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L’État aménageur en Amérique latine

 | 
Jean Revel-Mouroz

II. Ambition bureaucratique et réalité de la gestion urbaine

Qui deviendra propriétaire ?

À propos d’une expérience de régularisation foncière à Ciudad Guayana, Venezuela

Graciela Schneier

Texte intégral

  • 1 SIGAL S. et SCHNEIER G. : « Marginalité spatiale : Etat et revendications urbaines » -Le cas des v (...)

1L’existence de « bidonvilles », c’est-à-dire de quartiers illégalement établis sur le sol urbain, n’est pas un fait nouveau en Amérique Latine, comme d’ailleurs dans le Tiers Monde. La crise d’un courant de pensée économique, sociale et urbanistique, fondant son analyse et sa pratique sur le caractère marginal et hors normes de cet habitat, justifie depuis quelques années l’importance des débats sur la nature de ce type d’urbanisation1.

2On ne peut que constater la relation qui existe entre un certain type de système économique et la formation de grandes concentrations urbaines avec des quartiers et des logements considérés illégaux par rapport aux normes d’habitabilité et d’urbanisme. Quelles en sont les causes structurelles, les relations avec les agents urbains et les objectifs et conséquences de l’intervention de l’Etat dans ce domaine ?

  • 2 Le Venezuela a été un pays « pionnier » en Amérique Latine pour l’importance de l’intervention pub (...)

3La régularisation foncière constitue un des volets les plus récents et modernes des techniques internationales s’appliquant à l’habitat illégal. Ces interventions urbaines sont issues du constat de l’impossibilité de l’Etat d’assurer un logement adéquat à toute la population et la recherche de solutions qui permettent son encadrement à un moindre coût. Elles s’appuient, cependant, sur un besoin ressenti de sécurité et de stabilité des habitants en situation illégale, pour lesquels la propriété du terrain constitue un aspect essentiel2.

  • 3 SCHNEIER G. et MORELLO L. : Notes sur les formes « non-institutionnelles » de la production fonciè (...)

4Ainsi, les programmes de réhabilitation de bidonvilles avec légalisation foncière occupent la scène internationale des politiques urbaines sous une apparente auréole de « progressiste » et de « solution appropriée » et « réaliste »3.

I — UNE EXPÉRIENCE DE RÉGULARISATION FONCIÈRE A CIUDAD GUAYANA.

5Comme toute intervention « technocratique », la régularisation foncière ne peut être expliquée en dehors de son contexte économique et social : le même « know know » peut avoir des objectifs et des effets très différents, voire opposés. L’application du modèle technique à une réalité concrète est un lieu d’observation privilégié des enjeux que déclenche cette intervention, en particulier, en ce qui concerne le foncier.

6Nous avons choisi de présenter un cas concret d’application d’un programme d’État, basé sur la régularisation de la possession du sol urbain, qui nous servira de base de réflexion sur là nature de cet habitat « illégal » et sur les objectifs profonds des interventions de « législation ». L’exemple choisi est celui d’une ville industrielle nouvelle au Vénézuela : Ciudad Guayana.

7En fait, il s’agit d’un cas vraiment particulier car l’exemple choisi est celui de la seule ville nouvelle du pays, planifiée pour héberger la population travaillant dans un vaste complexe industriel sidérurgique. C’est une ville gérée économiquement et socialement par une corporation d’État qui, fait unique au Vénézuéla, avait, au moins à l’origine, la propriété du sol urbain.

a) Pourquoi avoir créé Ciudad Guyana ?

8Éloignée de l’axe centre-nord du Vénézuela où se concentre l’essentiel de l’urbanisation et de l’industrie, Ciudad Guayana avait été conçue au début des années 60 pour devenir le « pôle de développement » de la région Guayana.

  • 4 D’après les données, encore provisoires du Recensement National de 1982, la population du Venezuel (...)

9Cette région, qui s’étend au sud du fleuve Orénoque, occupe environ la moitié de la surface du pays et possède d’immenses ressources naturelles : minières (fer, bauxite, or, diamants) ; forestières et hydroélectriques (fleuve Caroni). C’est aussi la région la moins peuplée du pays (environ 3 % de la population)4.

  • 5 A la chute, en 1958, de la dictature qui a gouverné le pays pendant 10 ans, deux grands partis alt (...)

10Déjà, dans les années 50, des compagnies nord-américaines y exploitaient le minerai de fer. La construction de barrages et d’une usine sidérurgique, la seule du pays, y avait été commencée. Ces travaux sont repris par le gouvernement démocratique au pouvoir, en 1960, avec la création d’un organisme de développement régional, la Corporación Venezolana de Guayana (C.V. G.). Il s’agit pour la région de contribuer, sous le contrôle de l’État, à une politique accélérée de substitution des importations par l’industrialisation d’autres ressources que celle du pétrole5.

11Il faut souligner, dès le départ, que l’intervention de l’État dans cette mise en place d’un pôle industriel et urbain s’est opérée avec un fort apport du capital mais aussi de « know how » urbanistique international.

12Ainsi, un essai d’interprétation de la politique urbaine menée à Ciudad Guayana renvoie d’emblée à deux aspects spécifiques :

  • son caractère de ville industrielle, dont la stratégie domine l’ensemble des activités et notamment le développement urbain et régional ;
  • son caractère de ville nouvelle d’État, où un organisme autonome rattaché directement au Président de la République assure la gestion industrielle et urbaine.
  • 6 C’est le cas de l’urbanisation « sauvage » à l’est du lac Maracaibo, depuis les années 30.

13En effet, Ciudad Guayana a été créée pour accueillir un vaste complexe industriel, axé sur la sidérurgie mais aussi ses travailleurs. Au contraire des villes pétrolières qui s’étaient développées de manière « sauvage », sans aucune planification6, Ciudad Guayana devait être un « modèle » d’intervention de l’État démocratique et assurer l’harmonie entre le développement économique, industriel et social de la ville.

  • 7 SALZBERG A. : Le Programme de Guyana : une recherche sur la pratique du développement et la gestio (...)

14C’est dans cet esprit qu’a été créée la C.V.G., première corporation de développement régional du Vénézuela. Dans la pratique, son objet d’intervention et les modalités qui lui sont attribuées sont confus ; et, comme le souligne A. Salzberg : « ... ils se sont modifiés en fonction des conditions politiques nationales et des pratiques d’intervention locales... Les droits et les obligations, conférés à la C.V.G., sont complexes et parfois tellement confus qu’ils ont provoqué des contradictions graves tout le long de ces vingt années d’activité »7. En effet, situation unique dans le pays, et en Amérique Latine, cette corporation assume deux fonctions : la promotion des activités industrielles et le développement régional et, par là-même, urbain.

15La CVG gère ainsi un holding d’entreprises (sidérurgique, d’aluminium, d’électricité, minières) et assure la planification par des départements spécialisés d’urbanisme, de construction, de développement humain, etc. Elle apparaît comme l’acteur principal pouvant orienter le développement équilibré du programme. En fait, et au moins en ce qui concerne le développement urbain, elle a seulement géré et adapté les conditions sociales à la stratégie industrielle, notamment celle de la sidérurgie.

b) La priorité donnée à la stratégie industrielle.

16Les ÉTAPES : Programme de Guayana (1960/74) — Programme Extraordinaire (1974/79) — Rationalisation (1980/actuel)

  • 8 C’est la ville vénézuélienne qui a alors connu la plus forte croissance.
  • 9 Du fait de la faible importance du secteur agricole, c’est le tertiaire, et notamment le secteur i (...)

17La zone qu’occupe actuellement Ciudad Guayana, à l’embouchure du Caroni et de l’Orénoque, ne regroupait en 1950 (date d’installation des compagnies nord-américaines) que 4.000 personnes environ, réparties entre les campements miniers, le vieux port colonial de San Félix et quelques villages. La construction des barrages et les installations sidérurgiques amènent la population à se regrouper lentement. C’est seulement dans les années 60, avec le Programme Industriel de Guayana, que la population connait une croissance rapide : elle quadruple son volume en 10 ans8. Cette croissance urbaine, essentiellement due à l’apport de migrations régionales, s’est poursuivie lors de la décennie suivante, et a largement dépassé les possibilités d’emploi industriel : vers 1971, les entreprises industrielles employaient environ 7.000 personnes sur une population de 36 840. Cependant, il faut remarquer que pendant cette période la population active a vu augmenter l’emploi dans les industries, et surtout dans le secteur de la sidérurgie9.

18A partir de 1974, c’est le « boom industriel », le Programme Extraordinaire est suivi à Ciudad Guayana d’une véritable mutation économique et sociale : les entreprises industrielles voient se multiplier leur capacité installée (Plan IV de SIDOR, Phase V de Alcasa). On construit de nouvelles entreprises (Venalum, Venbozel) et on prévoit l’agrandissement du barrage du Guri dont la production d’énergie électrique pourvoira à la consommation de la région centre-nord.

19La politique de recrutement, mise en place par les entreprises, provoque une augmentation rapide de la population : entre 1975 et 1981, la population passe de 213 559 habitants à 320.000. L’emploi industriel augmente en chiffre absolu : pour l’ensemble des industries de base, le nombre de salariés a doublé entre 1974 et 1980 (de 8.506 à 17.107 salariés, ce chiffre étant donné par l’évolution de l’emploi dans SIDOR).

20A l’augmentation de l’emploi dans les industries s’ajoute un processus essentiel pour comprendre les éléments qui conditionnent l’intervention de l’État dans la ville, à savoir l’augmentation de l’emploi dans la construction (industrielle, résidentielle, des infrastructures). Elle atteint son summum en 1977 et ne cesse de diminuer depuis. Vers 1981, en pleine période de « rationalisation », instaurée par un changement de parti au gouvernement, 95.038 personnes étaient employées, dont 12 % seulement dans la construction, 30 % dans l’industrie et le reste étant dans le tertiaire, notamment dans le secteur « informel ».

c) Le rôle prédominant de la sidérurgie

21Il faut, toutefois, rappeler, l’importance de l’investissement total projeté dans la région : environ 10 % du total de l’investissement public au Vénézuela entre 1965 et 1975. En 1975, le Plan Extraordinaire d’Investissements de Guayana du Vème Plan représente l’essentiel de l’investissement industriel réalisé avec le pétrole. La sidérurgie, par les caractéristiques de son processus de production, par sa dimension financière et technique, par le volume d’emploi qu’elle crée, y joue le rôle essentiel.

22Pendant la première phase, qui correspond au Programme Industriel de Guayana, la sidérurgie, bénéficiant du minerai de la région et de fours électriques, avait une capacité installée de production d’acier de 750.000 tonnes et elle employait, vers 1970, 6.000 personnes. Sa production n’a cessé d’augmenter sa gamme de produits s’est de plus en plus diversifiée : en 1970, par exemple, elle incorpore la production des tuyaux et, vers 1973-74, les produits plats.

23L’emploi a aussi suivi une courbe graduelle : de 6.000 personnes, vers 1970, à 9.300 à la veille du Programme Extraordinaire. Le Plan IV de SIDOR est la pièce maîtresse de ce programme et fait passer la capacité installée de l’usine à 2.400.000 tonnes. Les produits intermédiaires et les procédés techniques se multiplient : pellets, réduction directe, coulée continue, laminage à froid. C’est la sidérurgie moderne implantée par une multiplicité de compagnies et de sociétés internationales, gérées par la nouvelle SIDOR, qui se met en marche à Ciudad Guayana.

  • 10 Le document essentiel pour l’interprétation de la stratégie industrielle est la thèse de Mme Arean (...)

24Ce programme d’expansion de SIDOR voit l’emploi passer de 5.100 salariés, en 1978, à 17 575, en 1979 : donc importance quantitative de l’emploi, certes, mais aussi modifications qualitatives très importantes conditionnant de manière directe la politique du logement. La catégorie de cadres professionnels et techniques et employés aura un poids plus important que dans l’ancienne SIDOR d’avant 197510.

25En 1980, le plan économique du nouveau gouvernement met fin au « Programme Extraordinaire » et propose des objectifs de rationalisation qui aboutissent au licenciement de 4.500 travailleurs (environ 20 % du total employé par SIDOR). Ce programme, mis en place entre 1980 et 1982, réduit l’emploi de la sidérurgie à 14.787 salariés, dont 6 700 sont des employés. Ainsi, ce sont les catégories d’ouvriers qui ont été le plus touchées par les licenciements.

26En fait, depuis son origine, SIDOR a joui d’une position privilégiée dans l’emploi : c’était la première grande industrie qui s’installait et les suivantes, concernées par la production d’aluminium, étaient environ 5 fois plus petites. On peut aisément comprendre comment sa politique de recrutement a pu modeler le marché du travail selon ses propres besoins, et déterminer les objectifs de la politique du logement.

  • 11 Voir COING H. : La ville, marché de l’emploi - Grenoble : P.U.G., 1981

27Ainsi, par cette position dominante, et malgré le poids historique des compagnies minières installées dans la zone, SIDOR a influé sur le rythme et l’évolution du marché de la force de travail en créant une demande excessive de main-d’œuvre, laissant dans la zone en qualité de main-d’œuvre « libre » ceux qui n’ont pas pu être incorporés11. A. Salzberg souligne que, depuis l’installation de SIDOR, il existe des accords entre les entreprises pour coordonner la politique d’emploi, accords qui s’établissent entre ces mêmes entreprises du holding d’État, gérées par la CVG. La politique d’urbanisme et de logement de celle-ci exprime cette stratégie industrielle.

28En conséquence, et pour ce qui concerne les éléments de la stratégie industrielle qui vont déterminer les aspects essentiels de la politique de logement, il faut bien souligner qu’il y a eu de la part de SIDOR (et par conséquent des entreprises) : « une politique de mobilisation de la force de travail en excès avant, pendant et après le IVème Plan ». Pour contrôler le marché du travail, les entreprises ont eu recours à la main-d’œuvre importée, à laquelle s’ajoute celle des compagnies de construction internationales qui ont amené leur propre personnel qualifié. A partir de 1980, cette politique se fixe des objectifs de sélection, fixation et réduction de la force de travail qui visent à augmenter la productivité et assurer une meilleure gestion.

II — STRATÉGIE INDUSTRIELLE ET POLITIQUE DE LOGEMENT12

  • 12 Le document de base de cette recherche est : Typologie des quartiers à Ciudad Guyana » de SCHNEIER (...)

29Dès le début de ce développement, le problème du logement a été un des problèmes sociaux les plus graves. L’immigration massive et l’attribution inégale des ressources font qu’à Ciudad Guayana le type dominant de logement est celui de l’autoconstruction sur des terrains envahis, c’est-à-dire occupés de manière illégale. Cependant, un « plan d’urbanisme ». soigneusement élaboré en 1964 par la CVG avec l’assistance technique du joint Center of Urban Studies de Harvard et le M.I.T., précise l’occupation du sol de Ciudad Guayana en fonction de chacune de ses activités.

30Conçu à partir de deux noyaux urbains existants, Puerto Ordaz, à l’ouest du Caroni et à l’est de San Félix, un schéma de ville linéaire de 30 km de long a été tracé. Ce plan prévoyait un fort développement du secteur ouest où se trouvent le parc industriel, la CVG, les zones résidentielles de meilleure qualité, des équipements divers par rapport au secteur est, vieux noyau colonial de San Félix où sont installés quelques institutions municipales, des quartiers ouvriers créés par des organismes publics et les quartiers de croissance « spontanée ».

31Comme nous l’avons souligné, la croissance urbaine a été très importante mais contrairement aux prévisions du plan, 75 % de la population occupait, en 1971, San Félix. Ce déséquilibre, dans la répartition de la population, est accentuée par une politique de logement, d’équipements et de services nettement plus développée dans l’ouest. Ce déséquilibre est plus net encore si l’on compare les services urbains et l’assainissement.

Source : Lazcano J. : « Ciudad Guyana, La razón de las sinrazones de una ciudad » - Rev. SIC, Caracas - n° 396, juin 1977.

32En fait, la politique urbaine suit les tendances générales de la stratégie industrielle de sélection, hiérarchisation et éloignement des niveaux de revenus différents. L’analyse de la politique de logement, menée à Ciudad Guyana, nous le prouve.

a) Analyse des filières d’accès et production des logements13

  • 13 SCHNEIER G. : Production foncière et immobilière à Ciudad Guyana - Paris : Documents de travail du (...)

33L’analyse de la politique de logement pratiquée à Ciudad Guyana montre que depuis la création de la ville, la CVG et les entreprises de la zone (essentiellement de la sidérurgie) ont mis en place différentes filières institutionnelles ou privées attribuant aux salariés, selon leur catégorie, certains secteurs urbains et types de logements. Ainsi, elles exercent un double contrôle sur leurs salariés.

Le logement pour les cadres, techniciens et ouvriers qualifiés

34Le « Plan d’Urbanisme », né pendant ces 10 années de politique industrielle, établit un système fortement différencié en « Unités de Développement — U.D. », véritables « unités de voisinage » selon le niveau de revenu. Les cadres habitent dans les U.D. de Puerto Ordaz, dans des quartiers construits par les entreprises, et les ouvriers qualifiés ont accès à des logements réalisés par les organismes publics.

35Avec le Programme Extraordinaire de 1975, une vaste opération d’aménagement urbain et de constructions immobilières, proche du parc industriel, héberge employés et ouvriers qualifiés. De nombreux quartiers d’entreprises apparaissent. Les promoteurs immobiliers construisent un nouveau type de logement : tours avec centre commercial et piscine ou maisons individuelles. Pour les revenus inférieurs, un type nouveau apparaît : l’immeuble collectif standardisé. L’achat de ces logements est possible grâce à la généralisation de nouveaux systèmes de crédit. Les aménagements urbains ont été réalisés par la CVG et le terrain est acheté en propriété ou en copropriété.

  • 14 Lors de l’immense projet d’exploitation de la Ceinture pétrolifère de l’Orénoque, qui s’étend tout (...)

36La période de « rationalisation » n’affecte pas directement cette catégorie, mais gèle l’activité immobilière. De nombreux logements, construits dans la perspective de projets industriels, restent vides dans l’attente des impacts possibles que d’autres grands projets pourraient induire sur la ville14.

Le logement pour les ouvriers non qualifiés et les manœuvres : invasion et auto-construction

37Le caractère sélectif de la politique de logement apparaît de manière plus nette lorsque l’on étudie les filières destinées au logement des travailleurs non qualifiés. La politique du Programme de Guyana était d’attirer la main-d’œuvre et de fixer au moindre coût cette population immigrée. Deux volets se recoupent :

  • les orienter vers le logement le moins cher : l’occupation illégale de terrains où ils doivent, pour se loger, fournir un effort particulier « en nature » (achat et récupération de matériaux et autoconstruction). Ce volet explique le « déséquilibre » dans la localisation de la population (75 % à San Félix où l’investissement de la CVG et des entreprises est insignifiant) ;
  • les marginaliser par l’éloignement, la ségrégation sociale et spatiale, les conditions de précarité (risque de déguerpissement, instabilité du logement, etc.). Les entreprises payant le temps de transport, du travail au lieu de résidence, renforcent ce critère.

38Le Plan Extraordinaire se caractérise par une absence de toute politique explicite devant accompagner la vaste mobilisation de main-d’œuvre, engagée par SIDOR et les entreprises. La politique foncière et immobilière de la CVG se manifeste par ce que nous avons appelé l’intervention « tacite » : orienter les invasions vers les secteurs de la ville socialement appropriés à ce type d’habitat, c’est-à-dire à San Félix. Mais le boom industriel a été tel que l’on a vu, pour la première fois, des invasions de terrains à Puerto Ordaz.

39La politique de logement, pour cette catégorie, dans la période de « rationalisation » se caractérise par un essai de sélection des groupes les plus stables. Surgissent pour la première fois, dans le secteur « noble » à Puerto Ordaz, de discrets programmes de parcelles assainies, des programmes d’autoconstruction promus par SIDOR dans la seule zone d’invasion, à Puerto Ordaz et de réhabilitation de bidonvilles, à San Félix : trois volets actuels de modalités de gestion de l’habitat pauvre.

  • 15 Unité de développement : c’est l’unité d’urbanisation homogène utilisée par le Schéma Directeur de (...)

40Le cas de l’Unité de Développement 12315, à San Félix, exprime de manière significative les relations entre la stratégie industrielle et la politique de logement lors des deux dernières périodes indiquées. Cette unité est née dans le cadre d’illégalité foncière caractéristique du logement ouvrier, à un moment où SIDOR, les entreprises industrielles, celles de la construction et la CVG cherchaient à installer à San Félix un grand nombre de travailleurs : la CVG, qui n’est jamais intervenue pour équiper le quartier ou contester l’occupation illégale, a ainsi favorisé la formation de l’Unité de Développement.

41Les programmes de réduction du nombre d’ouvriers, de la nouvelle politique de 1980, renforcent la crise de l’emploi déjà en cours. C’est pendant cette période que naît le programme de régularisation foncière de la CVG.

III - STRATÉGIE INDUSTRIELLE ET HABITAT ILLÉGAL

a) Un quartier illégal : l’Unité de Développement 123

42Dans le cadre de ce travail, nous utilisons le terme « invasion » pour décrire, comme le font les services de planification de la Corporation, « l’occupation ou l’installation sur un terrain non reconnu légalement ». Le terme de « rancho » — la baraque — est utilisé lorsqu’il y a construction.

43Nous employons comme paramètre, pour identifier une parcelle, la présence d’une clôture qui est l’amélioration minimale réalisée sur le terrain et qui soit reconnue par la Corporation pour payer ces améliorations (bienhechurías) lorsqu’il y a expropriation. Ces améliorations (clôture, point d’eau, fondations, plantations, etc.) définissent un droit de l’occupant sur la parcelle. Il est bon de rappeler qu’à Ciudad Guyana la localisation des quartiers d’invasion n’est pas laissée au hasard. Au contraire, la presque totalité est située à San Félix. L’Unité de Développement 123 est une des plus vastes zones d’invasion : occupant une superficie de 250 ha, à la périphérie de la ville, elle abrite à peu près 13.000 personnes dans des baraques de tôle ou des maisons de parpaings à moitié construites.

b) Politique de logement et « boom industriel » : la formation du quartier

44Au début de cette invasion, il n’existait qu’un seul programme de location de parcelles, tout l’investissement d’urbanisme et de logement étant alors réservé à la catégorie des cadres, techniciens et ouvriers qualifiés. La politique était de « laisser envahir » et de payer le temps de transport au travail.

45L’Unité de Développement 123 regroupe actuellement :

  • des ouvriers industriels ;
  • des ouvriers de la construction ;
  • des travailleurs indépendants ;
  • des chômeurs.

46Sa particularité tient à son caractère d’invasion récente, le temps moyen de résidence étant de 2 ans. La forte présence des partis, dans la création de la zone en 1974 (17), explique plusieurs caractéristiques de l’Unité 123, en particulier la nette division en 3 quartiers dont les leaders répondent aux courants politiques dominants au Vénézuela.

Les promoteurs de l’illégalité

47Les habitants de l’U.D. 123 ne sont pas propriétaires de leur parcelle. Ils occupent sans droit, ni titre, un terrain qui appartient à la Corporation Vénézuélienne de Guayana. Ils peuvent, au contraire, revendiquer un droit de propriété sur les édifices et constructions qui leur est reconnu par la « Ley de Bienhechurias » (Loi d’Amélioration). Ces édifices et ces constructions sont bâtis sur le « terrain d’autrui », mais avec le consentement tacite de la Corporation. Dans ce cas « autrui » c’est la Corporation, c’est-à-dire l’Etat.

48Il existe, actuellement, trois catégories fondamentales d’occupants :

  • les « promoteurs » ;
  • les « installés par le groupe promoteur » ;
  • les « acheteurs ».

49Les « promoteurs » sont les fondateurs du quartier, ce sont eux qui ont fait les premières incursions en 1974, 75, 76 ; ceux qui ont fait face à la police, qui ont négocié avec les représentants de l’administration et les partis politiques. Ils constituent un groupe à part. Ce caractère de « promoteur » leur confère une certaine autorité sur les habitants de l’U.D. 123 qui, par définition, sont des « nouveaux venus ». Les « installés » regroupent des familles qui se sont établies avec le consentement d’un promoteur ou qui ont acquis le « droit » d’occuper la parcelle sur laquelle ils se trouvent, en l’achetant à l’ancien occupant. Les « promoteurs » remplissent, dans le quartier, diverses fonctions :

  • attribution de parcelles ou simplement d’emplacements pour en tracer une ;
  • autorisation de vivre dans le quartier ;
  • fonction de témoins dans les opérations de vente et d’achat et aussi de dépositaires de ces actes qu’ils garantissent, à la façon d’un « notaire » ;
  • fonction de médiateur et de représentant du quartier vis-à-vis des instances extérieures, qu’elles soient politiques, administratives, policières, culturelles ou de recherche16.

50Ce système, basé sur l’action des promoteurs, ne fournit ni sécurité, ni stabilité à l’occupant. On dispose de la terre sans l’accord de la Corporation, et même à son encontre puisqu’il y a « invasion ».

51Dans la période d’expansion industrielle, il paraît difficile que des opérations d’expropriation ou d’expulsion puissent avoir lieu puisque les invasions correspondent à un objectif fondamental des entreprises : concentration excessive de la main-d’œuvre en vue de sa sélection.

Les activités spéculatives s’opposent et/ou s’appuient sur les « promoteurs »

52Les conditions précaires d’habitat de l’U.D. 123 sont aggravées par le caractère extensif de l’occupation qui découle de nombreuses opérations de réservation et « d’engraissement » des parcelles qui ont accompagné les invasions depuis leur début. On ne peut donc, en aucune façon, assimiler l’extension du lotissement à un quelconque « besoin » en logements ou à une occupation réelle.

53Les parcelles « à l’engraissement » représentent 20 % de l’espace envahi. Elles sont généralement bien situées, proches des voies d’accès et à des points stratégiques du quartier. Dans les trois quartiers, tous les îlots de maisons ont plusieurs parcelles de ce genre. Elles sont « engraissées » grâce aux améliorations progressives que font les voisins sur leurs propres logements, à la construction et à l’entretien des égouts, à l’installation de l’éclairage public, au tracé et à la percée de rues, au développement du système de transports publics, d’approvisionnement en eau courante, aux plantations de zones vertes et à l’équipement du quartier en écoles, dispensaires, centres religieux, commerces, etc. Lentement, la population convertit le vieux terrain vague en une zone urbaine.

c) Politique de logement et récession industrielle : la régularisation foncière par l’Etat

54Depuis la création de Ciudad Guyana, il y a toujours eu des interventions de type « social » de la part des départements spécialisés de SIDOR et de la CVG qui visaient à l’amélioration des conditions de vie des travailleurs. Ces interventions, toujours localisées à San Félix dans les quartiers d’invasion, se manifestaient sous des formes diverses : promotion populaire, programme d’organisation communautaire avec création des équipements.

L’intervention technocratique (ou techniciste)

  • 17 Les associations de quartiers ont, au Venezuela, leur origine formelle dans un décret présidentiel (...)

55Ce programme de réhabilitation est différent des autres dans la mesure où il cherche à donner en toute propriété les parcelles sur lesquelles les personnes ont leur habitat. Il s’agit d’une expérience unique menée par le Département de Ressources Humaines et celui de Planification de la CVG, avec la participation des « Associations de voisins »17 visant à attribuer aux occupants des parcelles en « invasion », la propriété de celles-ci.

56La première partie du programme concernait un recensement du statut d’occupation des parcelles par les habitants eux-mêmes. De nombreuses parcelles vides, « en réserve » par des latifundiaires, sont identifiées et la construction par la CVG d’une école et quelques infrastructures sont réalisées. L’impossibilité des départements techniques de la CVG à se définir sur le « statut du sol » et la complexité des statuts de propriété ont créé, à l’occasion de ce premier cadastre, de nombreux conflits.

57Comme tant d’autres programmes de « développement humain », la régularisation foncière est restée dans une impasse. Son application, cependant, a soulevé d’innombrables problèmes révélateurs des mécanismes de constitution de ces quartiers et sur les liens de ces programmes avec la stratégie économique plus globale. Elle se heurte à deux aspects fondamentaux :

  • aux activités spéculatives ;
  • à la complexité des configurations foncières.

La complexité des configurations foncières : invasion, occupation, spéculation

  • 18 Ces configurations type décrivent les transformations de l’invasion initiale qu’on a trouvées dans (...)

58L’analyse des situations d’occupation, qui se sont développées dès le début de l’invasion dans l’Unité 123, montre la complexité de processus qui en ont découlé. Nous avons identifié 9 types de situations d’occupation pouvant poser des conditions particulières à la politique de régularisation18 :

  1. INVASION + CONSTRUCTION
  2. INVASION ET VENTE + CONSTRUCTION
  3. INVASION ET LOCATION + CONSTRUCTION
  4. INVASION ET INVASION + CONSTRUCTION
  5. INVASION ET ENGRAISSEMENT
  6. INVASION + CONSTRUCTION ET ENGRAISSEMENT
  7. INVASION + CONSTRUCTION ET VENTE
  8. INVASION + CONSTRUCTION ET LOCATION
  9. INVASION + CONSTRUCTION + INVASION PAR UN TIERS

59Le cas n° 1 : L’invasion a été réalisée par les personnes mêmes qui ont construit le logement pour leur propre usage. Seules 10 % des parcelles de l’U.D. 123 sont occupées.

60Le cas n° 2 : L’invasion est vendue. Cette pratique, largement diffusée dans la zone, est le fait d’envahisseurs professionnels. La parcelle est tracée pour le compte de personnes qui ne savent ou ne peuvent pas envahir (à cause de leur travail, de leur âge, sexe, etc.).

61Le cas n° 3 : L’invasion est louée. Dans l’U.D. 123, nous n’avons rencontré ce cas que pour des parcelles destinées à un usage commercial : dépôts de matériel, dépeçage des voitures, etc.

62Le cas n° 4 : Invasion de parcelles déjà envahies ; il s’agit de celles qui n’avaient pas été effectivement garanties par le « promoteur » ou dont le promoteur est tombé en « disgrâce ».

63Le cas n° 5 : « Engraissement » de parcelles. On envahit, on clôture et on commence une construction (soit 20 % du total des parcelles).

64Le cas n° 6 : Il est semblable au précédent mais on construit un logement complet pour garantir l’occupation. Il existe de nombreux cas de ce genre, pour lequel l’envahisseur prête le logement afin que l’occupation lui soit garantie.

65Ce cas peut être confondu avec le n° 9 lorsqu’il y a « invasion par des tiers ». C’est une situation peu courante mais elle a été autorisée par certains promoteurs afin de résoudre des problèmes urgents. Les dires invasions de parcelles construites ont souvent fait l’objet d’attaques de la part de l’occupant/ constructeur : des occupants ont été dépouillés de leur logement et d’autres s’y sont installés.

66Le cas n° 7 : Invasion, construction et vente correspondent à plus de 40 % de tous les « ranchos » et maisons construits. Le prix de vente inclut la construction (bienhechuria), mais aussi le droit et le temps d’occupation, le risque encouru lors de l’invasion ainsi que l’autorisation d’installation. Le système de vente et d’achat des « ranchos » est largement répandu dans toute la ville et confirme la complexité des processus qui découlent de l’occupation illégale.

67Le cas n° 8 : Construction de logement pour le louer. Cette pratique, explicitement interdite par la législation, se réalise dans la construction d’hôtels ; ce sont de grands « ranchos » où on peut louer des pièces et qui commencent à se répandre dans la zone en question.

68Le cas n° 9 : C’est le cas n° 6 avec invasion de logements.

69L’analyse des situations des différents types d’occupation confirme la difficulté d’identifier les bénéficiaires d’un programme qui cherche à leur attribuer les titres de propriété des parcelles occupées. 10 % seulement des parcelles peuvent être régularisées, si on applique le critère strict d’« envahisseur pour son propre usage ». On pourrait ajouter les 40 % de parcelles attribuées par le groupe promoteur. Les occupants actuels des 50 % restants ont acheté à des gens qui ont vendu « la chose d’autrui ». La CVG, qui reconnaît l’achat/vente des constructions, ne peut pas reconnaître en tant qu’occupants réels ceux qui ont négocié ses propres terres car ce serait admettre des opérations illégales, puisqu’il y a eu invasion.

70Ainsi, la politique de régularisation démontre la complexité de l’enjeu foncier.

IV - QUI DEVIENDRA PROPRIETAIRE ?

71Le caractère éminemment politique de la Corporation, traduisant l’alternance politique du gouvernement démocratique des 20 dernières années, se reflète dans le projet de Guyana. Dans une ville nouvelle, comme Ciudad Guyana, l’expansion par occupation illégale du sol signifie essentiellement un nouveau découpage d’espaces politiques. Le côté illégal de ces nouveaux établissements fait que la relation occupation du sol/propriété privée se transforme en une relation politique d’où surgissent de nouvelles règles du jeu, qui dépassent celles de l’acheteur/vendeur.

72En fait d’intervention technique, la régularisation foncière établit un tri entre les différentes catégories de travailleurs : employés stables, chômeurs, etc. L’attribution de parcelles, à des catégories d’employés plus stables et à plus hauts revenus dans les zones d’invasion, implique un processus de sélection et d’expulsion des couches plus démunies.

  • 19 La vente est celle du « droit d’occuper » ou des constructions ou améliorations. L’engraissement e (...)

73En effet, la possession d’une parcelle légale impose au propriétaire une série d’obligations : le paiement des services d’eau, d’électricité qui sont rendus par les services publics dans les quartiers illégaux. Quand on sait que les prix des services publics ont, d’après la Banque Centrale du Venezuela, connu une nette augmentation entre 1980 et 1981 et que les obligations des propriétaires imposent la régularité que seul un salaire fixe peut assurer, on voit que la régularisation foncière ne peut que déstabiliser les catégories sans emploi19.

  • 20 L’analyse du problème de la propriété a été réalisée en collaboration avec Me MADANES D., avocate (...)

74Dans l’organisation juridique en vigueur au Venezuela, le non respect des obligations autorise le créancier (ici, la Corporation) à prélever les biens du débiteur pour le recouvrement de sa dette. Les travailleurs au chômage, qui n’ont que les « bienhechurias » (les constructions précaires) pour régulariser leur situation juridique, ne pourront pas résister aux charges que représente leur qualité de propriétaires ; autrement dit, ils courent le risque de perdre ce qu’ils possèdent en tant qu’envahisseur illégal. Deux éventualités leur restent : vendre la propriété, et ce serait contraire aux objectifs formels du programme qui visent la stabilité du logement ; ou bien, être saisi et expulsé par l’Etat lui-même20.

75En fait, cet octroi en propriété est destiné aux secteurs plus stables et sert à établir une sélection des travailleurs : la régularisation foncière a comme objectif à long terme d’attacher au sol ceux qui, par leur insertion dans le marché du travail, sont capables de payer la parcelle et en assurer les obligations. L’endettement qu’implique l’accession au sol permet de mieux contrôler la main-d’œuvre nécessaire et la fixe dans la zone, ce qui peut se répercuter de manière favorable sur le contrôle qu’exercent les entreprises sur le marché du travail. Ce programme favorise le départ d’une certaine partie de la main-d’œuvre qui, maintenant, est en excès à Ciudad Guayana. Ces travailleurs moins qualifiés partent sur les chantiers de construction ou les nouveaux champs pétrolifères à la recherche d’un travail et d’une nouvelle invasion...

STRATEGIE INDUSTRIELLE ET CROISSANCE URBAINE

STRATEGIE INDUSTRIELLE ET CROISSANCE URBAINE

CROISSANCE URBAINE DE CIUDAD GUAYANA

CROISSANCE URBAINE DE CIUDAD GUAYANA

16 1950/1960 La Ville Miniere

2- 1960/1974 LA VILLE INDUSTRIELLE Formation

3- 1974/1983 LA VILLE INDUSTRIELLE. Boom et Récession

Notes

1 SIGAL S. et SCHNEIER G. : « Marginalité spatiale : Etat et revendications urbaines » -Le cas des villes latino-américaines, Paris CIRED/MSH - Cahiers de l’Ecodéveloppement, n° 13.

2 Le Venezuela a été un pays « pionnier » en Amérique Latine pour l’importance de l’intervention publique sur l’habitat illégal — « les ranchos ». Les premières grandes opérations de nettoyage de l’espace urbain avec expulsion et/ou relogement partiel, dans des immeubles sociaux, ont été réalisés sous la dictature (1948/58). A partir du rétablissement démocratique, l’action de l’Etat a essayé de pallier les graves déficits en logements, équipements et services avec plusieurs systèmes : une intervention « tacite » qui consiste à laisser occuper de vastes zones de la ville avec l’autoconstruction et des interventions explicites de type « social », faisant participer la population habitant dans les ranchos (habitat marginal) dans divers programmes d’amélioration de leurs conditions de vie (construction de voirie, égouts, formation d’associations, etc.).
Au sujet de « ranchos » et de l’occupation illégale, voir BOLIVAR T. : Los barrios de ranchos en el crecimiento de Caracas », Paris — L’harmattan, 1981.
PEREZ P. et NIKKEN P. : Law and housing ownership in barrios, Caracas - UNESCO/AIJD, 1979.
GARCIA M.P. : Planificación urbana y realidad social, Caracas - CVG, 1976.
PEATTIE L. : The view from the barrio, Mich Ann Arbor - 1978.
NEGRON M. - Travaux divers, Caracas - CENDES, 1978-82.
LANDER L. et URDANETA A. - Travaux divers, Caracas - CENDES, 1976-82.
MARCANO E. et MONTANO I. - Thèses. Univ. de Paris Val-de-Marne, 1980-81.

3 SCHNEIER G. et MORELLO L. : Notes sur les formes « non-institutionnelles » de la production foncière et immobilière à Ciudad Guayana au Venezuela - Paris, juin 1981 -Réseau de recherche sur la « Promotion foncière et immobilière dans les villes des pays en voie de développement », ronéo.

4 D’après les données, encore provisoires du Recensement National de 1982, la population du Venezuela est d’environ 16 millions. Sa surface est de 900 000 km2 et englobe une zone disputée par la Guyane (ex-britannique).

5 A la chute, en 1958, de la dictature qui a gouverné le pays pendant 10 ans, deux grands partis alternent au pouvoir : Acción Democrática, de tendance social-démocrate et COPEI, social-chrétien.

6 C’est le cas de l’urbanisation « sauvage » à l’est du lac Maracaibo, depuis les années 30.

7 SALZBERG A. : Le Programme de Guyana : une recherche sur la pratique du développement et la gestion de l’Etat entrepreneur au Venezuela - Grenoble, UER, Sciences Economiques, en cours.

8 C’est la ville vénézuélienne qui a alors connu la plus forte croissance.

9 Du fait de la faible importance du secteur agricole, c’est le tertiaire, et notamment le secteur informel, qui occupe le plus grand nombre d’emplois.
Voir RIVIERE D’ARC H. et SCHNEIER G. : « Espace informel et villes industrielles nouvelles : le cas de Camaçari (Brésil) et Ciudad Guayana (Venezuela) » - Paris, Tiers Monde n° 24,1983.

10 Le document essentiel pour l’interprétation de la stratégie industrielle est la thèse de Mme Areanne SALZBERG, cf. n. 7.

11 Voir COING H. : La ville, marché de l’emploi - Grenoble : P.U.G., 1981

12 Le document de base de cette recherche est : Typologie des quartiers à Ciudad Guyana » de SCHNEIER G. — Paris, Centre de Recherche et de Documentation sur l’Amérique Latine (CREDAL) - I.H.E.A.L., Documents de recherche, 1982.

13 SCHNEIER G. : Production foncière et immobilière à Ciudad Guyana - Paris : Documents de travail du réseau - PFI/PVD ; juin-déc. 1980.

14 Lors de l’immense projet d’exploitation de la Ceinture pétrolifère de l’Orénoque, qui s’étend tout le long de la rive ouest, il était supposé que les compagnies utilisent la ville de Ciudad Guayana comme leur centre urbain.

15 Unité de développement : c’est l’unité d’urbanisation homogène utilisée par le Schéma Directeur de Ciudad Guayana ; elle inclut divers quartiers.

16 La réalisation de cette recherche a reçu l’aval des « promoteurs ».

17 Les associations de quartiers ont, au Venezuela, leur origine formelle dans un décret présidentiel (n° 3 du 30 mars 1979) en accord avec la loi du régime municipal. Ce sont « toute communauté intégrée par au moins 200 familles stables sur un même territoire ». Le programme mentionnée est une application locale qui est basée sur un travail conjoint de divers départements de la Corporation Vénézuélienne de Guyana ayant réalisé un « Recensement de la Population » sur les quartiers Caroni, Vista Alegre et Luis Hurtado, lesquels constituent l’U.D. 123, ainsi qu’elle est dénommée par le Schéma Directeur de la ville.

18 Ces configurations type décrivent les transformations de l’invasion initiale qu’on a trouvées dans l’U.D. 123 à partir d’opérations de production immobilière (construction de la baraque) d’échange et de consommation. Ces configurations définissent des statuts différents d’occupation « plus ou moins illégaux ». C’est à cette complexité réelle que le projet de la CVG devait s’adapter.

19 La vente est celle du « droit d’occuper » ou des constructions ou améliorations. L’engraissement est l’opération de spéculation.

20 L’analyse du problème de la propriété a été réalisée en collaboration avec Me MADANES D., avocate à Buenos Aires.

Table des illustrations

Légende Source : Lazcano J. : « Ciudad Guyana, La razón de las sinrazones de una ciudad » - Rev. SIC, Caracas - n° 396, juin 1977.
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/2243/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 45k
Titre STRATEGIE INDUSTRIELLE ET CROISSANCE URBAINE
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/2243/img-2.jpg
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Titre CROISSANCE URBAINE DE CIUDAD GUAYANA
Légende 16 1950/1960 La Ville Miniere
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/2243/img-3.jpg
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Légende 2- 1960/1974 LA VILLE INDUSTRIELLE Formation
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/2243/img-4.jpg
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Légende 3- 1974/1983 LA VILLE INDUSTRIELLE. Boom et Récession
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/2243/img-5.jpg
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Auteur

Chargé de recherche au CNRS-CREDAL, géographe

© Éditions de l’IHEAL, 1984

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