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L’Argentine à l'aube du troisième millénaire

 | 
Anne Collin Delavaud
, 
Julio Cesar Neffa

Nouveaux défis et perspectives économiques

Chapitre 8. Hétérodoxie et orthodoxie dans les politiques de stabilisation en Argentine. De l'échec monétariste au plan Cavallo

Guillermo Hillcoat

Texte intégral

  • * Institut d'études sur le développement économique et social (IEDES)

1Note portant sur l'auteur*

2Pendant les deux dernières décennies, l'économie argentine a été très instable et s'est caractérisée par une inflation élevée et persistante, un déséquilibre externe chronique, un déficit budgétaire structurel et un système financier fragile axé sur une spéculation effrénée. Cette instabilité ne fait que traduire une crise majeure de l'économie argentine tant sur le plan de l'accumulation que sur celui de la régulation.

3C'est à cette double crise que les politiques d'ajustement doivent faire face. Et c'est pourquoi les différentes tentatives d'ajustement de la première moitié des années 1980, en dehors de leurs fondements théoriques et de leur légitimité politique, ont eu un horizon de court terme. Il s'agissait pour l'État de tenter de reprendre le contrôle de la conjoncture, surtout de la gestion de la balance courante et des politiques monétaire et budgétaire.

4Comment expliquer une telle crise ? Le modèle de développement en vigueur depuis l'entre-deux-guerres, axé sur le marché intérieur et tiré par l'activité industrielle s'essouffle au milieu des années 1970. Le déséquilibre budgétaire et celui de la balance courante sont très élevés ; l'inflation devient galopante ; sur la longue période, l'Argentine est le pays qui enregistre le plus fort taux d'inflation de l'Amérique latine.

5La crise affecte principalement les procédures de régulation : en effet, la crise majeure survenue en 1975 dérègle les procédures de régulation du modèle de développement et altère de manière irréversible les bases du régime d'accumulation ; cette rupture est marquée par une tentative de réorganisation économique néolibérale (le programme du régime militaire 1976-1981) qui, loin de juguler l'inflation, a perpétué - aussi bien que par les modalités de régulation monétaire adoptées que par l'institutionnalisation d'instruments d'indexation - le phénomène inflationniste dans l'économie argentine.

6Un programme inspiré du monétarisme, à l'instar de celui qui était en vigueur au Chili depuis 1974, est mis en route en mars 1976. Il constitue en quelque sorte un plan d'ajustement structurel avant la lettre.

7Appliqué dans un contexte politique exceptionnellement favorable, toute contestation étant interdite par le régime militaire, ce programme se propose d'ouvrir l'économie sur les plans commercial et financier et de procéder ê la déréglementation donnant la priorité au marché au détriment du secteur public. Suivant l'approche monétaire de la balance des paiements, la gestion monétaire et du secteur externe dépendent désormais du flux net des rentrées en devises.

8En réalité ce programme impose une régulation internationalisée grâce ê la libéralisation financière dans un cadre de libre circulation des capitaux. Trois effets liés entre eux en découlent : les réserves internationales gonflent artificiellement avec l'arrivée d'une masse de placements courts attirés par le différentiel des taux d'intérêt ; le gonflement de ces réserves facilite une politique de taux de change, qui loin de suivre l'inflation interne, produit une surévaluation de la monnaie nationale ; enfin, cette surévaluation et l'ouverture commerciale, jointes à une politique restrictive sur la demande via la compression des salaires, œuvrent contre l'industrie qui voit sa compétitivité diminuer tant sur le plan local que sur celui de l'exportation.

9Le bilan de cette politique a été désolant : surendettement extérieur, affaiblissement du secteur productif, en particulier de l'industrie, et fuite de capitaux.

10Dans la conjoncture ouverte en 1979-1980, avec l'envolée des taux d'intérêt internationaux, cette politique ne pouvait pas se prolonger : l'endettement du pays s'accélère puisque le déficit de la balance courante se creuse, le taux de change surévalué devient insoutenable et la régulation internationalisée implose induisant une mécanique de dévaluation en cascade...

11C'est ainsi qu'entre 1981 et 1989, plusieurs expériences d'ajustement ont été essayées dans un contexte macro-économique caractérisé, d'une part, par une économie réelle en voie de régression - chute du PIB par habitant, fort recul de l'investissement et aggravation des tensions inflationnistes latentes - et, d'autre part, par le surendettement externe, aggravé de surcroît par le repli des bailleurs de fonds.

12Cette situation va créer une contrainte exceptionnelle au niveau macroéconomique, obstacle principal pour les différents plans d'ajustement ; il s'agit du Transfert Financier Net qui - de même que dans d'autres pays latino-américains - devient négatif à partir de 1983. Dès cette année, le TFN devient la source principale du déséquilibre macro-économique car cette contrainte Financière extérieure s'endogénise via l'alourdissement des charges financières inscrites dans le budget de l'État. Dès lors, cette charge financière constitue le principal élément déstabilisateur des finances publiques et en même temps un facteur inflationniste de premier ordre.

13Certes, bien avant que le service de la dette extérieure n'entraîne un transfert négatif, l'inflation et le déséquilibre budgétaire avaient atteint un niveau excessif : le déficit public était en moyenne de 14 % du PIB pour les années 1980-1983 et l'inflation avait enregistré une moyenne annuelle de 248 % entre 1975 et 1984.

14En ce qui concerne les différents plans d'ajustement appliqués on peut distinguer trois périodes : de 1981 à 1985, plusieurs mini-ajustements se succèdent, dont la priorité est de parvenir à la stabilisation et en particulier de rééquilibrer la balance commerciale, de restructurer les prix relatifs et de résoudre le problème du surendettement du secteur privé afin d'éviter l'effondrement du système financier local.

15Pendant la deuxième phase, à partir de juin 1985, sous le gouvernement civil qui avait succédé au régime militaire fin 1983, un ambitieux plan de stabilisation et d'ajustement structurel, le plan Austral, est mis en route. Enfin, au milieu de 1988, lorsque réapparaissent des fortes tensions inflationnistes, un nouveau plan d'inspiration monétariste, le “plan de Printemps” est appliqué. Paradoxalement, ce programme anti-inflationniste débouche sur la première expérience d'hyperinflation en juillet 1989.

DE L'ECHEC MONETARISTE AU PLAN AUSTRAL (1981-1985)

16En 1981, plusieurs dévaluations se succèdent ; elles vont plus que corriger la surévaluation de la monnaie nationale : vers la fin de l'année, le prix du dollar aura été multiplié par cinq. Or comme l'expérience le démontre, chaque dévaluation se répercute sur les prix internes via les coûts et les anticipations. L'inflation n'en sera que plus forte et s'accélère : elle était de presque 90 % en 1980, elle passe à 688 % en 1984.

17Le déficit budgétaire est multiplié par deux, et passe de 8 % du PIB en 1980 à plus de 16 % dans les trois années qui suivent. Parallèlement, les revenus totaux de l'État chutent à cause principalement d'une diminution des recettes fiscales de l'ordre de trois points du PIB.

18Toutefois, l'objectif prioritaire des mesures prises était de désamorcer l'“économie d'endettement” qui mettait au bord du gouffre le système financier local et paralysait une bonne partie du système productif du pays. Pour ce faire, au milieu de 1982 est pratiquée une forte dévaluation. Simultanément la Banque centrale ouvre une ligne spéciale de réescompte en faveur des institutions financières pour que celles-ci puissent financer et consolider la dette en monnaie nationale des entreprises privées. Comme les taux d'intérêt sont fixés en dessous de l'inflation projetée, cela permet d'atteindre l'objectif recherché qui est de socialiser les pertes en transférant les coûts de la résorption du surendettement accumulé vers l'ensemble des dépôts actuels.

19Cette amputation de passifs favorise aussi le secteur public endetté en monnaie nationale : la dette intérieure tant privée que publique est divisée par trois au cours de l'année 1982.

20Sur le plan de l'économie réelle et malgré la récupération du PIB en 1983-1984, l'investissement continue de se dégrader jusqu'à descendre à un taux de 12 % du PIB, c'est-à-dire autour d'un niveau de simple remplacement du capital.

21Cette dérive récessive est une conséquence à la fois de la crise financière déclenchée par l'implosion de la régulation monétariste en 1981 et d'une inflation qui reste extrêmement élevée. Or, cela contraint les agents économiques à des décisions privilégiant le court terme et renforçant de la sorte leur préférence pour les placements liquides, tout cela bien sûr au détriment de l'investissement productif.

22Toutefois, le facteur principal qui est à la base de l'ajustement récessif est la charge engendrée par la dette extérieure car, pour les importations et l'investissement, elle devient une contrainte structurelle.

23La gestion de la dette extérieure pose deux problèmes simultanés : l'obtention d'un excédent annuel en devises suffisant pour servir les intérêts et que l'État réunisse un montant équivalant en monnaie nationale. En effet, la gestion du transfert financier repose sur l'État puisqu'au gré des renégociations, l'ensemble de la dette extérieure, à l'origine publique et privée, est devenue une dette publique, comme nous l'avons déjà indiqué. Ceci pose un problème budgétaire spécifique. Hormis le recours à un endettement externe supplémentaire, l'État ne peut financer la charge de la dette qu'au moyen de quatre procédés :

  • réduire les dépenses publiques autres que financières, c'est-à-dire les dépenses courantes ou de capital ;
  • ponctionner les actifs monétaires et financiers en monnaie nationale en recourant à la taxe inflationniste ;
  • augmenter les recettes fiscales ;
  • ou, enfin, augmenter l'endettement public sur le marché local.

24Ces différents moyens ont été utilisés de façon simultanée et alternative pendant toute la décennie 1980 ; or les résultats ont été bien décevants puisque pour servir la charge de la dette, l'Argentine a été contrainte d'augmenter son endettement extérieur (+14,2 milliards de dollars entre 1984 et 1988). En outre, au-delà d'un certain seuil en matière de taux d'inflation mensuel, l'effet favorable pour les finances publiques de la taxe inflationniste tend à être compensé par l'impact défavorable de l'effet Olivera-Tanzi, de sorte que les recettes nettes chutent.

25Pendant sa première année d'administration, en 1984, le gouvernement civil qui a succédé au régime militaire n'a pas une orientation précise sur au moins trois questions. N'ayant pas une position claire par rapport au problème de la dette extérieure, en ce qui concerne l'attitude à prendre face au bloc créancier, il hésite entre la soumission ou l'affrontement au FMI. Quant au contrôle des prix, l'accord passé avec les entrepreneurs échoue dans la deuxième moitié de l'année. Enfin, dans la lutte contre l'inflation, il amorce une politique monétaire plus restrictive, mais le financement du déficit budgétaire à travers la taxe inflationniste devient alors de moins en moins efficace.

26De fait, l'accélération de l'inflation amenuise les liquidités réelles à des niveaux sans précédent : entre 1960 et 1984, le ratio Ml/PIB passe de 17,8 % à seulement 4 %. Dans les premiers mois de 1985, l'inflation s'accélère, le salaire réel chute, la demande se contracte ; de ce fait une nouvelle conjoncture récessive s'ouvre. C'est dans ce contexte que le gouvernement lance le plan Austral.

LE PLAN AUSTRAL : UNE EXPERIENCE HETERODOXE

27Le plan Austral met en marche une politique novatrice de stabilisation à un moment très particulier de la crise de la dette. En effet, la “stratégie de la dette” menée sous la conduite du bloc créancier depuis 1982, s'essouffle. Les surplus de balance commerciale en Amérique latine ont été obtenus grâce à une compression drastique des importations, les dévaluations en cascade n'ont fait que renforcer la spirale inflationniste.

28Le plan Austral comporte le gel des prix et des salaires et une réforme monétaire. Une nouvelle monnaie est créée, l'Austral (qui donne son nom au plan) qui servira à désindexer les contrats et les actifs qui seront convertis dans la nouvelle monnaie. Celle-ci a un taux de change fixe, l'État s'engageant à cesser l'émission destinée à financer le déficit public.

29L'inflation est stoppée nette, le niveau de liquidité s'accroît et l'économie est relancée. En 1985, la croissance était négative (de -4,4 %), elle devient positive en 1986 (5,5 %). La relance favorise l'industrie (+12,9 %), l'investissement (+12,8 %) et la consommation s'accroît (8,7 %). Sur le plan de la balance des paiements, grâce à un fort excédent commercial en 1985, les réserves de change augmentent. Néanmoins en 1986, du fait de la relance interne les exportations reculent de 20 % tandis que les importations augmentent de 24 %, l'excédent commercial s'amenuise et la marge de manœuvre se rétrécit. La stabilité des prix est maintenue grosso modo pendant un an (du second semestre 1985 au premier semestre 1986).

30Toutefois, des tensions inflationnistes réapparaissent, notamment dans le secteur agricole et, en 1987, le gouvernement doit modifier le plan originel : il lance le “mini-Austral” pour faire face à une nouvelle poussée de l'inflation.

31Le plan Austral en Argentine et à la même époque le plan Cruzado au Brésil avaient plusieurs points communs : d'abord un même objectif, juguler l'inflation et sortir de la récession ; pour ce faire, ils ont tous les deux procédé à une réforme monétaire pour désindexer l'économie et briser l'inflation inertiell bien que dans le cas du Brésil la composante inertielle de l'inflation ait été beaucoup plus importante.

32Nonobstant, il y a des différences importantes que nous allons rapidement présenter afin de mieux faire ressortir les caractéristiques du plan appliqué en Argentine.

  • 1 Sur le plan Cruzado voir O. de Barros et J. Saboia, “Le traitement de choc du plan Cruzado”, Probl (...)

33Pour le plan Cruzado, l'objectif principal n'est pas tant le contrôle du déficit budgétaire, mais plutôt l'abaissement des taux d'intérêt pour à la fois déserrer l'étau qui bloque l'activité privée et provoquer l'amputation des passifs financiers, en particulier la dette publique1.

34En revanche, le plan Austral réalise un fort ajustement des finances publiques : les dépenses diminuent de près de 2 % du PIB, les recettes augmentent de 4,4 % du PIB.

35Compte non tenu des intérêts de la dette, le budget est excédentaire en 1985. Ces résultats ont été obtenus grâce à la rationalisation des dépenses, au relèvement des tarifs des services publics et à l'augmentation de la pression fiscale. Il s'agit là des mesures tout à fait orthodoxes. Ainsi, le caractère orthodoxe des mesures n'est pas en doute, ce qui apparaît plutôt c'est leur insuffisance pour modifier et la structure et le niveau des ressources de l'État. En effet, le plan Austral n'a pas procédé à une réforme fiscale, les recettes restent concentrées sur le commerce extérieur, la TVA et la taxe sur les combustibles.

36Aussi, sur le plan de la politique monétaire, très restrictive, et des taux d'intérêt - très élevés - qui en découlent, le plan est orthodoxe. Par contre, le plan est hétérodoxe dans la gestion des prix : prix des biens, des salaires, du taux de change fixe sans liberté de changes et du commerce extérieur, les importations restent soumises à des restrictions.

37L'orthodoxie appliquée dans la gestion de la dette extérieure et des taux d'intérêt internes a constitué le talon d'Achille du plan Austral. En effet, il ne suffisait pas de s'engager à ne pas émettre pour financer le déficit tant que le fardeau de la charge des intérêts de la dette pesait sur le budget de l'État. Ainsi, l'accroissement de la dette extérieure et surtout de l'endettement intérieur se poursuit.

38Pendant une première phase, la dette interne s'accroît au moyen de l'émission pléthorique et ininterrompue de titres et de bons publics indexés directement ou indirectement sur le cours du dollar ; il en découle une masse de quasi-monnaie qui facilite la dollarisation de l'économie. En outre, pour soutenir cette politique d'endettement et attirer les investisseurs vers les titres publics, il faut pratiquer des taux d'intérêt très élevés qui ont les effets connus de déprimer l'investissement et d'encourager la financiarisation, c'est-à-dire de pousser vers le circuit financier la valorisation des capitaux, renforçant de la sorte le biais anti-productif hérité de l'étape monétariste.

39Au début de 1987, lorsque les effets stabilisateurs du plan Austral s'épuisent, le gouvernement introduit des mini-plans correctifs qui n'ont pas pu empêcher pour autant la réapparition, au milieu de 1988, d'une inflation très forte avec un taux à deux chiffres. Cela signifiait d'une certaine façon un retour à la case départ de juin 1985. Certes, en jugulant pour un temps l'inflation inertielle, le plan Austral a réussi à éloigner le danger de l'hyperinflation qui guettait en juin 1985. Il a renversé la tendance à la démonétisation et amorcé l'assainissement des finances publiques. Or, le coût était très élevé : la relance n'a pas enrayé le déclin économique, la dette extérieure n'a cessé d'augmenter et surtout on a pratiqué la fuite en avant en ce qui concerne l'endettement public interne. Celui-ci va créer des distorsions majeures au niveau du système financier et poser un obstacle insurmontable au rétablissement de l'équilibre budgétaire.

LE PLAN PRINTEMPS. VERS L'HYPERINFLATION

40En août 1988 est mis en route le “plan de Printemps” dont la priorité exclusive est d'enrayer l'inflation. Il repose sur deux axes principaux :

  • L'adoption d'un taux de change commercial inférieur au cours du “dollar libre”, applicable à la totalité des exportations agricoles et sur 50 % des exportations industrielles. Ceci permet à la Banque centrale d'encaisser un gain de change sur les rentrées apportées par les exportations agricoles. Ainsi, le taux de change commercial constitue un “dollar vert” qui agit comme un impôt sur les exportations agricoles. De plus, alors que les taxes à l'exportation étaient perçues par le Trésor, désormais ce prélèvement est intercepté par la Banque centrale. Celle-ci s'en sert à la fois pour servir sa dette vis-à-vis du système bancaire, du fait des réserves obligatoires qu'elle doit rémunérer, et pour intervenir sur le marché de changes afin d'ancrer le cours du “dollar libre” sur lequel tôt ou tard s'aligne l'ensemble des prix.
  • Un accord est passé avec les corporations patronales visant à établir une régulation concertée des prix, des salaires et du taux de change. Jusqu'en janvier 1989, ce dispositif semble bien fonctionner puisque l'inflation mensuelle passe en dessous de la barre de 10 % (7 % en décembre 1988). Or son coût est très élevé ; pour maintenir dans des limites raisonnables l'écart entre le taux de change officiel et le taux libre et donc la confiance des opérateurs, la Banque centrale pratique des taux d'intérêt extrêmement élevés. Ceux-ci ont aggravé les tensions récessives et parallèlement renchéri la dette publique. Car, à l'instar de ce qui s'est passé au début des années 1980, lorsque la dette extérieure avait virtuellement explosé par l'envolée des taux d'intérêt internationaux, c'est désormais la dette intérieure qui s'accroît par l'effet de boule de neige. La dette publique interne totale (dette du secteur public + dette de la Banque centrale) passe de 8,2 % du PIB en août 1988 à 10,7 % en février 1989.
  • 2 L. B léger, “Pulso financiero : la explosion”, Realidad Económica N° 88, Buenos-Aires, 3e bimestre (...)

41Dans ce contexte, c'est surtout la dette contractée par la Banque centrale auprès du système bancaire, appelée “dette compulsive ou imposée” puisqu'elle consiste à augmenter les réserves obligatoires jusqu'à immobiliser près de 80 % des dépôts bancaires, qui s'accroît. Ainsi, elle représente 84,9 % de la dette totale du secteur public en janvier 1989. Or, avec l'explosion du dollar parallèle en février 1989 les parts de chaque type d'endettement changent. D'une part, les dépôts auprès du système bancaire chutent en valeur dollar passant de 6,8 milliards en septembre 1988 à 2,4 milliards en mai 1989. Et d'autre part, la dette publique contractée en titres et bons, dont 95 % sont indexés sur le dollar et 50 % viennent à échéance dans les six mois, compte pour 50 % du total de la dette intérieure en mai 19892.

42Sur le plan de la dette extérieure, un “moratoire silencieux”, de fait, est décidé à partir du mois d'avril 1988 en ce qui concerne les intérêts dus aux banques commerciales ; les réserves de change augmentent. Toutefois, si une telle décision aurait été très utile dans le cadre d'une politique de relance, elle ne sert désormais qu'à réprimer l'inflation.

43Le moratoire permet d'allonger la vie du plan Printemps en introduisant un retard de change, une surévaluation de la monnaie, politique qui s'est avérée très perverse dans le passé. En effet, à l'instar de l'expérience néfaste du monétarisme (1978-1981) mais désormais à une moindre échelle puisque les réserves sont bien maigres et le contexte macro-économique d'une fragilité extrême, lorsque les réserves de la Banque centrale s'épuisent du fait de ses interventions répétées sur le marché de changes, cette politique finit dans une explosion du dollar libre en février 1989. Entre temps, le taux du dollar parallèle est devenu le seul indicateur d'indexation de l'économie argentine, son envolée relayée par l'incertitude politique propre à la conjoncture électorale débouche sur le premier et véritable processus d'hyperinflation, en juillet 1989.

  • 3 Pour simplifier, on considère ces deux pointes d'hyperinflation, décembre 1989 et février-mars 199 (...)

44Celui-ci aggrava toutes les tensions socio-politiques, précipitant le départ prématuré du gouvernement Alfonsín. Depuis lors le phénomène d'hyperinflation s'est renouvelé deux fois : en décembre 1989, il sanctionnait l'échec du premier plan de stabilisation du nouveau gouvernement Menem et fin février 1990, il révélait les insuffisances du processus d'ajustement mis en œuvre avec le plan Bonex du 2 janvier 19903.

LE PREMIER PLAN MENEM

45L'inflation moyenne par an dans la période 1975-1984 fut de 247,9 % ; par la suite, on ne connaîtra qu'une seule pause en 1986, à la suite du demi-succès obtenu par le plan Austral en 1985.

46Dans ce contexte les agents économiques ont été largement habitués à prendre des décisions en incorporant les anticipations d'une inflation élevée. L'existence de mécanismes multiples et variés d'indexation de revenus et d'actifs facilita leur tâche. Malgré cela, le dérapage hyperinflationniste survient irrémédiablement lorsque la chute de la monétisation réelle (M1/PIB) se double d'un fort processus de dollarisation. En outre, le niveau moyen d'inflation mensuelle intéresse moins les opérateurs que son rythme hebdomadaire, voire journalier, c'est-à-dire les coups d'accélération. Étant entendu qu'à partir d'un certain palier de hausse des prix, et corrélativement quand la demande de monnaie tend vers zéro, tout est question d'anticipations.

  • 4 Ainsi, en dehors d'un niveau déterminé d'inflation mensuelle - c'est-à-dire le dépassement d'un ch (...)

47Les anticipations des agents, dues, entre autres, à la perte de crédibilité dans l'ajustement en cours des finances publiques dont le déséquilibre est à la base de la crise monétaire, forcent l'effacement de la monnaie nationale dans les échanges4.

  • 5 Il s'agit de la loi “de Réforme de l'Etat” approuvée par le Sénat et la Chambre des députés, respe (...)

48Le premier plan d'ajustement du nouveau gouvernement Menem mis en œuvre en juillet 1989 comporte deux volets : des mesures (principalement d'ordre fiscal et monétaire), visant à arrêter l'hyperinflation, et deux lois d'orientation : la “loi de réforme de l'État” et la “loi d'urgence économique et sociale” qui précisent les objectifs stratégiques concernant le modèle d'accumulation (rééquilibrage secteur public/privé, réforme fiscale, ouverture de l'économie, spécialisation productive) et concourent à l'ajustement fiscal5.

49Quant au dispositif de conjoncture, il répond, à l'instar de l'orientation stratégique adoptée, à une approche orthodoxe ; toutefois il utilise des instruments hétérodoxes. On procède simultanément à une forte dévaluation (le dollar passe de 305 australes à 655 australes, le nouveau taux étant au-dessus de la cotation du marché parallèle) et au rétablissement d'une taxe sur les exportations (en moyenne 30 %), ce qui se traduit évidemment par des recettes fiscales très élevées. Pour œuvrer dans le même sens, on procède à des augmentations massives des tarifs publics (transports, téléphone, électricité), entre 200 et 640 %.

50Dans la gestion des salaires et des prix, il y a une dose d'hétérodoxie. Les premiers seront librement négociés, mais dans l'immédiat, on procède à la fixation d'un salaire minimum et de primes diverses pour compenser les effets inflationnistes de la dévaluation et du relèvement des tarifs publics. Concernant les prix, ils sont gelés pour 90 jours ; par la suite, une négociation avec les grandes entreprises permet leur stabilisation à leur niveau du 14 juillet, amputés de 20 %.

51Parmi les autres mesures complémentaires, il est à noter la volonté de réduire les réserves obligatoires des banques qui, du fait des besoins de financement de la Banque centrale, avaient atteint un niveau extrêmement élevé, plus de 70 % ; ce taux devait passer à 60,55 et 50 % dans les trois mois suivants pour réamorcer le rôle d'intermédiation des banques et rouvrir les vannes du crédit à l'économie.

52Dans les semaines qui suivent, l'inflation est arrêtée nette et une certaine stabilité s'installe. Les raisons en sont aussi bien techniques que psychologiques ; la légitimité indiscutable du nouveau gouvernement, la volonté affichée de procéder à des réformes structurelles dont le bien-fondé avait conquis d'importants secteurs de l'opinion publique déjà sous le gouvernement Alfonsín. Ces réformes recevaient d'ailleurs un appui sans réserve des différentes corporations d'entrepreneurs, principalement du secteur exportateur qui malgré les nouvelles taxes à l'exportation avait bénéficié de la forte dévaluation et décida de rapatrier les devises permettant de reconstituer les réserves officielles du pays. Enfin, et c'est le point technique peut-être le plus important, la fixation d'un taux de change élevé, dépassant même l'ancrage du marché parallèle, donne un point de référence pour aligner et à la fois restructurer l'ensemble des prix relatifs. L'expérience du plan de stabilisation orthodoxe en Bolivie, en août 1985, avait montré l'efficacité d'une telle mesure.

53En août, la hausse des prix de gros n'est que de 8,5 %, les prix de détail demeurant élevés (37,9 %) du fait de l'effet report ; puis en septembre et octobre, on revient à des taux d'inflation à un chiffre (7,5 % et 5,8 %).

54Malgré sa réussite immédiate au plan du marché des changes, la stabilité retrouvée reste fragile et à terme incertaine. En effet, des forts déséquilibres sont sous-jacents. Ils sont dus à une monétisation extrêmement faible, héritée d'une longue crise inflationniste et du dérapage hyperinflationniste récent, et d'un déficit budgétaire qui reste potentiellement immaîtrisable. Et pour cause, la dette publique interne s'accroît de façon vertigineuse du fait des taux d'intérêt extrêmement élevés pratiqués pour que les opérateurs gardent les dures du Trésor et maintiennent leurs dépôts bancaires.

  • 6 Rappelons que le solde primaire est égal aux recettes courantes moins les dépenses courantes hors (...)

55Le pari du gouvernement reposait sur la conviction que la stabilité sur le marché de changes permettrait à la fois une remonétisation rapide et de ralentir l'augmentation du coût de la dette interne, largement indexée sur le dollar. Plus tard, la réforme fiscale apporterait au secteur public les moyens d'obtenir un solde primaire positif qui permettrait de couvrir le service de la dette6.

56Or, faute de pouvoir agir à volonté sur la collecte d'impôts - l'efficacité de l'administration fiscale est faible, la fraude est généralisée et la mise en œuvre de la réforme qui généralise la TVA allait s'avérer lente - et sur le niveau de monétisation réelle - le niveau de M1 est resté assez faible malgré la stabilisation sur le marché de changes : il était de 5,7 % du PIB en 1987, de 3,8 % en 1988, de 4,2 % au premier trimestre 1989, de 3,1 % au deuxième trimestre, de 2,2 % au troisième trimestre et il n'atteignait que 4,2 % du PIB en novembre 1989 - le gouvernement aurait dû ponctionner d'emblée la dette interne, ce qu'il n'a pas fait.

57La réapparition des tensions sur le marché de changes en novembre, résultat notamment de l'écart entre le dollar officiel et le dollar parallèle, sonnait le glas du premier plan de stabilisation.

58A la suite des changements opérés à la tête du Ministère de l'Économie on décide d'approfondir l'orientation libérale. Ainsi, un taux de change libre et unique est adopté le 18 décembre 1989 et la liberté de fixation des prix et des salaires est annoncée. Malgré ces mesures, le rythme de l'inflation s'accélère à partir de la deuxième semaine de décembre, produisant une nouvelle conjoncture d'hyperinflation. La variation hebdomadaire des prix, par rapport au niveau moyen du mois précédent, est la suivante : deuxième semaine de décembre 1989, 15,77 %, troisième semaine, 44,86 % et quatrième semaine, 66,39 %.

  • 7 Depuis avril 1988 l'Argentine avait cessé de servir les intérêts de la dette auprès des banques co (...)

59Dans ce contexte le débat autour d'un plan pour introduire une “dollarisation” légale de l'économie s'engage au sein du gouvernement. Il s'agissait en réalité d'un projet pour établir une convertibilité interne totale ; il y aurait deux monnaies de cours légal, l'austral et le dollar et les résidents pourraient, s'ils le décidaient, changer leurs avoirs en australs pour des dollars. D'ailleurs l'accélération de l'inflation faciliterait l'opération puisqu'elle amputait la valeur des encaisses réelles et faisait grimper le taux parallèle qui devrait servir de référence, le moment venu, pour établir le nouveau taux de change de convertibilité. Or cette hypothèse exigeait de réunir deux conditions. Primo, avoir un niveau de réserves de change disponibles à hauteur de la base monétaire en monnaie nationale ; aussi dans la mesure où la convertibilité serait désormais irrestricte, créer un fond de stabilisation pour défendre le nouveau taux de change ; or pour cela il aurait fallu avoir normalisé les relations financières avec l'extérieur7.

60Secundo, avoir allégé le service de la dette relevant de la Banque centrale pour permettre à celle-ci une autonomie suffisante pour se consacrer entièrement à la gestion de la nouvelle parité austral-dollar ; or pour cela il fallait ponctionner la dette intérieure, c'est-à-dire l'amputer, ou la consolider à long terme en diminuant son service ; ce à quoi le gouvernement n'avait pas encore osé s'attaquer et qui pourtant devenait péremptoire de réaliser.

LE PLAN BONEX

61Un nouveau plan qui s'attaque au problème crucial de la dette interne est lancé le 2 janvier 1990. Le “plan Bonex” vise à “capturer” les dépôts à terme. Les épargnants ne peuvent désormais retirer que l'équivalent en australes de 800 dollars ; au-delà, des titres d'État (Bonex) à dix ans, libellés en dollars et rémunérés à des taux du marché international, sont remis aux épargnants.

  • 8 Ces caractéristiques font du plan BONEX un modèle précurseur de celui appliqué au Brésil le 16 mar (...)

62L'effet recherché est double : d'une part, ces mesures enlèvent des liquidités : l'équivalent de 60 % des dépôts à 7 jours est transformé en épargne longue, supprimant de la sorte l'arbitrage auquel se livraient les opérateurs entre dépôts fortement rémunérés et fuite vers le dollar. D'autre part, c'est une amputation drastique du service de la dette interne qui atteignait 600 millions de dollars par mois ; ce montant devrait suffire désormais pour couvrir son service annuel8.

63Le plan permet de diviser par deux la masse monétaire au sens large ; le M5 passe de 11,2 % du PIB en décembre 1989 à 5,8 % en janvier 1990, éliminant le déficit de la Banque centrale puisque les dépôts courts des épargnants ont été échangés par des obligations en dollars émises par le Trésor (Bonex).

64Ce nouveau plan visant à éviter une dollarisation officielle, ne pouvait réussir qu'à une condition : faire de l'austral une monnaie rare en pratiquant une politique monétaire extrêmement restrictive.

65Or, pendant les mois de janvier et février 1990, la Banque centrale s'est permise un certain nombre de largesses ; nouveau dérapage dans l'émission, puis l'octroi d'importants réescomptes à des banques privées. Dans le cadre d'un régime de flottement libre du taux de change et d'extrême méfiance des agents, le risque de rallumer l'hyperinflation n'est que plus grand ; c'est ce qui se produit dans la deuxième moitié du mois de février 1990.

66Ainsi, l'inflation du mois de février 1990 ne fut que de 61,6 % pour les prix de détail, et de 87 % pour les prix de gros. Or, si au lieu de la mesurer en moyenne l'on compare le niveau de prix du début du mois avec celui de la fin, le taux aura été de 115,4 % ; ce qui est à comparer à l'inflation de juillet 1989 (160,7 %), lorsque la première conjoncture hyperinflationniste a eu lieu.

67La hausse de prix enregistrée chaque semaine illustre bien l'accélération du mouvement puisqu'elle a été, mesurée par rapport à la moyenne du mois de janvier 1990, de 41 % dans la deuxième semaine de février 1990, de 64 % dans la troisième semaine et de 107 % dans la dernière semaine.

68Le 4 mars 1990 des mesures correctives sont annoncées ; elles consument un renforcement de l'ajustement des finances publiques : report des paiements aux fournisseurs de l'État, suspension des appels d'offre et des remboursements d'impôts aux exportateurs ; suppression de plusieurs sous-secrétariats dans les ministères, fermeture de deux grandes banques officielles, et mises à la retraite anticipée dans la fonction publique. Une forte augmentation des tarifs publics et des impôts sur le capital et des taxes à l'exportation (en moyenne +5 %) est annoncée.

69Ce nouveau plan, dont les effets sur le marché de changes sont remarquables puisque le dollar recule de 30 % en un mois, profite évidemment de l'effet cumulatif au plan budgétaire de l'ensemble des mesures mises en œuvre depuis juillet 1989.

70Ainsi, le nouveau plan insiste dans la même voie, juguler l'inflation à partir d'une politique monétaire désormais très dure, et en approfondissant l'ajustement budgétaire, ce qui provoque la récession économique.

71Néanmoins, il faudra attendre jusqu'au mois d'octobre pour que l'inflation descende en-dessous de 10 % mensuel, le dollar reste ancré dans son nouveau palier du mois d'avril creusant de la sorte un nouveau retard de change. Les inconvénients de la surévaluation sur la compétitivité à l'exportation sont connus alors qu'on attend précisément la relance d'un dynamisme accru des exportations. Il y a aussi un danger, qu'il y ait un retournement soudain des anticipations pour corriger d'un coup, par une maxi-dévaluation, le retard de change ce qui ferait le lit à un nouveau dérapage hyperinflationniste.

72Cette évolution s'explique à la fois par l'existence de facteurs inflationnistes d'origine non monétaire dans le cadre d'une politique monétaire très restrictive, rançon de la stabilité retrouvée de l'austral, et des taux d'intérêt extrêmement élevés. Cependant le facteur principal est une monétisation très faible, l'agrégat M1 restant en-dessous de 5 % du PIB tandis que les encaisses réelles en dollars sont très élevées, environ 7 % du PIB. Dans le cadre d'une récession très forte les entreprises et les particuliers sont contraints de désépargner leurs avoirs en dollars pour, respectivement, maintenir leurs fonds de roulement et leurs niveaux de consommation dès lors, l'offre de dollars sur le marché de change reste soutenue.

73La Banque centrale procède à des achats nets hebdomadaires de dollars pour maintenir son cours. Elle a pu constituer ainsi un Fonds d'Intervention pour se porter offreur le cas échéant. Certes, si l'Argentine devait normaliser le service de sa dette auprès des banques, la Banque centrale devrait augmenter sensiblement ses achats auprès du marché, ce qui reposerait le problème de l'équilibre budgétaire étant donné que l'excédent primaire reste en-deçà de la charge des intérêts de la dette. En effet, tout au long de 1990, le solde du Trésor hors charges des intérêts est resté excédentaire, de l'ordre de 100 millions de dollars par mois. Pourtant, cela ne correspondrait qu'à un tiers des besoins résultant de la charge financière évaluée à 6 % du PIB, ce qui exigerait un excédent budgétaire primaire de l'ordre de 300 millions de dollars par mois.

74La Banque centrale gère ainsi tout au long de l'année 1990 un régime de flottement impur ; néanmoins le caractère inachevé de l'ajustement des finances publiques et le retard de change qui se creuse, font renaître en février 1991 des fortes tensions inflationnistes et obligent le gouvernement à hâter le processus d'ajustement.

LE PLAN CAVALLO : LE PARI DE LA CONVERTIBILITE

75Pour faire face aux nouvelles tensions inflationnistes, une nouvelle équipe arrive au ministère de l'Économie. Si l'orientation générale reste la même : approfondir l'ajustement budgétaire, hâter le processus d'ouverture et de déréglementation de l'économie et accélérer la politique des privatisations, l'objectif prioritaire est toujours de stabiliser et de récupérer la capacité de régulation macro-économique. Pour ce faire, la nouveauté c'est le changement de régime monétaire. Le 1er avril 1991 est lancé le plan de Convertibilité. Le 26 mars, le Congrès avait adopté la “loi de convertibilité” dont les dispositions principales étaient les suivantes :

  • adoption d'un taux de change fixe de 10 000 Australes pour 1 Dollar, parité qui deviendra au premier janvier 1992, avec la mise en circulation d'une nouvelle monnaie, 1 peso = 1 dollar ;
  • libre accès au marché de capitaux ;
  • la Banque centrale en charge de la gestion monétaire est appelée à devenir autonome, cependant la parité de la monnaie n'est modifiable que par le Congrès lui-même.

76En décidant une convertibilité totale le nouveau régime monétaire ne sera viable que s'il arrive à réunir au moins deux conditions de base.

  • 9 Cependant, dans la définition de réserves sont inclus les titres du Trésor de l'État argentin en d (...)

77Premièrement, la Banque centrale doit posséder des réserves en devises dans son actif pour un montant au moins égal à celui de la base monétaire. Cette couverture est décidée par la loi et toute émission réalisée par la Banque centrale doit avoir comme contrepartie une acquisition équivalente de devises9.

78Deuxièmement, la possibilité de respecter les principes de la convertibilité repose sur le pari d'harmoniser la politique budgétaire et monétaire en fonction de la nouvelle parité. Cela suppose remplir deux objectifs : une augmentation substantielle de l'excédent primaire du budget et donc la réussite de l'ajustement en cours au plan des finances publiques ; et parvenir à un accord définitif de consolidation, donc d'allégement de la dette extérieure pour permettre à l'Argentine d'accéder dans des conditions normales au marché international de capitaux.

79Il est clair que le nouveau plan représente un pari ambitieux ; néanmoins il n'est pas dépourvu d'ambiguïté puisque allant au delà de la convertibilité interne il introduit le bi-monétarisme. En effet les dépôts et les crédits en dollars sont autorisés, de même que la réalisation et le règlement de certains contrats en devises. Désormais, les différentes fonctions de la monnaie sont partagées, certes à de degrés différents, par la monnaie nationale et le dollar. Dans ce sens, le nouveau régime monétaire fait l'impasse sur un élément crucial de tout système, celui de l'unicité puisque il légalise la coexistence entre une monnaie hégémonique et une autre auxiliaire ; nous y reviendrons plus loin.

80En fixant un taux de change dans un contexte de libre accès au marché de capitaux, décidant parallèlement la suppression de tous les mécanismes d'indexation préexistants, le plan réussit à casser les anticipations et à freiner l'inflation inertielle ; une décrue rapide du taux d'inflation, s'amorce.

81* Pendant la première année du plan (avril 1991 - mars 1992) l'inflation a été de 30 % pour les prix de détail et seulement de 2,5 % pour les prix de gros. Elle ralentit encore pendant l'année 1992, les prix de détail augmentent de 17,5 % et les prix de gros de 3,1 % (taux combiné : 11 %).

82Sur l'ensemble de la période premier avril 1991-31 décembre 1992, les indices sont : prix au détail, 42,4 %, prix de gros 5,8 %, construction, 35,8 % et taux combiné, 23,6 %.

83* En ce qui concerne la remonétisation de l'économie il réussit à aller beaucoup plus loin que les plans précédents.

84Entre mars 1991 et janvier 1992, le M1 s'accroît de 131 %. Déjà en juin 1991, le coefficient de monétisation qui comporte désormais la masse de “argent-dollars” c'est-à-dire les dépôts en dollars et les billets de cette monnaie en circulation, dépasse le plus fort niveau atteint par le plan Austral, 6 % du PIB, puisqu'il arrive à 7 % du PIB et il sera de 10 % en avril 1992, au premier anniversaire du lancement du plan.

85* La stabilité des prix accompagnée de cette remonétisation sont à la base de la reprise économique. Ainsi le nouveau plan réussit à stabiliser et à relancer l'économie, il représente la fin de l'ajustement récessif qui avait marqué la décennie 1980.

86La reprise économique qui s'amorce représente un point d'infléchissement par rapport aux années précédentes, l'ajustement récessif cède sa place à un processus de stabilisation dans la croissance, le nouveau plan permet d'encourager l'offre par une relance de la demande de consommation. Celle-ci s'appuie sur un relèvement de la masse salariale, la réapparition du crédit à la consommation et l'effet richesse engendré par la réévaluation des actifs.

87* L'arrêt de l'inflation permet de relever le pouvoir d'achat des salaires, surtout en les comparant à la moyenne de janvier 1989 / janvier 1990, période comprenant les deux pointes d'hyperinflation. Cependant, un an après le lancement du plan le salaire réel tend à stagner voire à reculer selon les secteurs ; ainsi dans l'industrie il avait perdu 10 % entre mars 1991 et février 1992. De toute façon ce qui est important c'est le relèvement total de la masse salariale puisque la reprise économique se traduit par une forte augmentation des heures travaillées dans tous les secteurs et une diminution du chômage et du sous-emploi.

88* L'ancrage représenté par la nouvelle parité et les gages de stabilité introduits par la convertibilité d'une part et la possibilité de célébrer des contrats en dollars d'autre part, permet la réapparition du crédit à la consommation dans tous les circuits de distribution, en particulier pour les biens durables et l'équipement ménager.

89* L'adoption d'une parité élevée induit une forte réévaluation des actifs immobiliers - urbains et ruraux - et financiers : le boom de la bourse (+205 % entre avril de 1991 et février 1992) ; réévaluation que l'on peut estimer à 100 milliards de dollars ; l'“effet richesse” qui en découle ne peut que fouetter la demande. En effet, la reprise constatée en 1991 et en 1992 s'appuie sur l'augmentation de la demande qui touche, même avec des différences, tous les secteurs, mais en particulier ceux des biens durables et de la construction.

  • 10 La réforme douanière mise en place le premier avril 1991 avait complété le processus d'ouverture e (...)

90* Le PIB enregistre une croissance de 8,5 % en 1991 et de 9 % en 1992, rappelons qu'entre 1980 et 1990, le PIB avait reculé de 10 %. La croissance industrielle a été plus forte encore même si on peut constater de fortes disparités entre les différentes branches. En effet, l'augmentation de la demande s'est portée en grande partie sur des produits d'importation. Profitant à la fois de l'ouverture commerciale et de la forte appréciation de la monnaie nationale, les importations ont doublé en valeur en 1991 et augmenté de 90 % en 199210.

91* Étant donné la stagnation des exportations cette progression rapide des importations ne pouvait que détériorer le solde de la balance commerciale qui passe d'un excédent de 8 milliards en 1990 à 4 milliards en 1991 et devient fortement déficitaire, de près de 3 milliards en 1992.

92Certes le volume importé ne pouvait qu'augmenter avec la relance économique d'autant plus que depuis 1988 il était déprimé par la forte récession de l'économie argentine. Il est vrai aussi qu'un tiers des importations est constitué de biens d'équipement ce qui traduit le réveil de l'investissement productif. Or il n'est pas moins vrai que la stagnation des exportations et un gonflement excessif des importations révèle un problème de compétitivité des produits argentins engendré en bonne partie par la surévaluation du peso.

93* L'investissement progresse de 30 % par an en 1991 et 1992, cependant il reste encore bien en deçà de la moyenne historique (autour de 22 % du PIB ) ; rappelons que pendant les années 1988-1990, le taux d'investissement net, c'est-à-dire compte tenu des amortissements, était négatif.

94* La stabilité macro-économique s'appuie sur la réussite de l'ajustement budgétaire ; en effet, la remise en ordre des finances publiques renforce la crédibilité du plan de convertibilité.

95Tout d'abord, il y a eu l'effet bénéfique de l'arrêt de l'inflation sur les recettes de l'État et par la suite, sont intervenues simultanément une diminution drastique de l'évasion fiscale (grâce à une efficacité accrue des services de recouvrement) et la réforme fiscale. En 1991, le Trésor a vu augmenter ses recettes de 35 %, la collecte d'impôts ayant doublée entre 1989 et 1991. La pression fiscale (en % du PIB) passe de 19,63 % en 1991 à 24,06 % en 1992 et devrait être de 27,59 % en 1993 ; la TVA représentant à elle seule 10,60 %, c'est-à-dire 38 % du total des recettes.

96Ainsi la réforme fiscale s'appuie principalement sur une généralisation et une augmentation de la TVA ; aussi sur une simplification du système avec l'élimination progressive des impôts discriminatoires, par exemple, les taxes à l'exportation des produits agricoles. Sur ce plan, la réforme fiscale appliquée dans l'ajustement en Argentine a bénéficié au secteur agricole d'exportation qui a vu les taxes diminuer par paliers successifs.

  • 11 Le 19 mai 1990, la taxe sur le blé passe de 15 à 9 % ; le 4 août, le ministère de l'Économie dimin (...)

97L'hyperinflation vaincue et la réorganisation des finances publiques et du secteur extérieur réussie, la production agricole peut désormais profiter d'un environnement stable et non discriminatoire en termes de prix relatifs et de taux de change11.

98L'augmentation des recettes permet à l'État de financer la décentralisation des services sociaux (santé et éducation) vers les administrations de province et de remplir les objectifs budgétaires inclus dans ses engagements auprès du FMI lui permettant d'obtenir d'abord un crédit stand-by, puis un crédit de facilités élargies ; ce dernier est nécessaire au bouclage de l'accord global avec les banques créancières pour l'entrée de l'Argentine dans le plan Brady.

99Il y a eu aussi la consolidation de la dette interne au moyen de l'émission de bons pour un montant de 12 milliards de dollars dû par moitié aux caisses de prévoyance et aux fournisseurs de l'État.

100Enfin les privatisations apporteront des revenus substantiels et contribueront à résorber le déficit du secteur public. En effet, pour l'année 1992, l'accord avec le FMI prévoyait en concept de privatisations 1,865 milliards et il a dépassé 4 milliards ; dans son ensemble (1989-1992), le processus de privatisations ayant rapporté à l'État 7,6 milliards de dollars.

101L'augmentation des recettes courantes et ces entrées exceptionnelles en concept de privatisations ont permis d'obtenir un excédent primaire du Trésor ; et ceci malgré un ajustement inachevé au niveau des administrations de provinces, des banques d'État, des entreprises publiques sous contrôle de Forces Armées et du système de sécurité sociale.

PERSPECTIVES

102Le plan Cavallo a eu un double mérite. D'une part celui de rétablir la régulation macro-économique. Il a bénéficié de l'ajustement progressif entamé depuis 1989 car les mesures prises par l'administration centrale depuis cette date ont eu des effets cumulatifs essentiellement au plan budgétaire. Bien que l'ajustement global reste inachevé, on peut dire que l'étape des grands déséquilibres structurels est révolue.

103Le deuxième mérite est d'avoir amorcé une sortie de crise par le haut, c'est-à-dire avec une relance économique qui a enrayé d'ores et déjà le déclin dans lequel l'économie argentine s'est enfoncée depuis une décennie. Or la crise du régime d'accumulation est encore là même si des nouvelles bases pour en sortir ont été créées : repli de l'État, ouverture et déréglementation économique assez avancées ; restent cependant à aborder des questions essentielles : une politique d'État vis-à-vis du processus d'intégration et de la nouvelle donne d'une économie déréglementée ; l'élaboration des politiques sectorielles dont l'absence est frappante au niveau industriel et agricole ; aussi en ce qui concerne les infrastructures et la formation du capital humain nécessaire pour assurer une croissance endogène.

104Les perspectives immédiates restent pourtant conditionnées par la capacité à préserver la stabilité. Dans ce sens, quatre questions se posent.

105Une première question demande un réponse péremptoire et c'est celle concernant le retard du taux de change. En effet, déjà lors du lancement du plan de Convertibilité en avril de 1991, la parité fixée pouvait paraître d'après certaines estimations, surévaluée ; or indépendamment de ce débat, il est indiscutable qu'actuellement, compte tenu de l'inflation cumulée depuis avril 1991, le nouveau peso se trouve surévalué ; et ceci n'est pas indifférent aux résultats de la balance commerciale.

106En outre dans l'inflation enregistrée, il y a eu divergence entre les prix de gros et ceux au détail ; en effet le différentiel d'inflation a continué à s'accroître, cette déstructuration des prix relatifs entre formateurs des prix des gros et formateurs de prix de détail ne pourrait continuer à s'aggraver sans conséquences.

107L'expérience précédente ayant démontré qu'en cas de dévaluation, les prix de gros rattraperaient le retard par de fortes augmentations. Ainsi le problème posé est celui de savoir comment sortir du piège du retard de change sans réveiller les réflexes d'anticipations spéculatives qui sommeillent dans les opérateurs et les agents économiques habitués à des longues années d'inflation.

108Les mesures correctives pour améliorer la compétitivité-prix (remboursement d'impôts, diminution des taxes, etc.) sont insuffisantes pour compenser la surévaluation. Néanmoins, corriger le retard de change est moins simple qu'il ne paraît puisque l'offre élevée de dollars ne permettrait pas un retour automatique à une parité plus réaliste si on laissait jouer le marché. En effet, à l'instar d'autres pays latino-américains ayant souffert de la fuite de capitaux (Mexique, Venezuela...) l'économie argentine passe d'une situation marquée par les “dollar-gap” à une situation d'abondance de devises due au rapatriement de capitaux, des investissements étrangers liés aux privatisations et aux placements sur le marché boursier domestique. La Banque centrale aura acheté depuis avril 1991 plus de 7 milliards de dollars.

109La question de la parité est liée à un autre problème, celui du déséquilibre de la balance commerciale. L'économie argentine souffre d'un manque de compétitivité structurelle qui ne peut que s'aggraver par le retard de change qui oblitère la compétitivité-prix. D'autant plus que l'ouverture commerciale se fait en parallèle avec le processus d'intégration vis-à-vis des pays du Mercosur, en particulier le Brésil dont l'industrie a des capacités installées oisives.

110Le processus d'intégration peut constituer une chance pour ces pays à la fois pour surmonter les difficultés de conjoncture liées aux programmes d'ajustement en cours mais aussi pour augmenter la compétitivité respective en créant des synergies et en dépassant les limites des modèles protectionnistes du passé.

111Parallèlement, s'amorce une convergence des politiques économiques dans la zone : privatisation, ouverture commerciale, déréglementation, qui visent à faire disparaître le déficit public et à restaurer les grands équilibres. Or si l'orientation est proche, le rythme dans l'ajustement est fort différent. Le Brésil est loin des progrès acquis dans les trois autres pays.

112Cependant la stabilisation macro-économique de l'ensemble ne serait pas suffisante, il faudrait une convergence plus large puisque de fortes disparités, des distorsions et de nombreuses asymétries subsistent.

  • 12 Au fur et à mesure que la zone devient un espace de libre-échange, les asymétries qui demeurent à (...)

113Les problèmes de change restent, dans cette perspective, le principal obstacle à la réalisation d'une véritable union douanière ; la preuve en est la poussée des exportations brésiliennes vers l'Argentine ; l'industrie du Brésil profite d'une monnaie sous-évaluée face à un marché argentin en expansion dopé par l'appréciation de sa monnaie12.

114L'Argentine avait réussi à renverser le solde bilatéral, suite au bond enregistré par ses exportations agro-alimentaires, (+253 % en 1989) devenu favorable à ce pays en 1989 (de 400 millions de dollars), l'excédent s'est confirmé en 1990 (700 millions) et en 1991 (150 millions US$). Or, les asymétries dans les politiques de change et les divergences de conjoncture ont renversé ce solde en faveur du Brésil (un milliard en 1992).

115Troisièmement le problème de la parité est lié aux perspectives du régime monétaire établi par la loi de convertibilité. Comme nous l'avions dit, celui-ci a supprimé l'unicité du système monétaire qui en est un attribut majeur. La coexistence de deux monnaies de cours légal ne peut qu'engendrer des distorsions dues à la juxtaposition et à la segmentation dans l'utilisation de la monnaie.

116Dans un régime bi-monétaire, le marché consacre nécessairement un dualisme en réservant à une des monnaies, considérée la bonne monnaie, la fonction de détention d'actifs et de transmission des patrimoines ; l'autre, la monnaie auxiliaire, reste cantonnée dans les règlements courants. Cette hypothèse théorique a été constatée par l'expérience de deux ans de convertibilité. Un exemple suffit, le différentiel de taux pratiqués sur le crédit offert par les banques en dollars et en pesos n'a pas disparu ; ces derniers étant pénalisés par une prime de risque de 0,5 % par mois.

117II est vrai qu'au lendemain des deux hyperinflations, l'Argentine avait expérimenté l'effacement de sa monnaie nationale. Le nouveau régime monétaire légalisant l'utilisation du dollar constitue la rançon pour retrouver la stabilité des prix. Or, une fois réussi l'assainissement des finances publiques et l'équilibre de la balance des paiements assuré par le règlement définitif de la dette extérieure, le gouvernement aurait pu procéder à restreindre l'utilisation du dollar et à encourager la demande de pesos en réservant la totalité des prérogatives de la monnaie exclusivement à celle émise par la Banque centrale.

118Parallèlement, la convertibilité aurait pu être préservée avec une parité fixe mais ajustable, ou instaurant un flottement, pour tenir compte de l'inflation locale ; la Banque centrale pouvant parallèlement diminuer le coefficient Réserves/Base Monétaire permettant ainsi à l'État de regagner le droit de seigneuriage.

119En avril 1992, le Ministre de l'Économie semblait vouloir se diriger vers cette alternative. Le gouvernement n'a pas voulu le suivre, et la parité fixe a creusé le retard de change. Pour rassurer les agents, l'autorité monétaire ne pouvait à terme que pousser la dollarisation. A la fin 1992, la Banque centrale a encore élargi les possibilités d'utilisation légale du dollar dans les règlements domestiques, sans que pour autant les problèmes de taux de change aient été corrigés ce qui ne peut qu'aggraver les distorsions constatées. En effet, sans modification de la parité, l'ajustement ne pourra se faire que par récession dans la sphère réelle.

120Cependant l'alternative de contraindre l'économie de s'ajuster à la baisse pour donner lieu à une déflation pose le quatrième problème : celui de l'équilibre budgétaire qui est en fait la clé de voûte de la stabilité macroéconomique retrouvée. Car, hormis les revenus provenant des privatisations, l'équilibre des finances publiques dépend des recettes fiscales et principalement de la TVA, 38 % du total, tributaire par définition de la croissance économique.

121En outre, depuis le lancement du plan, la reprise a été tirée par la demande de consommation. Si cette dernière venait à ralentir, il est peu probable qu'à court terme, les exportations et l'investissement puissent la relayer. Et pour cause, les premières sont handicapées par leur manque de compétitivité alors que le taux d'investissement reste faible.

Notes

1 Sur le plan Cruzado voir O. de Barros et J. Saboia, “Le traitement de choc du plan Cruzado”, Problèmes d'Amérique latine N° 81, La Documentation Française, Paris, 3e trimestre 1986 et J. ADDA, “Brésil : la quadrature du cercle”, Observations et Diagnostics Économiques N° 21, OFCE, Paris, octobre 1987.

2 L. B léger, “Pulso financiero : la explosion”, Realidad Económica N° 88, Buenos-Aires, 3e bimestre 1989.

3 Pour simplifier, on considère ces deux pointes d'hyperinflation, décembre 1989 et février-mars 1990, comme un processus unique ; il y aurait ainsi l'hyperinflation de l'hiver 1989 et celle de l'été 1990. Pour les besoins de l'analyse il convient toutefois de dédoubler ce dernier processus - décembre 1989 et mars 1990 - afin de mieux faire ressortir l'insuffisance des mesures prises et l'enchaînement des facteurs sous-jacents, d'ordre monétaire et non-monétaire, dans les deux occasions, tel que nous le faisons dans le texte.

4 Ainsi, en dehors d'un niveau déterminé d'inflation mensuelle - c'est-à-dire le dépassement d'un chiffre quelconque, par exemple 50 % par mois comme certains théoriciens l'ont proposé - ce qui semble caractériser l'éclosion d'un processus d'hyperinflation c'est la convergence simultanée d'au moins trois éléments : une accélération perceptible et journalière de la hausse de prix, la généralisation des distorsions multiples dans la structure des prix relatifs, la chute des encaisses désirées indépendamment des taux d'intérêts offerts ; enfin l'interruption de l'échange arrive puisque la chaîne des paiements s'interrompt suite à l'éviction de la monnaie nationale.
L'hyperinflation produit le collapsus de l'échange, la monnaie nationale n'est plus acceptée alors que ceux qui détiennent les devises ne sont pas toujours prêts à s'en dessaisir. Le système de prix relatifs perd toute sa cohérence. Même les prix en dollars cessent, eux aussi, d'avoir un sens puisque les anticipations sont déchaînées et le taux de change du marché parallèle s'envole car il n'y a guère d'offre de devises. Le corollaire n'est pas seulement l'effondrement de la monnaie nationale mais aussi l'érosion rapide de toute cohésion sociale et de la légitimité politique, donc la menace de chaos. Dans ces conditions l'hyperinflation ne saurait être un phénomène durable : elle tue l'échange et paralyse la transmission d'actifs, elle s'épuise alors d'elle-même par la déflation qui s'ensuit.
Néanmoins, pour les différentes raisons qu'on a pu constater dans 1' expérience argentine (bas niveau de monétisation, encaisses élevées en dollars, méfiance du public vis-à-vis de la gestion budgétaire, récession économique...) des tensions et des risques de voir l'hyperinflation reprendre subsistent, parfois pour longtemps.

5 Il s'agit de la loi “de Réforme de l'Etat” approuvée par le Sénat et la Chambre des députés, respectivement le 26 juillet et le 9 août 1989. Elle donne des pouvoirs exceptionnels à l'Exécutif pour mieux contrôler la gestion de l'ensemble de l'administration des entreprises d'État et des organismes décentralisés. Cela devrait servir à :

  • hâter le processus de privatisation qui touchera les secteurs essentiels : télécommunication, lignes aériennes, chemins de fer, pétrole, charbonnage, télévision... ;
  • procéder sans obstacles au gel des embauches pendant trois mois (reconductibles) dans l'ensemble de l'administration ;
  • amorcer une politique d'autonomisation de la Banque centrale ;
  • libéraliser la législation concernant l'investissement étranger et les opérations du marché financier local.

Deuxièmement, la “loi d'Urgence économique et social” (ley de Emergencia) dont les mesures s'inscrivent dans l'effort d'ajustement budgétaire : suspension des subventions aux entreprises (une économie de 4% du PIB) ; suppression du régime de promotion industriel, source de dégrèvements fiscaux multiples ; octroi d'un pouvoir discrétionnaire au Ministre compétent pour suspendre des contrats et travaux en cours.

6 Rappelons que le solde primaire est égal aux recettes courantes moins les dépenses courantes hors charge d'intérêts de la dette publique interne et externe.

7 Depuis avril 1988 l'Argentine avait cessé de servir les intérêts de la dette auprès des banques commerciales, accumulant de la sorte près de 6 milliards de dollars d'arriérés. Les négociations avec ses créanciers étaient interrompues ce qui écartait la possibilité de se voir octroyer une aide internationale pour la constitution d'un fond servant à gager la convertibilité de la monnaie, à l'instar de l'aide octroyée par la CEE et le FMI à la Pologne et la Hongrie.

8 Ces caractéristiques font du plan BONEX un modèle précurseur de celui appliqué au Brésil le 16 mars 1990 par le nouveau gouvernement, c'est-à-dire le plan Collor. En effet, celui-ci décide de bloquer pour 18 mois l'équivalent de 80 % du M4, près de 100 milliards de dollars. A l'instar du plan Bonex, le plan Collor vise premièrement à ponctionner la dette interne ; étant entendu l'impossibilité de continuer à financer le déficit budgétaire au moyen de l'endettement interne qui a touché un niveau de saturation. Et, deuxièmement, enlever des liquidités pour relâcher la pression sur le marché de changes et comprimer la demande ; ce qui constitue, bien entendu, un plan déflationniste.
Pour freiner l'hyperinflation le gel des avoirs en dépôt est d'autant plus nécessaire qu'il s'agit de placements courts et très liquides ; dans ce sens ils peuvent être considérés comme faisant partie de l'offre de monnaie. Le niveau de cette liquidité différencie d'ailleurs le cas brésilien du cas argentin ; en réalité, si l'on considère seulement l'agrégat M1, le coefficient de monétisation était à la veille de l'hyperinflation, juillet 1989 en Argentine et mars 1990 au Brésil, sensiblement le même : 2 % du PIB. Cependant, l'agrégat M4 était seulement de 10% dans le cas argentin et de 29 % au Brésil, dont 60 % constitués par des titres de la dette fédérale. Ainsi, un degré de dollarisation beaucoup plus faible dans le cas du Brésil permettait une capacité accrue du marché de capitaux pour absorber des titres du Trésor, autour de 5 % et 15 % du PIB respectivement pour l'Argentine et le Brésil. C'est à notre avis ce qui explique que le Brésil ait pu, d'une part, gérer pendant plus longtemps le déficit budgétaire en ayant recours à l'endettement interne et, d'autre part, maintenir l'activité économique dans un environnement de forte inflation - entre 10 et 20 % d'inflation par mois pendant plusieurs années -, avant de déraper dans l'hyperinflation.

9 Cependant, dans la définition de réserves sont inclus les titres du Trésor de l'État argentin en dollars, les Bonex, détenus par la Banque centrale. Ainsi ces bons représentaient 2,3% des réserves au premier avril 1991, 7 % à la fin du mois et 10 % à la fin mai. Or la cotation de ces titres dans le marché dépend largement du montant de “vraies réserves”, en devises - détenues par la Banque centrale puisque les agents considèrent celles-ci comme la véritable capacité des autorités pour racheter les pesos en circulation en cas de crise sur le marché de changes.

10 La réforme douanière mise en place le premier avril 1991 avait complété le processus d'ouverture entamé depuis deux ans ramenant le taux moyen de 18 % (en vigueur en janvier 1991) à 8,16 %. En outre le nombre de positions douanières avec un droit maximum est passé de 9 177 à 3 459, tandis que le nombre de positions avec un droit minimum passait de 1 946 à 5 856. Par ailleurs, les positions avec un droit additionnel qui étaient de 279 ont été annulées.

11 Le 19 mai 1990, la taxe sur le blé passe de 15 à 9 % ; le 4 août, le ministère de l'Économie diminue encore les taxes de 50 % sur les cultures d'été (maïs, soja, tournesol) ce qui équivaut à un manque à gagner pour l'État de 160 millions de dollars. Les taxes seront diminuées encore en avril 1991, lors du lancement du plan de convertibilité et en octobre 1992 disparaissent, demeurant exclusivement une taxe résiduelle de 3,5 % sur les grains de soja et de tournesol et ceci pour assurer une rentabilité différentielle en faveur de l'industrie des huiles.

12 Au fur et à mesure que la zone devient un espace de libre-échange, les asymétries qui demeurent à niveau des politiques de taux de change, des marchés financiers, de fiscalité acquièrent une relevance particulière.
L'espace Mercosur deviendra une zone de libre-échange à la fin 1994. L'abaissement des tarifs se faisant par paliers annuels, il s'est déjà réalisé à hauteur de 68 % ; or le point de départ étant différent, le degré d'ouverture aujourd'hui n'est pas le même. Ainsi en 1991 les tarifs au Brésil allaient de 0 à 105 % avec une moyenne de 32 % ; en Argentine de 0 à 39 % avec une moyenne de 18 %. Pour devenir un Marché commun il faudrait aussi adopter et mettre en œuvre le tarif extérieur commun ; il devrait être adopté en juin 1993 pour être appliqué à partir de 1995 ; il serait uniforme de 0 à 20 % avec une liste d'exceptions bénéficiant d'un tarif de 35% jusqu'à la fin de la décennie. Cependant l'impasse de l'ajustement au Brésil, les multiples distorsions à la concurrence évoquées dans le texte et l'absence d'institutions communes capables d'arbitrer et prendre des initiatives pour conduire le processus d'intégration laissent planer un certain pessimisme sur ce calendrier.

Notes de fin

* Institut d'études sur le développement économique et social (IEDES)

© Éditions de l’IHEAL, 1994

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