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L’État aménageur en Amérique latine

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Jean Revel-Mouroz

I. Pouvoir et espace

Camaçari, un pôle de développement ?

Les glissements progressifs de l’aménagement

Hervé Théry et Luciano Martins

Texte intégral

1Le pôle pétrochimique de Camaçari est sans conteste un de ces nouveaux foyers industriels qui sont apparus au cours des dernières décennies dans les grands pays d’Amérique Latine et qui y ont profondément changé la distribution des activités manufacturières.

2Dans l’esprit de ses promoteurs il s’agissait pourtant d’autre chose que d’une opération industrielle, si importante soit-elle, et le terme choisi pour la désigner, celui de « pôle » montre bien que l’on en attendait plus ; on pensait, se référant à certaines théories alors en vogue, que l’implantation industrielle serait l’amorce d’un développement réel et continu.

3Or il est manifeste aujourd’hui que si l’opération industrielle est un succès, sur le plan du développement local et régional la réalité ne correspond pas aux prévisions annoncées. Cette constatation faite, il reste à essayer de comprendre — sans porter de jugement de valeur — comment on en est arrivé là.

4Il apparaît à l’étude que c’est dans la genèse du « pôle » que l’on doit chercher l’explication. D’un côté, on peut retrouver les origines de l’opération industrielle, bien définies et ancrées dans l’histoire récente de l’industrialisation brésilienne. De l’autre, il faut chercher bien plus loin et en terrain moins ferme les racines de l’opération de développement : son fondement est la « théorie des pôles », et en remontant à ses origines on découvre qu’elle contient un certain nombre d’ambiguïtés dont résultent quelques-unes des difficultés actuelles. Au stade suivant, celui de la planification et de la mise en œuvre des plans, d’autres problèmes apparaissent, ce qui a aggravé la situation. Le bilan qu’on peut faire doit donc être nuancé et prendre en compte le point de vue auquel on se place, celui de l’un ou l’autre des acteurs concernés, et l’échelle à laquelle on raisonne.

5Opération industrielle complexe mais réussie, opération de développement régional mal venue, le pôle de Camaçari est tout à la fois une réussite et une déception. Le complexe pétrochimique est une des grandes « réalisations » dont s’enorgueillit le pays, au même titre que de la Transamazonienne ou du barrage d’Itaipu. Et, de fait, on ne peut manquer d’être impressionné par ce nouveau paysage industriel surgi en quelques années sur ce plateau stérile et désert, par cet îlot de technologie moderne aux portes de Salvador, vieille capitale riche de ses églises baroques et de ses traditions culturelles mais dont l’industrie n’était pas précisément le point fort. Des indicateurs chiffrés confirment cette impression : 31 unités en service (en 1980) représentaient plus de 2,5 milliards de dollars d’investissement et plus de 15 000 emplois directs. Il s’agit là d’un complexe industriel de première grandeur et d’une incontestable réussite technique, car monter en quelques années un complexe pétrochimique intégré dans une région où manquent toutes les bases habituelles d’une industrie moderne n’est pas si facile.

6On pourrait certes, en entrant dans le détail de la technique, contester le choix de tel ou tel procédé et surtout se demander quel est le prix de revient réel et la compétitivité possible pour des produits élaborés dans le complexe — une question délicate car les subventions directes et indirectes sont nombreuses et rendent les comparaisons difficiles — mais tel n’est pas ici notre propos et nous voudrions plutôt insister sur l’impact de ce pôle : d’une part, ce sont les inévitables perturbations causées par l’introduction brutale, dans un milieu peu préparé à le recevoir, d’un ensemble industriel important, avec tous les effets habituels dans des cas de ce genre, d’autre part — et c’est là ce qui nous retiendra davantage — des effets sociaux de déstructuration et de restructuration qui découlent de l’implantation du pôle. C’est là le point sensible car une des justifications de l’opération était précisément les heureux effets sociaux attendus et le « manque à gagner » est d’autant plus grand que les programmes étaient conçus et présentés dans ce sens.

7Pour comprendre comment on en est arrivé à ce divorce entre une réussite technique évidente et une grande déception sur le plan social il est nécessaire de voir comment l’opération a été pensée et lancée, et en particulier comment, en marge du montage industriel, on envisageait les bénéfices sociaux qui devaient en découler, comment elle a été exécutée au niveau de la planification, comment s’établit le bilan.

LE PROCESSUS DE DÉCISION ET LA PLANIFICATION

8Dans cet article nous essaierons de reconstruire, à partir de la documentation disponible, le processus de décision par lequel fut d’abord déterminée, au niveau fédéral, la création du deuxième complexe pétrochimique du pays, et, ensuite, la manière dont il fut établi que sa mise en œuvre se ferait par le système de joint-ventures, puis décidé, en partie grâce à l’action du lobby bahianais, sa localisation dans l’État de Bahia et plus précisément à Camaçari. Enfin nous verrons comment fut conçue, par les autorités de l’État et du municipe, la planification de ce qui apparaît alors et pour la première fois comme la création d’un « pôle de développement ». Ces points seront inégalement développés, car la qualité des informations que nous avons pu recueillir sur chacune des étapes du processus de décision est elle-même inégale, mais l’intérêt de cette reconstitution, même incomplète, est qu’elle aide à comprendre, d’une part, les difficultés et les vicissitudes de la planification dans un pays comme le Brésil, et d’autre part la genèse de quelques-uns des problèmes qui existent aujourd’hui à Camaçari.

9Ce qui suit est, par conséquent, une présentation succincte des acteurs impliqués, de leurs intérêts et du contexte socio-économique dans lequel se déroule le processus de décision.

L’expansion de la pétrochimie et les joint-ventures

  • 1 Sur ce thème voir Wilson SUZIGAN et alii, Crescimento Industrial no Brasil - Incentivos e Desempen (...)

10Une des premières mesures de réorganisation administrative adoptées par le régime qui s’installa au Brésil en 1964 fut la création du Conseil de Développement Industriel (CDI), qui subit au cours des années suivantes des transformations successives, tant de son organisation interne que de ses attributions1. Par cette initiative on visait à réunir dans un même organisme les différents « groupes exécutifs », chargés de donner les directives pour le développement des différentes branches industrielles, de façon à empêcher que des actions isolées n’entrent en conflit avec la politique (à l’époque de la création du CDI une politique de contention) adoptée par le gouvernement fédéral.

11La fonction essentielle du CDI était d’approuver les projets industriels qui lui étaient soumis par le secteur privé et de leur accorder ou non des avantages et des stimulants fiscaux en fonction des priorités établies par le gouvernement pour le développement de chaque branche industrielle.

12Bien qu’il se soit avéré que le CDI n’avait guère la possibilité de remplir effectivement les tâches pour lesquelles il avait été créé, en grande partie à cause de la précarité de son organisation interne, les investisseurs privés se mirent à avoir recours systématiquement à lui, pour faire approuver leurs plans d’installation ou d’expansion, qu’ils soient brésiliens ou étrangers. Cela s’expliquait non seulement par les avantages fiscaux dont bénéficiaient les projets approuvés par le CDI, mais aussi, en particulier dans le cas des investissements étrangers, parce que cette approbation était vue comme une espèce de garantie de l’intérêt du gouvernement pour la réalisation de ces projets, une garantie qui pouvait être invoquée dans le cas d’éventuels changements de politique économique qui pourraient survenir au cours de l’implantation des projets. Cette présentation au CDI des projets d’investissement du secteur privé eut un effet secondaire important : celui de fournir à la bureaucratie d’État représentée au CDI dans les divers groupes exécutifs, une vision d’ensemble des orientations du secteur privé, en matière d’investissement, dans les principales branches industrielles du pays.

  • 2 Cf. Décisions 15/65 e 23/65, respectivement, de la Direction et du Conseil d'Administration de la (...)

13C’est à partir de cette vision d’ensemble des intentions d’investissement dans le secteur pétrochimique que le représentant de la BNDE (Banque Nationale de Développement Economique) dans le Groupe Exécutif de l’Industrie Chimique (GEIQUIM), appuyé informellement par des représentants de la PETROBRAS qui avaient déjà étudié ce sujet, diagnostiqua l’incapacité (ou le peu d’intérêt) du secteur privé, aussi bien national qu’étranger, à développer l’industrie pétrochimique dans le pays. Ce diagnostic, posé dès novembre 1964, fut confirmé deux mois plus tard par la direction de la BNDE, qui décida de créer un groupe de travail réunissant des représentants de la banque et de la PETROBRAS, pour étudier des solutions à ce problème2.

14Les solutions suggérées par le groupe de travail BNDE-PETROBRAS, en mai 1965, portaient en premier lieu sur le programme d’investissement qu’il serait nécessaire de réaliser et ensuite sur la possibilité d’exécution de ce programme.

15En ce qui concerne le premier point, on sélectionna dix-huit projets, totalisant des investissements de l’ordre de 123 millions de dollars, à réaliser dans un délai de sept ans et parmi lesquels les branches du caoutchouc synthétique, des engrais et des produits azotés représentaient plus de la moitié des investissements.

  • 3 Cf. « Relatorio do Grupo Informal de Trabalho ao Dr Alberto de Amaral Osorio — Diretor Superintend (...)

16Pour le deuxième point, on proposait que la réalisation de tout le programme soit mis en œuvre directement par la PETROBRAS, la BNDE étant chargée du financement en cruzeiros, qui pourrait prendre la forme de « financement de type remboursable » ou de « participation sociétaire »3.

17Cette proposition contenait une innovation et incluait deux points controversés, autour desquels se mobilisèrent des intérêts contradictoires, en une guerre dans les coulisses qui retarda de plus de trois ans le programme d’expansion de l’industrie pétrochimique.

  • 4 Ibid.

18L’innovation consistait en ce que la BNDE changeait son système d’action. Il ne s’agissait plus de l’examen, en vue d’un financement, de projets industriels isolés, mais de l’exécution d’un programme intégré de projets, ce qui impliquait la planification de tout un secteur de l’économie. La volonté de la bureaucratie de la BNDE d’assumer un rôle décisif dans la direction de la planification économique du pays s’exprime clairement dans les conclusions du travail : « c’est seulement en agissant ainsi que la BNDE pourra exercer pleinement son droit à structurer sa politique d’investissements, en fonction de directives et d’objectifs qui traduisent réellement son opinion et son jugement sur ce qui est essentiel pour le développement accéléré de l’économie nationale »4.

19Le premier point controversé est que la formule préconisée impliquait la formation d’une joint-venture entre deux organismes d’État, ce qui excluait donc le secteur privé national et étranger. En effet, on prévoyait que les charges financières pour l’exécution du programme seraient divisées entre la BNDE et la PETROBRAS (35 % pour chacun) et que les 30 % restant seraient obtenus par des emprunts contractés directement par la PETROBRAS à l’étranger. Contre cette solution se mobilisèrent les intérêts privés ayant investi dans la pétrochimie, notamment à Sâo Paulo, alliés aux secteurs de la technocratie qui défendaient la limitation du rôle de l’État dans l’économie, bref on commençait à discuter sur le point de savoir si la pétrochimie devait être une entreprise d’État ou si elle devait être laissée à l’initiative privée.

20Le deuxième point controversé était le désir manifesté par la BNDE de participer à l’opération non seulement comme financier du programme, comme c’était jusque-là la pratique, mais aussi comme actionnaire direct des entreprises, la PETROBRAS devant créer des filiales de façon à permettre cette participation. Non moins important, dans la solution proposée il était prévu qu’il reviendrait au Conseil d’Administration de la BNDE d’approuver en dernière instance le programme d’investissement de la PETROBRAS dans le secteur pétrochimique : si le premier point controversé avait suscité la réaction du secteur privé, le second rencontra de sérieuses résistances dans la PETROBRAS elle-même, qui craignit d’être placée sous la tutelle de la BNDE.

21Ces controverses donnèrent naissance à un jeu complexe d’alliances croisées entre entrepreneurs locaux, investisseurs étrangers et divers groupes de l’appareil d’État, bloquant le processus de décision. Le conseil d’administration de la BNDE vit s’opposer ses membres partisans de confier la pétrochimie au secteur privé aux adeptes de l’intervention de l’État. Un des directeurs de la banque fut chargé, en juin 1965, d’étudier l’inclusion de l’initiative privée dans le programme établi par le groupe de travail le mois précédent. De même la direction de la PETROBRAS hésita, craignant, semble-t-il, non seulement l’intention attribuée à la BNDE de vouloir se transformer en une espèce de holding du secteur public, mais aussi l’effort d’investissement et la fuite des cadres que pourrait représenter, pour l’entreprise publique, son entrée dans le secteur pétrochimique. Les entrepreneurs privés, de leur côté, commencèrent à exercer une forte pression pour que le gouvernement définisse clairement le cap que devait prendre le développement de l’industrie.

22Le résultat de cette première passe d’armes entre les différents intérêts en présence fut deux décrets signés par le gouvernement fédéral en août 1965. Le premier (décret 56 570 du 9/8/65) établissait, comme directive de gouvernement, que les projets privés « devraient avoir priorité » dans l’expansion de la pétrochimie, le second donnait à la PETROBRAS la consigne de fournir, aux prix du marché national, aux industries privées intéressées, la matière première nécessaire à la production pétrochimique. Si ces décrets manifestaient la préférence du gouvernement pour une solution « privée », ils n’excluaient pas pour autant une éventuelle solution « étatique ».

  • 5 Cf. EVANS P., Dependent Development, The Alliance of Multinational, State and Local Capital in Bra (...)

23Le secteur privé présenta à la BNDE trois projets d’investissement à la fin de 1965. Le premier, celui de l’Union Carbide, prévoyait un investissement de 40 millions de dollars pour produire, à partir du naphta, 120 000 t d’éthylène, par un procédé technologique (procédé Wulff) qui était présenté par cette entreprise multinationale comme le plus perfectionné du monde (cinq ans plus tard, on se rendit compte que le procédé en question était totalement inapplicable)5. Le deuxième projet était présenté par un groupe national puissant (Capuava-Moreira Salles), en association avec la Phillips Petroleum et d’autres entreprises multinationales, et son montant était de 160 millions de dollars. Enfin l’entreprise Alba (groupe Borden) prévoyait une modeste extension de 8 millions de dollars de ses installations existantes. Ces initiatives du secteur privé semblaient venir à point nommé appuyer les secteurs de la bureaucratie favorables à l’intervention de l’État dans l’expansion de l’industrie : c’est ce que souligne un rapport interne de la BNDE, en octobre 1965, qui note, comme conclusion des propositions faites par le secteur privé, que « seul un petit nombre d’organisations existant dans le pays est réellement intéressé et possède des plans concrets de fabrication de produits pétrochimiques ».

24En réalité, parmi les projets présentés par le secteur privé, le seul qui impliquait vraiment une expansion du secteur était celui de Capuava, qui possédait déjà une raffinerie à São Paulo. Ce projet prévoyait une production annuelle de 500 000 t de divers produits pétrochimiques, de base et intermédiaires. En outre, il s’agissait d’un projet intégré en aval, par la création simultanée de quatre entreprises en joint-venture et auxquelles participait le groupe brésilien et des filiales de quatre entreprises multinationales (Huls-Bayer, Solvay, Diamond Shamrock et National Distillers). Mais en même temps qu’il essayait de négocier avec ces groupes étrangers la constitution de joint-venture le groupe brésilien Capuava-Moreira Salles tentait d’obtenir une participation minoritaire de la PETROBRAS, pour trois raisons : d’abord, le groupe privé essayait de s’assurer de ce que la bureaucratie de la PETROBRAS garantirait réellement la fourniture de la matière première, deuxièmement l’alliance avec la puissante entreprise d’État renforçait le pouvoir de négociation du groupe brésilien dans ses négociations avec les multinationales, enfin c’était la meilleure façon de bloquer le projet commun PETROBRAS-BNDE, qui commençait à être monté par les bureaucraties des deux organismes, et de garantir ainsi l’accès du groupe privé aux ressources financières de la BNDE.

25En effet, à la suite de ce montage nouveau, en juillet 1967, la PETROBRAS présentait officiellement à la BNDE un programme pétrochimique, à exécuter par l’entreprise publique avec un financement de la banque, portant sur douze projets intégrés, en parallèle avec le programme présenté par CAPUAVA. Ce programme cependant se heurta à l’opposition du Ministre de la Planification d’alors, Roberto Campos, qui, dans l’avis 92/66, avait déjà averti la BNDE qu’il ne convenait pas qu’elle finance des entreprises d’État, mais bien le secteur privé. Pour favoriser l’initiative du groupe privé brésilien on modifia, à la fin de l’année 1967, la disposition légale qui interdisait l’association de la PETROBRAS avec des entreprises privées, et on autorisait l’entreprise publique à créer une filiale, la PETROQUISA, qui devait s’associer (avec 25 % des actions) à la joint-venture dirigée par Capuava. Cette décision mettait dans la pratique fin à la controverse sur le point de savoir si l’expansion de la pétrochimie devait être menée par le secteur privé ou par l’action de l’État, tout en posant les bases de la pratique du modèle tripartite, avec cependant deux caractéristiques bien marquées : la direction des joint-ventures serait assurée par le secteur privé et l’expansion de l’industrie pétrochimique dans le pays se ferait par l’expansion des installations existant à Sâo Paulo. C’est l’inversion de ce schéma qui va donner naissance au deuxième complexe pétrochimique, sous la direction de PETROBRAS, et localisé à Bahia.

26Cette inversion ne découle pas vraiment d’une réorientation des directives gouvernementales, mais, dans un premier temps, de circonstances fortuites : la rupture entre les deux groupes brésiliens (Soares Sampaio et Moreira Salles) qui constituaient la base de Capuava et, simultanéement, le retrait de Phillips Petroleum de la joint-venture, qui devait être responsable de l’expansion de la pétrochimie de Sâo Paulo. En conséquence, la PETROQUISA fut amenée à réaliser une « opération de sauvetage » du groupe national, en prenant le contrôle de l’entreprise de Capuava.

  • 6 Cf. Romulo de Almeida, Jornal do Economista, Ano III, n° 2, abril-maio.

27Une fois éliminé le puissant goupe privé de São Paulo, qui avait démontré sa capacité à exercer une forte pression politique pour la défense de ses intérêts, les données de la situation changeaient considérablement. D’un côté, la position des secteurs de la bureaucratie qui luttaient pour une solution étatique était renforcée, car ils estimaient que c’était l’unique solution « réaliste » pour faire face au déficit de la balance commerciale qui apparaîtrait avec l’augmentation des importations de produits pétrochimiques, de l’autre, disparaissait le principal obstacle, sur le plan du jeu des intérêts, à l’action du lobby bahiano qui depuis quelques temps luttait pour que l’implantation du second complexe pétrochimique du pays se fasse à Bahia. Par une série d’actions, qu’il est encore difficile de reconstituer totalement, un bureau d’étude de Bahia, petit mais actif, le CLAN, réussit à établir les alliances nécessaires au niveau de la bureaucratie et du gouvernement fédéral, y compris dans les milieux militaires, pour que soit prise la décision de transférer vers Bahia la localisation du complexe pétrochimique6.

  • 7 Dans la période 1965-70 avaient été approuvés les projets suivants, dans le Nordeste : Ciquine, Pa (...)

28Il faut noter que l’idée de promouvoir la décentralisation industrielle, avec l’appui des stimulants fiscaux de la Sudene, était déjà appuyée par le GEIQUIM, dans le cadre du CDI. En effet, pendant la période 1965-70 le GEIQUIM avait déjà approuvé l’installation dans le Nordeste de quatorze projets d’industries chimiques de quelque importance, dont la majorité à Bahia7, et la PETROBRAS avait décidé dès 1962 la création dans la zone de Camaçari d’une unité de production d’ammoniaque et d’urée (COPEB), dont la construction, cependant, ne commença qu’en 1968. La décision finale d’implanter le complexe à Bahia fut rendue officielle par le CDI dans sa résolution 02/70 du 21 juillet 1970, avec la recommandation expresse que la PETROQUISA (filiale de PETROBRAS) assume la direction de l’opération et que la Sudene garantisse la concession prioritaire de stimulants fiscaux à toutes les entreprises qui viendraient s’installer dans ce qui commença alors à être appelé le « deuxième pôle pétrochimique » du pays. Il est important de noter que cette expression apparaît pour désigner la création d’un complexe industriel intégré, et non un « pôle de développement », avec les connotations que ce terme devait ensuite acquérir dans la terminologie gouvernementale.

29Bien qu’un influent groupe d’entrepreneurs d’origine bahianaise ait manifesté son intérêt pour cette entreprise, l’objectif central du lobby bahiano était d’« amener à Bahia le complexe pétrochimique », presque indépendamment de la nature de son contrôle actionnaire. Le succès de son action contribua pourtant à renforcer la position de l’État dans le développement de l’industrie, car pour la majorité des groupes privés effectivement doués de capacité d’entreprise, qu’ils soient nationaux ou multinationaux, la décision d’implanter le complexe pétrochimique à Bahia, région dépourvue d’infrastructure industrielle et éloignée des principaux marchés consommateurs, fut perçue comme une décision d’une sagesse économique plus que douteuse. La question était perçue, en somme, bien plus comme relevant d’une décision politique que d’une décision économique, et s’il en était ainsi, qu’il revienne à l’État de supporter la charge financière de cette décision.

30C’est bien ce qui se produisit et fut rendu possible grâce à la considérable augmentation, à l’époque, des ressources financières de la PETROBRAS, aussi bien en cruzeiros qu’en devises, dans la ligne de la politique d’endettement externe adoptée par le gouvernement du moment. Et c’est précisément parce qu’elle était en situation de se passer des financements de la BNDE que la PETROBRAS, malgré l’accord qui avait été signé entre les deux agences gouvernementales, souscrivit seule la totalité du capital de la Petroquisa et refusa même de lui faire connaître à l’avance les statuts de sa nouvelle filiale.

  • 8 La majorité des contrats entre actionnaires signés par les entreprises de Camaçari constituées sou (...)

31Le fait qu’il se soit agi d’une décision politique créait un nouveau et difficile problème pour les entreprises multinationales : comment assurer leur présence sur le nouveau marché qui allait se former, comme l’impose la stratégie du jeu oligopolistique, sans avoir, en même temps, à supporter le coût de la décision « irrationnelle » de localiser le complexe à Bahia. La situation fut trouvée dans la façon dont furent constituées les joint-ventures et dont furent définies les règles du jeu. D’une part, grâce à une participation actionnaire du capital multinational, essentiellement sous la forme minimum en ressources propres et d’autre part, grâce à la signature d’accords draconiens entre actionnaires selon lesquels, au moins en théorie, tout associé minoritaire acquiert un pouvoir de veto sur les principales décisions de l’entreprise8, une seule entreprise, la Dow Quimica, adoptant une stratégie différente, pour des raisons que nous n’analyserons pas ici.

32Vues à la lumière des actions concrètes qui marquèrent le processus de décision, la solution des joint-ventures, ainsi que le choix fait alors d’implanter à Bahia le complexe pétrochimique, apparaissent moins comme une « nouvelle stratégie » de relation avec les entreprises multinationales ou de décentralisation industrielle que comme une solution de compromis, qui se définit peu à peu pragmatiquement, comme une manière de résoudre les conflits d’intérêts entre des acteurs dotés d’un considérable pouvoir politique : le secteur public, les entrepreneurs locaux, les entreprises multinationales et, secondairement, le gouvernement de Bahia.

33C’est pourquoi ce n’est pas seulement la, question du coût financier de l’entreprise qui apparaît relégué à l’arrière-plan et secondaire, mais aussi l’idée de « pôle de développement », qui apparaît a posteriori et comme une rationalisation d’une décision dont l’origine était les conflits d’intérêts entre les principaux acteurs du développement brésilien.

La mise en œuvre des plans

34Une fois acquise la décision de créer dans l’État de Bahia le deuxième pôle pétrochimique, un long chemin restait à parcourir : celui de l’élaboration de plans détaillés permettant de transformer cette position de principe en directives concrètes pour les bâtisseurs. Au cours de cette phase, de nombreux choix ont dû être faits, qui ont marque la physionomie prise en définitive par le complexe de Camaçari, et les problèmes qui en découlent : il importe donc de repérer le cheminement suivi et les options prises.

35On ne saurait espérer reconstituer toute la mécanique des centaines de décisions prises jusqu’au détail des plans sectoriels ; à mesure de l’avancement du travail, sont entrés en jeu des dizaines de spécialistes de tous les domaines, se relayant de plan de faisabilité en plan directeur, de plan exécutif en plan sectoriel. Nous voudrions, en étudiant de plus près trois étapes importantes, tenter de cerner l’approche faite, pour voir comment les problèmes qui se posent aujourd’hui ont été — ou n’ont pas été — pris en compte, à quel moment ils sont apparus aux planificateurs et comment ils ont été traités.

36La tendance générale de la mise en œuvre des plans a été de planifier d’abord les aspects techniques, ceux du cœur du complexe pétrochimique, et d’étendre ensuite le travail à l’amont et à l’aval, aux questions spatiales et sociales découlant des options prises. Pour jalonner l’élaboration des plans, dans le temps et en allant du technique au social, nous avons donc retenu trois documents : les rapports du BEICIP (de 1971 et 1973), le Plano Diretor de 1974, le Programa de Desenvolvimento social de la Prefeitura de Camaçari de 1975.

37Le premier de ces documents, demandé au Bureau d’Études Industrielles et de Coopération de l’Institut Français du Pétrole sur la base de la résolution N° 2/70 du CDI, visait à définir les mesures nécessaires à l’implantation du complexe pétrochimique. Ce rapport technique ne préjugeait en rien des effets économiques et sociaux du pôle, mais posait quelques conditions et repérait quelques contraintes importantes pour l’avenir. Dans son prolongement, un deuxième rapport fut demandé au même bureau, portant sur les possibilités de créer en aval des industries de transformation qui utilisent les produits du complexe : les effets d’entraînement étant la principale justification de l’implantation de tout le pôle, la question était cruciale pour l’avenir, pour l’apparition même d’un pôle de développement à Camaçari.

38Le deuxième document, qui suppose ce point acquis et s’appuie — on verra comment — sur le premier, vise à organiser à la fois le développement du complexe technique et celui de l’espace qui l’entoure et doit être affecté par lui. Ce Plano Diretor, réalisé par le gouvernement de l’État de Bahia, prend donc la suite de la planification strictement technique et l’élargit aux problèmes d’environnement, d’infrastructure, de ressources humaines qui en constituent l’amont, aux effets sociaux et spatiaux que l’on peut en attendre et aux mesures à prendre pour que l’ensemble fonctionne harmonieusement. A ce stade, un certain nombre d’objectifs devaient être fixés, en fonction de ce qu’on pensait pouvoir espérer du pôle, et des limites commençaient à être perçues.

39Le troisième document enfin est d’une portée beaucoup plus limitée, et avec lui on atteint le domaine de la difficile mise en place, au contact de la réalité, d’un plan désormais bien établi dans ses grandes lignes et confié, pour exécution, à des agents particuliers. En l’occurrence, on a choisi un acteur, la Prefeitura de Camaçari, concernée par un des aspects les plus délicats et les plus critiques, la gestion de la population de bas revenus attirée par le pôle, en particulier dans la phase de construction. A ce stade de l’élaboration et à ce niveau de détail on ne peut plus guère que constater l’écart entre la réalité et les prévisions, et tenter d’y remédier.

40Il s’agit donc de trois documents très différents, tant par leurs auteurs — un bureau d’études international, une Secretaría d’un gouvernement d’État, une Secretaria de Prefeitura locale — que par leur place dans la chaîne des décisions, leur ampleur et leur portée pratique. Pourtant, ils ont en commun d’avoir, à des titres variables, contribué à créer la situation actuelle du pôle pétrochimique et on doit essayer, sur chacun d’entre eux, de poursuivre l’analyse commencée à leur amont : où et comment a-t-on créé ou entretenu des confusions, des espérances injustifiées et fondé sur elles des décisions inadaptées qui débouchent aujourd’hui sur les difficultés que connaît le pôle ?

Les rapports du BEICIP

  • 9 Cf. BEICIP, Development of Petrochimical Industry in the State of Bahia, Brazil, Paris, 5 Vols, se (...)

41Commandé à la suite de la décision du CDI, le premier rapport du BEICIP9 visait à déterminer les conditions techniques et les coûts de l’implantation dans l’État de Bahia du 2e pôle pétrochimique brésilien. Le principe même de cette implantation était alors acquis, et il s’agissait seulement de donner aux « décideurs » les éléments du choix final.

42Les commanditaires du travail étaient alors surtout les organismes fédéraux responsables de la tutelle et du financement : le CDI (dépendant du Ministère de l’Industrie et du Commerce), la BNDE et la Petroquisa (filiale pétrochimique de la PETROBRAS), à côté desquels apparaissait une seule administration régionale, la Secretaría de Minas de l’État de Bahia.

43L’étude du BEICIP, partant de la décision prise, consistait d’abord en une estimation du marché national brésilien pour les principaux produits pétrochimiques à l’horizon 80, des conditions et du coût de leur production au Brésil et en particulier à São Paulo d’une part, à Bahia de l’autre, afin d’en venir à un partage. Le principe retenu était celui d’une production par grandes unités modernes, sur un marché ouvert et donc en compétition avec les plus dures concurrences extérieures, et dans le cadre des joint-ventures associant État, entreprise nationale et entreprise étrangère (voir plus haut). Estimant la disponibilité et le prix de la matière première, on déterminait alors les conditions de rentabilité de la production d’oléofines, d’aromatiques et de quelques produits intermédiaires.

44Sur la base de ce document chiffré très complexe, et très détaillé des choix techniques pouvaient être faits, qui engageaient la structure du complexe pétrochimique. Sans entrer dans les détails technologiques, on peut cependant noter que dès ce stade, si des options restaient ouvertes, un certain nombre de contraintes existaient déjà. Un point non encore établi, notons-le, était la localisation précise du complexe, à cette époque on pouvait songer à l’implanter dans l’enceinte du Centro Industrial de Aratu (CIA), une solution que le BEICIP considérait d’un bon œil étant donné les facilités portuaires et d’infrastructure offertes. La décision finale sur ce point fut prise plus tard et sur des critères sur lesquels nous reviendrons. En revanche, ce qui ne pouvait être discuté était la disponibilité de matière première.

45Un des grands arguments en faveur de la localisation à Bahia du deuxième pôle pétrochimique était que dans le Recôncavo se trouvait le plus important gisement, et la plus grande production de pétrole du Brésil. De fait cette production existait et la PETROBRAS avait installé sur place une grande raffinerie qui pourrait fournir au complexe pétrochimique les quantités nécessaires, toutefois il se posait un grave problème à cause de la nature de cette matière première. Une certaine quantité d’éthane pouvait être fournie, une bonne base pour la pétrochimie, mais elle ne pouvait suffire : il fallait donc y ajouter du naphta, mais celui-ci à son tour était insuffisant car il fallait en laisser pour la consommation des automobiles, ce qui supposait d’avoir recours à une troisième source, le kérosène. Or, ce recours à trois matières premières différentes a pour conséquence de compliquer la production, car chacune donne au cours de son traitement des sous-produits distincts, qui supposent d’autres unités pour leur valorisation. Du même coup, des installations complexes devenaient nécessaires et le pôle pétrochimique devait obligatoirement compter un grand nombre d’unités différentes, aux relations entrecroisées plus difficiles à mettre en place et à gérer. Dès ce stade, le pôle apparaissait donc comme une machine lourde, chère et compliquée, posant de difficiles problèmes de planification, alors que rien n’était encore dit des effets induits, que ce soit dans le domaine industriel ou, a fortiori, sur le plan du développement économique et social.

  • 10 Cf. BEICIP - Plastic and synthetic-fibers in the North-East of Brazil, Paris, juin 1973.

46Ces idées ne furent abordées qu’ensuite, et c’est deux ans plus tard qu’un deuxième rapport fut demandé au BEICIP, portant sur « l’aval » de la production pétrochimique, c’est-à-dire le niveau des industries de transformation. Au stade du premier travail, le seul horizon de débouché envisagé était le marché brésilien en général, pour dimensionner la production du complexe pétrochimique de base. Deux ans plus tard, le complexe de base déjà lancé, on commença à se demander comment sa production pourrait être utilisée sur place par des industries aux investissements plus limités, mais utilisant plus de main-d’œuvre : c’est l’objet du rapport de 1973 du BEICIP10, commandé par le CDI, la Copene qui avait été créée entre temps, le Gouvernement de l’État de Bahia et la Sudene, particulièrement intéressée par la création d’industrie dans le Nordeste.

47Alors que jusque-là on avait considéré, semble-t-il, que les industries de transformations surgiraient spontanément pour utiliser les produits du complexe pétrochimique de base, on commençait donc alors à se soucier de les voir surgir non pas n’importe où au Brésil, mais bien dans le Nordeste, sans quoi les bénéfices promis par la théorie des pôles de développement ne profiteraient pas à Bahia, et tout le profit de l’opération serait perdu. On demanda donc au BEICIP d’estimer le marché potentiel dans le Nordeste pour deux catégories d’industries, celles de la transformation des plastiques et des fibres synthétiques.

48Le rapport constate en effet que cette démarche est la bonne si l’on veut que l’investissement consenti produise son plein effet : « the petrochemical industry cannot see any real development without the establishment of an industrial, commercial and labor infrastructure for all the sectors involved ». Parmi ceux-ci les secteurs du plastique et des fibres sont les plus intéressants car ils sont pratiquement le passage obligé entre la pétrochimie de base et les marchés de masse. En outre, ce sont des industries pourvoyeuses d’emplois de toute qualification, (le nombre d’emplois créé est de cinq à six fois supérieur, pour un tonnage donné de production, à ce qu’il est dans les industries de base), rentables dans un temps plus court, aux investissements plus limités et qui, enfin, peuvent être facilement dispersées au gré des investisseurs. Or le Nordeste est bien placé pour attirer ces industries, même en dehors de toute politique de décentralisation car il constitue un fort marché consommateur, aussi bien pour ce qui est des consommateurs finaux (la population) que pour les industries intermédiaires consommatrices (le textile en particulier). En outre, la matière première et l’abondante main-d’œuvre disponibles constituent autant d’atouts. Les projections de consommation calculées pour les deux types de produits montrent de bonnes perspectives, on estime que pour les plastiques la couverture par la production des besoins locaux pourra passer de 1972 à 1980 de 65 à 80 %, les tonnages produits passant de 50 000 t à 250 000 t, et pour les fibres une croissance similaire est prévue : de 14 000 à 110 000 t.

49Dans ces conditions, un marché existe, qu’il faut savoir exploiter, et les matières premières produites par le complexe pétrochimique peuvent trouver un débouché, à condition qu’un effort soit fait : « A considerable effort must be made in the next few years to implement a development policy concerning industries designed to consume a substantial proportion of the products of the Bahia complex ». Le rapport estime que dans le secteur des plastiques, moyennant un investissement de 100 à 110 millions de dollars, 15 000 emplois directs peuvent être créés, dans celui des fibres 175 millions de dollars pour 5 000 emplois.

50Partant de là, on construit une série de projets dont les caractéristiques sont :

  1. d’être tournées vers le marché régional ;
  2. de présenter une assez haute valeur ajoutée pour que la localisation soit peu impérative ;
  3. d’utiliser beaucoup de main-d’œuvre ;
  4. d’utiliser les matières premières du complexe ;
  5. de produire un effet d’industrialisation induite.

51Ce sont quatorze projets dans le domaine de la transformation des plastiques, totalisant 50 millions de dollars d’investissement et offrant cinq mille emplois, et cinq projets pour les fibres, pour 100 millions de dollars et trois mille emplois.

52On voit donc que ce rapport confirme d’une certaine façon la justesse de la décision de créer le pôle pétrochimique : sa production doit trouver — pour ces produits au moins — des débouchés et susciter la création d’industries en aval ; toutefois, il faut remarquer deux choses : la première est qu’à ce stade, aussi, des grands investissements sont nécessaires : les chiffres avancés se montent, on l’a vu, à plusieurs dizaines de millions de dollars, même si le « coût » de chaque emploi créé est plus limité, on ne peut pas dire que ce soit une voie économique vers le développement. La seconde, et c’est plus grave est que rien ne dit que ces industries doivent être implantées à Camaçari, ni même dans l’État de Bahia. Si l’on examine les localisations prévues pour les 19 projets élaborés par le rapport on constate qu’à part ceux qui utilisent une matière première liquide plus commodément livrée par tuyaux, tous les autres peuvent être localisés indifféremment dans tout le Nordeste, de préférence près des marchés de consommation, les noms qui reviennent le plus souvent étant Salvador — mais pas forcément Camaçari —, Recife, Natal, etc. Ce qui est un avantage notable pour les industriels concernés peut donc en revanche apparaître comme un handicap marqué si on envisage la perspective du développement local. Ici réapparaît donc la différence déjà notée entre espace économique et espace géographique : si le rapport atteste bien qu’il existe un marché pour les produits du complexe de base et que, moyennant d’assez gros investissements, on peut s’attendre à voir apparaître les fameuses industries induites, rien ne garantit que les usines seront physiquement présentes près de Camaçari.

53Tout le sens du rapport, et c’est un travail considérable, est de considérer non plus le marché brésilien dans son ensemble, mais celui du Nordeste seulement, un effort de spatialisation peu fréquent chez des économistes. A cette échelle — mais à cette échelle seulement — et pour deux secteurs, il confirme que le pari de Camaçari était possible, et sa troisième partie suggérait, en fonction des projets, des retouches à la taille des unités du complexe de base pour redimensionner l’offre de produits chimiques. Ces conseils furent suivis et à partir de ces perspectives la planification pouvait continuer, au niveau de l’État de Bahia cette fois.

Le Plano Diretor

54Le document de base pour l’implantation du pôle est ce plan directeur de 1974 : venant après les décisions techniques d’implantation d’un complexe pétrochimique, c’est le premier qui définisse une perspective globale de développement régional, et après lui viendront des applications plus sectorielles, des révisions, des réadaptations, mais rien de cette envergure. C’est aussi un des rares documents à notre connaissance qui tente de replacer les interventions techniques des planificateurs dans un cadre théorique, même si, on le verra, de sérieuses critiques peuvent être faites à la façon dont est conçu le développement induit par le pôle : à ce titre c’est le plus intéressant car il permet de voir comment on a cru pouvoir fonder certains espoirs sur ce pôle.

55C’est aussi à cette occasion que l’on voit le gouvernement de l’État de Bahia entrer en force dans la planification du pôle, alors que, jusque-là, on l’a vu, les décisions venaient surtout de la sphère fédérale (même si l’action de lobby des Bahianais y était parfois déterminante). Le plan, élaboré sous la responsabilité de la Secretaria de Minas e Energia, est présenté par José de Freitas Mascarenhas et dédié, par un petit texte de sa page de garde, au gouverneur Antonio Magalhaes. Sa réalisation est l’œuvre de techniciens des diverses Secretarías de l’État et de quelques consultants extérieurs pour les aspects techniques les plus sectoriels (créditos, p. 117). Toutefois, il apparaît nettement qu’un processus était alors déjà engagé, puisque l’implantation du complexe pétrochimique était en cours et constituait le point de départ de la planification : le rôle dirigeant de la COPENE, filiale, à travers la Petroquisa, de la Petrobras, est nettement reconnu : « Le Plan Directeur n’aurait pas pu être terminé aussi rapidement si la Copene, filiale de la Petroquisa, n’avait pas préparé directement le projet d’implantation du complexe de base, qui a constitué une donnée fondamentale pour le plan » (p. 5). De même, hommage est rendu à l’appui du Ministerio de Industria e Comercio, du BNDE, du BNH, du Ministerio de Planejamento e Coordenação General, tous organismes fédéraux dont le poids dans la planification est notoirement important. Le gouvernement de l’Etat de Bahia apparaît donc comme le maître d’œuvre de toute l’opération et tient à le faire savoir en distribuant largement ce document à la présentation soignée, et on souligne que « Le Gouvernement de Bahia (considère) que cette réalisation est son œuvre la plus importante dans le domaine économique » (p. 5), mais il est clair que l’action du gouvernement fédéral n’est jamais bien loin, ne serait-ce que par le poids financier de ses acteurs principaux. Ce sont bien pourtant les intérêts de l’État de Bahia qui sont considérés par le document quand il examine les « retombées » probables de l’implantation du pôle, immédiatement après la présentation du document. Pour un investissement alors estimé à 6,5 milliards de cruzeiros, sans compter les sommes nécessaires à l’implantation des industries de transformation (entre 600 millions et 2 milliards de cruzeiros) on estimait que le chiffre d’affaires du pôle en 1980 serait de 4 milliards de cruzeiros par an, soit deux fois le budget annuel de l’État en 1973. L’effet immédiat de ce mouvement d’argent serait d’augmenter considérablement les revenus fiscaux de l’État et du municipe de Camaçari et une étude très précise de l’TCM (Impôt sur la Circulation des Marchandises) jusqu’en 1980, accompagnée de courbes et de graphiques, est présentée : pour le municipe, l’effet serait de multiplier le budget de 1973 par 18.

56A côté de ces retombées fiscales, un autre effet attendu est l’offre massive de nouveaux emplois. Tout en reconnaissant que l’industrie pétrochimique, industrie de technologie avancée et à haute intensité de capital, est peu pourvoyeuse d’emplois « On ne doit pas espérer, par conséquent, que le Pôle pétrochimique représente, de façon décisive, une solution pour les problèmes de chômage et de sous-emploi urbains que l’on enregistre à Bahia » (p. 7), une estimation de 10 000 emplois en 1980 pour le complexe de base est retenue, à laquelle il faut en ajouter entre 9 000 et 27 000 dans les industries de transformation (selon les hypothèses, sur lesquelles nous reviendrons), et 10 000 emplois transitoires pour la construction des installations industrielles, entre 1974 et 1980. A cela, il faut encore ajouter un nombre indéterminé d’emplois indirects dans divers secteurs.

57D’autres effets bénéfiques peuvent être attendus, et d’après le document qui les évoque cursivement : « Effets multiplicateurs dans les services techniques, commerciaux et financiers... modernisation des systèmes de transport et de communication » (p. 7). Le pôle pétrochimique que les Bahianais ont obtenu au prix d’une intense campagne diplomatique est donc présenté comme un dispensateur, de bienfaits sans nombre. A ce titre, et les premières lignes de la présentation le situent ainsi, le pôle est une étape de plus sur la route qui conduit vers la transformation de la structure économique de l’État de Bahia en un État industriel, étape qui succède à celle du Centre Industriel d’Aratu : « La décision fédérale... de localiser à Camaçari le deuxième pôle pétrochimique du Brésil marque, pour cette raison, une nouvelle étape dans le développement de Bahia et constitue l’événement le plus important de son histoire économique contemporaine » (p. 5). « On prévoyait pour Bahia, avec la perspective industrielle de Camaçari, la possibilité de compléter la liste des facteurs prévus dans le schéma théorique pour atteindre un développement régional effectif... En réalité, pour le gouvernement de l’État, la création du complexe de base et son installation à Camaçari représentaient l’occasion et la possibilité d’avoir une activité motrice, de grand dynamisme, et par conséquent d’assurer les conditions d’une croissance industrielle qui se soutienne elle-même » (p. 16).

58Au-delà de la manne qu’il représenterait, le « pôle » était donc vu également, à la lumière des théories économiques alors dominantes, comme un vrai « pôle de développement » et le plan comporte une importante partie d’analyse des objectifs et la perspective globale de l’action. Une large place est donc faite, sous le titre « Antécédents ; le développement régional » à une présentation théorique qui commence en ces termes : « Le processus de développement... requiert la structuration d’un espace économique à l’intérieur duquel, en un point déterminé et favorisé par des conditions qui permettent l’implantation pionnière d’une activité ou d’activités motrices, se polarise sa capacité productive et financière... En somme, il s’établit un système plus ou moins articulé de relations centre-périphérie » (p. 9). Quand la concentration en un seul point atteint un certain point où se développent des effets négatifs « Avant que ces effets négatifs n’apparaissent de façon intensive, l’esquisse d’un processus de déconcentration, par le moyen de la formation d’autres pôles de développement, dans les zones périphériques, devient un impératif de nature non seulement économique, mais aussi sociale et politique ».

59Le cas du Brésil est alors évoqué, où l’axe Rio-São Paulo est désigné comme cette concentration dont l’action publique a entrepris de diminuer la prépondérance, en particulier par le biais des stimulants fiscaux de la SUDENE (son rôle dans l’industrialisation du Nordeste est présenté). Enfin les déconvenues de l’industrialisation sont évoquées (intégration interindustrielle, utilisation des matières premières régionales) et on conclut « Tout montre donc que pour accélérer et rendre auto-soutenue la présente poussée d’industrialisation, il ne suffit pas que le Nordeste compte seulement le plus grand nombre possible d’établissements industriels. Il est nécessaire, dans le même temps, qu’apparaissent des industries dynamiques, tant pour leurs effets germinatifs dans le secteur secondaire que pour leur productivité élevée » (p. 10). On en vient à conclure logiquement : « Un rôle stratégique décisif sera joué par l’implantation d’industries à haut dynamisme, comme la pétrochimie. Ce sont elles qui pourront accélérer la transformation structurelle de l’économie nordestine, offrant même, indirectement, une contribution significative à la réduction des indices de chômage et de sous-emploi urbains... Il importe peu que ces industries dynamiques utilisent une technologie d’avant-garde et n’absorbent que modérément de la main-d’œuvre. L’essentiel est que soit adéquatement utilisé leur intense pouvoir germinatif, pour des investissements dans une gamme bien diversifiée d’activités induites, multipliant ainsi plusieurs fois l’emploi urbain » (p. 11). Dans ces deux pages on reconnaît au passage quelques-uns des grands concepts de la théorie du développement de ces vingt dernières années (pôles de développement, centre-périphérie, décentralisation, effets d’entraînement, etc.), ramassés dans un raccourci vertigineux, mais logiquement articulé. Les débats qui ont eu lieu autour de ces termes, les critiques théoriques faites à quelques-uns de ces arguments et qui ont amené à formuler d’autres concepts (que l’on retrouve quelques lignes plus bas), sont passés sous silence : les incertitudes, les controverses, les échecs sont gommés, le but n’est pas de présenter ou de clarifier les difficultés et les difficiles progrès de la théorie, mais de justifier une action en essayant de l’asseoir sur des bases théoriques. C’est là un souci louable et le texte témoigne d’une certaine culture, mais toutes les ambiguïtés demeurent : pour s’en tenir à un seul point, la théorie des pôles de développement, évoquée au début du passage, on constate que l’auteur passe comme si cela ne posait aucun problème particulier d’une description d’un « pôle dynamique » (de croissance, de développement ?) à la « formation d’autres pôles dans les zones périphériques » par l’action des pouvoirs publics. Or on a vu combien chacune de ces notions et le passage du point de vue descriptif au point de vue normatif recélaient de pièges théoriques et à quel point le passage hâtif de l’un à l’autre pouvait amener à des espérances injustifiées. De glissement en glissement le texte procède par affirmations pour le moins discutables sur le plan théorique, mais il apparaît bien que le but de toute cette partie est surtout de justifier l’implantation du complexe pétrochimique, d’autant que la suite dégage l’originalité de Bahia dans l’ensemble nordestin et montre à quel point Bahia avait tout ce qu’il faut pour constituer un véritable pôle de développement fondé sur la pétrochimie « Son exécution, déjà en cours, offre des potentialités pour induire la formation, à Bahia, d’un nouveau pôle national de développement, de deuxième grandeur, complémentaire de celui du Centre-Sud, mais doté d’une relative autonomie (p. 14). Ce déploiement de la théorie du développement vise donc bien en fait à donner une légitimité au choix déjà fait au niveau fédéral et à « prouver » scientifiquement que de nombreux effets positifs s’en suivront pour toute l’économie de l’Etat, comme le document l’affirme d’emblée, même si des contradictions apparaissent parfois, entre autres, sur le point de la création d’emplois (malgré les précautions prises pour expliquer qu’en définitive même un secteur comme la pétrochimie peut créer beaucoup d’emplois) ; ces ambiguïtés cachent, en fait, un pari implicite sur lequel nous aurons à revenir.

60Ces bases posées, comment s’organise le plan ?

61Le côté technique de la planification n’est pas d’une très grande originalité : à partir des ressources fournies par des éléments déjà installés (la raffinerie Landulpho Alves à Candeias, l’ensemble pétro-chimique de la Petrobras à Camaçari, diverses industries présentes à Aratu) on devait monter à Camaçari un complexe pétrochimique comprenant, outre le complexe de base en cours de construction, un parc d’industries de transformation utilisant les produits fournis par lui et diverses industries productrices d’inputs indispensables à son fonctionnement.

62La localisation du complexe à Camaçari — sur laquelle le rapport du BEICIP ne se prononçait pas — est justifiée en fonction des coûts comparés (pour cinq sites) d’investissement et de fonctionnement, ce site étant celui où les coûts d’investissement initial étaient les plus bas : on estimait alors que la différence de coût de fonctionnement (liés à la distance plus grande par rapport à Salvador et au port d’Aratu, ainsi qu’au transport des matières premières et de l’eau) ne ferait perdre les avantages initiaux qu’au bout de dix-huit ans, délai qui serait sans doute à revoir dans les nouvelles conditions économiques d’après la hausse brutale du pétrole... En outre, si telle était la version officielle il existe des indications, difficiles à contrôler, selon lesquelles la véritable raison qu’avait la filiale de la Petrobras de ne pas se localiser à Aratu était surtout d’être libérée des éventuelles limitations qu’elle aurait eu à subir du fait d’une administration dépendant de la Secretaría de Industria du gouvernement de Bahia (le complexe de Camaçari dépendait alors de la Secretaría de Minas)(11)

63A partir de ces données, le Plan prévoit successivement les nécessaires infrastructures : transports (routes, chemin de fer, pipe-lines spécialisés, installations portuaires, eau, énergie électrique, évacuation des déchets, télécommunications, etc.). Tout cela vise à donner dans le pôle les « meilleures conditions de production pour les activités industrielles... (on cherche ainsi) à leur garantir de satisfaisantes conditions de compétitivité » (p.  60).

64Ce n’est pas notre propos — ni de notre compétence — de juger si ces objectifs ont été atteints par l’exécution des travaux prévus dans le plan, tout au plus pouvons-nous noter que les coûts d’implantation, à partir de rien, d’une telle infrastructure, constituent un énorme investissement pris en charge par la puissance publique.

65Le plus intéressant pour nous dans ce Plan est ce qui va au-delà de cette planification technique du complexe de base, déjà pris en charge par la Copene. Puisqu’il s’agissait, en s’appuyant sur l’idée empruntée aux théories du développement économique, d’utiliser la présence d’industries motrices pour induire un développement industriel réel, le gouvernement de l’Etat a décidé de donner un coup de pouce à cette évolution spontanée en offrant aux investisseurs potentiels toutes les infrastructures et tous les services nécessaires. On pourrait objecter à cette conception qu’il n’a jamais été dit que le fait de créer les conditions dans lesquelles les processus de croissance passés se sont développés garantissaient qu’ils se reproduiraient, mais sans aller jusqu’au fond de ce débat que le Plan esquive ou ignore, nous nous en tiendrons à ce qu’il présente.

66L’approche choisie est intéressante en ce qu’elle dépasse la simple planification technique du Pôle et aborde des aspects sociaux et spatiaux, au lieu d’attendre que tous les phénomènes se produisent spontanément : « Le Plan... cherche, essentiellement à assurer les meilleures conditions de production et de compétitivité au complexe de base, mais il prétend aussi orienter l’industrialisation régionale, en promouvant de nouvelles conditions de croissance auto-soutenue, par le biais de la constitution d’un parc d’industries de transformation satellites des activités pétrochimiques de base... On a tenu compte de ce que la production requiert non seulement des conditions matérielles, mais aussi des investissements sociaux qui permettent un haut degré de productivité pour la main-d’œuvre et contribuent à améliorer les conditions de vie de la population. C’est pourquoi l’implantation du Complexe Pétrochimique a été conçue, dès l’origine, comme une entreprise urbano-industrielle, dans laquelle les nécessités immédiates de la production seront toujours accompagnées par des investissements sociaux » (p. 5).

67Ainsi donc, le souci même d’améliorer le fonctionnement industriel du pôle amène les planificateurs à entrer dans le domaine social et à se soucier des conditions de vie de la population, de la gestion de l’espace (urbain en particulier). Un pas important est ici franchi ; au nom d’une conception globale de la planification industrielle, toute une série de nouveaux paramètres sont pris en compte et le Plan acquiert une dimension beaucoup plus ambitieuse que la simple mise en place technique d’un complexe pétrochimique : les effets sur la population et sur l’espace entrent dans le champ d’action du Plan puisque celui-ci les considère comme des conditions de fonctionnement, mais du même coup leur comportement ultérieur devra être comparé aux prévisions et les résultats de l’action entreprise sur eux, mesurée précisément.

68Nous voudrions ici insister sur les aspects d’aménagement de l’espace, et en particulier des villes, qui se sont révélés par la suite comme particulièrement délicats et qui posent aujourd’hui de graves problèmes.

69Dès la présentation il est affirmé que « Les localités de Camaçari et Dias d’Avila recevront un traitement urbanistique qui permettra de les préparer à absorber l’extraordinaire accroissement de population induit par les nouvelles activités pétrochimiques ». Dans les principales propositions de la rubrique « organisation spatiale » on indique que « En réalité Camaçari et Dias d’Avila seront profondément transformées par l’impact du Copec, leur population devant augmenter considérablement, jusqu’en 1980, et leurs caractéristiques et fonctions devant être modifiées profondément et brusquement. En conséquence s’est imposé, comme condition indispensable... un traitement urbanistique conjoint, destiné à intégrer fonctionnellement la zone industrielle et les zones urbaines, et à promouvoir le développement conjugué et organique de l’une et des autres. Ce principe... induisait la nécessité de planifier un ensemble urbano-industriel aux fonctions spécialisées, disposant d’une autosuffisance relative, notamment en ce qui concerne le logement et les services qui en dépendent » (p. 68). Il s’agissait donc de réorganiser les deux villes de façon à accueillir le flot de migrants qui devait affluer pour occuper les emplois offerts, les loger, leur fournir les services qu’ils étaient en droit d’attendre : vaste et redoutable tâche que se proposaient les planificateurs.

70La première question qui se pose pour prévoir ces villes nouvelles est bien entendu de savoir quel sera le nombre de leurs habitants. Le chiffre retenu par le Plan est, pour les deux agglomérations, de 250 000 habitants (150 000 à Camaçari, 100 000 à Dias d’Avila), chiffre qui représente l’objectif à atteindre pour la planification urbaine, (p. 72). Les prévisions de la croissance réelle de la population sont à la fois plus vagues et plus limitées, mais leur terme est fixé plus précisément : « Camaçari et Dias d’Avila verront leur population multipliée par 4 à 8 avant 1980 » (p. 64) « une population qui, à la fin de la présente décennie, aura augmenté, au minimum, jusqu’à 100 000 » (p. 84). A aucun moment ces chiffres ne sont justifiés, ou du moins les calculs sur lesquels ils sont fondés, ne sont pas explicités dans le texte. Il y a là un flou dangereux, qui sape à la base toute possibilité de planifier réellement le développement urbain, même si une esquisse de parade est trouvée dans la notion de « modules de croissance ». (Cf. p. 73).

71Sur la physionomie de ces futures villes et leur organisation interne on a assez peu de précisions. En fonction de la topographie et d’un souci louable de protéger l’intégrité des bassins fluviaux, le plan suggère de cantonner sur les interfluves les habitations, les fonds étant utilisés pour la circulation, les services et les zones de récréation ou de loisir. En dehors de cette directive on sait seulement que « Le processus d’occupation commencera par la densification des actuels périmètres urbains et leur réaménagement. Dans chacun d’entre eux sera créé un nouveau centre, qui incluera tous les services qui conviennent... aux nécessités de toute la population » (p. 72). De nouveaux quartiers devaient être créés, où « La qualité et l’échelle des équipements seront fixées sur la base d’enquêtes sociologiques d’analyse de la demande » (p. 72), ce qui suggère un zonage social qui n’apparaît pas dans la première esquisse. L’idée sous-jacente est évidemment de loger sur place les travailleurs employés par le pôle pétrochimique, dans des quartiers hiérarchisés selon leurs revenus, et on peut supposer que c’est sur le lieu de travail que seraient menées les enquêtes (mais ne serait-il pas alors bien tard ; où résideraient entre temps ces gens ? Et si la réponse était, à Salvador, ne seraient-ils pas tentés d’y rester ?). La responsabilité de cette partie de la planification devait clairement incomber à la Municipalité de Camaçari : « Pour se charger des problèmes urbains, il existe la Prefeitura de Camaçari, qui doit se préparer à faire face à la circonstance d’une croissance extraordinaire (p. 80). Bien qu’on souligne par ailleurs son « incapacité financière actuelle » (p. 92), un important programme lui est assigné (p. 104), qui comporte tout l’aménagement de l’espace urbain et la construction des infrastructures d’une ville nouvelle classique, une bien vaste tâche pour ce qu’était alors la Prefeitura. Le seul point original par rapport à ce qu’aurait été le même plan dans un pays développé est qu’une rubrique du programme est « Implantation d’une zone pour le logement spontané à Camaçari » prévue parce que « le fort pouvoir d’attraction du Copec pourra provoquer l’apparition de bidonvilles » (p. 64). La réalité antérieure des villes existantes n’est donc pas prise en compte, si ce n’est pour dire qu’elle sera bouleversée, et on a le net sentiment que les urbanistes et architectes responsables de cette partie ont regretté de ne pas partir de zéro.

72Dès l’étape suivante de la planification, le caractère vague et irréel de ces prévisions devait apparaître, et les très graves problèmes actuels montrent que bien des aspects n’étaient pas maîtrisés : le choix de faire entrer l’aménagement de l’espace urbain dans les soucis des planificateurs n’a pas été accompagné d’études approfondies de la réalité existante, ni des moyens pour la mettre en conformité avec les souhaits exprimés. Supposer que de tracer un plan idéal de la ville suffirait pour qu’elle surgisse à partir d’une vieille petite ville du Recôncavo était pour le moins naïf, et si les effets de déstructuration prévus sont bien apparus, la restructuration attendue se fait selon des formes tout autres que celles qu’envisageait le Plan, et de façon bien moins satisfaisante.

73A partir de cet exemple de l’aménagement urbain, sur lequel nous reviendrons à propos du plan social de la Municipalité et dans l’étude des problèmes actuellement les plus aigus, on commence à percevoir ce qu’étaient les ambiguïtés et les limites de ce Plan Directeur, que nous voudrions maintenant analyser.

74On peut aisément distinguer deux sortes de limites, les unes bénignes, les autres plus graves. La première, mais c’est une limitation volontaire et annoncée comme telle, est que l’horizon de l’aménagement est restreint à la zone du complexe pétrochimique, seule prise en compte pour toutes les études et tous les plans. Comme cette zone s’étend tout de même sur 243 km2, ce n’est pas là une limite trop grave, d’autant que le plan ne s’interdit pas, le cas échéant, de faire allusion à la toute proche métropole urbaine. Le deuxième problème est que la planification du pôle de Camaçari — et son existence même — interfèrent avec celle du Centre Industriel d’Aratu (CIA) qui l’a précédé. Diverses allusions sont faites dans le texte pour minimiser les difficultés : Aratu est présenté comme une étape importante, mais insuffisante, du développement industriel de Bahia (p. 5 entre autres). Cependant il paraît encore nécessaire de répéter dans la mise en forme du Plan « Il est important que le Copec ne devienne pas un concurrent du CIA (p. 92), une mise en garde qui ne fait que souligner davantage la difficulté : même dans un document portant sur le seul pôle pétrochimique, et sans que cela gêne beaucoup ses promoteurs, l’opération de Camaçari apparaît comme lancée avant que celle d’Aratu ait obtenu son plein effet, et comme susceptible de lui nuire, certains diraient de lui donner le coup de grâce.

75La troisième difficulté qui apparaît dans le Plan, l’articulation de l’action des différents acteurs, est devenue une des plus graves pour le bon fonctionnement du pôle. Pourtant, un effort avait été fait pour délimiter les compétences de chacun de façon assez stricte (en particulier le rôle de la Municipalité), et un organisme spécial chargé d’assurer la coordination avait été prévu, le COPEC (p. 88).

76Il avait été prévu, car cela paraissait indispensable, de lui donner des pouvoirs étendus, une grande autonomie et une grande souplesse de gestion, des ressources budgétaires et humaines suffisantes pour en faire un lieu de rencontre et de concertation des pouvoirs publics et des entreprises concernées. La suite a prouvé qu’au lieu de fédérer et de coordonner cette nouvelle administration s’était ajoutée aux autres dans un organigramme des plus confus, un des grands handicaps du pôle aujourd’hui.

77Toutes ces limites, ces difficultés plus ou moins prévues, ces solutions insuffisantes, la suite l’a prouvé, font que quelques-uns des objectifs annoncés n’ont pu être atteints, mais c’est là le lot commun de beaucoup de prévisions, et des plus solides. Plus graves sont des éléments de pari, les variables non maîtrisées qui sont contenues dans le Plan sans qu’on l’annonce toujours nettement : l’imparfaite réalisation de quelques conditions posées comme acquises altère gravement l’évolution postérieure du pôle, et là se situe l’origine de quelques-uns des pires problèmes d’aujourd’hui.

78Le plus important de ces paris, sans doute le point crucial de toute l’opération, est l’importation à Camaçari des industries de transformation dites parfois, la terminologie étant quelque peu flottante, de troisième ou de quatrième génération.

79La décision d’implantation du complexe de base a été, on l’a vu, prise au niveau fédéral. Cela acquis, le Gouvernement de Bahia, se fondant sur certaines théories économiques, a cru pouvoir espérer qu’autour de ce noyau actif et moderne viendraient s’installer d’autres industries, qui permettraient un véritable développement régional « Visant cet objectif, le gouvernement de l’État décida de créer, à Camaçari, un parc industriel spécialisé, qui serait accouplé au Complexe de Base... En conséquence, le gouvernement de l’État, de sa propre initiative et sur ses propres ressources, décida d’un Plan Directeur pour la zone, qui serait dotée des infrastructures et des services nécessaires à l’établissement d’industries de transformation, chimiques et autres, directement en relation avec la pétrochimie (p. 16). L’installation à Camaçari, d’industries de transformation apparaît donc comme la justification même du Plan Directeur entrepris par le gouvernement de l’État de Bahia, qui voulait aider un peu une évolution considérée comme probable. Si la proximité du Complexe de Base ne constituait pas pour les industriels une attraction suffisante, la présence d’une zone industrielle, ou plus exactement, d’un ensemble urbano-industriel aménagé devait les décider. Cela posé, le but de l’opération — attirer des industries de transformation — est déjà dans les paramètres à prendre en compte pour aménager la zone, et tout le plan est construit en les intégrant aux prévisions. La présentation du complexe pétrochimique de Camaçari (p. 6) inclut ces industries, dont un certain nombre de caractéristiques sont même précisées : le montant de l’investissement est estimé à 700 millions/2 milliards de cruzeiros, le nombre d’emplois créés à 9/27 000 (p. 6-7).

80Le simple énoncé de ces chiffres montre qu’une certaine incertitude restait, elle repose sur l’écart entre les deux bornes d’une variable : dans un cas on prévoyait que 10 % de la production du Complexe de Base serait transformée sur place, dans l’autre on retenait le chiffre de 30 %, mais en posant ces limites on pensait faire une « hypothèse réaliste ». On reconnaît là le résultat de la deuxième étude commandée au BEICIP, qui étudiait les possibilités de l’industrie de transformation mais avec quelques distorsions : pour les secteurs du plastique et des fibres synthétiques celle-ci prévoyait pour tout le Nordeste 20 000 emplois, dont 3 500 pour des projets qu’elle détaillait, et dont elle estimait le coût à 275 et 150 millions de dollars. Le Plano director, lui, prévoit entre 9 000 et 27 000 emplois pour un coût variant entre 108 et 309 millions de dollars (au cours de 6,455 cruzeiros/dollars utilisé dans le Plan). Il faut donc admettre que le plan intégrait d’autres données, dont rien n’est dit, sur des secteurs autres que ceux qu’envisageait le BEICIP. Quels pouvaient-ils être pour autoriser l’espoir de tant d’emplois, on aimerait le savoir. Et surtout, quelle argumentation, quels avantages comparés permettent de penser que la localisation de Camaçari sera retenue ? Il y a là pour le moins une réserve inopportune, ou un pari dangereux.

81Il y a donc à la base même du Plan un pari implicite, et même explicite puisque dès la présentation il est posé que « La nature de l’activité pétrochimique et des marchés nationaux et internationaux ne permet pas d’estimer avec précision la taille et les caractéristiques des industries de transformation qui se localiseront dans le Copec ». On notera toutefois que le doute est censé porter exclusivement sur la taille et les caractéristiques des unités, et n’affecte que la précision de la prévision, mais que le fait même de leur venue n’est pas mis en doute. De fait, c’est sur cette hypothèse que se fonde tout le travail et le dimensionnement de toutes les infrastructures se fait en conséquence : premier pari donc, qui affecte toute la partie technique du Plan.

82Un deuxième pari s’ajoute ensuite au premier, celui de la fixation à Camaçari de ces hypothétiques travailleurs, avec leur famille, et de cette deuxième hypothèse découlent sans doute les chiffres de population prévus pour Camaçari et Dias d’Avila.

83Dans ce cas les planificateurs reproduisent la supposition faite pour le Complexe de Base, dont les travailleurs devaient eux aussi habiter sur place : « Dans les études menées pour le Plan Directeur du Copec est apparue la question de la validité d’une stratégie visant à concentrer les fonctions d’habitation à Camaçari et Dias d’Avila. Dans les présentes conditions, cette option paraît l’alternative la plus rationnelle, quand on met en relation les nécessités qui seront créées par le Complexe Pétrochimique avec les disponibilités en transport de masse dans la région métropolitaine, spécialement sur le trajet Salvador-Camaçari » (p. 56). La fixation de l’ensemble de la main-d’œuvre — complexe de base et industries de transformation — apparaît donc comme acquise par le choix fait par les planificateurs, d’autant plus qu’on considère que les deux éléments décisifs, offre d’habitation et politique des transports, dépendent de la décision publique. Il est bien perçu que « A plus long terme, le développement des agglomérations Camaçari/Dias d’Avila dépendra cependant, en grande partie, de la proportion entre l’offre de logements et de services annexes, à proximité du Copec, et de l’offre de transport à la main-d’œuvre résidant dans d’autres zones de la RMS » (p. 56), une bonne analyse qui se trouve amplement confirmée aujourd’hui, puisque les facilités de transport offertes ont eu pour conséquence qu’une grande partie des travailleurs du Pôle réside à Salvador. On croyait pourtant alors que « De toute façon la décision de localiser dans la zone de Camaçari l’appui en logements du Complexe ne sera pas affectée, car dans l’hypothèse d’une offre satisfaisante de transport de masse rapide dans la région, ce dernier fonctionnera également comme système d’accès des populations périphériques à la métropole » (p. 56), une hypothèse qui ne s’est pas vérifiée puisque les transports offerts sont presque exclusivement ceux des firmes et se limitent à l’acheminement de la main-d’œuvre aux heures de début et de fin du travail. Bien qu’il soit affirmé que la décision de favoriser la fixation de la population sur place ou de stimuler la croissance de Salvador relève des pouvoirs publics — un choix à faire dans le cadre de la planification de toute région métropolitaine — il semble bien qu’il y ait eu là une claire manifestation de volontarisme que ne justifiaient ni la situation réelle, ni les mesures de corrections prévues.

84C’est sur ce double pari — la venue des industries de transformations et la fixation sur place de la main-d’œuvre — que repose tout le plan, une incertitude bien perçue à l’époque même, et à laquelle on avait cru pouvoir remédier par des techniques de planification adaptées : « Ayant à travailler avec des suppositions aux fortes composantes aléatoires, principalement en ce qui concerne le nombre et les caractéristiques des industries de transformation induites par le complexe de base et le nombre de familles qui se fixeront définitivement dans les zones résidentielles de Camaçari et de Dias d’Avila, ainsi que la structure du revenu de ces groupes domestiques... il s’imposait donc d’adopter des critères de planification souples, qui permettent l’ajustement des projets exécutifs à la demande réelle (pp. 64-68). Dans le domaine de l’urbanisme cela devait se traduire par la mise en place progressive de projets de modules de croissance », des quartiers de résidence pourvus de services communautaires et commerciaux (p. 72), la première étape devant être « Le traitement minutieux du quartier modèle qui devra être construit pour établir les caractéristiques urbanistiques désirables » (p. 104), une tâche confiée à la Municipalité de Camaçari. Cette parade technique n’était cependant pas suffisante pour lever les graves hypothèques qui pesaient sur l’exécution du Plan, comme on le verra plus loin.

85Ce Plano Diretor apparaît donc comme une tentative assez originale d’accompagner la mise en place du complexe industriel pour en faire réellement un pôle de développement, voulu, conçu et réalisé par le gouvernement de Bahia autour du complexe de base déjà en cours d’implantation, il se voulait appuyé sur les théories économiques alors en cours, et devait créer les conditions les plus favorables pour que l’implantation de cette industrie moderne constitue le moteur du développement de l’État. On a vu que beaucoup d’ambiguïtés existaient en fait dans ces théories, qui expliquent en grande partie la naissance d’espoirs démesurés, et sans doute aussi le document est-il un peu décalé par rapport aux réelles prévisions. Sa fonction était en effet aussi de convaincre d’éventuels bailleurs de fonds ou des investisseurs, et l’usage fait des théories économiques est peut-être plus invocatif et auto-justificatif que réellement scientifique. En tous cas, l’orientation prise a amené les planificateurs de l’État à prendre en compte un certain nombre de facteurs sociaux et spatiaux, car ils les considéraient comme vitaux pour que l’opération industrielle devienne l’amorce d’un vrai développement. Du même coup, pour en faire des conditions du succès de l’entreprise globale du pôle, ils se chargeaient de leur gestion. Or c’est là que les effets produits sont les moins prévisibles, là que la désorganisation initiale est la plus grave, là qu’on est le moins sûr que le processus de développement vont suivre les schémas prévus par la théorie (du reste parfois un peu sollicitée dans ce sens) et on a vu que dans le plan lui-même une incertitude était exprimée quant au volume des effets induits, pour ne rien dire de leur apparition. Amenés à parier sur les effets sociaux et locaux du pôle de développement, les planificateurs de l’État de Bahia se sont donc avancés un peu plus loin encore dans la voie des engagements fondés sur l’implantation de la pétrochimie à Camaçari, ajoutant aux vagues espoirs nés d’une théorie peut-être mal interprétée, le poids d’un document officiel et contraignant. A ce titre il constitue une étape importante dans la genèse du pôle et un moment crucial dans la série de malentendus et de déconvenues nés à son propos.

86Avec le troisième document, le programme de développement social de la Prefeitura de Camaçari (de janvier 1975), on atteint un autre stade, celui de l’exécution, celui de l’application sectorielle des directives générales. A ce niveau, plus modeste mais plus difficile, on voit apparaître les premières déceptions importantes.

Le programme de développement social

87Si les premiers documents s’imposaient d’eux-mêmes, car ils étaient des étapes essentielles de la mise en place du pôle, le choix de celui-ci nécessite quelques explications. Il nous paraît intéressant à deux titres : d’une part il est un exemple du passage à la planification de détail dans un secteur précis, stade auquel les aménageurs sont confrontés à la réalité du terrain et où se mesure l’écart entre théorie et réalité : dans cette optique on aurait tout aussi bien pu choisir les programmes de construction routière, ou les télécommunications. Mais le programme social à Camaçari est un secteur un peu particulier : alors que nous aurions été bien en peine, en tant que chercheurs en sciences sociales, d’analyser les réalisations et les difficultés des ingénieurs spécialisés, les efforts et les problèmes de la municipalité de Camaçari nous sont plus accessibles, car nous pouvons les étudier avec quelque pertinence et, espérons-le, quelque compétence. Et surtout, il nous semble que c’est dans ce domaine qu’on peut le mieux mesurer l’effet réel du « pôle de développement » que l’on a voulu créer à Camaçari : certes l’impact local n’est pas le seul à considérer et il est certain que des effets étaient attendus, et ont certainement eu lieu, sur Salvador, l’État de Bahia et l’ensemble du Nordeste, mais outre qu’ils sont plus diffus et moins perceptibles, il nous a semblé intéressant de mesurer le phénomène là où il est à son maximum. C’est pourquoi ce document est de quelque importance pour notre propos, car il s’appuie sur le précédent, l’interprète — et peut donc lui être comparé — et il prépare en principe la situation actuelle que nous avons pu voir par nous-mêmes ou à travers des études récentes. Dans ce double écart, entre le plan directeur et ce programme, entre le programme et la réalité actuelle, nous pouvons espérer trouver d’autres indications sur les processus qui ont conduit à la situation dans laquelle se trouve aujourd’hui le pôle de Camaçari.

88Le « Programa de desenvolvimento social de Camaçari » a été élaboré pour la Prefeitura de Camaçari par sa Secretaría de desenvolvimento Social, et publié par la Secretaría de Minas e Energía du gouvernement de l’Etat de Bahia. Il est préfacé par le secrétaire de celle-ci, José de Freitas Mascarenhas, qui préfaçait déjà le Plano Diretor, et le texte introductif indique que c’est en collaboration avec la Secretaría de Minas e Energia que le texte a été élaboré et que « Il fait partie intégrante du Plan Directeur du Complexe Pétrochimique et est la base de la programmation de la politique d’action qu’exécutera la Prefeitura en appui à l’implantation du Pôle Pétrochimique, en collaboration avec le gouvernement de l’État de Bahia ». Il s’agit donc bien d’une pièce du plan d’ensemble, étroitement lié au Plano Diretor qui le précède, même si, comme on le verra, il s’en écarte considérablement sous la pression des réalités perçues au cours de son élaboration.

89L’objectif assigné à la Prefeitura de Camaçari était clairement précisé par le Plano Diretor : « Se charger des problèmes urbains », en particulier réaménager le centre de la ville et prévoir une « zone de logement spontané », en prévision du phénomène de bidonvilles que provoquerait l’afflux de migrants vers le COPEC. Pour préciser ces lignes générales il fallait commencer par étudier la réalité existante — peut-être même aurait-il fallu le faire plus tôt — et de cette étude sortirent quelques constatations inattendues qui ont infléchi la suite du travail d’aménagement.

90La première constatation, et la plus lourde de conséquences pour la suite, fut que les bidonvilles dont on attendait l’apparition existaient déjà à Camaçari. D’une part, des migrations existaient alors depuis 5 ans, c’est-à-dire depuis au moins 1970. D’autre part, la ville dans son ensemble présentait un « indice de pauvreté élevé » et « la quasi totalité de la population de la ville occupe des terrains dépourvus du minimum d’infrastructures » (p. 15).

91On pouvait donc penser qu’en fait l’afflux des migrants attendus « intensifiera un processus de bidonvillisation de la ville, en faisant, en termes relatifs, l’agglomération de la région métropolitaine de Salvador au plus fort pourcentage de population vivant dans des zones socialement sous la norme (bidonvilles) ».

92Ainsi donc, il existait déjà à Camaçari au moment du lancement du plan (en janvier 1975) d’importantes zones de bidonvilles. Une étude détaillée de cinq d’entre elles confiée au sociologue Carlos Geraldo d’Andrea Espinheira et annexée au document, montrait bien l’étendue du phénomène : ces cinq zones regroupaient 25,5 % de la population de la ville et l’auteur précisait : « il n’y a pas de différences significatives entre ces zones et une partie bien plus vaste de la ville, qui ne présente guère des aspects différents que dans le noyau central » (p. 61) et « en réalité la majorité absolue de la population urbaine vit dans des logements précaires, dans des zones dotées d’équipements minimes et insuffisants. La ville est pauvre et sous-développée » (p. 62).

93Cette ville prévue comme résidence des travailleurs du pôle — mais on peut se demander si quelqu’un s’était donné la peine d’aller la voir avant de prendre la décision — se révélait donc comme une agglomération de pauvres gens, à l’urbanisme des plus déficients, ce qui changeait quelque peu les perspectives de travail. Comme on décidait que « l’ignorer ou adopter seulement des mesures de répression... sont des attitudes qui ne contribuent en rien à atténuer le problème » (p. 11), il fallait donc entreprendre autre chose.

94En fonction de cette découverte, il fallut donc changer le plan prévu : « l’idée initiale de n’envisager de solutions que pour les futurs contingents de migrants, faute, à l’époque, d’une connaissance plus profonde du problème, a évolué pour devenir un véritable programme de développement social de Camaçari, à partir des constatations auxquelles ont mené les recherches et les analyses réalisées » (p. 9).

95L’idée directrice désormais pour les planificateurs de la Prefeitura, serait de « promouvoir le développement social, en supprimant les obstacles qui s’opposent à une plus grande participation des classes sociales dont les niveaux de revenus sont les plus bas aux bénéfices induits par le projet (p. 9). On voit donc bien qu’un nouveau glissement se fait : les bénéfices supposés de l’implantation du pôle — dont on a vu qu’ils étaient des plus problématiques — on veut désormais les étendre à une population de bas revenus dont l’existence s’était brusquement révélée. C’était là une nouvelle manifestation de volontarisme, et c’était charger un organisme sans grand pouvoir et sans grandes ressources d’une bien lourde tâche, d’autant que l’on affirmait en outre — une préoccupation des plus respectables — : « Le programme aura pour norme centrale la préservation des modèles culturels des populations nées à Camaçari ou immigrées » (p. 21).

96Le plan prévu en fonction de cette orientation générale était donc assez différent de ce que prévoyait le Plano Diretor : il prévoyait toujours d’accueillir les immigrants grâce à la création d’un Centre de Triage et Orientation des Migrants, car « le flux migratoire constitue la variable qui pourra décider de l’organisation ou de la désorganisation sociale de Camaçari » (p. 44), mais il acquérait par ailleurs une toute autre dimension : grâce à la création suggérée d’une Fundação de desenvolvimento Social on envisageait d’une part la « Récupération des zones sub-normales » qui devait :

  1. « préparer la population des quartiers les plus pauvres à participer aux bénéfices engendrés par le complexe pétrochimique, lui permettant d’augmenter ses revenus ;
  2. améliorer les conditions urbanistiques de ces quartiers ;
  3. améliorer les conditions de logement de ces populations (p. 29), d’autre part « l’ouverture des zones de logement » nouvelles, comme prévu dans le plano diretor, mais avec des caractéristiques originales : « le projet, ayant comme élément de motivation le logement, vise à donner aux populations locales et immigrées la capacité de participer au processus de production » (p. 41), ce qui implique que tout un encadrement soit mis en place, reposant principalement sur l’école (annexe I). De ce projet sont sortis les Phocs, une des institutions originales de la ville de Camaçari aujourd’hui, mais avec des ambitions plus modestes : bien que retouché au contact de la réalité ce plan restait bien irréalisable.

97L’exemple du Programme Social de Camaçari montre bien, nous semble-t-il, comment l’élaboration au niveau inférieur de la planification du pôle n’a pas été l’occasion, bien au contraire, de réduire les ambiguïtés qui existaient dans le plano diretor. Celui-ci prenait pour argent comptant les espoirs que l’on pouvait fonder sur une théorie économique légèrement sollicitée, et la traduisait en directives de travail au prix de quelques paris dangereux, on l’a vu. Ce faisant, il assignait à la préfecture de Camaçari, dans le domaine particulier de l’aménagement urbain, la tâche de préparer la ville à recevoir, outre les migrants pauvres, les travailleurs du pôle, de bon niveau économique, tout en ne cachant pas que leur fixation était problématique. Travaillant sur ces données, la Prefeitura se rend compte que la ville est en fait très pauvre, mais au lieu de conclure que la tâche est impossible et qu’il sera impossible de l’adapter au rôle qui lui est dévolu, elle prend un pari supplémentaire : elle remplira son contrat et en outre, elle intégrera dans cette nouvelle ville la masse des pauvres qui y sont déjà ou y arriveront. On voit que c’était là faire preuve d’un singulier optimisme et la réalité d’aujourd’hui est toute autre : les travailleurs du pôle n’habitent pas Camaçari, bien que des efforts soient faits pour les y attirer, et une masse mal connue et mal intégrée de population pauvre a gonflé la ville et la submerge de problèmes insolubles.

98Cette situation d’aujourd’hui était, sinon complètement inéluctable au moment où ces documents ont été élaborés, du moins assez prévisible pour que l’on y trouve en filigrane son image future : annoncés comme tels presque explicitement, un certain nombre de paris ont été pris et, en partie au moins, perdus. On avait cru pouvoir les risquer en comptant sur une dynamique supposée du développement qui enchaînerait automatiquement les étapes décrites théoriquement, et escompter des bénéfices garantis. Le passage de l’investissement initial à la naissance d’une industrie de transformation sur place, la fixation sur place de la main-d’œuvre, le décollage subséquent des deux villes, enfin l’intégration à la prospérité générale d’une nombreuse population pauvre peuvent, après coup et à la lumière de l’expérience, apparaître comme des objectifs irréalistes, ils procèdent en fait d’une trop grande confiance dans les schémas idéaux, comme si ce qui était décrit comme possible devait forcément se produire. A cela s’ajoute une incapacité à reconsidérer ces schémas à la lumière de la réalité quand l’occasion s’en présente : l’exemple du programme social de Camaçari montre qu’une fois la mécanique de la planification mise en route, on n’envisageait plus de la changer même si des obstacles importants apparaissaient. Quand la Prefeitura révise en hausse les objectifs qui lui sont confiés, en change même la nature et se charge d’une tâche très complexe, l’organisme responsable de la planification d’ensemble, la Secretaría de Minas e Energia l’accepte, et publie son programme...

99Dans un domaine central et tout particulièrement sensible, celui des effets sociaux du pôle sur la ville de Camaçari, spécialement sur sa population la plus pauvre, apparaît donc le dangereux jeu de glissements qui a amené à investir sur le complexe pétrochimique des espoirs démesurés : en cela il couronne le processus de mise en œuvre de la planification, dont l’exécution conduit à la situation d’aujourd’hui.

Notes

1 Sur ce thème voir Wilson SUZIGAN et alii, Crescimento Industrial no Brasil - Incentivos e Desempenho Recente (Rio de Janeiro : IPEA, 1974) ; de même l'étude spécifique du CD1 in Luciano MARTINS, A Expansão Recente do Estado no Brasil : Seus problemas e Seus Atores (Rio de Janeiro : IUPERJ-FINEP, 1977, mimeo).

2 Cf. Décisions 15/65 e 23/65, respectivement, de la Direction et du Conseil d'Administration de la BNDE.

3 Cf. « Relatorio do Grupo Informal de Trabalho ao Dr Alberto de Amaral Osorio — Diretor Superintendente do BNDE. Programa Conjunto BNDE-Petrobras », Rio de Janeiro 27/05/65.

4 Ibid.

5 Cf. EVANS P., Dependent Development, The Alliance of Multinational, State and Local Capital in Brazil (New-Jersey : Princeton University Press, 1979).

6 Cf. Romulo de Almeida, Jornal do Economista, Ano III, n° 2, abril-maio.

7 Dans la période 1965-70 avaient été approuvés les projets suivants, dans le Nordeste : Ciquine, Paskin, White Martins, Dow Quimica, Safron-Teijun, Rhodia Nordeste, Fisiba, Melamina-Ultra, Alba Nordeste, Resiba, Tribras, Favab, Banylsa, Metanor.

8 La majorité des contrats entre actionnaires signés par les entreprises de Camaçari constituées sous la forme de Joint-Ventures établit que les décisions suivantes ne peuvent être adoptées qu'à l'unanimité :
a) changements de statuts
b) dissolution de l'entreprise
c) fusion avec d'autres sociétés ou absorption d'autres firmes par l'entreprise
d) émission, achat ou conversion d'actions, d'obligations et bonus
e) prise de participation dans d'autres sociétés 0 emprunts à garanties collatérales
g) acquisition, vente, utilisation ou abandon de brevets, marques commerciales, informations techniques et procédés secrets de production
h) plans d'expansion dont le coût soit supérieur à 10 % du capital de l'entreprise, etc.

9 Cf. BEICIP, Development of Petrochimical Industry in the State of Bahia, Brazil, Paris, 5 Vols, septembre 70.

10 Cf. BEICIP - Plastic and synthetic-fibers in the North-East of Brazil, Paris, juin 1973.

Auteurs

Chargé de recherche au CNRS-CREDAL, géographe

Chargé de recherche au CNRS, sociologue

© Éditions de l’IHEAL, 1984

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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