saint-Denis. Nous avons contacté une série d’acteurs de la société civile et de la presse internationale comme les associations spécialisées, les fondations et les journalistes11. Après une série d’entretiens, de rencontres et de conversations personnelles, nous avons pu en déduire un premier constat : les villes étaient des acteurs majeurs dans le processus de transfert en question.

  • 12 Une convention de stage a été signée entre l’université de la Sorbonne Nouvelle Paris 3, la mairie (...)

25Nous avons effectué un stage à la mairie de Saint-Denis, de février 2007 à avril 2008, auprès du secteur des « démarches-quartiers12 ». Nous avons choisi d’étudier ces villes en fonction de ce qu’elles représentent aujourd’hui en matière d’expérience sur les pratiques d’inclusion sociale et d’engagement international quant à la promotion de ces idéaux.

26Au cours de notre expérience de terrain à Saint-Denis, nous avons participé aux réunions concernant les démarches de démocratie participative. Nous avons suivi le travail des démarches-quartiers (dispositif de démocratie de proximité de la Mairie). De novembre à janvier 2007-2008, nous avons eu l’autorisation municipale pour assister aux ateliers du budget participatif à la mairie de Saint-Denis. Les réunions des Conseils de quartier ont été également l’objet d’une participation assidue, notamment dans le quartier Delaunay-Belleville. En mai, nous avons suivi la « Quinzaine du budget participatif » à Saint-Denis.

  • 13 Sophie Duchesne, « Entretien non-préstructuré, stratégie de recherche et étude des représentations  (...)

27Au cours de notre recherche nous avons donc rencontré des acteurs de la société civile, des hommes politiques, des citoyens et des responsables administratifs des municipalités. Ces rencontres ont fait l’objet d’entretiens qui, dans certains cas, ont été préparés mais qui, dans leur grande majorité, se sont déroulés de façon spontanée, ce que nous avons appelé « entretiens semi-directifs13 ». La ligne qui dirige l’ensemble de ces entretiens est la quête constante de compréhension quant aux raisons, mécanismes et effets de l’adoption du budget participatif.

28Les réponses très diversifiées de chaque acteur ont éclairé certains points de notre recherche. Nous avons alors confronté ces données au fur et à mesure avec les sources provenant des documents officiels. Nos découvertes ont été constamment soumises aux clefs théoriques de la science politique et des relations internationales qui structurent notre recherche. Cette opération constante de va-et-vient entre théorie et terrain de recherche nous a permis d’avancer dans les hypothèses évoquées. Nous avons eu recours à l’enregistrement pour certains des entretiens tandis que pour d’autres nous avons préféré ne pas utiliser le magnétophone, cet instrument pouvant parfois rompre la spontanéité du dialogue. Lorsque c’était possible, nous avons pris des notes.

29Une fois acquis un corpus d’entretiens personnels, nous avons procédé à des entretiens téléphoniques complémentaires. Variant de quinze minutes à deux heures et demie, les circonstances dans lesquelles les entretiens se déroulent sont plus ou moins formelles. En ce qui concerne le personnel administratif, les hommes politiques et certains acteurs de la société civile, les entretiens se déroulent de façon formelle, alors que les entretiens avec les citoyens sont plus informels. L’interview a été un outil très riche pour l’obtention d’informations et de contacts. Certes, les entretiens passés avec les citoyens ont été différents de ceux qui ont été réalisés avec des personnes engagées dans la société civile. Mais l’effet du budget participatif est également différent chez les personnes de la société civile à Porto Alegre et à Saint-Denis. Si l’ensemble des réponses et des résultats des entretiens est très hétérogène, ces derniers jouent cependant un rôle majeur dans notre recherche.

30Nous avons également travaillé avec les textes officiels du budget participatif de Saint-Denis et de Porto Alegre. À Saint-Denis en particulier, nous avons effectué une série de visites au département d’« études locales » et au bureau des « relations internationales », outre la permanence au secteur des démarches-quartiers. Cela nous a permis de comprendre le fonctionnement des différentes municipalités et la dynamique de leurs démarches de démocratie participative. Par ailleurs, ce travail a favorisé le recensement des données utilisées dans notre argumentation. Grâce à la disponibilité des organismes municipaux et aux différents entretiens, nous avons pu avoir une connaissance détaillée et approfondie de notre objet d’étude. Bien que la comparaison ne soit pas l’intention principale de cette étude, le lecteur observera un constant va-et-vient entre Porto Alegre et Saint-Denis.

31Un ensemble d’approches généralement dissociées ont été choisies afin de construire un cadre conceptuel pertinent pour notre analyse. Avec ce travail, nous avons essayé de faire dialoguer les textes existants sur les transferts de politiques publiques, la « paradiplomatie » et la notion de « projet politique ».

Cadre conceptuel

32Pour étudier le transfert international du budget participatif entre les collectivités territoriales, nous nous appuyons sur trois concepts : le transfert des politiques publiques [Dolowitz et Marsh, 2000], la notion de « projet politique » [Dagnino et al., 2006], l’idée de « paradiplomatie » [Aldecoa et Keating, 1999]. La notion de « bonne gouvernance » est complémentaire à ces trois concepts. Promue par la Banque mondiale, cette notion se fonde prioritairement sur l’hypothèse que pour réaliser une « bonne gouvernance » les États doivent promouvoir la décentralisation, tandis que les collectivités doivent chercher à réduire les coûts de transaction et à augmenter l’efficacité de leurs politiques publiques. Le budget participatif de Porto Alegre a été choisi comme une des meilleures pratiques de « bonne gouvernance », ce qui a eu pour effet de multiplier son « émulation » internationale.

Les transferts des politiques publiques

  • 14 Nous préférons renvoyer à la bibliographie, spécifiquement sur la thématique des transferts.
  • 15 La littérature reconnaît, en science politique, les recherches de Jack L. Walker comme étant des tr (...)

33Il n’est pas nécessaire, dans le cadre de ce travail, de réaliser une classification des écrits réalisés sur les transferts14. On a dit précédemment que cette démarche acquiert un intérêt croissant dans les différentes sous-disciplines de la science politique, notamment dans l’analyse des politiques publiques et dans les relations internationales [Levi-Faur et Vigoda-Gadot, 2006 : 250]. Cependant, l’analyse des transferts des politiques publiques ne doit pas être confondue avec les courants de recherche sur la diffusion d’innovations15. Bien que proches, ces deux perspectives qui se développent parallèlement présentent d’importantes différences. Les stratégies de recherches sur les transferts privilégient les études de cas et les analyses comparatives, tandis que les études sur la diffusion présentent plus fréquemment une méthodologie de recherche quantitative. Le transfert est souvent interprété à partir de l’idée du lesson drawing ; la contagion, elle, fait partie des principales formes de diffusion [cf. Levi-Faur et Vigota-Gadot, 2006 : 250]. Nous avons donné la préférence à une démarche qualitative, plus pertinente pour notre étude parce que les instruments d’analyse offerts par l’approche sur les transferts sont opérationnels. Il est utile pour mener ce débat de faire une mise au point concise sur le corpus de travail qui a nourri notre recherche, afin de conduire le lecteur plus directement à l’étude proposée ici.

34Des travaux réalisés en France, durant les années 1990, en particulier par Bertrand Badie sur « L’État importé » et par Yves Mény sur les « Politiques du mimétisme institutionnel », ont contribué à la réflexion sur la problématique plus large de la circulation internationale des modèles dans le domaine de la science politique. Dans le même temps, dans la tradition anglo-saxonne les recherches sur la convergence et sur la notion de lesson-drawing se sont multipliées, donnant lieu à des écrits approfondis sur le thème. Différents éléments peuvent faire l’objet d’une circulation internationale dans le domaine du politique. D’une façon générale, il s’agit de modèles politiques, d’institutions, de politiques publiques et d’idées. Pour le budget participatif plusieurs de ces éléments sont requis. Porto Alegre représente une expérience novatrice de démocratie participative qui a atteint un caractère plus formel, en définissant des règles de fonctionnement bien précises devenant ainsi un modèle. Le budget participatif est, dans ce cas, indissociable de l’idée plus large d’approfondissement démocratique, par le biais de la participation de la population aux investissements locaux de la mairie.

  • 16 De l’anglais policy transfer.

35Le modèle le plus utilisé afin d’expliquer les transferts a été développé par D. Dolowitz et D. Marsh. Ces auteurs s’appuient sur un ensemble de travaux réalisés dans le domaine de la science politique d’origine anglo-saxonne. L’un de leurs apports consiste dans la conceptualisation, à la fois solide et détaillée16, des transferts de politiques publiques. Sept questions sont à la base de leur cadre conceptuel.

  1. Pourquoi les acteurs réalisent-ils un transfert ?

  2. Quels sont les principaux acteurs engagés dans le processus de transfert ?

  3. Qu’est-ce qui est transféré ?

  4. D’où les leçons sont-elles tirées ?

  5. Quel est le degré de transfert ?

  6. Qu’est-ce qui facilite ou rend difficile le transfert ?

    • 17 David Dolowitz et David Marsh, ibid.

    En quoi le processus de transfert est-il lié au succès ou à l’échec de la politique publique17 ?

36Selon leur approche, le transfert peut être étudié comme une variable dépendante ou indépendante. Toutefois, pour utiliser le transfert comme variable explicative, il est nécessaire de comprendre et d’expliquer son processus de transfert.

  • 18 Yves Mény, op. cit.
  • 19 Le terme « émulation » est employé dans la littérature anglophone en science politique, spécialemen (...)

37Si nous nous inspirons des travaux de Dolowitz et Marsh, nous ne reprenons cependant qu’une partie de ces questions. Le transfert d’une politique publique est difficilement une copie parfaite du modèle original. Les mimétismes ne sont pas toujours envisagés par les importateurs. Des modifications de différentes natures institutionnelles, cognitives ou systémiques s’imposent à la greffe18. Dans notre cas d’étude, les évidences empiriques indiquent que le transfert est consolidé sous forme d’une « émulation », nous appuyant sur les travaux de Richard Rose au sujet du lesson-drawing19.

  • 20 D’autres villes en France ont expérimenté le budget participatif : Brou sur Chante-reine, Bobigny, (...)

38Nous entendons par « émulation », le transfert d’un modèle qu’on adapte au contexte local. L’objet transféré conserve certaines caractéristiques du modèle original en le rendant adéquat au contexte où il sera mis en place. Ici, le modèle transféré garde ses traits généraux, comme la participation populaire au débat sur l’allocation budgétaire municipale. Toutefois, à Saint-Denis, les élus conservent leur pouvoir de décision sur le budget municipal, le budget participatif restant une pratique purement consultative20.

39Étant donné que notre étude analyse un transfert international, la somme des contraintes est décisive sur l’« émulation » du modèle. La nécessité de favoriser l’« émulation » rencontre des freins qui peuvent être institutionnels, politiques ou culturels. Deux contraintes, au moins, s’imposent au transfert. La première est l’adaptation du modèle au contexte auquel on veut l’appliquer, notamment à l’organisation de l’État, de la société civile et aux capacités d’appropriation du modèle par les citoyens. La seconde est de voir quel est l’objectif du transfert d’un modèle. Se posent alors les problèmes suivants : que recherche le modèle importateur avec la mise en œuvre d’un dispositif de démocratie participative locale ? En quoi les partis de l’opposition peuvent-ils constituer un obstacle au transfert ? Quel type de pouvoir veut-on conférer au citoyen et quelle place lui accorder ?

  • 21 Nous reviendrons sur la genèse de l’expérience de Porto Alegre en première partie de ce livre.

40Analyser le transfert nous permet de lire les faits comme une stratégie politique promue par les villes progressistes dans leur engagement contre la mondialisation économique, financière et capitaliste. L’expérience de Porto Alegre est née de la transition à la démocratie au Brésil (1985). Le mouvement populaire de l’association des habitants de la ville, originaire des années 1970, revendiquait une plus grande participation populaire dans la gestion urbaine locale et, en particulier, pour les caisses de la mairie. Le Parti des Travailleurs (PT) issu, entre autres forces politiques, du syndicalisme industriel de São Paulo, est l’expression du renouvellement démocratique au Brésil. Olívio Dutra (PT), élu en 1989 à Porto Alegre, s’approprie le projet politique du PT pour mettre en place un programme de cogestion dans les affaires urbaines21. L’expérience de Porto Alegre se développe au cours des années 1990 et, en 2000, elle acquiert valeur d’exemple international. Porto Alegre, ville « rouge », est la capitale du Forum social mondial et du budget participatif. Altermondialiste par excellence, cette ville au sud du Brésil est désormais l’icône internationale de la démocratie participative.

41La relation entre Saint-Denis et Porto Alegre a pour origine la construction d’une coopération fondée sur des valeurs communes. En 1996 la ville de Saint-Denis, représentée par son maire Patrick Braouezec, membre du Parti communiste français (PCF) choisit Porto Alegre pour établir une relation de coopération politique. Cette relation est née d’une affinité quant à certaines valeurs et à une certaine vision de la société qui s’expriment par un engagement international contre la prédominance d’une société fondée sur des valeurs capitalistes et individualistes (nous reviendrons sur ces points ultérieurement). Un accord de coopération est mis en place en 1999, rapprochant les deux villes.

  • 22 Pour Rose, ce phénomène peut avoir lieu à l’échelle infranationale ou internationale.

42Toutes les nations ont des problèmes dont certains sont communs à plusieurs continents [Rose, 1991]. Pour faire face à un problème semblable, les hommes politiques et le personnel de l’administration publique s’inspirent des méthodes de résolution des problèmes expérimentées ailleurs. Ainsi, la pratique de « tirer des leçons » ou, selon le terme anglais, draw a lesson, peut aider tel ou tel gouvernement [Rose, 1991 : 19]. Pour Rose, la nécessité de « tirer des leçons » est due à l’insatisfaction qui résulte des programmes politiques en vigueur, et qui donne l’impulsion, l’essence du lesson-drawing22. Face à un problème, les experts de l’administration vont chercher ailleurs des instruments qui ont été utilisés pour surmonter la même difficulté, pour ne pas perdre trop de temps avec la formulation d’un programme ex-nihilo. Ce processus est connu comme la recherche de la satisfaction. L’auteur distingue cinq façons différentes de tirer une leçon. Le processus d’efficacité d’une leçon s’arrête au moment où la satisfaction est atteinte.

  • 23 Ces échanges s’inscrivent dans le cadre des Forums des autorités locales, qui se tiennent à l’occas (...)

43La notion de lesson-drawing nous est utile dans le cas du transfert de Porto Alegre à Saint-Denis. La ville dionysienne avait déjà mis en place un programme de démocratie participative locale à partir des années 19901995 (la « démarche-quartier » dont nous parlerons ensuite). Le budget participatif est destiné à approfondir cette démarche participative et à conférer aux citoyens un autre moyen de participer aux choix politiques qui les concernent directement. Pour ce faire, l’équipe administrative de Saint-Denis a effectué plusieurs échanges avec Porto Alegre23, une dynamique d’apprentissage étant implicite dans le transfert. La coopération entre Porto Alegre et Saint-Denis a été, par ailleurs, un des moyens d’introduire le budget participatif en France.

44Les transferts internationaux dans le monde contemporain sont influencés par une multitude d’acteurs et de facteurs qui caractérisent les relations internationales de nos jours [Bennett, 1991]. Si, jusqu’à la fin de la Guerre froide, les seuls acteurs prioritairement considérés par les théories des relations internationales étaient les États-Nations, l’intensification du processus de mondialisation a fait émerger une série de nouveaux acteurs internationaux et transnationaux. Ces acteurs sont capables d’influencer les politiques internes et externes à l’État. Mais qui sont ces nouveaux acteurs difficiles à identifier et à légitimer ?

  • 24 Le sujet du mimétisme institutionnel fait l’objet d’une section thématique au quatrième congrès de (...)

45L’importance accordée au rôle des acteurs est l’un des points importants soulignés par la littérature sur le sujet, comme nous avons pu le remarquer en introduction. L’idée du mimétisme institutionnel24, par exemple, qui renvoie à l’analyse de la genèse des institutions, suggère que les études peuvent se concentrer sur les « mécanismes qui y président et les acteurs qui s’y investissent » [Mény, 1993 : 10]. Pour Mény l’importation et l’exportation des institutions est une affaire d’élites. L’auteur soutient que « l’importation […] sera facilitée là où des élites informées participant d’une culture internationale plus que d’une culture “parochiale’’ sont conscientes des insuffisances du système et prêtes à emprunter “ailleurs’’ plutôt qu’à tenter de découvrir des voies nouvelles… déjà inventées » [Mény, 1993 : 20]. Dans ce même sens les recherches, déjà évoquées, de Dezalay et Garth et de Bertrand Badie attribuent une grande importance au rôle joué par les acteurs fort différents selon le cas de transfert.

  • 25 Risse Kappen affirme que les acteurs non étatiques sont capables d’influencer les politiques intern (...)
  • 26 Voir Diane Stone, « Think-Thanks, Global Lesson-Drawing and Networking Social Policy Ideas », Globa (...)
  • 27 Peter Haas, « Introduction : Epistemic Communities and International Policy Coordination », Interna (...)

46La dimension des acteurs est importante dans notre travail. Il s’agit, en général, d’acteurs définis par leur caractère non-étatique25 : réseaux transnationaux [Colonomos, 1995], réseaux des villes, groupes de réflexion organisés en forme de réseau (de l’anglais think tanks)26 ou communautés épistémiques27. Dans cette relation à la fois complexe et floue, il est nécessaire de définir les acteurs qui font l’objet de notre étude. Dans le cas des transferts des modèles de démocratie participative locale, plusieurs acteurs interagissent.

  • 28 C’est le cas, par exemple, d’Antonio Negri, de Bernard Cassen, Boaventura de Souza Santos, Chico Wi (...)

47Des universitaires soutiennent la promotion de la radicalisation de la démocratie28 et sont, d’une certaine manière, les théoriciens et les experts de la démocratie participative locale. Ils participent aux forums locaux et sociaux et leur avis est d’une importance considérable. Leurs travaux s’effectuent souvent en collaboration avec des organisations associatives ; aussi est-il difficile de déterminer leur rôle et le rôle de leurs théories dans l’application pratique de la démocratie locale.

  • 29 En ce qui concerne le Brésil et l’Europe, leur lien est déterminé par l’ABONG (Associação Brasileir (...)
  • 30 À Porto Alegre, trois ONG sont fortement présentes : Cidade Guayi et Solidariedade. Cette dernière (...)

48Certaines organisations non gouvernementales s’y consacrent, leur travail étant à la fois local et international. Les ONG, qui coopèrent entre elles, sont les animatrices et les promotrices du débat sur la démocratie participative. L’expression « diplomatie non gouvernementale » est d’apparition récente et s’utilise dans le lexique international. Ce terme s’oppose à la diplomatie classique des États, par le biais des ministères des Affaires étrangères, pour indiquer l’irruption des ONG sur la scène internationale29. Certaines de ces organisations ont des centres de recherche et collaborent avec des universitaires, se consacrant alors à l’expertise technique, libre des influences des courants théoriques. C’est à cette expertise que l’on va recourir en cas de nécessité de travail technique. Ces associations accompagnent les forums des collectivités locales et organisent des rencontres. Elles sont très présentes lors du processus de développement de diffusion de la démocratie participative locale30.

49Les processus d’intégration régionale ont eu également une influence sur la diffusion des modèles de démocratie participative. Pour l’Amérique latine, le réseau Mercocités a constitué une base de communication des villes dans le cône Sud. Il s’agit d’un réseau d’influences créé par le bas afin de mieux intégrer les villes dans le processus d’intégration économique régionale, le MERCOSUR (Marché commun du Sud). Ce réseau, largement soutenu par Porto Alegre, a été déterminant dans la diffusion du budget participatif en Amérique latine. La commission européenne est également significative à cet égard, avec la mise en place d’un programme de coopération décentralisée entre les villes européennes et latino-américaines : le programme URB-AL. Le réseau 9 de URB-AL sur le budget participatif, coordonné par Porto Alegre, établit un pont direct pour que ce modèle parvienne en Europe.

50Le choix d’étudier la relation entre les villes pour expliquer la dynamique du transfert et son résultat ne se justifie pas seulement par le rôle central des acteurs locaux au moment de la décision et de la mise en œuvre de la politique, mais aussi et surtout par la dimension pionnière de l’importation du modèle. Saint-Denis est l’une des premières villes en Europe qui a adopté le modèle de Porto Alegre.

51Dans le cas de notre étude, le transfert s’exprime par la volonté des élus locaux de s’engager dans un mouvement contre la mondialisation et la propagation du système capitaliste dans tous les domaines de l’activité humaine. Leur coopération s’insère dans un contexte de convergence où la communauté internationale valorise les actions pour un développement durable et où les entités locales s’efforcent de mettre en place ces principes. L’affinité en termes de projet politique est le facteur qui motive et donne continuité aux relations entre les villes.

52Le résultat du transfert peut ne pas être positif. Le transfert du budget participatif peut se révéler un échec complet, malgré la volonté et l’intensité de la coopération. Si le bilan du budget participatif est positif, pour une période constante, à Porto Alegre, cela ne veut pas dire qu’il produira les mêmes effets ailleurs, mais ce dispositif de démocratie participative a eu une valeur symbolique forte par sa volonté politique de radicaliser la démocratie.

53Le transfert du budget participatif porte cette idée et ces valeurs outre mer. Une fois que cet instrument est mis en place dans une communauté locale et que la population se l’approprie, une transformation des relations entre la société et l’État s’opère. Le transfert du budget participatif représente un nouveau point de repère entre la société politique et les citoyens, liant Saint-Denis à Porto Alegre. Cependant, comme nous l’avons déjà souligné, les expériences de budget participatif et de démocratie participative en général ne sont plus synonymes de forces progressistes. En effet, des partis de tendances politiques les plus diversifiées s’approprient des pratiques pour mettre en place des expériences. C’est pourquoi la notion de projet politique entre en ligne de compte dans notre démarche conceptuelle, prenant place au cœur de notre travail.

Théorie politique et démocratie participative

54L’étude des méthodes et des pratiques démocratiques est une branche centrale des sciences sociales. Durant les années 1970, une partie de la littérature en sciences politiques se concentre sur la définition de la démocratie comme forme de gouvernement propre à l’État, avec notamment les contributions de Dahl, Huntington, Moore, Sartori et Lijphart. Ces études s’efforcent de comprendre quels sont les paramètres qui peuvent définir la démocratie interne dans un État. Une décennie plus tard, avec les travaux de O’ Donnel, Schmitter et Whitehead, émerge le thème de la transition à la démocratie en Amérique latine. La réflexion autour de la transitologie était déjà amorcée avec les changements de régime en Europe méridionale, en Espagne, au Portugal et en Grèce. La vague de démocratisation sur le continent latino-américain offre un terrain fertile pour la continuité des études sur la transition vers la démocratie.

55La fin du bloc communiste et celle de la diffusion de la démocratie libérale marquent une nouvelle ère pour les États-Nations. Or la démocratie s’affirme comme condition sine qua non aux États pour participer aux relations internationales. Au début des années 1990, si la démocratie électorale est en place dans la majorité des pays latino-américains, cette transition vers la démocratie ne correspond pas à une amélioration effective des conditions de vie. La situation politique de ces pays est marquée par la faim, la pauvreté extrême, la corruption, l’instabilité économique, etc. Leur démocratie pèche par sa qualité.

56Il ne s’agit pas d’une caractéristique particulière à l’Amérique latine ou à d’autres pays du Sud. La santé démocratique est mise à mal, c’est ce que révèle un rapport publié par le Latinobarómetro (ONG qui réalise des sondages d’opinion publique en Amérique latine) dans les années 1990, selon lesquels la majorité des citoyens aurait préféré un retour à la dictature au détriment des régimes démocratiques en vigueur. En 2004, cette impuissance de la démocratie est également mise en accusation à la suite du rapport de la PNUD (Programme des Nations Unies pour le Développement) sur la qualité de la démocratie en Amérique latine. Néanmoins, la précarité démocratique ne semble pas être une prérogative latino-américaine : elle atteint, toute proportion gardée, certaines régions métropolitaines en Europe et aux États-Unis.

57Les faibles taux d’affluence électorale dans différents pays semblent remettre en cause le système de démocratie représentative. Cette remise en question du système représentatif se trouve aggravée par la complexité des compétences de l’État et la difficulté de ce dernier à élaborer des politiques publiques capables de satisfaire une grande partie de la population. La domination du capital financier dans l’économie mondiale a affaibli la marge de pouvoir de l’État. Face à cette impuissance, certains politiciens reconnaissent la nécessité de remettre en cause le rôle de l’État. C’est prioritairement au sein des gouvernements de gauche qu’émerge et prend force l’idée d’intensifier les pratiques participatives.

58L’intérêt pour ces pratiques suscite l’attention des différentes disciplines et en diversifie les approches : géographie et urbanisme, théorie et philosophie politique, anthropologie sociale, politiques publiques, droit constitutionnel, relations internationales, etc. La collaboration entre les chercheurs et la société civile et les trajectoires des acteurs de la société civile à la société politique, provoquent une fusion et, parfois, une confusion entre la théorie et la pratique. La démocratie dite « participative » est un thème opaque et difficile à définir.

  • 31 Les termes « empower » et « empowerment » sont fréquemment employés dans le débat anglo-saxon conte (...)
  • 32 Voir le modèle EDD (Empowered Deliberative Democracy), Archon Fung ; Erik Oling Wright, « Deeping d (...)

59Certains auteurs se concentrent sur l’analyse du projet institutionnel des dispositifs participatifs. Leur réflexion s’appuie sur le potentiel délibératif des instruments participatifs de gestion, la modalité selon laquelle ils radicalisent la démocratie et le niveau d’empowerment31 qu’ils comportent32. Si une grande partie des recherches attribue une connotation positive aux pratiques participatives, c’est-à-dire à l’approfondissement démocratique, il existe un courant plus sceptique [Lubambo et al., 2005]. Les recherches plus critiques sur le fonctionnement des dispositifs font valoir que les participants aux forums de démocratie participative manquent de légitimité vis-à-vis de la population et que la distribution du pouvoir est inégale entre les participants des forums.

  • 33 Voir Catherine Neveu (dir.), Cultures et pratiques participatives : perspectives comparatives, L’Ha (...)
  • 34 David Recondo, « Les paradoxes de la démocratie participative en Amérique latine. Une comparaison d (...)

60Cependant la vague des pratiques participatives initialement imposées par les gouvernements de gauche connaît rapidement une réponse favorable. La société civile s’approprie vite les dispositifs et fait pression pour qu’ils soient appliqués, d’où une multiplication considérable des expériences. Certains soutiennent l’argument de l’émergence de véritables « cultures participatives33 ». Un troisième courant de pensée qui émerge est celui du modèle contre-hégémonique. Celui-ci se révèle enthousiasmé par les expériences réalisées au Sud et l’intérêt contre-hégémonique de ces modèles envers les pays du Nord [Santos, 2003]. Toutefois, la mise en place de certaines pratiques participatives n’est pas toujours couronnée de succès. Comme l’affirme David Recondo, faisant référence au cas des politiques mises en place dans les régions indigènes au Mexique et en Colombie, « des transferts de sens et des malentendus opératoires surgissent inévitablement34 ».

  • 35 Evelina Dagnino, Alberto Olvera et Aldo Panfichi, A disputa pela construção democrática na América (...)

61De nos jours, les pratiques participatives ne sont pas une prérogative des politiques de gauche. Les démarches participatives reflètent le projet politique qui les soutient [Dagnino et al., 2006]. Ainsi, les dispositifs incarnent la vision de la société des gouvernements qui s’en font les porteurs. Une pratique implantée par une gestion qui envisage les privatisations et la dépolitisation de la politique aura un effet différent par rapport à celle d’une gestion qui envisage la participation populaire et l’égalité des opportunités. Dans la réflexion menée par Dagnino et al., on peut distinguer deux types de projets politiques dans l’Amérique latine contemporaine : le projet néolibéral et le projet démocratique participatif. La construction de la démocratie en Amérique latine est caractérisée par le tiraillement entre ces deux projets35.

  • 36 Ibidem, p. 40.

62Lorsque nous observons le budget participatif, nous sommes face à un dispositif qui renvoie à un projet politique bien précis. Ce projet politique a pour objet d’asseoir la démocratie et d’impliquer les citoyens dans des choix politiques qui les concernent directement. Par ailleurs, avec la perpétuation des forums sociaux, il est devenu l’icône du combat contre l’essence de la politique néolibérale qui domine la scène mondiale de nos jours. Les projets politiques font référence à des « projets collectifs qui se caractérisent fondamentalement par leur dimension sociétale, dans le sens où ils contiennent des visions sur ce que doit être la vie en société36 ». Certes, nous pouvons souligner les effets pervers du budget participatif : la professionnalisation de la société civile, les relations de pouvoir qui se créent lorsque les habitants prennent la parole, la façon dont cet instrument peut être utilisé pour communiquer directement au citoyen des messages correspondant à un parti politique précis au moment des élections. Puisque ces questions ne sont pas la partie centrale de l’objet d’étude, nous n’allons pas les approfondir.

  • 37 Ibidem, p. 40.

63Les auteurs cités précédemment distinguent trois implications concernant la notion de projet politique. Tout d’abord, la position centrale du sujet et de l’action humaine dans la politique. Cela demande de considérer le politique comme un champ de luttes menées par les individus portant un ensemble propre de valeurs et de visions de la société. Ensuite, les projets politiques ne se limitent pas à la stratégie politique mais ils expriment des significations produisant des répercussions dans le domaine de la culture générale. Enfin, « les représentations, les croyances et les intérêts s’expriment dans l’action politique, avec des degrés différents d’explicitation et de cohérence37 ».

64Le budget participatif est le fruit du projet politique du PT à Porto Alegre. Différentes tentatives d’implanter le BP ailleurs ont été réalisées (Belo Horizonte, São Paulo, Recife, etc.), mais c’est dans cette ville que le mythe s’est construit. Le budget participatif représente une vision de la société caractérisée par la vie collective, le partage du pouvoir, la participation citoyenne à la politique, l’égalité des opportunités. Vision qui s’oppose au projet néolibéral, défini par l’individualisme, la suprématie de l’économie, le désengagement de l’État, etc.

65Les formes d’approfondissement démocratiques provoquent, dans la société qui les accueille, une transformation dans leur relation avec l’État. Le budget participatif est un instrument de démocratie participative caractérisé par sa volonté explicite de rendre transparent le budget municipal. Cet outil permet, par ailleurs, une participation citoyenne à la formulation des investissements publics. C’est un moyen de rendre compte aux citoyens du travail politique. Si, d’un côté, les instruments de démocratie participative permettent aux citoyens de participer à l’action publique, de l’autre, ils contribuent à rapprocher les gouvernants des gouvernés.

  • 38 Considérant l’hétérogénéité des expériences de budget participatif, définir ce dispositif se révèle (...)

66Nous pouvons ainsi définir le budget participatif comme un dispositif d’inclusion populaire, plus ou moins intense, au processus d’allocation budgétaire38. Cette définition minimale nous permet de surmonter la problématique de l’exportation des modèles. Un budget participatif est alors un instrument de l’action publique d’inclusion populaire dans un domaine dont l’accès était auparavant restreint : le budget municipal. Il comporte différents degrés, c’est-à-dire qu’il peut être plus ou moins intense. À Porto Alegre, une véritable mobilisation de délibération a lieu tandis qu’à Saint-Denis le jeu se structure plutôt autour d’une logique modeste de participation et de consultation des citoyens au profit des élus.

  • 39 Ulrich Beck, Pouvoir et contrepouvoir à l’heure de la mondialisation, Flammarion, Paris, 2003.

67Nous avons mentionné auparavant que Porto Alegre représentait pour Saint-Denis un partenaire idéal afin de construire une communauté fondée sur des valeurs. La coopération est le fruit de l’identification d’un projet politique commun. Ce projet s’insère dans la lutte contre un monde marqué par l’extension globale de l’économie de marché et du capitalisme. L’alliance de ces villes dans un engagement contre la mondialisation et pour une solution alternative, pourrait être définie par ce qu’Ulrich Beck appelle le contrepouvoir dans la mondialisation39. Porto Alegre devient le siège par excellence du Forum social mondial, tandis que la ville de Saint-Denis s’affirme comme le siège du Forum mondial européen. La stratégie commune aux deux villes est de radicaliser la démocratie, par le biais de l’augmentation des dispositifs participatifs. Avec ces outils de « gestion de proximité », l’État est plus présent et la société plus active, en contradiction avec le projet politique néolibéral.

68Le rapprochement des villes de Porto Alegre et de Saint-Denis peut être interprété comme une stratégie formulée dans un contexte de manque de légitimité interne et de quête de reconnaissance internationale, devenue fondamentale à l’heure de la mondialisation. L’action locale des villes comme leur stratégie internationale requièrent une conceptualisation capable d’interpréter le phénomène. La notion de « paradiplomatie » apparaît, par conséquent, comme le dernier élément pour compléter notre démarche conceptuelle.

Les villes comme acteurs des relations internationales : la paradiplomatie

69Les villes émergent dans le contexte national à la suite du mouvement de décentralisation de l’État. Cette prérogative des années 1990 se vérifie en Europe et en Amérique latine. Les États confèrent plus d’autonomie aux régions et aux villes. L’État transfère son pouvoir dans différents domaines, notamment dans celui des finances, bien que cette présence soit peu significative.

70Cette légère restitution de pouvoir aux entités locales alimente leur revendication d’autonomie. Pour certaines villes marquées par des aspirations indépendantistes, la volonté d’autonomie est depuis longtemps objet de débat. C’est notamment le cas de la Catalogne en Espagne, du Québec au Canada et des Flandres en Allemagne. L’ancrage des entités locales aux États est fortement érodé avec la globalisation. Certains auteurs avaient déjà mis en évidence le phénomène [Badie, 1995 ; Bull, 1971 ; Camilleri et Falk, 1992 ; Creveld, 1999]. La croissance des échanges entre les nations, l’évolution des transports et des moyens de communication, favorisent la manifestation des entités locales sur la scène internationale. Certaines collectivités locales revendiquent la reconnaissance de leur identité nationale, comme c’est le cas de la Catalogne en Espagne, des Flamands en Belgique ou du Québec au Canada. D’autres s’affirment grâce à leur capacité économique et revendiquent plus d’autonomie, comme la ville de São Paulo.

  • 40 Francisco Aldecoa et Michael Keating, Paradiplomacy in Action : The Foreign Relations of Subnationa (...)

71La notion de « paradiplomatie » est introduite par Aldecoa et Keating, dans leur ouvrage Paradiplomacy in Action : the Foreign Relations of subnational governments, publié en 1999. Les auteurs partent du constat que les gouvernements sous-nationaux se manifestent de façon assidue dans l’arène internationale. Le terme « paradiplomatie » s’oppose à la diplomatie traditionnelle, effectuée par les États-Nations, par le biais de leurs ministères respectifs des Affaires étrangères. Pour Aldecoa et Keating, les facteurs qui motivent les gouvernements sous-nationaux à participer aux relations internationales sont économiques, culturels ou politiques40.

72Notre étude de cas s’inscrit dans un type de coopération politique dont l’objectif est de construire une communauté de valeurs. Aldecoa et Keating affirment que la « paradiplomatie » est fonctionnelle, spécifique et a un but bien précis. Elle se présente souvent comme opportuniste et expérimentale. Une caractéristique de la « paradiplomatie » est la forte participation de la société civile. Le rapprochement des villes de Porto Alegre et Saint-Denis voit le jour dans le cadre des réunions de l’ONU sur le développement durable. La conférence Habitat II, réalisée à Istanbul en 1996, fait suite à un travail amorcé durant la rencontre mondiale sur l’environnement tenue à Rio de Janeiro (Brésil) en 1992, l’« ECO-92 ». En 1996, les maires de plusieurs communautés territoriales participant à la conférence insistent sur la nécessité de reconnaître le rôle des autorités locales et de faire participer les villes aux enjeux internationaux. Les villes qui participent aux rencontres sont pour la plupart des villes de gauche.

73En 2001, Porto Alegre décide d’accueillir le premier Forum social mondial (FSM). Initialement, il s’agit d’un événement qui souhaite s’affirmer contre le Forum économique mondial, tenu dans le même temps à Davos, en Suisse. Parallèlement au Forum social mondial, qui se veut une rencontre des mouvements sociaux du monde entier, a lieu le premier Forum des autorités locales (FAL). L’ampleur du FSM surprend ses organisateurs. Cette rencontre est la consécration d’une véritable lutte pour une autre mondialisation. Durant le FAL de Porto Alegre la présence des villes brésiliennes est dominante. Pour répercuter le FAL en France, la ville de Saint-Denis, qui avait déjà un accord avec Porto Alegre, s’est proposée en tant que siège des autorités locales en France.

74La coopération entre les villes renforce aujourd’hui leur capacité d’action sur deux fronts : interne et externe. La recherche des entités locales pour capter des ressources auprès des bailleurs extérieurs doit être soulignée, notamment auprès des entreprises privées, fondations, organisations internationales et transnationales et fréquemment auprès du ministère des Affaires étrangères. Par ailleurs, les villes utilisent le réseau international pour s’affirmer à l’intérieur d’un pays contre un parti ou contre un idéal, par le biais du soutien économique ou idéologique. Le binôme PT-PCF nous semble bien respecter cette logique.

Organisation de l’ouvrage

75Afin de répondre à la problématique proposée en introduction, l’ouvrage a été divisé en cinq chapitres. Les deux premiers abordent le budget participatif à Porto Alegre et à Saint-Denis, principalement, et portent sur les enjeux du transfert, tandis que les trois derniers sont consacrés aux relations internationales de ces villes, tant sur les réseaux et les modèles en circulation que sur les effets locaux des changements politiques et leurs répercussions internationales.

76Le premier chapitre se concentre sur les changements dans la ville de Saint-Denis et les motivations qui ont incité celle-ci à s’inspirer du modèle de Porto Alegre dans l’approfondissement de sa démarche participative. La situation sociopolitique comme les politiques municipales de démocratie participative seront contextualisées. Ce chapitre sert d’introduction au processus de transferts qui sera approfondi dans le chapitre suivant.

77L’expérience de Porto Alegre est abordée dans le deuxième chapitre, qui traite spécifiquement des enjeux présents à l’origine du budget participatif. La question de l’internationalisation de l’expérience brésilienne sera également soulevée dans ce chapitre, ainsi que l’influence des organisations internationales dans ce processus, et les facteurs qui ont permis le succès du modèle de Porto Alegre seront mis en évidence. Le transfert du budget participatif est expliqué en conclusion du chapitre. L’étape suivante consiste à analyser les stratégies internationales des villes et la tension entre les enjeux locaux et internationaux.

78Le troisième chapitre traite des relations de Porto Alegre, en particulier dans le contexte du Cône Sud de l’Amérique latine et du réseau URB-AL qui renforce les relations entre les villes latino-américaines et européennes. L’idée selon laquelle il existe un lien étroit entre transferts et liens politiques est présentée dans le quatrième chapitre. Il s’agit d’essayer de montrer comment les Forums sociaux donnent visibilité aux villes et à leurs politiques publiques, comment ils stimulent les transferts des modèles. Cette réalité est également renforcée par les élections des « bonnes pratiques », comme nous le verrons.

79Les effets des alternances politiques municipales ont inévitablement des conséquences sur les relations internationales des villes. Ce problème se pose dans notre étude, lorsque le Parti des Travailleurs connaît en 2004 un échec électoral. C’est la thématique abordée dans le cinquième chapitre. Les relations entre la ville brésilienne et Saint-Denis se détériorent en fonction de cette transformation politique. Cela a des conséquences également sur la configuration des réseaux de villes auxquels participe Porto Alegre. Il y a un double effet en fonction du changement de parti au sommet de la ville de Porto Alegre, à la fois local et international. Ce phénomène, dans une certaine mesure inattendu, montre la fragilité des coopérations fondées sur des affinités politiques.

Notes

1 Voir Laurie Boussaguet, Sophie Jacquot, Pauline Ravinet (éd.), Dictionnaire des Politiques Publiques, Paris, Presses de Sciences Po, 2006.

2 Voir à ce propos l’article qui reproduit le discours prononcé par le sociologue à l’occasion de l’inauguration du Frankreichzentrum (Centre Français) de l’université de Fribourg, Pierre Bourdieu « Les conditions sociales de la circulation internationale des idées », Actes de la recherche en sciences sociales, année 2002, vol. 145, n° 1, p. 38.

3 Voir à ce propos Tarso Genro, Ubiratan de Souza, Orçamento Participativo : a experiência de Porto Alegre, Ed. Abramo Fundação Perseu, São Paulo, 2007, p. 23.

4 Actuellement plus de 150 expériences de budget participatif ont déjà été réalisées au Brésil. Le modèle a été très tôt exporté en Uruguay et en Argentine [cf. Marion Gret, 2002]. Depuis 2000, il est également pratiqué au Pérou et en Amérique centrale. Le gouvernement Chávez, au Venezuela, s’est inspiré de l’expérience de Porto Alegre dans la mise en place de ses politiques participatives. Primé en 1996 par l’ONU et recommandé en 2000 par la Banque mondiale, le budget participatif est aujourd’hui une pratique effective dans plusieurs gouvernements locaux de par le monde.

5 Voir à ce propos le premier chapitre de l’ouvrage La démocratie directe : « Allers retours » et « import-export de la démocratie directe » in Yannis Papadopoulos, La démocratie directe, Economica, Paris, 1998, p. 25-36.

6 Robert Putnam, « Diplomacy and Domestic Politics : The Logic of Two-Level Games », International Organization, N° 42, Summer 1998, p. 427460. Voir également le volume dirigé par Peter Evans, Harold J. Jacobson et Robert Putnam, Double Edged Diplomacy : International Bargaining and Domestic Politics, qui a comme point de départ l’article de Putnam [cf. Bibliographie].

7 Marion Gret, dans sa thèse « L’expérience de démocratie participative de Porto Alegre, étude comparative de pratiques de gouvernance en Amérique latine », énonce ces problématiques.

8 Des travaux récents de Brian Wampler mettent en évidence le fait qu’au Brésil des municipalités très hétérogènes appliquent le budget participatif indistinctement du parti politique [cf. Bibliographie].

9 De l’anglais Neigborhood Governance Council.

10 En faisant référence à la méthodologie des recherches en sciences politiques, Boumaza et Campana utilisent la métaphore de la « cuisine interne » pour indiquer le travail méthodologique du chercheur. Voir l’article « Enquêter un milieu difficile : introduction », Revue Française de Sciences Politiques, vol. 57, n° 1, février 2007, p. 525.

11 Nous sommes notamment entré en contact avec ADELS, ATTAC France, Cités Unies France, La Fondation Léopold Meyer et Le Monde diplomatique.

12 Une convention de stage a été signée entre l’université de la Sorbonne Nouvelle Paris 3, la mairie de Saint-Denis et l’auteur afin d’accompagner le travail de la mairie dans le domaine de ses démarches participatives.

13 Sophie Duchesne, « Entretien non-préstructuré, stratégie de recherche et étude des représentations : peut-on déjà faire l’économie de l’entretien « non-directif » en sociologie ? », Politix, vol. 9, n° 35, 1996, p. 189-206.

14 Nous préférons renvoyer à la bibliographie, spécifiquement sur la thématique des transferts.

15 La littérature reconnaît, en science politique, les recherches de Jack L. Walker comme étant des travaux pionniers sur la diffusion, voir J. Walker, « The Diffusion of Innovations among the American States », The American Political Science Review, vol. 63, n° 3, sept. 1969, p. 880-899.

16 De l’anglais policy transfer.

17 David Dolowitz et David Marsh, ibid.

18 Yves Mény, op. cit.

19 Le terme « émulation » est employé dans la littérature anglophone en science politique, spécialement dans les travaux sur les politiques publiques et les relations internationales. La notion à laquelle nous faisons référence est celle que développe Richard Rose dans un article intitulé « What is lesson-drawing ? », publié en 1991, où l’auteur réalise une typologie des cas de lesson-drawing (cf. Bibliographie). Rose distingue cinq variations du lesson-drawing : la copie, « l’émulation », l’hybridation, la synthèse et l’inspiration. Il donne d’« émulation » la définition suivante : « [a]doption, with adjustment for different circumstances, of a programme already in effect in another jurisdiction » [p. 22]. Ce terme a également été employé en français par d’autres politologues, comme Thierry Delpeuch dans « L’analyse des transferts internationaux de politiques publiques : un état de l’art », Questions de Recherche, n° 27, déc. 2008, disponible sur internet à l’adresse suivante : http://www.cerisciencespo.org/publica/qdr.htm, consulté le 9 juin 2010.

20 D’autres villes en France ont expérimenté le budget participatif : Brou sur Chante-reine, Bobigny, Morsang-sur-Orge, Nanterre, la région Poitou-Charentes, entre autres.

21 Nous reviendrons sur la genèse de l’expérience de Porto Alegre en première partie de ce livre.

22 Pour Rose, ce phénomène peut avoir lieu à l’échelle infranationale ou internationale.

23 Ces échanges s’inscrivent dans le cadre des Forums des autorités locales, qui se tiennent à l’occasion des Forums sociaux.

24 Le sujet du mimétisme institutionnel fait l’objet d’une section thématique au quatrième congrès de l’Association Française de Science Politique, tenu en septembre de 1992. Voir l’ouvrage dirigé par Yves Mény, Les politiques du mimétisme institutionnel : la greffe et le rejet, L’Harmattan, Paris, 1993.

25 Risse Kappen affirme que les acteurs non étatiques sont capables d’influencer les politiques internes à l’État.

26 Voir Diane Stone, « Think-Thanks, Global Lesson-Drawing and Networking Social Policy Ideas », Global Social Policy, vol. 1, n° 3, 2001, p. 338-360.

27 Peter Haas, « Introduction : Epistemic Communities and International Policy Coordination », International Organisation, vol. 46, n° 1, hiver 1992, p. 136.

28 C’est le cas, par exemple, d’Antonio Negri, de Bernard Cassen, Boaventura de Souza Santos, Chico Withaker, Ubiratan de Souza, entre autres.

29 En ce qui concerne le Brésil et l’Europe, leur lien est déterminé par l’ABONG (Associação Brasileira das Organizações Não Governamentais) et Coordination Sud. Dans leur terminologie actuelle émerge l’expression de « diplomatie non gouvernementale », c’est-à-dire les relations internationales entretenues par les ONG.

30 À Porto Alegre, trois ONG sont fortement présentes : Cidade Guayi et Solidariedade. Cette dernière a été l’intermédiaire pour la diffusion de budget participatif en France et a publié des ouvrages sur le sujet en français avec le soutien de la Fondation pour le Progrès de l’Homme. En France, c’est Adels qui s’affirme aujourd’hui comme l’association spécialisée en matière de démocratie participative.

31 Les termes « empower » et « empowerment » sont fréquemment employés dans le débat anglo-saxon contemporain sur la démocratie et la participation. Le dispositif de participation qui « empower » peut être interprété comme celui qui confère du pouvoir ou qui augmente les capacités des moins favorisés à influer sur la politique.

32 Voir le modèle EDD (Empowered Deliberative Democracy), Archon Fung ; Erik Oling Wright, « Deeping democracy : Innovations in Empowered Participatory Governance », Politics and Society, vol. 29, n° 5, 2001, p. 442.

33 Voir Catherine Neveu (dir.), Cultures et pratiques participatives : perspectives comparatives, L’Harmattan, Paris, 2007.

34 David Recondo, « Les paradoxes de la démocratie participative en Amérique latine. Une comparaison des trajectoires mexicaine et colombienne », in Catherine Neveu (dir.), Cultures et pratiques participatives : perspectives comparatives, L’Harmattan, Paris, 2007

35 Evelina Dagnino, Alberto Olvera et Aldo Panfichi, A disputa pela construção democrática na América latina, Paz e Terra, Campinas, 2006.

36 Ibidem, p. 40.

37 Ibidem, p. 40.

38 Considérant l’hétérogénéité des expériences de budget participatif, définir ce dispositif se révèle une tâche difficile. C’est pourquoi il n’y a pas une seule définition. Les auteurs développent des définitions qui peuvent être opérationnelles pour leurs recherches. Pour d’autres définitions se reporter à Avritzer et Navarro, 2002, p. 14 et Sintomer et al., 2008, p. 168.

39 Ulrich Beck, Pouvoir et contrepouvoir à l’heure de la mondialisation, Flammarion, Paris, 2003.

40 Francisco Aldecoa et Michael Keating, Paradiplomacy in Action : The Foreign Relations of Subnational Governements, Frank Cass, Londres, 1999, p. 4.

© Éditions de l’IHEAL, 2010

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540