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L’État aménageur en Amérique latine

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Jean Revel-Mouroz

Introduction. Un nouvel espace énergétique et industriel

Jean Revel Mouroz

Texte intégral

I - UNE STRATÉGIE EXTRAVERTIE QUI SE HEURTE A LA CRISE

1L’un des phénomènes majeurs de la dernière décennie est l’irruption de ce que l’O.C.D.E. appelle « Les nouveaux pays industriels », dans la polarisation des flux internationaux d’investissements et dans la diversification géographique du commerce international.

2Cette montée en puissance de pays que le président de la Banque Mondiale estimait constituer l’un des quatre pôles du Sud (pôles des N. P. I., du Proche-Orient exportateur de pétrole, des grands pays très peuplés d’Asie, des pays les plus pauvres d’Afrique) reposait, jusqu’en 1982, sur une stratégie industrielle extravertie que la crise financière et le surendettement de pays comme le Brésil, le Mexique ont rendu récemment inopérante.

3Cette stratégie s’est appuyée sur l’implantation de toute une génération nouvelle de foyers ou « pôles » industriels et énergétiques, apparus dans les années soixante, puis systématisés — à partir de 1973/74 — comme fondements du développement industriel national, de l’aménagement du territoire et du développement régional.

4L’un des buts de cet ouvrage est précisément de comparer les pôles pétroliers et sidérurgiques brésiliens, mexicains, vénézuéliens, en se posant la question de la diffusion de modèles standards d’industrialisation dans des contextes socio-économiques et politiques différents.

5L’approche de cette diffusion ne se limite pas à une analyse traditionnelle des impacts, des effets d’entraînement des foyers industriels ; il s’agit avant tout de montrer comment l’industrialisation est à la fois la résultante et le catalyseur de luttes d’intérêts contradictoires aux niveaux international, national, régional et local.

6L’étude des grands complexes industriels et énergétiques permet l’examen du redéploiement international de l’appareil industriel, avec le jeu ambigu des appareils étatiques et des organismes publics face aux grandes entreprises étrangères.

7Le problème de l’articulation entre la nouvelle base économique des complexes industriels et la demande locale et régionale d’emploi révèle à son tour les discordances entre les intérêts de la société nationale et ceux des populations autochtones. C’est ici la question de l’aménagement pour Qui ? et de l’intégration aux bénéfices de l’industrialisation qui est posée.

II - L’EVOLUTION DE LA PROBLEMATIQUE ET DES OBJECTIFS DE RECHERCHE DU CREDAL

8La première approche des grands aménagements et complexes industriels implantés en Amérique Latine dans le double processus d’internationalisation et de redéploiement de la production industrielle et d’intervention croissante de l’État planificateur, aménageur, producteur, gestionnaire s’est faite à partir de la problématique des pôles de développement, les théories de Perroux, Boudeville et Friedmann ayant trouvé une application à grande échelle, en Amérique Latine, dans la décennie écoulée.

9L’optique était donc résolument celle d’une recherche sur les effets d’entraînement exercés sur les zones d’implantation des grands complexes industriels et énergétiques au Mexique, au Venezuela et au Brésil ; sur les effets d’innovation et aussi de destruction exercées sur les économies régionales et locales, sur les populations et leurs espaces.

10Le maniement des concepts de « pôles » et d’« enclaves » nous permettait de caractériser des espaces industriels-urbains comme des monopoles spatiaux des grandes entreprises publiques (PEMEX et SICARTSA au Mexique, entreprises de la C.V.G. au Venezuela). L’isolement fonctionnel, les ségrégations dans l’emploi et l’habitat, le contrôle du pouvoir d’entreprise sur l’administration et la politique locale que révélaient nos enquêtes nous amenaient cependant à dépasser ce stade d’analyse pôle-enclave qui ne restituait pas l’ampleur et la profondeur d’un phénomène, que nous appelions « la colonisation industrielle », s’exerçant sur des espaces et populations « traditionnelles » ou « périphériques ».

11En effet, les politiques d’aménagement des espaces régionaux et urbains dépendants par rapport aux foyers industriels ont pour enjeu des territoires que cherchent à s’approprier les différents acteurs : entreprises, aménageurs et aménagés.

12Les « pôles » n’irradient pas tant du développement que du pouvoir et deviennent des enclaves-espaces ségrégés d’emploi et d’habitat dont l’accès était régulé, contrôlé par les mécanismes hiérarchisant les « bénéficiaires » des investissements industriels et urbains.

13Les chercheurs de l’équipe ont donc travaillé :

141. A l’échelle nationale, en posant la question des impératifs nationaux expliquant la politique des pôles industriels : volonté d’acquérir un statut de « puissance moyenne », personnalisation des projets devenant les pyramides d’un régime... En considérant l’aménagement du territoire comme une appropriation de l’espace légalisée et normalisée.

152. A l’échelle régionale où l’idée même de région a été remise en cause ; l’introduction des nouvelles territorialités (des aménageurs, des grandes entreprises, des organisations ouvrières...) empiettant sur celles des groupes régionaux, tend à structurer le pouvoir spatial selon des réseaux verticaux trouvant leur cohérence à l’échelle nationale. Sectorialisation et centralisation vont de pair.

163. A l’échelle locale où les implantations industrielles et l’urbanisation induite entraînent des expropriations foncières remettant en cause la survie des communautés affectées ; où la gestion de l’espace urbain et du logement devient un enjeu pour les organismes planificateurs, les entreprises industrielles et les différentes strates de la population.

17L’étude simultanée et comparative des pôles mexicains, vénézuéliens et à un moindre degré brésiliens a révélé le stade d’évolution variable de la colonisation industrielle et de son emprise spatiale en fonction de la nature du régime politique considéré, le « Système Mexicain » constituant une phase avancée de la centralisation et de l’intégration territoriale.

18Face au mouvement de « colonisation industrielle », notre objectif était d’identifier les acteurs, les réseaux et les lieux de pouvoir. La notion de territorialité guidant notre analyse des mécanismes d’appropriation de l’espace et nous poussant à considérer l’ensemble des relations établies par les communautés avec leur environnement spatial.

19Désormais les grands aménagements étaient replacés dans la perspective de l’expansion de régimes intégrateurs autoritaires et nous cherchions à repérer les frontières de la nouvelle administration liée aux aménagements, aux pouvoirs qu’elle exerçait sur les territoires, aux changements de souverainetés locales (tantôt héritages anciens comme les communautés indigènes, tantôt cristallisation d’accumulations économiques récentes comme les bourgeoisies locales).

20Les populations ouvrières et leurs organisations syndicales étaient incluses dans un champ de recherche qui ne se limitait pas aux seuls pouvoirs étatiques, mais qui prenait en compte « toutes les organisations qui se développent dans une enveloppe spatio-temporelle qu’elles contribuent à organiser ou à désorganiser ». (C. Raffestin).

III - RELATIONS ENTRE INDUSTRIE ET REGION

Une recomposition des pouvoirs dans les espaces d’aménagement

  1. L’introduction de modules industriels standards (5/6000 ouvriers dans l’établissement pilote, le milliard de dollars investis), celui des très grandes unités de production, est le commun dénominateur des stratégies d’aménagement conduites par les grands Etats latino-américains.
  2. Une génération de nouveaux pôles industriels dans des espaces nationaux ayant déjà connu une phase d’industrialisation, dans les années 40-60, caractérisés par la concentration dans quelques métropoles, modifie la structure industrielle.
  3. Cette nouvelle vague de pôles industriels s’insère dans deux types de milieux régionaux :
  4. des régions déjà structurées par des métropoles (Cf. Salvador, Porto Alegre...),
  5. des régions « périphériques » où le centre industriel est organisateur de l’espace avec des caractéristiques pionnières (Cf. Las Truchas, Ciudad Guayana).
  6. L’industrie qui utilise des ressources de la région ainsi que l’État et les acteurs extra-régionaux qui occupent des positions clés du territoire (dans le domaine de la planification et de la gestion), donnent lieu à ce qui apparaît comme une confiscation des ressources et une tutelle qui autorisent à parler d’une « colonisation industrielle ».
  7. Une phase ancienne d’enracinement de l’industrie à partir d’une accumulation de capitaux régionaux (Cf. Monterrey, Cf. São Paulo) fournissant la base d’expansion d’une métropole et de groupes régionaux dominants apparaît dépassée par cette industrialisation conduite par des groupes étatiques articulés à l’investissement étranger.
  8. Il y a restructuration originale :
  9. par les infrastructures, notamment de transport, qu’autorisent les projets industriels et énergétiques,
  10. par de nouvelles articulations des espaces périphériques, ruraux et urbains au travers de migrations liées à l’emploi : structuration de bassins de main d’œuvre.
  11. par une intégration hiérarchisée dans des filières de contrôle spatial (les entreprises, les syndicats de branche, les organismes d’aménagement).

La recomposition des pouvoirs régionaux et locaux

  • L’impératif national incarné dans le grand projet impose des logiques et l’emporte sur toute autre considération.
  • Il est porteur de nouvelles activités liées à la classe techno-bureaucratique nationale.
  • Il provoque le contrôle de la production, de l’emploi, des équipements urbains par des pouvoirs échappant aux notables traditionnels.
  • La conquête du pouvoir local (municipalité) est l’aboutissement du processus.

21La région ne survit comme territoire contrôlé par un pouvoir réellement autochtone que dans le cas où la ou les personnalités représentant le système régional occupent des positions stratégiques dans l’échiquier politique national.

22Dans ce schéma les régionalisations correspondent plus à un renforcement des pouvoirs centraux qui homogénéisent leurs bases socio-politiques locales, plutôt qu’à la mise en place d’institutions décentralisées.

IV - L’ÉTAT AMÉNAGEUR

23L’examen des prises de décision et de la gestion des grands projets montre que l’on ne peut réduire « l’État » à un super-acteur homogène, cohérent, national.

24En réalité les politiques d’aménagement et de développement de pôles industriels apparaissent comme les résultantes de politiques d’organismes aux intérêts souvent divergents.

  • 1 Notre problématique se rattache à celle d'une géographie politique, ce qui coïncidait avec la résu (...)

25Ainsi dans le cas de Lázaro Cárdenas - Las Truchas, au Mexique, la décision finale d’implantation de la sidérurgie n’a été acquise, avec le triomphe du projet « cardéniste », qu’à l’occasion d’une crise politique majeure — celle de 1968 — qui rendait stratégique l’adhésion du groupe cardéniste au régime1.

26L’État aménageur est un système où jouent les organismes, les entreprises publiques, les clans régionaux.

27Dans ce système la personnalisation des projets, l’identification entre un projet et une personnalité clé du système politique (le général Cárdenas pour le projet de Las Truchas) ou de la techno-bureaucratie (le général Ravard pour Ciudad Guayana au Venezuela, le ministre puis gouverneur Rovirosa Wade pour la Chontalpa, au Mexique), est le reflet du poids d’un ancrage de ce personnel politique et technique dans un milieu régional déterminé, à la fois base et bénéficiaire de ce pouvoir d’aménagement.

28J. R.-M.

29La théorie des pôles formulée dans les années cinquante commence à se diffuser en Amérique Latine à partir de la seconde moitié des années soixante au moment où l’on prend conscience des impasses du « développementisme » c’est-à-dire des obstacles à la généralisation de l’expansion capitaliste dans tout l’espace régional ; l’idée d’implantation de pôles est intégrée alors dans les politiques d’intervention des États. C’est autour de ce constat historique que Luciano Martins entreprend la généalogie du concept de pôle mettant en évidence les distorsions théoriques qui ont favorisé son passage d’instrument descriptif d’un processus économique à une utilisation normative en tant qu’instrument de promotion du développement régional. Or comment rendre compatible la géographie des pôles et l’économie des pôles ? Question non résolue ni dans la théorie ni dans l’application comme l’illustrent les études de cas centrées sur des complexes pétrochimiques (Camaçari), sidérurgiques (Lázaro Cárdenas) ou pétroliers (Coatzacoalcos/Minatitlán) et présentés soit du point de vue des entités étatiques soit du point de vue des effets socio-économiques.

30Pouvoir et espace... Les articles de H. Théry, A. Vanneph et M.F. Schapira s’attachent à analyser les mécanismes qui déterminent l’ancrage spatial des processus de planification, des décisions de localisations industrielles ou des pouvoirs syndicaux. Pour comprendre comment on est arrivé à un divorce entre une réussite technique évidente et une grande déception sur le plan social, il est nécessaire de reconstruire le processus de décision par lequel fut d’abord déterminée, au niveau fédéral, la création de Camaçari, le deuxième complexe pétrochimique du Brésil et sa localisation dans l’État de Bahia. Ces points analysés par H. Théry aident à comprendre d’une part les difficultés de la planification dans un pays comme le Brésil et d’autre part la genèse de quelques-uns des problèmes qui existent aujourd’hui à Camaçari. A travers la localisation des raffineries intérieures mexicaines auprès des marchés de consommation, A. Vanneph montre que les différents critères qui ont présidé à leur choix masquent sous une apparence rationnelle et objective des paramètres qui le sont moins ou même, comme dans le cas de Tula... une absence de décision. Le territoire syndical circonscrit autour de trois métropoles (Ciudad Madero, Poza Rica et Minatitlán) est analysé par M.F. Schapira dans son organisation spatiale comme dans sa dynamique historique. Elle montre, en particulier, que l’appropriation de l’espace qui se traduit par un contrôle des filières d’embauches s’appuie sur la conquête du pouvoir politique, notamment au niveau municipal.

31On ne peut concevoir un espace économique sans intégrer au schéma directeur les structures d’accueil pour la force de travail nécessaire. Or s’il existe des décalages entre les effets attendus et les résultats du seul point de vue de l’économie, dans un domaine où des instruments d’analyse permettent des évaluations quantitatives, qu’en est-il de la mise en œuvre des plans d’urbanisme, des projets administratifs par rapport à la réalité ? la deuxième partie de cet ouvrage rassemble 3 articles d’analyse et de réflexion sur les problèmes de croissance et de gestion urbaines rencontrées dans 3 villes industrielles : Camaçari, Lázaro Cárdenas et Ciudad Guayana.

32Devant la nécessité de planifier les effets induits par la présence du pôle, la Préfecture de Camaçari s’est vu confier la charge d’élaborer un plan d’urbanisme mais H. Rivière d’Arc dévoile le dysfonctionnement d’un modèle où il n’était pas prévu que les travailleurs de la pétrochimie préfèreraient habiter Bahia tandis qu’affluerait une masse d’immigrés sans travail, aux faibles revenus vis-à-vis de laquelle la Préfecture de Camaçari a dû envisager... un programme d’assistance. C’est précisément à cette population exclue de la ville planifiée que s’intéresse G. Schneier, à ses pratiques illégales de logement d’une part et d’autre part aux politiques de régularisation foncière destinée à retenir ceux qui, par leur insertion dans le marché du travail, sont capables d’assumer les charges financières de l’accession à la propriété privée. Un tel programme foncier favorise le départ d’une partie de la main d’œuvre qui est maintenant en excès à Ciudad Guayana. Daniel Hiernaux Nicolas oriente son étude de cas, celle de Lázaro Cárdenas, sur la gestion administrative de l’espace industriel et urbain, en particulier, sur les différentes institutions locales et nationales — et leur jeu interrelationnel — qui interviennent au niveau de la politique sidérurgique et du développement de la région.

33Si la théorie de F. Perroux intègre la notion de déséquilibre, c’est pour rendre compte de la dynamique interne de la croissance économique et non pour traduire les effets déstructurants des complexes industriels à l’intérieur de la région d’accueil. C’est sur cet aspect qu’est centrée la troisième partie de l’ouvrage et dans un seul pays le Mexique. L’analyse du marché du travail, et J. Neffa prend l’exemple de l’industrie sidérurgique de Las Truchas, montre que l’absence d’une stratégie locale de l’emploi accompagnant l’implantation d’un foyer industriel engendre des contradictions pouvant compromettre les programmes de production eux-mêmes. Ces contradictions, M.E. Zavala de Cosio les étudie à l’extérieur de l’espace industriel ; la zone de Minatitlán, à cause du développement de nombreuses industries pétrochimiques subit une mutation économique brutale qui ne s’effectue pas sans grandes tensions sociales : déclin de l’agriculture, détérioration des conditions de vie de la population traditionnelle dont les pratiques socio-culturelles sont aussi ébranlées par le choc pétrolier, un point que développe A. Tubery dans le cadre de Villahermosa.

Notes

1 Notre problématique se rattache à celle d'une géographie politique, ce qui coïncidait avec la résurgence de cette discipline (Cf. L'orientation « géo-politique » d’Hérodote, la publication de « Pour une géographie du pouvoir » par C. RAFFESTIN (1980), l'édition de la revue Political Geography. Notre orientation prolongeait d'ailleurs dans le domaine industriel la réflexion et les travaux menés sur Etat, Pouvoir et Espace dans le Tiers Monde (1977), sur l'Encadrement des Paysanneries (1978), sur les Mutations des Campagnes du Tiers Monde (1981).

Auteur

Maître de recherche au CNRS-CREDAL, géographe

© Éditions de l’IHEAL, 1984

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