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L’État aménageur en Amérique latine

 | 
Jean Revel-Mouroz

La notion de pôle de développement

Ou comment un outil théorique devient un instrument de développement régional

Luciano Martins

Texte intégral

« The theory (of development poles) is badly in need of a thorough semantic reworking. The concepts and language which characterize it need more precise definitions and more consistent usage... if the development pole theory is to provide tools for more operationally feasible development models ».
N.M. Hansen, « Development pole theory in a re-gional context », Kyklos, 1967.

  • 1 PERROUX F., « Note sur la notion de pôle de croissance », Economie appliquée, 1955 ; L'Économie du (...)

1Bien que cet avertissement ait été formulé il y a plus d’une décennie — pendant laquelle la discussion théorique a été intense1 — les confusions sémantiques et conceptuelles sur ce que pourrait être un pôle de développement persistent encore. Il y a plus grave : elles tendent à dégénérer au Brésil en un abus de langage manifeste, dans la mesure où la notion de « pôle » commence à être utilisée sans discernement (« pôle alcool », « pôles amazoniens », etc.). Il n’est donc pas étonnant qu’une grande partie des expériences d’implantation de pôles de développement finissent par faire naître des ambiguïtés et des frustrations, étant donnée la distance qui sépare ce qu’on en espérait des résultats réels, notamment sur le plan de leurs effets sociaux.

2Il est donc indispensable, pour débarrasser le concept de pôle des confusions sémantiques et des adhérences idéologiques qui se sont formées autour de lui, de reprendre le problème à partir de sa formulation initiale. C’est ce qui sera fait dans cet article où l’on tentera également de dégager dans la « théorie » des pôles les points obscurs ou controversés qui sont susceptibles de donner naissance à des espoirs irréalistes sur les effets de rayonnement qu’on peut attendre de l’implantation d’un pôle de développement.

1 - LA NOTION DE « POLE » DANS SA FORMULATION ORIGINELLE

  • 2 Pour avoir une excellente revue de la « théorie des pôles », voir HERMANSEN T., « Development — El (...)
  • 3 Cf. PERROUX F., « Note sur la notion de pôle de croissance », op. cit.

3La notion de « pôle de croissance » et la théorie que l’on a tenté d’élaborer à partir d’elle étaient à l’origine conçues comme de simples instruments utiles pour la description et l’explication de la dynamique de la croissance dans les économies capitalistes modernes, donc sans aucune préoccupation d’ordre normatif ou instrumental. La lecture des premiers textes de François Perroux, unanimement considéré comme le premier à avoir formulé la notion de pôle, montre bien que cet auteur part d’une simple donnée d’observation pour en tirer (intuitivement) ce qui a été par la suite désigné comme la « théorie des pôles de croissance »2. Pour Perroux, la croissance dans les économies capitalistes modernes ne se manifeste pas de façon homogène à l’intérieur d’un espace économique, mais apparaît et se propage à partir de certains points dotés d’intensités de rayonnement variables, se diffuse par des canaux divers et produit des effets différents sur l’économie dans son ensemble3. Ainsi la croissance consiste en un processus essentiellement « polarisé », dans la mesure où les forces qui l’animent tendent à agglomérer des activités autour de centres d’innovation successifs ; il en résulte des déséquilibres entre secteurs industriels et, par extension, entre les régions où ils se situent.

  • 4 Cf. HERMANSEN, « Development Poles », op. cit., p. 21.

4La notion de pôle apparaît chez Perroux dans le contexte d’un espace abstrait conçu comme un champ de forces qui sont représentées par des centres ou des « foyers » d’innovation (la terminologie employée par Perroux varie et reste extrêmement imprécise). De certains points de ce champ émanent des forces centrifuges, et des forces centripètes sont dans le même temps émises par eux. Ce sont les centres de ce champ de force que Perroux va appeler des pôles de croissance, car c’est en eux que se crée la croissance et c’est à partir d’eux que la croissance capitaliste irradie vers le reste de l’économie. Ainsi la notion de pôle est conçue simplement comme un instrument conceptuel qui sert à représenter le processus par lequel des activités économiques apparaissent et se développent, ou stagnent et disparaissent. Le pôle est pensé comme un « construit » destiné à expliquer la dynamique d’une croissance économique qui, pour Perroux, est forcément déséquilibrée parce qu’elle se concrétise par l’apparition et la disparition de centres dynamiques successifs4.

  • 5 Cf. PERROUX F., L'Economie du xxe siècle, op. cit., pp. 142 et suivantes.

5Ce que Perroux cherche à faire, à l’origine, à travers la notion de pôles de croissance, c’est donc à donner une consistance à l’idée que le processus moderne de croissance économique s’effectue de façon nécessairement déséquilibrée, contrairement au modèle de croissance équilibrée de Cassel5. C’est pourquoi — il est important de le signaler d’emblée — l’espace dont parle Perroux n’est pas un espace géographique, mais un espace économique, et, comme on l’a vu, un espace économique abstrait. C’est uniquement en fonction de cette grille de référence que la notion de « pôle » a un sens dans sa formulation originelle.

6Deux étapes de l’élaboration de la « théorie des pôles » méritent ensuite une attention particulière, si on veut retracer la généalogie du concept et celle des confusions qui se sont créées autour de lui. Ces deux étapes sont :

  1. celle de l’inclusion de la notion de « pôle » dans la théorie du développement économique ;
  2. celle du passage de la notion de « pôle » comme instrument descriptif à son utilisation normative, comme instrument de promotion du développement régional.

La notion de pôle dans la théorie du développement

  • 6 Voir, par exemple, PERROUX F., L'Economie du xxe siècle, op. cit. Chap. II et III.

7Comme on l’a vu, l’expression originelle est « pôle de croissance ». A partir d’un moment difficile à repérer, « pôle de croissance » se transforme, (dans la littérature traitant de ce sujet) en « pôle de développement », ce qui va introduire une première confusion conceptuelle, une confusion, soit dit au passage, consacrée par Perroux lui-même quand il utilise les deux expressions comme si elles étaient interchangeables6. Or la différence entre croissance et développement est, on le sait, fondamentale, c’est pourquoi le fait de ne pas en tenir compte aura des conséquences pratiques graves quant à l’usage normatif de la notion de pôle.

  • 7 Cf. LANSUEN, « On Growth Poles » in Urban Studies, pp. 62-63 ; du même auteur « Generalização em t (...)

8Il n’est pas nécessaire d’approfondir davantage cette distinction connue pour souligner le point qui nous intéresse ici. En effet, comme le fait observer justement Lansuen, la théorie de la croissance économique nait de la nécessité de comprendre et de contrôler les cycles économiques, alors que la théorie du développement, elle, nait d’un besoin de comprendre et de sortir de la stagnation séculaire et de ses séquelles. Si le cycle économique peut être représenté comme une « perturbation temporaire d’une machine qui est efficace », la stagnation séculaire implique un « symptôme permanent d’une machine déficiente »7. Du point de vue normatif, donc, si dans le premier cas il s’agit, comme dit Lansuen, de « réparer la machine » pour la remettre en fonctionnement, dans le second le problème consiste à créer une « nouvelle machine », une structure économique nouvelle. Cette analogie banale est utile pour montrer plus clairement que ce ne sont pas seulement les situations qui sont par essence différentes, mais aussi les modes d’intervention sur la réalité et les résultats qui en découlent. C’est pourquoi la problématique des pôles de croissance est nécessairement différente de celle des pôles de développement, et qui dit problématique dit, en l’occurrence, obstacles, résistances, acteurs, capacité d’entreprendre, formes de rémunération, conditions de marché, main-d’œuvre, etc. Cette distinction fondamentale va être, cependant escamotée à mesure que se diffuse et se consolide, à partir de contributions qui ne sont pas toujours issues de la même méthodologie, la notion de « croissance (et de développement) polarisée ».

  • 8 Cf. HIRSCHMAN A., The Strategy of Economic Development (New-Haven : Yale University Press, 1958).

9Il convient d’abord de noter, comme le font d’ailleurs divers auteurs, parce que cela constitue également une source de confusion, que l’utilisation de l’expression « croissance polarisée » a pour l’école française une signification différente de celle qui lui est attribuée par les auteurs de langue anglaise. Pour Perroux, on l’a vu, le pôle désigne simplement une concentration in abstracto des générateurs de croissance, et c’est pourquoi la « polarisation » représente le processus de création et d’expansion d’activités économiques ainsi qu’à l’inverse, celui de leur stagnation et de leur déclin, c’est-à-dire le processus de la succession des pôles dans le temps, à chaque nouvelle étape de croissance. Pour les auteurs anglo-saxons « polarisation » désigne le processus par lequel le plus fort de deux extrêmes (ou pôles) en opposition tend à attirer les éléments qui se situent dans l’espace concret qui les sépare, augmentant le gap entre eux8.

10C’est du reste sur la base de cette dernière acception que vont s’opposer, dans le cadre des théories du développement, les visions de Myrdal et de Hirschman sur les tendances à la « causalité circulaire cumulative » ou aux tricking down forces. Ce sont les différences entre les deux acceptions et les niveaux inégaux d’abstraction auxquels chacune d’entre elles opère qui seront ignorées, ou confondues, dans le passage de la notion de pôle à la théorie des pôles. Ce passage se réalise, dans un premier temps, par l’identification que fait Perroux des éléments concrètement responsables du fonctionnement des pôles de croissance, tels que l’action d’entreprise (innovatrice) qui caractérise les « industries motrices ». De telles industries se distinguent des autres (ici dans un espace économique concret) par leur capacité à produire une impulsion durable, ce qui se traduit par des taux de croissance supérieurs à la moyenne de la croissance industrielle et à celle de l’ensemble de l’économie dans une période donnée. Pour l’inclusion de la notion de pôle dans la théorie du développement il ne sera pas sans conséquence que le passage d’un niveau d’abstraction à un autre se réalise par l’utilisation de concepts qui ont, de par leur genèse, des connotations différentes.

  • 9 Sur cette distinction voir : HERMANSEN, Development Poles, op. cit., p. 21-25 ; LANSUEN, On Growth (...)

11C’est à partir de cette réduction intellectuelle que Perroux va élaborer sa théorie de la croissance (qu’il appellera également théorie du développement), la fondant sur l’idée d’interdépendance industrielle et sur l’effet de « domination » exercé par la grande entreprise capable d’innovation. Pour cela il s’appuie, d’un côté, sur l’idée avancée par Schumpeter concernant le rôle des « ondes d’innovation » produites par la grande entreprise capitaliste moderne et, de l’autre, sur le rôle, dans la croissance polarisée, des liaisons interindustrielles (linkages) étudiées par Hirschman9.

12La séquence des opérations intellectuelles qui donne naissance à la « théorie » des pôles de développement pourrait donc se résumer comme suit : a) de la notion de pôle dans un espace économique abstrait on passe b) au rôle concret joué par les industries motrices, et c) des effets dynamisants qu’elles irradient d) par des liaisons interindustrielles on passe e) à la croissance polarisée ; parallèlement, cette dynamique attribuée à la croissance économique est transposée f) dans le contexte du développement économique.

13Si nous nous arrêtons sur ces opérations c’est parce que les « raccourcis » intellectuels évidents qui y apparaissent n’expriment pas seulement les confusions sémantiques antérieures, mais sont devenues par la suite la source de confusions conceptuelles. La portée des unes et des autres serait restée limitée à la discussion académique, et sans grandes conséquences pratiques, si l’on n’avait fondé sur cette base théorique (ou du moins si elle n’avait servi à justifier a posteriori) les interventions et les espérances liées à la création de pôles de développement dans divers contextes nationaux, au Brésil entre autres, avec des conséquences souvent imprévues.

  • 10 LANSUEN, op. cit.

14En supposant qu’il y ait un consensus sur ce qu’est un « pôle de développement » (ce qui est une hypothèse audacieuse), il pourrait peut-être être représenté sous la forme suggérée par Lansuen. Ainsi un pôle de développement serait constitué par un groupe important d’industries a) fortement rattachée les unes aux autres par leurs liaisons d’input-output b) à partir d’une industrie principale et c) géographiquement groupées. L’industrie principale d) innove et e) sous son impulsion tout le groupe innove et f) croît g) à un rythme plus rapide que les industries étrangères au pôle10.

15Laissant de côté le fait qu’une telle définition englobe des variables de nature différente (descriptives, structurelles et de comportement simple) sans démontrer leur compatibilité interne, pour nous concentrer sur l’aspect principal, retenons que la présence d’une « industrie principale » dynamique et l’existence de forts linkages (dans l’acception de Hirschman) n’assurent pas, par eux-mêmes, les effets de rayonnement de la longueur d’onde indispensable pour caractériser un pôle (dans l’acception de Perroux), et n’assurent pas davantage que ces effets seront concentrés sur l’espace géographique où se localise le pôle, comme nous le verrons.

16En effet la force du rayonnement et la nature des effets résultant des phénomènes de linkage dans un espace économique donné peuvent varier substantiellement en fonction :

  1. du type d’industrie et de la nature de l’entreprise qui la pratique ;
  2. des caractéristiques socio-économiques de l’espace géographique où le phénomène se manifeste et, last but not least ;
  3. de la nature de la problématique (de croissance ou de développement) dans laquelle le pôle s’inscrit.

17Il convient de nous arrêter sur chacun de ces points, car leur simple énumération pourrait donner l’impression que nous restons dans le domaine des évidences.

18En ce qui concerne le premier point, on a vu que la dynamique attribuée aux pôles dépend de l’existence de fortes liaisons inter-industrielles, assurées par le dynamisme d’une industrie principale. Mais qu’est-ce qu’une « industrie principale », et en quoi consiste son « dynamisme » ? Il est important de reprendre ici une distinction faite à l’origine par Perroux (et ensuite oubliée dans la théorie des pôles) entre industrie-clé et industrie motrice. La première se caractérise par le fait qu’elle utilise pour sa production finale une forte proportion de biens intermédiaires provenant d’autres industries, l’expansion de ces dernières étant fonction des activités de l’industrie-clé (backward linkages). Quant à l’industrie motrice, elle se caractérise par la production de biens intermédiaires indispensables à la production finale d’autres industries en aval (forward linkages) ; si, d’une part, son expansion dépend des activités des fabricants de produits finaux pour lesquels elle produit les intrants, d’autre part le dynamisme de ces producteurs est induit par l’industrie motrice, étant donnée sa capacité à transmettre des « ondes » successives d’innovation.

19Le point important, que la simple mention d’une industrie « principale » n’éclaircit pas, est le suivant : il y a création effective d’un « pôle », dans la conception de Perroux, seulement quand l’industrie-clé est aussi une industrie motrice.

20Il est certain qu’il peut se former, autour d’une industrie à haute capacité d’induction, un regroupement d’autres industries, dans un même espace géographique, une structure d’interdépendance se créant entre elles, ainsi que des effets en amont et en aval. Mais s’il n’y a pas simultanément les fonctions d’industrie-clé et d’industrie motrice, dans les termes définis plus haut, une telle structure peut constituer un complexe industriel, mais pas un pôle.

  • 11 Sur ce point voir : HERMANSEN, Development Poles, op. cit., pp. 24-25 ; LANSUEN, On Growth Poles, (...)

21Certains auteurs considèrent que la confusion entre l’un et l’autre provient, en grande partie, de l’utilisation des tableaux d’input-output (du type de ceux qu’a développés Leontieff) pour identifier (ou implanter) des pôles, car, alors que le concept de pôle a un contenu éminemment dynamique (c’est si vrai qu’il fait appel aux « ondes d’innovation » de Schumpeter) la formalisation de l’interdépendance industrielle (selon Leontieff) a un caractère nettement statique et ne prend pas en considération le facteur innovation11. Les implications pratiques qui peuvent provenir de la confusion entre « complexe industriel » et « pôle » peuvent donc être importantes.

  • 12 Cf. HERMANSEN, « Development Poles », op. cit. pp. 24-25.

22Comme le note Hermansen, on ne peut espérer un processus de développement permanent et continué à partir de la simple installation d’un complexe industriel dans une région économiquement attardée, bien qu’un tel complexe puisse représenter un progrès réel ; en effet, « il ne pourra fonctionner comme véritable pôle de développement que s’il comprend un centre dynamique capable de produire et de transmettre des innovations qui stimulent l’apparition de nouvelles industries et de nouvelles séquences d’interdépendance »12. En somme, tout pôle suppose l’existence d’un complexe industriel, mais tout complexe industriel ne constitue pas forcément un pôle.

23L’expérience de Camaçari paraît, à son stade actuel de développement, se rapprocher beaucoup plus de la notion de complexe industriel que de celle de pôle. Il faut tout de suite ajouter, d’ailleurs, que si on la pose en ces termes, la question devient beaucoup plus féconde qu’elle ne l’est actuellement quand on oppose les termes de « pôle » et d’« enclave », une controverse qui tend davantage à obscurcir qu’à éclairer le problème.

24Un autre aspect important doit être souligné, toujours en rapport avec ce premier point. Comme on l’a vu, les liaisons inter-industrielles sont le facteur nécessaire pour caractériser un pôle, mais en aucun cas le facteur suffisant. S’il naît de la capacité d’innovation de l’industrie motrice, ce qui importe n’est pas seulement le type de cette dernière et la fonction qu’elle est techniquement apte à exercer, mais aussi, évidemment, la façon dont est constituée l’entreprise dont on attend l’action motrice et innovatrice.

25Dans ces conditions, le contrôle actionnaire de l’entreprise qui incarne l’industrie motrice (qu’elle soit étatique, privée ou multinationale) tend à prendre une grande signification. Cette variable est rarement prise en considération dans la théorie des pôles, bien que son importance soit évidente : l’introduction continue d’innovations est le fait de la décision d’entrepreneurs, qui ne dépend pas seulement de la capacité de produire de la technologie et de « nouvelles combinaisons », mais aussi de la volonté de le faire, c’est-à-dire de l’intérêt de ceux qui contrôlent l’entreprise à faire usage de cette capacité.

26Une entreprise multinationale, par exemple, peut ne pas avoir — très légitimement — d’intérêt à introduire sur un marché donné, parmi les multiples marchés sur lesquels elle opère, les innovations que lui permet sa capacité technique. Cela se produira probablement si de telles innovations venaient à créer, par exemple, une expansion de la structure de production sur ce marché particulier qui soit supérieure à celle que cette entreprise considère comme compatible avec sa stratégie globale et avec le jeu oligopolistique dont, en général, dépend son expansion continue. De même, bien que pour des raisons différentes, les entrepreneurs locaux peuvent également ne pas réunir les conditions nécessaires (faute de moyens ou d’agressivité) pour se charger de la fonction innovatrice.

27On pourrait dire que la constitution de joint-ventures (à forte participation étatique) vise justement, entre autres, à faire face à ce problème. De fait, cette forme d’organisation des entreprises peut constituer un pas dans cette direction, à supposer que l’Etat-actionnaire ait envie de franchir ce pas. Mais une des conditions de base pour cela — en laissant de côté les conditions strictement politiques — est que prévaille, comme règle de la prise de décision à l’intérieur de l’entreprise, la même proportion que dans le contrôle actionnaire, puisqu’on raisonne ici sur la tendance, qui paraît dominante en Amérique Latine, à ce que l’État détienne le contrôle actionnaire des Joint-ventures. Cette proportion entre contrôle actionnaire et contrôle des décisions peut cependant être facilement supprimée par l’existence d’accords entre actionnaires (share holders agreements) qui concèdent le droit de veto à des actionnaires minoritaires de la Joint-venture. Dans ce cas, malgré sa participation minoritaire dans l’entreprise, la firme multinationale (ou l’entrepreneur local) peut exercer un contrôle sur le flux d’innovations qui seraient nécessaires pour qu’on puisse voir apparaître la fonction d’industrie motrice dans un pôle de développement. Comme nous le verrons, toutes les entreprises de Camaçari ont conclu ces accords entre actionnaires, nous le signalons pour attirer l’attention sur le fait que la question de la capacité d’innovation n’est pas exclusivement liée à l’offre de technologie sur le marché mondial ; en effet, il peut y avoir possibilité objective d’accès à la technologie sans que les conditions existent pour qu’une joint-venture à forte participation étatique en fasse usage, à cause des entraves que créent les accords entre actionnaires.

28C’est en ayant en vue toutes ces circonstances — et il en existe d’autres — que nous affirmons que le type d’industrie et la nature de l’entreprise qui la met en œuvre doivent aussi être pris en considération pour examiner les linkages dont dépend la formation d’un pôle de développement.

29Le deuxième point concerne les caractéristiques géo-économiques et sociales de l’espace physique où se localise le pôle, mais nous ne noterons ici que les lignes principales du problème.

30La notion de pôle a été définie dans un espace économique abstrait, et non dans un espace géographique concret, et il était implicite dans la formulation de Perroux qu’un tel espace économique réunisse toutes les conditions socio-économiques (dotation de facteurs, capacité d’entreprise, demande élastique, etc.) nécessaires à l’apparition d’un pôle. Or, quand on transpose la problématique du pôle de l’espace économique abstrait où elle a été conçue à un espace géographique concret et en situation de sous-développement, toutes les conditions considérées comme acquises ne sont pas forcément réunies et ne peuvent pas toujours être facilement créées. En outre, quand on a affaire à un espace économique abstrait, il n’est pas nécessaire de prendre en compte les limites de l’espace physique dans lequel on espère que seront distribués les bénéfices produits par le pôle, ou, au mieux, il est implicite que l’on pense à un « espace national ». Ainsi donc, on ne se préoccupe pas de savoir comment se distribuent dans l’espace physique les différentes structures de production qui caractérisent l’activité du pôle, ou quelle est la distance qui peut séparer les centres de production des marchés intermédiaires et finaux. La mention d’« industries géographiquement groupées », qui apparaît en général dans les définitions admises d’un pôle, dit en réalité fort peu, entre autres parce que les groupements géographiques ne connaissent pas tous innovations et croissance de même qu’un ensemble d’industries peut constituer un pôle sans qu’elles soient géographiquement groupées. Il est donc fondamental que ces points soient précisés, définis et incorporés au concept de pôle, si on veut en faire un instrument pour promouvoir le développement régional : ici également, nous le verrons, l’expérience de Camaçari présente des problèmes intéressants.

31Enfin, le troisième point est celui qui a trait aux « complications » introduites dans la théorie des pôles par l’état de développement considéré. Nous nous limiterons ici à signaler deux dimensions qui nous paraissent stratégiques, la dimension du temps et celle des acteurs, et dont l’incorporation à la théorie des pôles est fondamentale. Comme on le sait, le processus de changement en situation de développement diffère sensiblement des changements en situation de croissance, en fonction de deux données : la première est qu’il se réalise par des accroissements différentiels des différentes unités qui composent le système, ce qui implique des changements dans sa structure globale. La deuxième est que le processus de changement, habituellement, ne se réalise pas (ou ne commence pas) spontanément, mais par des inductions exogènes, ce qui, dans la pratique, revient à dire par des interventions délibérées et continues de l’État. Bien qu’elles soient plus que connues, on ne tire pas toujours de ces caractéristiques — la théorie des pôles ne le fait sûrement pas — toutes les implications qu’elles contiennent et qui devraient nécessairement être prises en compte au niveau de la planification.

32La première de ces implications est en rapport avec la dimension du temps. Comme on l’a vu, l’idée de pôle repose essentiellement sur les effets qui peuvent être obtenus par les liaisons interindustrielles, et sans ce canal l’innovation ne peut pas circuler dans le système. Historiquement ces liaisons, et la concentration qui les accompagne, se sont établies de façon lente et progressive dans les pays au développement capitaliste plus ancien, leur rapidité étant conditionnée par le temps nécessaire aux processus d’ajustements réciproques entre la diffusion des ondes d’innovation et leur absorption par les unités du système. Ce déroulement était encore plus ralenti par le fait que la diffusion elle-même dépendait d’une séquence antérieure (invention, innovation, essai, installation), et on calcule qu’au début du siècle il fallait en moyenne de vingt à quarante ans, selon le type d’industrie et la nature de l’innovation, pour que cette séquence se déroule. On assiste actuellement à une accélération très rapide de tout le processus, au point que pour certaines industries, comme la pétrochimie, le temps qui sépare l’invention de l’installation a été spectaculairement réduit.

33Dans une situation de croissance, les processus de réajustement de la diffusion peuvent plus facilement répondre à cette accélération parce que les ressources dont dispose la structure préexistante sont importantes. En situation de sous-développement, la problématique est beaucoup plus complexe, et cela dans un double sens : d’abord, parce qu’il ne s’agit pas seulement de réajustements interindustriels, mais de la création de structures industrielles nouvelles, ce qui exige un flux de ressources de grandes proportions, deuxièmement parce que l’absorption de l’innovation n’exige pas seulement des réponses de la structure matérielle du système productif, mais aussi de tous les facteurs humains impliqués dans la production, de la main-d’œuvre hautement qualifiée aux entrepreneurs compétents.

34Cette situation se traduit non seulement par de forts coûts d’installation — le coût d’investissement à Camaçari est très supérieur à celui qu’on constate dans des contextes semblables — mais est aussi souvent responsable du retard qui apparaît dans la formation des maillons (les industries de troisième et quatrième génération par exemple) nécessaires à la formation de liaisons interindustrielles, dont dépend la dynamique du pôle. En outre, ce que l’expérience paraît démontrer est que cette « chaîne » ne se forme pas sans de nouvelles et persistantes interventions de l’État ; comme celles-ci, à leur tour, dépendent des conditions politiques plus générales, la continuité du processus échappe souvent au contrôle des acteurs économiques qui agissent dans le « pôle », quand celui-ci est installé dans un pays en voie de développement.

35En d’autres termes : il peut se passer des années avant qu’un complexe industriel installé se transforme effectivement en pôle de développement, et il se peut que le passage ne se produise jamais.

36La seconde caractéristique à souligner dans l’implantation de pôles en situation de développement est relative au comportement des acteurs. En effet, le fait que le comblement du retard séculaire dépende d’une intervention délibérée met au premier plan le problème des acteurs, les conditions structurelles et politiques dans lesquelles ils agissent et les nouveaux rôles qu’ils sont appelés à tenir et à improviser.

37La théorie des pôles ayant été originellement conçue en ayant en vue la situation de croissance, il est compréhensible qu’elle ait pris en compte un seul acteur, l’entrepreneur capitaliste schumpeterien, celui qui, agissant dans des conditions où les seuls paramètres sont le profit et le risque, est capable d’introduire continuellement de « nouvelles combinaisons » dans le processus productif. En revanche, en situation de développement, les rôles à tenir sont multiples, différentes sont les conditions dans lesquelles agissent les acteurs, et leur nombre est beaucoup plus grand. Le problème n’est donc pas seulement beaucoup plus complexe, il inclut aussi des variables différentes : nous nous limiterons ici à en indiquer deux, qui seront examinées en détail dans la suite de ce travail, à la lumière de l’expérience de Camaçari.

  • 13 Cf. MARTINS L., « A expansão recente do Estado no Brasil » : Seus Problemas e seus Atores, IUPERJ- (...)

38La première est que l’initiative de constituer un pôle revêt un aspect « volontariste », en ce sens qu’elle résulte des déséquilibres régionaux, et implique une décision du pouvoir. Le fait saillant est donc que l’acteur principal est l’État et non l’entrepreneur au sens classique, et qui dit État dit, au niveau concret, volonté politique et jeu d’intérêts, ainsi que participation d’un nombre considérable d’agences gouvernementales qui agissent comme agents d’intervention. Leur articulation — ou leur désarticulation — dépend de la façon dont s’organise et s’étend l’appareil d’État dans un contexte donné, tous phénomènes qui échappent en général au contrôle des planificateurs, parce qu’ils dépendent de processus beaucoup plus généraux13.

39L’expérience de Camaçari est particulièrement riche en enseignements sur ce point : non seulement le nombre d’acteurs est élevé (gouvernement fédéral, gouvernement de l’État, commune de Camaçari, Petroquisa, entreprises privées, et tous les satellites de ces acteurs), mais chacun d’entre eux défend ses intérêts particuliers et tend à développer sa logique propre — souvent contradictoire avec celle des autres. Cette « complication » par rapport à la théorie des pôles se manifeste sur plusieurs plans, depuis les conceptions diverses de ce que doit être un pôle ou de ce qu’on attend de lui jusqu’aux décisions de détail dont dépend sa gestion. Il est évident que ces facteurs agissent dans le sens de l’accroissement de l’entropie du système et requièrent des réponses nouvelles et imaginatives au niveau de la planification et de la gestion : rien de tout cela n’est pris en compte dans la théorie des pôles.

40La deuxième variable est en rapport direct avec le rôle de l’entrepreneur, et présente deux aspects apparemment paradoxaux. D’un côté, la motivation d’entrepreneur doit être artificiellement créée, en particulier pour ce qui est des entrepreneurs locaux, ou au contraire doit être inhibée, dans le cas des entreprises multinationales, par des actions permanentes de l’État. Cela se réalise, dans le cas brésilien, par un système d’incitations fondé davantage sur les récompenses que sur les sanctions, et l’avalanche de subventions accordées élimine pratiquement le facteur risque et change substantiellement la nature du profit. En effet, ce dernier est perçu beaucoup plus sous la forme de la subvention à recevoir que comme le résultat de l’effort d’entreprise et d’innovation, un aspect des choses qui sera examiné ailleurs à la lumière des données sur l’apport effectif du secteur privé dans le financement de Camaçari. D’un autre côté, dans la mesure où l’acteur qu’est l’entreprise publique commence à intérioriser la logique capitaliste, choisissant comme référence de comportement des critères de coût-bénéfice et la maximisation du profit, l’État perd ce qui serait un des instruments les plus efficaces pour obtenir les bénéfices sociaux que laissait espérer la notion de pôle. Du point de vue de l’entrepreneur l’aspect paradoxal introduit par la situation de développement dans la problématique des pôles est celui d’une sorte de déplacement des « logiques » de comportement : ce qui « manque » d’esprit capitaliste chez les chefs d’entreprise locaux est surabondant parmi les responsables d’entreprises publiques, c’est-à-dire que les motivations sont échangées. Quelques aspects de l’action de la Petroquisa et des entrepreneurs privés à Camaçari illustrent de façon exemplaire cette idée.

41Il se vérifie donc que les confusions sémantiques et conceptuelles de la théorie des pôles, ainsi que la transposition non contrôlée de la notion de pôle de la situation de croissance à la situation de développement ont contribué à ce qu’on néglige toute une gamme de problèmes complexes, alors que c’est de la solution qui leur est donnée que dépend le succès ou l’échec de l’implantation de pôles de développement.

42La complexité de cette problématique — qui est celle qui en fait devrait fonder les espoirs qu’on peut avoir et orienter les directives de la planification — apparaît plus nettement encore quand on passe au plan de l’application normative du concept de pôle.

Le pôle comme instrument de développement régional

43La conversion de la notion abstraite de pôle en instrument de développement régional s’appuie, implicitement ou explicitement, sur un raisonnement qui, pour l’essentiel, peut être résumé ainsi : si les pôles constituent la « clé » de la croissance capitaliste et si on a réussi à déterminer la dynamique de leur fonctionnement, une des façons de promouvoir le développement régional serait de créer artificiellement les conditions nécessaires à la reproduction de cette dynamique.

44Peu importe ici si ce raisonnement d’allure scientifique précède la formulation de politiques de développement régional ou s’il surgit comme une rationalisation destinée à justifier de telles politiques, car les mesures d’implantations qui s’en suivent tendent à s’orienter en fonction de ce qu’il propose et à alimenter les espérances qu’il contient : il devient donc nécessaire de la soumettre au crible d’une analyse de sa cohérence interne. Auparavant il faut cependant rappeler le contexte historique dans lequel apparaît, en Amérique Latine, l’idée d’implanter des pôles de développement.

45Cette idée a commencé à se diffuser dans la région, et avec une certaine rapidité, à partir de la seconde moitié des années 60 (voir le cas de Las Truchas, Ciudad Guayana, Esmeralda, Bayovar, etc.). Ce n’est certes pas par hasard si une idée formulée dans les années 50 a alors commencé à susciter un subit intérêt : c’est aussi à ce moment que l’on prend conscience, de façon plus ou moins claire selon les pays, des impasses du « développementisme » (desarrollolismo-desenvolvimentismo) et, à leur suite, de la crise du projet national de développement qui avait suscité tant d’espérances dans toute la région. Il commençait à devenir évident, en somme, que malgré tous les succès statistiques résultant des efforts de développement réalisés jusque-là, l’évolution économique et sociale des pays au capitalisme tardif et dépendant se faisait en des termes différents de ceux qui ont marqué l’expansion capitaliste antérieure, une des preuves de ce phénomène étant donnée précisément par la tendance à une concentration forte et régressive, tant sociale que spatiale, des fruits du développement. En d’autres termes, on constatait que l’élimination de ce que, dans la terminologie de l’époque, on appelait les « obstacles au développement » ne menait pas à la généralisation de l’expansion capitaliste dans tout l’espace national, mais qu’au contraire cette élimination mettait en marche des mécanismes qui renforçaient, de façon nouvelle et plus perverse, les tendances structurelles à la concentration du revenu dans les deux dimensions citées. Les frustrations et les tensions sociales qui naissaient alors et remettaient directement en cause la légitimité de l’idée de développement sont trop connues pour qu’on les rappelle ici.

46C’est à ce moment de frustration et de crise que l’idée d’implantation de pôles commence à susciter l’intérêt ; elle est tout de suite incorporée à l’arsenal des instruments d’intervention sur l’économie dont dispose l’État, et elle réveille l’espoir d’une généralisation des processus de développement dans toute la nation. Le recours à l’idée de pôle comme instrument de développement régional paraît être en relation directe (en faisant ici abstraction de toute une série de facteurs pour pouvoir montrer l’essentiel) avec l’idée qu’avaient les classes dirigeantes latino-américaines que par l’implantation de pôles il serait possible d’atteindre deux objectifs fondamentaux : corriger les « distorsions » existantes sans que pour autant il soit nécessaire de reformuler les bases du modèle de développement. Nous faisons ici référence à cet aspect de la question — qui n’est certes pas le seul — parce qu’il contribue à faire comprendre deux choses : d’abord, pourquoi autour de la notion de pôle — ou de sa manipulation à des fins de propagande — se créent aussi rapidement tant d’espoirs ; ensuite pourquoi la politique d’implantation des pôles apparaît comme indépendante ou ignore les réticences et les impasses qui se révèlent au même moment dans la « théorie des pôles », dont tant de politiques étaient censées être l’application. Il faut donc dire un mot sur ces réticences et ces impasses.

47Malgré les contributions de l’école dite « spatiale », qui développa les formulations initiales de Perroux (voir par exemple les travaux de Boudeville), ainsi que la tentative d’incorporer le concept de pôle à la « théorie de la localisation » formulée antérieurement par 1’école allemande (Christaller, Locch), il restait à résoudre un grand nombre de problèmes découlant de la question majeure : comment rendre compatibles la géographie des pôles et l’économie des pôles, de façon à retenir dans la première les résultats obtenus dans la seconde.

  • 14 Cf. LANSUEN, « Generalização », op. cit., p. 22.

48C’est en fonction de cette difficulté que va surgir la critique la plus radicale faite à l’idée même qu’il était possible de convertir la notion de pôle en instrument de développement régional : l’argument central de cette critique est qu’une telle conversion comporte une erreur de logique, en ce qu’elle considère comme certain ce qui était donné seulement comme possible. Cette erreur découlerait, comme le montre Lansuen, de ce qu’on ignore le fait que la théorie des pôles est une « théorie de la croissance conditionnelle » : elle constate l’existence d’un phénomène, qu’elle nomme pôles, et explique les raisons de la dynamique de son fonctionnement, mais n’explique pas les conditions nécessaires à l’existence des pôles. En d’autres termes, la théorie des pôles décrit la dynamique de fonctionnement de quelque chose dont l’existence est simplement constatée — une explication ex-post facto — mais n’explique pas les conditions préalables (comment, pourquoi, quand, où) à l’apparition de ce dont elle décrit le fonctionnement14. Formulée dans ces termes, cette distinction entre fonctionnement et existence peut paraître excessivement rigoureuse, pour ne pas dire byzantine. Elle a pourtant quelque importance pour expliquer la généalogie de l’application du concept, car l’implantation d’un pôle ne peut se limiter à créer les conditions nécessaires pour qu’il puisse fonctionner — ce sont celles que donne la théorie — mais suppose la création préalable des conditions pour qu’il existe en tant que pôle — ce que la théorie ne donne pas —. Si nous mentionnons cette critique c’est pour montrer qu’il existait des impasses au niveau même de la théorie, car il apparaît que les processus de nature sociale et économique sont rarement réductibles aux règles de la logique formelle.

  • 15 Ibid.

49En réalité, l’élément fondamental de la critique, en ce qui nous concerne, est lié à la constatation des difficultés pratiques que rencontre l’application de la notion de pôle à la promotion du développement régional, puisque la « théorie de la localisation » et la « théorie des pôles » offrent des explications non liées entre elles et dont l’harmonisation est difficile15. Et sur ce point la critique est pertinente, car ce que Perroux et ses disciples ont fait, en dernière analyse, a été de superposer groupements sectoriels et groupements géographiques, en supposant que la greffe « prenne », grâce à la dynamique qui lui est attribuée. Or ce qui est supposé acquis est précisément ce qu’il faut démontrer, c’est là le « raccourci » qui figure dans l’opération et qui apparaît nettement dans les politiques d’implantation de pôles.

  • 16 Cf. DARWENT D.F., « Growth Poles and Growth Centres in Regional Planning. A review », Environment (...)
  • 17 Sur le cas du Mexique, la question a été discutée par Francisco ZAPATA.

50Constatant l’existence de ce raccourci et tendant d’y remédier, Darwent et après lui d’autres auteurs furent amenés à franchir un pas supplémentaire. Ils le firent en distinguant pour l’analyse — mais cela a d’importantes implications pratiques — entre « pôle de croissance » (concentration sectorielle ou interindustrielle) et « centre de croissance » (concentration géographique ou régionale d’activités économiques)16. Cette distinction est importante en ce qu’elle permet de poser avec plus de clarté la véritable question : quels sont les mécanismes nécessaires pour que s’établisse l’articulation entre les pôles et les centres de croissance où ils se situent, de façon à garantir la rétention dans les seconds des bénéfices attendus des premiers ? C’est une question dont la solution est indispensable au succès des politiques de développement régional centrées sur l’implantation de pôles. Mais que cette question n’ait pas été résolue paraît être suggéré par l’actuelle discussion, menée à la lumière des expériences existantes, qui consiste à déterminer si ces expériences sont des « pôles » ou des « enclaves »17. Il convient de nous arrêter rapidement sur cette discussion.

  • 18 Cf. CORAGGIO J.L., « Hacia una revision de la teoria de los pollos de desarrollo », EURE, vol. 2, (...)

51De la littérature sur le sujet qu’il nous a été donné d’examiner, le travail de Corragio apparaît comme la tentative sans doute la plus élaborée de formaliser les conditions qui caractérisent l’une ou l’autre de ces situations18. Partant de l’idée que l’implantation, dans un sous-système régional, d’une activité motrice qui présente les caractères attribués à un pôle entraîne toujours des effets positifs et négatifs pour le sous-système en question, cet auteur tente de développer une méthodologie (à partir de la façon dont se distribuent ces effets) qui permette de distinguer la situation de « pôle-pour-la-région » de celle d’« enclave-dans-la-région ». Comme on le voit, en liant « pôle » au prédicat « région » cet auteur contourne élégamment la controverse théorique sur ce qu’est un pôle, mentionnée dans la première partie de cet article.

52Ainsi, quand les effets (positifs ou négatifs) se concentrent de façon prépondérante dans le sous-système régional, cela caractériserait la situation de « pôle ». Inversement quand les effets positifs sont sujets à d’importants processus de filtration vers le reste du système alors que les effets négatifs tendent à se concentrer dans le sous-système, cela définirait la situation d’« enclave ». Par la classification de ces effets (essentiellement des effets positifs) et du mode de filtration qui leur correspond pourrait-on déterminer les facteurs qui agissent et donnent à l’activité motrice existant dans une région donnée la fonction de pôle ou d’enclave ? De tels effets et leur mode de filtration sont classés par Corragio en termes économiques conventionnels, (liaisons en aval et en amont, commercialisation, marché du travail, demande de biens et de services, rétention ou transfert de l’excédent produit, dotation en infrastructures, etc.), et ce qui rendrait ce schéma réellement efficace n’est pas défini : que signifie concentration « prépondérante » de résultats dans le sous-système, comment déterminer, et en fonction de quoi, son quantum, etc.

53Malgré tout, cet effort de classification et l’exercice auquel il donne lieu peuvent être d’une grande utilité en ce qu’ils suggèrent des critères plus objectifs et que l’on puisse rendre opérationnels pour évaluer les flux résultant de l’implantation d’un pôle (ou d’un pôle supposé) dans une région donnée. En outre, ce type d’évaluation facilite certainement l’identification des points et processus de « filtration », contribuant à la formulation de politiques correctives partielles, mais c’est là, à notre avis, tout ce qu’elle peut apporter.

54Nous avons déjà indiqué pourquoi nous considérions que la question « pôle ou enclave » était une fausse question. En premier lieu parce que l’un des termes, « enclave », ne s’applique pas, en toute rigueur, à la situation que représente un sous-système intégré dans un contexte national, et en deuxième lieu parce que poser la question en ces termes tend à empêcher la résolution de quelques-uns des aspects les plus complexes de la problématique des pôles.

55Le terme « enclave » est apparu pour caractériser une situation historique typique, représentée par une certaine forme d’exploitation minière, énergétique ou agricole, dans laquelle toutes les décisions relatives à l’investissement et à la consommation sont prises à l’extérieur du système national. La logique dominant le tout vise la prise des bénéfices de l’investissement à l’extérieur du système national qui en est le théâtre, n’y laissant que les ressources provenant des salaires et des impôts, pour nous en tenir à une formulation simplifiée. Or, la transposition de cette forme spécifique et historique de relation, existant dans un schéma de centre-périphérie, de son contexte international à un contexte intra-national se fait en éliminant ses deux éléments essentiels : le monopole de l’acteur étranger sur les décisions relatives à l’investissement et à la consommation, et l’incorporation totale des résultats à un circuit externe d’accumulation.

56Privée de ces deux éléments constitutifs, la notion d’enclave ne survit, dans la plus généreuse des hypothèses, que comme métaphore, et selon le même raisonnement, les définitions du type « semi-enclave » n’ont de sens que comme « semi-métaphore », ce qui n’existe pas.

57On peut ajouter qu’une dichotomie du type « pôle-enclave » exclut de la problématique des situations existant concrètement et qui représentent peut-être la majorité des cas, comme celles des complexes industriels, qui, s’ils ne sont pas des pôles sont encore moins des enclaves. En outre, poser le problème en termes de dichotomie « pôle-enclave » revient, dans la pratique et à la limite, à éliminer toute possibilité de la résoudre, car si on transpose la problématique de l’enclave sur le plan des relations intranationales, sa solution supposerait la possibilité d’une « autonomisation » du sous-système régional (correspondant à la nationalisation dans la situation classique), ce qui apparemment suppose une guerre de sécession.

58Tout cela suggère la nécessité de redéfinir les termes de la question de façon à préciser, à la lumière des expériences existant concrètement, quelle est effectivement la problématique qui naît de l’utilisation du concept de pôle comme instrument de développement régional.

59Il faut pour cela, à notre avis, en laissant de côté dans un premier temps la question de ce qui caractérise ou non un pôle sur le plan théorique, partir de l’existence d’un complexe industriel (ou de son équivalent agricole) pour ensuite répondre aux questions suivantes :

  1. Quelles sont les conditions nécessaires — et quelles sont les données politiques indispensables — pour maximiser l’appropriation des résultats du complexe industriel existant (ou de son équivalent) par la région où il a été implanté.
  2. Comment résoudre, dans le cadre de la région, les déséquilibres de type nouveau (économiques, sociaux, d’infrastructure, etc.), fatalement introduits par l’existence même du complexe industriel (ou de son équivalent).
  3. Quel nouveau système de planification et de contrôle est nécessaire pour rendre compatibles entre elles les actions d’acteurs qui ont tendance à s’orienter en fonction d’intérêts et de logiques différentes et parfois contradictoires, et quelles sont les conditions politiques nécessaires pour le rendre opérationnel.

Notes

1 PERROUX F., « Note sur la notion de pôle de croissance », Economie appliquée, 1955 ; L'Économie du xxe siècle (Paris, PUF 1962) ; « Note sur la ville considérée comme pôle de développement et comme foyer de progrès », Tiers Monde, Vol. VIII, N° 32, 1967. PAELINCK J., « La teoría del desarrollo polarizado », Revista de Economia Latinoamericana, ano III, N° 3, 1963. FIEDMANN J., « La estrategia de los polos de crescimento como instrumento de planification urbana y regional », Revista de la Sociedad latinoamericana de Planificación, Vol. VIII, Nos 9-10, 1969. Ce sont là quelques-uns des titres, que nous jugeons les plus significatifs, sur la problématique des pôles de développement.

2 Pour avoir une excellente revue de la « théorie des pôles », voir HERMANSEN T., « Development — Elements of a Theorical Framework » in KUKLUISKI A., (ed.) Growth Poles and Growth Centres in Regional Planing (The Hage : Mouton and Co., 1972), pp. 1-67.

3 Cf. PERROUX F., « Note sur la notion de pôle de croissance », op. cit.

4 Cf. HERMANSEN, « Development Poles », op. cit., p. 21.

5 Cf. PERROUX F., L'Economie du xxe siècle, op. cit., pp. 142 et suivantes.

6 Voir, par exemple, PERROUX F., L'Economie du xxe siècle, op. cit. Chap. II et III.

7 Cf. LANSUEN, « On Growth Poles » in Urban Studies, pp. 62-63 ; du même auteur « Generalização em torno da noçáo de polo de crescimento » in IBGE, Boletim Geogrãfico, n° 238.

8 Cf. HIRSCHMAN A., The Strategy of Economic Development (New-Haven : Yale University Press, 1958).

9 Sur cette distinction voir : HERMANSEN, Development Poles, op. cit., p. 21-25 ; LANSUEN, On Growth Poles, op. cit.

10 LANSUEN, op. cit.

11 Sur ce point voir : HERMANSEN, Development Poles, op. cit., pp. 24-25 ; LANSUEN, On Growth Poles, op. cit., pp. 27-34 ; PAELINCK, « La teoría del desarollo Regional » op. cit.

12 Cf. HERMANSEN, « Development Poles », op. cit. pp. 24-25.

13 Cf. MARTINS L., « A expansão recente do Estado no Brasil » : Seus Problemas e seus Atores, IUPERJ-FINEP, 1977 (mimeo).

14 Cf. LANSUEN, « Generalização », op. cit., p. 22.

15 Ibid.

16 Cf. DARWENT D.F., « Growth Poles and Growth Centres in Regional Planning. A review », Environment and Planning, Vol. 1, 1969.

17 Sur le cas du Mexique, la question a été discutée par Francisco ZAPATA.

18 Cf. CORAGGIO J.L., « Hacia una revision de la teoria de los pollos de desarrollo », EURE, vol. 2, marzo 1972, N° 4, pp. 24-40.

Auteur

Chargé de recherche au CNRS, sociologue

© Éditions de l’IHEAL, 1984

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