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La Colombie à l'aube du troisième millénaire

 | 
Jean-Michel Blanquer
, 
Christian Gros

III. Les fondements de la croissance

Chapitre 15. La décentralisation, le nouveau système de sécurité sociale et le réseau de solidarité : les nouvelles formes d’orientations des dépenses sociales

Maïté Fadul Landaburu
Traduction de Laurence Paris

Texte intégral

  • * Économiste, consultante, Bogota.

1Note portant sur l’auteur*

2Une large partie de la nouvelle constitution colombienne de 1991 est consacrée aux droits sociaux des citoyens. Le développement et le bien être social apparaissent comme une préoccupation récurrente, dans plus de 380 articles. L’article premier, “Titre 1 : des Principes fondamentaux”, dispose que “La Colombie est un État social de droit...”. Dans le chapitre II “Des droits sociaux”, le droit à la santé, à l’éducation, à un logement digne est explicite ; de même, est décrété le droit inaliénable à la sécurité sociale pour tous les Colombiens, et souligné le devoir de l’État d’accorder une protection sociale aux enfants, aux personnes âgées, aux invalides, aux pauvres, aux femmes chefs de famille...

  • 2 Actuel Secrétaire Général de l’OEA.
  • 3 Revolcόn = chamboulement.

3La réglementation des changements qu’a introduits la nouvelle Charte politique a été améliorée sous la direction du gouvernement libéral de César Gaviria2, 1990-1994. Gouvernement du “Revolcόn”3 par excellence selon les propres termes du président, il a exprimé la volonté d’entreprendre des transformations structurelles, dans un effort de modernisation de l’État.

4Impulsé par une équipe gouvernementale proche de l’idéologie néo-libérale, le “Revolcόn” est tout d’abord intervenu dans le champ économique : l’engagement résolu dans un processus d’ouverture et d’internationalisation de l’économie, rompant avec le modèle de développement prédominant au cours des trente dernières années et fondé sur le principe de la substitution des importations, a exigé de nombreuses réformes institutionnelles. Parallèlement, la mise en place d’un nouveau schéma de développement de l’offre de services sociaux de base et de la protection sociale a bouleversé l’espace de la politique sociale. Deux types de réformes ont, notamment, été adoptés, affectant aussi bien l’appréhension du social par l’État que la structure institutionnelle : d’une part, une impulsion a été donnée au processus de décentralisation des dépenses sociales ; de l’autre, une réorganisation du système de sécurité sociale, tant dans le domaine de la santé que dans celui des pensions, a été engagée.

5Le gouvernement de Ernesto Samper qui lui a succédé, tout en approuvant l’importance des réformes entreprises dans le champ de la décentralisation et de la sécurité sociale et en organisant les programmes nécessaires à leur mise en œuvre, a lancé, de manière complémentaire, dans le cadre de son Plan de développement (1994-1996) appelé “Le Bond Social”, le programme du Réseau de Solidarité. Ce dernier, engrangeant les bénéfices des réformes structurelles antérieures, entend donner une protection sociale à l’ensemble de la population pauvre et vulnérable du pays.

6Nous voudrions montrer ici en quoi consistent et comment se structurent ces réformes. D’une part, la loi 60 dite “de compétences et ressources territoriales” définit avec le “système de cofinancement” de nouveaux liens entre l’État central, les départements et les municipalités concernant la répartition des dépenses publiques destinées à couvrir les dépenses sociales de base pour améliorer les conditions de vie de la population (éducation, santé, équipement collectif et eau potable, accès et amélioration du logement... etc). D’autre part, se dessine une nouvelle architecture et un nouveau fonctionnement du système de sécurité sociale - tant pour la couverture en matière de santé que pour les pensions - qui se propose d’universaliser l’accès aux avantages sociaux. De même, nous examinerons le “Réseau de Solidarité Sociale”, qui, en tant qu’action sociale de l’État, vise de manière plus directe et plus spécifique la frange de la population la plus défavorisée du pays. En dernière partie, nous établirons un bref bilan de l’état d’avancement de ces réformes ; nous ferons certains commentaires sur leur portée et les objectifs nécessaires à leur développement futur.

LA DÉCENTRALISATION : LES TRANSFERTS INTERGOUVERNEMENTAUX ET LE SYSTÈME DE COFINANCEMENT

  • 4 Il a été lancé avec la loi d’élection populaire des maires en 1986.

7L’approfondissement du processus de décentralisation constitue l’axe fondamental des réformes sociales. Initialement perçu, lorsqu’il a été lancé il y a 8 ans4, comme un processus politique, il s’est transformé, par la suite, en accordant aux autorités territoriales de plus larges ressources et une plus grande autonomie dans leur gestion, en un mécanisme de la politique sociale, un instrument économique et administratif de modernisation.

Les transferts intergouvernementaux : la loi de finance et la participation des municipalités

8La loi 60 de 1993 ou “Loi de compétences et ressources” réglemente les articles 356 et 357 de la Contitution de 1991 et définit le nouveau paysage de la décentralisation. Elle établit les compétences que la nation, les départements, les districts et les municipalités doivent assumer dans les domaines de la santé, de l’éducation, du logement, de l’équipement en eau potable et autres services publics, ainsi que la part des revenus que la nation doit céder, les règles de répartition des ressources entre les entités territoriales et l’orientation que ces dernières doivent respecter dans l’attribution des aides aux différents secteurs sociaux (voir tableau 1).

  • 5 Les municipalités sont des divisions politico-administratives des départements.

9Conformément aux objectifs de la décentralisation, les instances de décision pour l’attribution des aides se situent à un niveau chaque fois plus proche des citoyens : les municipalités et les départements5 sont les administrateurs et les exécutants de leurs dépenses sociales dans les domaines de la santé, de l’éducation, de l’eau potable, des aides aux personnes âgées indigentes et aux femmes démunies chefs de familles etc. Schématiquement, la responsabilité d’organiser l’accès aux services de base en matière d’éducation, de santé, de conditions sanitaires, de logement...etc revient aux municipalités ; la prestation et la gestion de services plus complexes, parmi lesquels se trouvent l’éducation secondaire et supérieure et la santé de “deuxième et troisième niveau”, incombent pour leur part, selon les principes de subsidiarité et de complémentarité, aux départements.

10Le financement de ces opérations est en grande partie assuré par les transferts des revenus cédés par le gouvernement central dans le cadre de la “Loi de Finance” aux départements et aux districts, et par la “participation des municipalités aux revenus courants de la Nation”.

11La réduction du pouvoir arbitral du gouvernement central concernant le volume des ressources cédées, la garantie d’un flux continu et croissant de ressources au profit des entités territoriales comme le lien établi entre la distribution des ressources transférées et le degré de pauvreté de la population sur chaque partie du territoire comptent parmi les avancées attendues de la loi 60.

  • 6 Autrefois, la loi de finance se définissait par un pourcentage de l’IVA, impôt sur la valeur ajout (...)

12Le montant de la loi de finance ainsi que le niveau de la participation des municipalités sont définis par un pourcentage des revenus courants de la Nation6 (revenus fiscaux et non fiscaux à l’exception des revenus du capital) et cela conformément à la Constitution de 1991. Dans l’affectation de ces ressources, les entités territoriales doivent respecter le secteur social indiquée dans la loi. La loi de finances pour les départements s’attache aux domaines de la santé et de l’éducation. Par ailleurs, 50 % des ressources issues de la participation des municipalités doivent s’orienter vers la santé, l’éducation, l’équipement en eau potable et les conditions sanitaires de base, le sport et les loisirs ; l’autre moitié librement attribuée sera progressivement réduite entre 1994 et 1999, date à laquelle tous les transferts reçus devront être affectés aux domaines et selon les pourcentages définis par la loi.

TABLEAU 1 : LOI 60 DE 1993 SYNTHÈSE

TABLEAU 1 : LOI 60 DE 1993 SYNTHÈSE

TABLEAU 2 : LES PROGRAMMES DU RÉSEAU DE SOLIDARITÉ

TABLEAU 2 : LES PROGRAMMES DU RÉSEAU DE SOLIDARITÉ

13Celle-ci précise les règles de répartition entre les entités territoriales, règles qui traduisent un effort d’équité devant les conditions inégales de pauvreté de chaque espace territorial et encouragent une plus grande efficacité de la gestion. La répartition antérieure de la loi de finance ne prenait pas en considération les nécessités de chaque département. Aujourd’hui, de nombreuses formules pondèrent cette répartition en fonction de la demande potentielle en matière de santé et d’éducation au sein de chaque département et selon des indicateurs adoptés par le Conseil National de Politique Economique et Sociale (Conpes). De même, les transferts aux municipalités doivent suivre un cours progressif, permettant aux municipalités les plus pauvres de bénéficier de ressources par habitant plus importantes : 60 % des ressources sont affectées en fonction de la part de la population de chaque municipalité dont les nécessités de base se trouvent insatisfaites et du degré de pauvreté relatif de la population locale. Les mécanismes réglementant les montants transférés favorisent l’effort fiscal, l’amélioration des conditions de vie de la population municipale et l’efficacité administrative en attribuant 18 % des transferts à l’amélioration de ces indicateurs.

14Avant de pouvoir gérer directement les ressources issues de la loi de finances, les départements doivent respecter un ensemble de conditions établies dans la loi 60 et qui, en principe, cherchent à garantir une bonne adéquation de l’organisation administrative et de la capacité de gestion. Durant la période de transition, conçue comme une période d’adaptation pour “assurer la décentralisation”, la nation joue un rôle important de direction et d’assistance technique ; postérieurement, elle conservera un rôle de coordination, d’articulation de la planification sectorielle, de suivi et d’évaluation. Dans le domaine de la santé, les départements qui n’ont pu être déclarés aptes à exercer leurs responsabilités par le niveau central sont encore nombreux ; il y a un an, 20 % seulement des municipalités étaient considérées comme capables d’assumer les nouvelles responsabilités locales de la décentralisation en matière de santé.

  • 7 Tous les cinq ans à partir du 7 juillet 1991, sur l’initiative du Congrès, pourront être révisés l (...)

15En 1993, la loi de finance représentait 22,1 % des revenus courants de la Nation. Au cours des années suivantes, elle a organisé le transfert annuel d’un pourcentage croissant de revenus courants de la nation aux départements et aux districts : 23 % en 1994, 23,5 % en 1995, et 24,5 % en 19967. De même, la participation des municipalités dans le total des ressources de la nation est établie par la loi conformément à la Constitution et passera de 14 % en 1993 à 22 % en 2001.

  • 8 FEDESARROLLO, Coyuntura Social, n° 10, p. 128.
  • 9 Hommes et Al, (1994), p. 15.

16Ainsi, par ces deux voies, les transferts aux entités territoriales représenteront de 35 % en 1993 à 45 % des revenus courants de la nation en l’an 20008 ; en 1994, les transferts ont représenté 43 % des revenus municipaux, et 67 % des revenus départementaux. Conformément aux estimations gouvernementales, “la loi prévoit des augmentations de l’ordre de 125 % en termes réels pour les dix prochaines années, qui devront permettre de couvrir intégralement les besoins en matière d’éducation primaire et secondaire et d’asseoir les bases d’une politique adaptée en matière de santé pour les plus démunis”9.

17Le processus de transition s’avère complexe et surtout exigeant pour le gouvernement central, compte tenu du faible niveau de développement institutionnel de la majorité des départements et municipalités.

Le système de cofinancement

18Parallèlement aux transferts de ressources aux entités territoriales établis par la loi de compétences et ressources, un Système national de cofinancement a également été défini et formellement créé en décembre 1992 dans le cadre des réformes pour la modernisation de l’État. Ce système est conçu comme un instrument permettant de financer partiellement, à l’aide de ressources non remboursables du budget national, des projets d’investissement social et de développement dans des domaines de la compétence des municipalités et des départements. Il est le résultat de la confrontation de l’État central à la nouvelle réalité selon laquelle les ressources nationales ne peuvent être engagées de façon autonome dans les secteurs relevant de la responsabilité départementale et municipale mais doivent venir appuyer l’exécution locale.

  • 10 Sa naissance date du même décret que le Système National de Cofinancement, de la fusion de l’ancie (...)
  • 11 en infrastructure, dotation, aides à la demande, habilitation...

19Divers fonds composent ce Système : le Fond d’investissement social (FIS)10 qui cofinance des investissements dans les domaines de l’éducation, de la santé, de la culture, des sports et des loisirs11 ; le Fonds pour l’infrastructure urbaine (FIU) qui cofinance la construction d’aqueducs, des programmes de ramassage d’ordures, la création de parcs et d’autres équipements collectifs ; le Fonds d’infrastructure de la voie publique pour les routes départementales et les sentiers, tous deux administrés par le FINDETER et le Fonds pour l’investissement rural (DRI) qui financera un vaste éventail de projets pour le développement rural.

20Le nouveau système de cofinancement cherche à pallier la baisse des ressources au niveau central en la compensant par un effort local. Il tente en même temps de rendre plus efficace leur attribution, en évitant les cumuls et les gaspillages souvent caractéristiques des projets d’investissement social du budget national qui ne soumettent l’entité territoriale à aucune contrainte ou ne la rendent pas responsable de leur exécution.

21Dans ce système, l’initiative de l’élaboration et de la formulation des projets reste essentiellement à la charge des municipalités, selon les procédures établies par chacun des Fonds pour leur approbation ; toutes impliquent la participation de la communauté tant au niveau de l’élaboration que durant le cycle d’exécution des projets, en particulier, par l’intermédiaire d’instances de surveillance confiées à des citoyens. Quant aux départements, ils jouent un rôle de conseil à l’égard du processus et sont chargés de l’appréciation de sa viabilité, de son suivi et de son évaluation.

22Les pourcentages de cofinancement de chaque type de projet - établis par la structure de cofinancement du Département National de Planification - varient selon la municipalité et son degré de pauvreté relative et absolue : les ressources des Fonds doivent profiter aux régions les plus pauvres et, prioritairement, aux groupes les plus démunis de la population.

LA RÉFORME DU SYSTÈME DE SÉCURITÉ SOCIALE : SANTÉ ET PENSIONS

23Concernant les mécanismes facilitant l’accès aux services sociaux de base, la loi 100 de décembre 1993 décrit le nouveau schéma de Sécurité Sociale en matière da santé, vieillesse, invalidité et décès. Débattue et adoptée sous le gouvernement de César Gaviria, cette loi est considérée comme la plus importante des lois intervenues dans le champ social et approuvées par le Congrès au cours de ces 50 dernières années. Elle définit la relation de l’État providence avec un citoyen colombien disposant d’un “droit inaliénable à la sécurité sociale”.

24La loi 100 a fait l’objet d’une discussion serrée au sein du Congrès. Les réformes des systèmes de santé et de pensions intervenues quelques années auparavant au Chili ont largement inspiré la proposition du gouvernement Gaviria, et c’est peut-être dans l’architecture de l’organisation et du fonctionnement de ce nouveau Système de Sécurité Sociale que se perçoit avec le plus de force l’influence idéologique néo-libérale de ce gouvernement (voir tableau).

  • 12 Article 48 de la Constitution Politique de Colombie 1991.

25Le diagnostic était le suivant : la Constitution avait promulgué le droit de tout citoyen colombien à la Sécurité Sociale selon les principes de “réelle universalité et solidarité”12. Or, face à cet idéal, la réalité se caractérisait par une faible couverture sociale de la population, une inefficacité et un désordre institutionnels, une atomisation et une absence de solidarité. Selon le système bismarkien fondé sur les cotisations des revenus du travail, l’affiliation n’était obligatoire que pour les salariés. Dès lors, en raison de l’exclusion du secteur informel de ce système et de l’important mouvement de défection qu’il avait entraîné, 15 % seulement des Colombiens étaient effectivement couverts par la sécurité sociale et une petite minorité de salariés du secteur public concentrait entre leurs mains des avantages exceptionnels alors que le système laissait de côté les groupes les plus pauvres et vulnérables de la population.

  • 13 L’ISS, créé en 1948, représente actuellement la plus grande entité publique ; elle compte 32 000 e (...)

26Les institutions gérant la Sécurité Sociale étaient toutes publiques, et la majorité avaient à leur charge les trois branches de l’assurance sociale : maladie et vieillesse ; invalidité et décès ; risques professionnels. Un organisme, l’Institut des assurances sociales (ISS)13, détenait seul la responsabilité de couvrir les salariés du secteur privé et de certaines entités publiques, garantissant ainsi les droits de plus de trois quarts de la population affiliée sur tout le territoire national. Parallèlement, plus de 1 000 Caisses et Fonds de Prévoyance couvraient la sécurité sociale de groupes particuliers de travailleurs et de fonctionnaires du secteur public national, départemental ou municipal, avec une grande diversité de régimes et de conditions d’accès. La majorité de ces organismes se caractérisaient par une faible capacité technique et une difficile viabilité financière, spécialement dans le domaine des pensions, où l’accès réel à cette aide dépendait le plus souvent de la corruption et du clientélisme, tout en étant conditionné aux disponibilités du budget du moment.

  • 14 La Revolutiόn Pacífica : Plan de Desarrollo Econόmico y Social - 1990/1994, Departamento Nacional (...)

Une nouvelle conception de l’intervention de l’État dans le champ social. De l’aide à l’offre à l’aide à la demande
Dans la mise en œuvre des innovations constitutionnelles, un grand nombre de projets de loi présenté par le gouvernement du président Gaviria a été influencé par une nouvelle conception de l’intervention de l’État dans le champ social14.
Selon cette conception, la lutte contre la pauvreté et l’exclusion doit s’efforcer d’offrir une égale opportunité d’accès aux services sociaux. Mais les moyens mis en œuvre jusque là par l’État, en finançant l’offre publique dans les domaines de la santé, du logement, de l’éducation... sont loin d’être les plus efficaces : non seulement, ils ont généré une bureaucratie mais les ressources ont souvent été détournées au profit de personnes dont le revenu moyen n’en faisait pas des cibles prioritaires. Dorénavant, l’État doit appréhender le marché comme un mécanisme permettant d’affecter les ressources dans le champ social avec la meilleure efficacité possible. La modernisation de l’État passe par la réduction du nombre de ses compétences. Ceci implique la perte du monopole des institutions étatiques prestataires de services qui entrent désormais en concurrence avec le secteur privé (commercial ou sans but lucratif) pour attirer les demandeurs de services sociaux et encourager, en définitive, une amélioration de la qualité des prestations.
Pour compenser les inégalités dans la capacité d’accès aux services sociaux, des “aides à la demande” sont prévues. Des aides personnelles - distinctes selon le degré de pauvreté - doivent se substituer au mécanisme traditionnel de financement budgétaire des institutions prestataires ou “aides à l’offre”. La liberté de choix des bénéficiaires quant à l’organisme prestataire constitue la garantie d’une plus grande efficacité et satisfaction dans le recours aux services sociaux.
Dès lors, cette nouvelle forme d’intervention exige une identification claire des bénéficiaires potentiels des aides, ce qui implique de la part de l’État le développement d’instruments “d’identification des personnes les plus pauvres et vulnérables”.
Dans ce contexte, il convient de noter la création d’un groupe technique de haut niveau, “la Mission d’appui à la décentralisation et à l’orientation des dépenses sociales”, financé, en partie, par la Banque Mondiale et rattaché au Département National de la Planification. Ce groupe a notamment élaboré le “Système d’identification des bénéficiaires”, SISBEN, une enquête qui permet de déterminer, selon leur degré de pauvreté, les bénéficiaires potentiels des nouvelles aides pour l’affiliation au régime subventionné de sécurité sociale en matière de santé, pour l’accès au logement et à d’autres aides sociales.

27Ces circonstances faisaient du Système de Sécurité Sociale colombien l’un des plus stratifiés et de moindre couverture en Amérique latine. Comparativement à d’autres pays de développement équivalent, la Colombie accusait donc un important retard.

La réforme de la Sécurité Sociale dans le domaine de la santé

28Le nouveau Système Général de Sécurité Sociale en matière de Santé prévu par la loi 100 a pour objectif d’offrir en 2005 à la population colombienne une couverture universelle après une période d’adaptation de 10 ans.. Deux régimes exclusifs d’affiliation sont pour cela définis et une nouvelle institution créée :

  • Tout Colombien est obligé de s’affilier à la Sécurité sociale pour la santé à travers le Régime contributif ou le Régime subventionné.
  • La nouvelle structure du Système de sécurité sociale pour la santé est fondée sur l’importance du marché : en raison de la liberté de choix des bénéficiaires, les organismes jouant le rôle d’assureurs se trouveront en situation de concurrence pour leurs prestations et soins. Cette liberté est considérée comme une condition d’efficacité, de qualité et de satisfaction pour l’ensemble du système.
  • 15 défini par le SISBEN (cf. note 18)

29Les travailleurs salariés et les personnes “solvables”15 doivent s’affilier au Régime contributif. Dans ce cadre, ils ont le choix entre plusieurs Établissements de promotion de la santé (EPS), de nature commerciale ou mutualiste, qui sont chargés de l’affiliation et du recouvrement des cotisations mais aussi de garantir aux affiliés et à leur famille l’accès à un “Paquet obligatoire de santé” (POS) comprenant un ensemble de mesures de prévention, diagnostic, traitement et rééducation. Une liste de médecins et de structures de soins, les Institutions prestataires de santé (IPS), parmi lesquelles le malade peut également choisir, est prévue à cet effet.

  • 16 L’UPC variera avec la dispersion de la population et les caractéristiques démographiques.

30Dans ce système, le rôle des EPS peut s’assimiler à des compagnies d’assistance sanitaire avec prime d’assurance fixe. Dans le cadre de la gestion de l’assurance, le système leur reconnaît par l’intermédiaire du Fonds de Solidarité et de Garantie, une certaine valeur par personne, appelée Unité de Paiement par Capitation, UPC16. Si le recouvrement des cotisations de leurs affiliés s’avère inférieur aux valeurs des UPC qu’on doit leur reconnaître, la différence leur est transférée par le Fonds ; si, en revanche, le recouvrement des cotisations dépasse la valeur des UPC auquel l’EPS a droit conformément au nombre d’affiliés qu’il possède, celui-ci doit restituer la différence au Fonds de Solidarité et de Garantie. Ce mécanisme permet ainsi de compenser la capacité de paiement des affiliés des divers EPS.

  • 17 L’UPC et le Fonds de Solidarité empêchent les choix discriminatoires.

31Face à d’autres modalités de paiement - comme, en France, le paiement par acte médical -, le paiement par “capitation”, c’est-à-dire par personne affiliée aux EPS en tant qu’organismes assureurs, se présente comme un mécanisme de régulation des dépenses en matière de santé, favorable à la prévention : plus l’accent est mis sur celle-ci, moins les affiliés risquent d’être malades et moins les EPS devront dépenser pour la santé de leurs adhérents ; ils pourront ainsi gagner davantage que ce qu’il reçoivent du système17. De l’équilibre entre la valeur moyenne du Paquet Obligatoire de Santé et celle de l’Unité de Paiement par Capitation dépendra le succès du système.

  • 18 Le SISBEN, Système d’Identification des Bénéficiaires, développé par la Mission des Dépenses Socia (...)

32Pour leur part, les personnes et les familles non solvables peuvent s’affilier au Régime Subventionné qui doit être organisé localement dans chaque municipalité. Appliquant le SISBEN18, les maires divisent la population selon son degré de pauvreté et accordent aux plus nécessiteux une aide financée, à la fois, par la municipalité (qui, conformément à la loi 60, doit utiliser pour “aider la demande” au moins 15 des 25 % des ressources transférées pour la santé) et, par une contrepartie du Fonds de Solidarité et de Garantie du Système de Sécurité Sociale pour la Santé, dont la proportion varie en fonction du degré de pauvreté de la municipalité. Les personnes ayant besoin d’une aide peuvent s’affilier aux établissements qui ont passé un contrat avec la municipalité pour ce Régime Subventionné, soit des EPS ayant développé des programmes spécifiques pour ce régime, soit de nouvelles organisations, comme les Établissements de Solidarité de Santé (ESS), spécialement créés par les bénéficiaires eux-mêmes pour obtenir cette couverture.

33Afin de respecter la condition d’équilibre au sein du Régime Contributif, la cotisation est passée de 7 % à 12 % du revenu. Un point de ce pourcentage est attribué au Fonds de Solidarité et de Garantie pour la Santé pour contribuer au financement du Régime Subventionné.

34L’ensemble du Système dispose d’un conseil directif, le Conseil National de Sécurité Sociale pour la Santé, CNSS, instance suprême de définition et de régulation du système. Avec le secrétariat technique du Ministère de la Santé, c’est un conseil avec une représentation multiple du gouvernement, des prestataires et des assureurs, du corps médical et des affiliés ; il est chargé de définir les paramètres et les orientations principales du système, en particulier, la valeur de l’UPC, le contenu du POS, le niveau de cotisation, etc. Quant à l’Administration générale de la Santé, elle est chargée de surveiller le respect des stipulations de la loi, ses réglements et les dispositions du CNSS. En particulier, elle doit contrôler le fonctionnement des EPS et les surveiller afin qu’ils ne fassent pas de choix discriminatoires et maintiennent une certaine qualité des soins et efficacité de la gestion etc.

35La loi définit un calendrier graduel concernant la couverture de la population et l’extension des prestations prévues par le Système Général de Sécurité Sociale pour la Santé. Initialement, le Paquet Obligatoire de Santé pour les affiliés au Régime Subventionné couvre seulement une partie des prestations du paquet garanti par l’affiliation au Régime Contributif, principalement, les soins d’hospitalisation non spécialisés et les soins accordés à la mère durant la grossesse et à l’enfant jusqu’à l’âge d’un an. Cette protection sera maintenue jusqu’en 1997, date à laquelle le gouvernement commencera à percevoir les revenus de la production des nouveaux gisements de pétrole, ce qui lui permettra de financer le développement progressif des aides et, finalement, de remplir les conditions des deux régimes au cours de l’année 2001. Jusqu’à cette date, les besoins de santé non couverts par le Paquet Obligatoire de Santé du Régime Subventionné (POS) sont pris en charge par les institutions de santé publiques financées par les budgets municipaux, départementaux et nationaux.

36Dans cette nouvelle organisation de la couverture sociale maladie, le rôle et la forme de financement des organismes du secteur public connaissent de profondes mutations : jusqu’à présent, les hôpitaux, les postes et centres de santé accordaient des soins aux malades sous la modalité de l’assistance publique grâce à des budgets annuels attribués de manière générale sans critères distinctifs respectant une certaine tendance historique ; ils recevront, dans l’avenir et de manière progressive, des ressources uniquement dans la mesure où ils accorderont effectivement des soins par l’intermédiaire de contrats passés avec les EPS ou les ESS pour la couverture de leurs affiliés quelque soit le régime. Ils deviendront ainsi des Entreprises Sociales de l’État disposant d’une personnalité juridique propre et d’une autonomie financière, ce qui les amènera à s’engager dans un processus de transformation améliorant leur système de gestion, de comptabilité, de facturation...etc et leur permettant d’entrer en concurrence avec les prestataires privés en matière d’assurance maladie.

37Au cours des cinq prochaines années, les municipalités et les départements devront procéder à un plan de transformation de l’attribution des dépenses publiques de santé pour passer de l’aide à l’offre - attribution de budgets pour financer ces institutions - à l’aide à la demande. Ceci afin de couvrir une partie de l’Unité par Capitation qui permet aux Établissements de Promotion de la Santé de garantir la couverture du Paquet Obligatoire de Santé du régime Subventionné.

38Pour donner le temps nécessaire à la création des EPS qui doivent remplir devant l’Administration Générale de la Santé une série de conditions relatives au capital, à l’organisation...etc, le lancement du système a été fixé au premier trimestre 1995.

Le Système Général des Pensions

39Le Système Général des Pensions visant à garantir la protection face aux contingences de la vieillesse, l’invalidité et le décès constitue le deuxième volet fondamental de la loi 100. Cet aspect de la réforme du système de Sécurité Sociale est sans doute perçu avec un plus grand intérêt par le gouvernement ; il a été discuté sous la pression importante des grands groupes financiers et d’assurance, qui voient dans la gestion des pensions obligatoires un vaste champ de développement de leurs activités.

40Comme il a été mentionné ci-dessus, la couverture pour les pensions des fonctionnaires et travailleurs de l’État central et des entités territoriales se caractérisait par un désordre institutionnel et un passif élevé des caisses et fonds de prévoyance du secteur public qui dans leur majorité n’étaient pas viables financièrement. Quant à l’ISS chargé des affiliés du secteur privé, même s’il devait probablement procéder à une augmentation du taux de cotisation et de l’âge de la retraite (respectivement, en 1993, de 6 % et de 50 ans pour les femmes et 55 ans pour les hommes) afin de garantir son équilibre financier dans un schéma de répartition et de solidarité entre les générations, ne paraissait pas exiger de réformes structurelles, étant encore un programme jeune. Cependant, le gouvernement, convaincu du succès de la réforme des pensions du Chili de 1982 à laquelle est largement attribuée la croissance économique élevée qui a suivi, souhaitait exploiter cet instrument apparaissant comme indispensable pour propulser le nouveau modèle de développement d’ouverture et d’internationalisation économique : la transformation du système de la répartition en un système de capitalisation géré par des compagnies privées injecteraient d’importantes ressources d’épargne, véritable moteur pour développer le secteur financier, amplifier l’étroit marché des capitaux et impulser l’investissement et la croissance économique du pays.

41La violente discussion qui a eu lieu au Congrès n’a pas permis au projet initial présenté par le gouvernement d’être approuvé ; - à la manière de la réforme chilienne-, il se proposait de liquider toutes les institutions de prévoyance publiques existantes afin que la totalité des pensions soit gérée par des sociétés privées administratrices des fonds, parmi lesquelles les citoyens pourraient choisir et qui constitueraient les pensions par capitalisation grâce à des comptes d’épargne individuels.

42En revanche, un système obligatoire particulier de protection sociale pour la vieillesse, l’invalidité et le décès a été approuvé. Le Nouveau Système Général des Pensions, d’affiliation obligatoire pour tous, est composé de deux régimes d’affiliation alternative parmi lesquels les citoyens peuvent choisir : le “Régime Solidaire de prime moyenne avec prestation définie” ou “le Régime d’Epargne Individuelle avec solidarité”. Le premier est à prestation définie en ce sens que, au même titre que les systèmes de prévoyance classiques de répartition, tant les conditions d’accès que celles permettant de déterminer le niveau des pensions sont définies à l’avance ; son maintien pour la gestion de l’assurance vieillesse, invalidité et décès traduit en réalité l’impossibilité de mettre un terme à l’ISS sous la pression du secteur des travailleurs. En revanche, dans “le Régime d’épargne individuelle”, géré par des sociétés administratrices de fonds et de pensions, le niveau de la pension et la date de la retraite dépendent du niveau de capitalisation que chaque personne parvient à atteindre à la fin de sa vie active sur son compte d’épargne de pension ; et ce, grâce à ses cotisations mais aussi à la rentabilité de cette épargne obtenue par la compagnie administratrice du fonds.

43La solidarité du “Régime Solidaire de prime moyenne avec prestation définie” traduit essentiellement une solidarité entre les générations, selon laquelle les actifs contribuent au paiement des pensions des inactifs. Dans le “Régime d’épargne individuelle avec solidarité”, la solidarité réside dans la garantie d’une pension minimale attribuée par l’État dans le cas où l’affilié ne parviendrait pas à constituer un capital suffisant pour lui garantir une rente minimale équivalente à un salaire minimum légal après avoir rempli les conditions d’âge et de durée de cotisation ; dans ce cas, l’État complète le revenu issu de l’épargne par une aide qui permet à l’affilié de recevoir un revenu équivalent à un salaire minimum mensuel.

44Toutes les personnes peuvent choisir leur régime d’affiliation et passer de l’un à l’autre tous les trois ans. Comme dans le nouveau Système de Sécurité Sociale pour la santé, les promoteurs de la réforme comptent sur les mécanismes du marché, la liberté de choix et la concurrence entre les régimes et les différents organismes pour offrir aux bénéficiaires les meilleures options de pensions.

45A la différence du cas chilien où les réformes se sont soldées par une baisse du taux de cotisation du système de pension, en Colombie, la réforme a entraîné une augmentation de 12,5 % en 1995 et de 13,5 % en 1996 du taux de ces mêmes cotisations.

46En principe, cette nouvelle organisation est solidaire des individus non solvables : ainsi, les affiliés ayant des revenus supérieurs à quatre salariés cotisent un point de pourcentage supplémentaire. Celui-ci alimente alors, avec les ressources équivalentes du gouvernement, un Fonds de Solidarité de pension créé pour financer avec les entités territoriales une aide pour le paiement des cotisations des travailleurs salariés ou indépendants ayant des ressources insuffisantes pour constituer la totalité de l’apport. Ce fonds est administré par une entité fiduciaire sous la tutelle du Ministère du Travail et de la Sécurité Sociale.

47Cette même loi établit également un programme d’aide aux personnes âgées indigentes, mais sa structure institutionnelle et financière fera l’objet d’une réglementation ultérieure.

LE RÉSEAU DE SOLIDARITÉ

48Le gouvernement Samper a hérité du gouvernement Gaviria un formidable ensemble normatif et un calendrier pour sa mise en œuvre, qui, comme cela a été exposé ci-dessus, prévoit d’importants changements dans l’intervention sociale de l’État.

  • 19 Pour la première fois, conformément à une nouvelle norme constitutionnelle, le plan doit être disc (...)

49Comme tous les présidents de ces dernières décennies, Samper a proposé un plan de développement pour 1994-1998, intitulé “le Bond Social” qui doit encadrer l’action gouvernementale durant cette période19. Dans ce plan, le gouvernement a confirmé les changements récemment introduits et exprimé sa volonté de rendre plus opérationnelles les réformes du système public de santé, de la sécurité sociale en matière de santé et de pensions, mais aussi d’impulser et de renforcer le processus de décentralisation. De plus, s’engageant auprès de la population exclue la plus pauvre, qui ne peut espérer bénéficier des changements structurels, il a proposé un programme spécifique de protection sociale, le Réseau de Solidarité Sociale.

50Selon les termes même du président, les programmes du Réseau de Solidarité Sociale constituent l’axe central du “Bond Social”. Ils sont définis par la Présidence de la République. Il s’agit d’une stratégie de court terme visant à éviter l’exclusion et répondre aux besoins les plus urgents des groupes les plus pauvres. Ces programme de solidarité, sont destinés à améliorer les revenus et les conditions de vie des plus vulnérables : jeunes, femmes enceintes, enfants sous alimentés, femmes chefs de famille, chômeurs, et personnes âgées indigentes.

  • 20 Document CONPES 2722 DNP-UDS, 10 août 1994.

51Le programme a été annoncé lors de la prise de pouvoir du président Samper et formalisé dans un Document du Conseil National de Politique Economique et Sociale en août 199420. La population objet des programmes du Réseau de Solidarité entre 1995-1998 concerne plus de 12 millions de Colombiens qui ne bénéficient pas des retombées de la croissance économique et des politiques étatiques du fait de leur trop grande pauvreté et de leur éloignement de l’action des organismes gouvernementaux. Un peu plus de la moitié d’entre eux vit dans des zones rurales. Un ensemble de programmes d’aides spécialement conçu au profit de cette catégorie de Colombiens doit venir compléter les politiques sociales de santé, de Sécurité Sociale, d’éducation et de logement.

52Diverses institutions nationales et territoriales interviennent dans l’exécution des programmes du Réseau de Solidarité. Y participent également la communauté, le secteur privé et les ONG. Quant à l’administration et à l’équipe du Réseau, ils remplissent un rôle de locomotive, de coordination et de suivi des programmes mais ne les exécutent pas ; ils constituent en quelque sorte l’engrenage qui impulse et contribue à organiser l’enchaînement des actions des acteurs des divers programmes d’aide sociale destinés aux groupes les plus vulnérables de la population.

53Afin de lutter contre la pauvreté, les programmes d’aide sociale impulsés par le Réseau de Solidarité comprennent une douzaine d’orientations dont les caractéristiques sont détaillées dans le tableau n°2.

54Les projets du Réseau sont financés par des ressources du budget national, essentiellement, à travers les Fonds du Système National de Cofinancement, et des contreparties apportées par les entités territoriales. En ce sens, ils sont prioritaires et favorisent une certaine complémentarité des divers fonds du système de cofinancement créés par le gouvernement précédent. Les projets de certains programmes - notamment ceux ayant trait à la formation et à des compléments alimentaires - peuvent être lancés et exécutés par les entités nationales ICBF et SENA, qui disposent d’une large couverture du pays et possèdent une structure de participation communautaire. La participation des ONG est décidée pour chaque projet et à un niveau local.

  • 21 Plan National de Réhabilitation : programme mis en œuvre depuis 1986 et s’attachant aux municipali (...)

55L’expérience acquise depuis la fin des années 1980 au sein du Plan National de Réhabilitation (PNR)21 quant à la forme de réunion, concertation et compromis pour la définition de l’orientation des ressources, est mise à profit dans le développement du Réseau de Solidarité. De fait, l’administration nationale et les délégations départementales de l’ancien PNR ont été intégrées au Réseau de Solidarité et ont renforcé leur présence et action dans les divers départements et municipalités. Coordonné par les conseillers du Réseau durant tout le premier trimestre 1995, le mécanisme des Tables de Solidarité a ainsi été adopté, tant au niveau départemental que municipal, pour organiser une concertation autour de l’orientation et de l’attribution des ressources pour les divers programmes du Réseau : y sont discutés le budget défini par le Conseil National de Politique Economique et Sociale pour les différents programmes du Réseau et sa répartition par départements et municipalités en fonction de leur degré relatif de pauvreté par rapport à l’espace national, c’est-à-dire selon l’estimation de la population ayant des besoins de base insatisfaits (NBI) dans chaque espace territorial. Ce partage technique de base pour chaque département est discuté dans les réunions départementales qui souvent procèdent à des ajustements, définissant, par la concertation, une distribution alternative dont on espère un plus grand impact ou équité. Dans les réunions municipales de solidarité est décidée l’orientation spécifique des ressources vers les projets et les bénéficiaires.

56Les Réunions de Solidarité cherchent tant pour des régions de légitimation que d’efficacité à promouvoir la participation des acteurs sociaux dans les prises de décision. Il est à noter que si elles permettent d’aboutir à un accord de principe sur l’attribution des ressources pour les différentes actions du Réseau, l’approbation et le financement effectif doivent se réaliser sous la forme de projets, suivant les lignes directrices et les méthodes de chacun des fonds de cofinancement. Les entités territoriales et, en particulier, les municipalités ont en charge l’élaboration et la formulation des projets spécifiques qui doivent aussi faire partie du plan de développement municipal ou départemental. Pour contrebalancer la faiblesse des municipalités dans l’exécution de ce travail conditionnant l’obtention de ressources, la direction du Réseau de Solidarité appuie la réalisation des “études de pré-investissement” nécessaires, c’est-à-dire la formulation et la présentation des projets selon des conditions méthodologiques et des critères de viabilité définis par chacun des fonds de cofinancement.

57L’évolution qu’a connue le Réseau de Solidarité Sociale concernant la forme d’affectation des dépenses sociales est intéressante. Initialement, et conformément aux nouvelles orientations sur la manière dont l’État devait appréhender la situation des populations pauvres, le programme organisait l’attribution directe d’aides individuelles aux bénéficiaires ; c’est-à-dire qu’il finançait la demande par opposition à la traditionnelle forme de financement de l’offre de services sociaux. Cependant, des expériences ponctuelles ont montré la difficulté de mise en pratique d’un tel système. Une grande partie des programmes du réseau concerne effectivement les aides et bons individuels accordés seulement à ceux qui remplissent certaines conditions. Toutefois, ces aides ne sont pas directement octroyées aux bénéficiaires mais aux organismes qui exécutent les projets ; ainsi, du fait même de la gestion des projets, elles se transforment d’une certaine manière en une aide collective. Par ailleurs, la lenteur et le coût d’application du SISBEN comme moyen prioritaire d’identification des bénéficiaires ont rendu urgente l’activité des réunions de Solidarité du Réseau comme mécanisme de substitution. A l’instar du Plan National de Réhabilitation, on espère de ces instances de concertation pour l’affectation des (faibles) ressources aux nécessités d’une collectivité, qu’elles génèrent des processus de participation et une plus grande cohésion sociale.

État des lieux ?

58Suite de l’adoption de la Constitution de 1991, un nouveau schéma de développement de la prestation de services sociaux de base et de la protection sociale est en train de se dessiner. Il implique de nouveaux acteurs et la réorganisation des compétences entre les différents niveaux territoriaux du pouvoir public,.

59La décentralisation, le nouveau système Général de Sécurité Sociale et le Réseau de Solidarité Sociale définissent la nouvelle structure institutionnelle de développement des politiques dans le champ social, modifiant le rôle des autorités publiques et la forme d’attribution des dépenses sociales.

60A terme, que ce soit par la voie des transferts des revenus de la nation, - à travers la loi de finance en direction des départements et des districts, et la participation des municipalités -, ou par la voie du système de cofinancement, les entités territoriales seront responsables de la préparation et de l’exécution d’une plus grande proportion des dépenses publiques sociales visant à faire accéder la population aux services de santé, d’eau potable, besoins sanitaires de base, éducation... Dans ce cadre, le plus grand défi réside dans la capacité des entités territoriales d’utiliser de façon efficace ces ressources. Cette préoccupation concerne plus particulièrement les municipalités qui présentent des faiblesses institutionnelles pour la conception d’un plan de développement municipal avec les programmes et les projets qui doivent permettre une application rationnelle des ressources à leur disposition. Les départements, pour leur part, ne se trouvent pas dans les meilleures conditions pour exercer leur rôle de promoteur et de coordinateur de l’action municipale. Cette fragilité est en grande partie liée à l’absence d’une carrière de fonctionnaire public et à la rotation élevée des fonctionnaires ce qui ne permet pas d’accumuler les expériences et les capacités qu’exigent la conception et la mise en œuvre du processus de planification décentralisé.

61Actuellement, il semble que la perspective d’augmenter les revenus par la voie des transferts de la nation favorise une diminution de l’effort fiscal des entités territoriales. De même, on constate une augmentation inhabituelle de l’endettement des municipalités et des départements, en raison de leur plus grande capacité de remboursement à terme. Or il n’est pas nécessairement orienté vers l’investissement social. Un effet pervers du processus de décentralisation se manifeste dans l’excès des dépenses consolidées entre le niveau central et les entités territoriales. Cette tendance a motivé un rappel à l’ordre du gouvernement par les autorités monétaires.

62Par ailleurs, au delà de la rationalité du rééquilibrage des efforts que le système de cofinancement propose entre les différents niveaux territoriaux, les institutions qui le composent se sont heurtées à de nombreuses difficultés. Fonctionnant autrefois comme des programmes nationaux de promotion et d’exécution disposant de délégations régionales, elles ont dû se transformer en fonds financiers qui approuvent au plan central le financement des projets qui leur sont présentés par les instances de planification locale et départementale conformément aux critères et conditions définies par l’autorité centrale.

63Les critiques faites au système sont nombreuses. On signale son excessive complexité pour garantir une attribution rationnelle par secteurs, alors que la plus grande partie des ressources décentralisées ont déjà par définition une orientation spécifique par secteurs sociaux établie par la loi 60 et que la marge de liberté des entités territoriales pour changer ces priorités est réduite.

64Selon le calendrier défini par la loi 60, le gouvernement et le Congrès devront procéder, au cours de l’année 1996, à sa révision, notamment, en ce qui a trait au rythme de croissance des ressources transférées et aux critères de répartition de ces dernières entre les départements et les municipalités.

65Dans la conjoncture actuelle de difficultés budgétaires du gouvernement central -diminution des revenus, due à la baisse des droits de douane associée à l’ouverture économique et à la crise du prix du café ; augmentation des engagements et nécessités d’investissement, particulièrement, dans la mise en œuvre du nouveau système de pension - il est probable que le gouvernement tente de freiner le rythme des transferts des ressources vers les niveaux locaux. Du point de vue des entités territoriales, on abordera surement le problème de la rigidité de la distribution des ressources par secteurs sociaux qui n’est pas directement liée à des situations spécifiques, ainsi que les formules de répartition des ressources cédées entre les entités territoriales. Bien que ces formules tentent, en principe, d’équilibrer les différences de pauvreté des populations et des territoires et de stimuler l’efficacité administrative, elles sont perçues comme des formules technocratiques fondées sur des indicateurs difficiles à saisir et à actualiser.

66Quant au nouveau système de Sécurité sociale de santé, il commence à prendre forme et à susciter de nombreuses interrogations.

67Depuis le premier trimestre 1995, le secteur privé a fait irruption avec force dans la gestion du Régime contributif. Il est entré en concurrence avec l’Institut d’assurance sociale (ISS) pour ce qui touche à l’affiliation de la population solvable, c’est-à-dire les salariés du secteur formel et les indépendants disposant de hauts revenus. Une douzaine de ces nouveaux Établissements de promotion de santé (EPS), beaucoup d’entre eux issus de compagnies d’assurance et de médecine de prévoyance nationales et internationales, ont été accrédités à cet effet par l’Administration Générale de la Santé.

68Les chances de succès et de maintien de ces nouvelles entreprises commerciales chargées de l’affiliation et de l’assurance, au sein du marché des assurances sociales, dépendront de leur viabilité économique et financière. Celle-ci sera essentiellement le résultat de l’équilibre entre l’Unité de paiement par capitation (UPC), c’est-à-dire la valeur par personne qu’elles reçoivent du système d’assurance, et le coût moyen de garantie de l’ensemble des soins sanitaires, le Paquet obligatoire en santé (POS) auquel les assurés ont droit. La définition des deux paramètres par le Conseil National de Sécurité Sociale pour la Santé a posé de nombreuses difficultés dans un système qui jusqu’à présent fonctionnait par affectations budgétaires globales aux institutions publiques de santé et qui, par conséquent, a une faible tradition de comptabilité des coûts par acte médical et aucune expérience de coût des dépenses de l’assurance maladie.

69Dans ce nouveau schéma, il est probable que les EPS auront la tentation d’écarter l’affiliation des personnes dont les besoins de santé sont susceptibles d’être coûteux. Cela a été le cas en Hollande, au Chili et dans d’autres pays où les assureurs commerciaux se font concurrence. Une telle évolution porterait directement atteinte à la situation des personnes âgées, des femmes enceintes et, en général, des pauvres, c’est-à-dire les personnes qui, précisément, ont le plus besoin d’une protection.

70On notera encore que, bien que très récent, le mécanisme de paiement fixe par personne laisse entrevoir certains effets pervers non prévus. L’UPC a été introduit comme un moyen de contrôler la croissance des dépenses, mais également de créer un mécanisme de compensation entre les capacités de paiement des affiliés et d’éviter, comme c’est arrivé au Chili, que les assureurs, qui déterminent de façon autonome le montant des cotisations, cherchent à augmenter leurs revenus et bénéfices à travers des stratégies de sélection des assurés disposant des plus hauts revenus. Dans le système colombien, en raison de la reconnaissance d’un paiement fixe par personne (UPC), l’EPS reçoit le même montant qu’il s’agisse d’un salaire minimum ou non, et perd, en conséquence, tout intérêt à enregistrer des revenus élevés comme base de cotisation. Mais, dans le contexte de concurrence pour attirer les affiliés, il semble que les EPS sous-évaluent les revenus des affiliés, afin de réduire leur cotisation, ouvrant ainsi une brèche dans les ressources du Fonds de Solidarité et de Garantie et compromettant l’équilibre financier du système.

71Le contrôle, tant pour éviter les “choix discriminatoires” que le sous-enregistrement possible des revenus des affiliés, sera la preuve de l’efficacité de l’Administration générale de la santé.

72Quant au “Régime subventionné”, conçu pour permettre l’affiliation des personnes non solvables afin d’étendre la couverture de l’assurance et parvenir à son universalisation, il se présente comme l’organisme le plus important en terme de progrès social. Toutefois, son dessein et ses perspectives demeurent incertaines.

73Le premier ministre de la santé du gouvernement Samper, bien moins convaincu que les membres de l’équipe du gouvernement Gaviria à propos de la bienveillance du marché et de l’aide à la demande comme moyen d’attribution efficace des dépenses de santé, a modifié le schéma de transition prévu dans la loi 100 : alors que pour couvrir le Régime subventionné se créent des Établissements de promotion de la santé, on privilégie de manière transitoire la participation des hôpitaux publics du premier niveau ou des municipalités dans ce rôle d’affiliateur et d’assureur ; et les “aides à la demande” de santé - établies par la loi 60 de transfert aux municipalités et aux départements - sont acceptées pour financer les soins dispensés par les organismes publics, c’est-à-dire qu’elles continuent à participer au budget pour financer l’offre publique.

74Tout indique que la reconversion du système traditionnel d’assistance publique de santé vers un système de type assurance d’assistance sanitaire gérée par des organismes privés, avec ou sans but lucratif, sera beaucoup plus lente que prévu initialement dans la réforme de la Sécurité Sociale.

75C’est peut-être dans le domaine des pensions que la réforme de la Sécurité Sociale se perçoit le plus clairement compte tenu des campagnes commerciales des nouveaux Administrateurs de fonds de pensions (AFP). Actuellement, quelques 14 AFP proposent leur gestion du régime de pension d’épargne individuelle et sont en concurrence avec l’ISS pour conquérir les affiliés. Au cours du premier semestre de fonctionnement, malgré les taux d’intérêts élevés qui ont prévalu sur le marché, la rentabilité des comptes d’épargne de pension s’est trouvée limitée par les commissions élevées perçues par les Administrateurs.

76Il est à noter que l’originalité de ce nouveau Système Général de Pensions qui fait coexister et met en concurrence les deux techniques de financement des pensions (par répartition et par capitalisation), représentées par les deux régimes alternatifs d’affiliation, laisse entrevoir un certain nombre de doutes quant à sa viabilité à moyen et long terme : très probablement l’agressivité commerciale des administrateurs de pensions vers les jeunes actifs entraînera l’affaiblissement progressif du régime de répartition de l’ISS par la réduction du nombre de ses nouveaux cotisants qui sont sa principale source de financement pour couvrir les prestations des pensions.

77Par ailleurs, la possibilité pour les personnes jusqu’alors affiliées à l’ISS ou à d’autres fonds publics de se tourner vers les nouveaux Administrateurs de Fonds de Pensions bénéficiera de la reconnaissance de bons de pensions payés par le gouvernement au moment de percevoir la pension (il s’agit de créditer sur le compte d’épargne individuel l’équivalent du montant présent des cotisations versées durant la période travaillée dans le cadre du système antérieur de répartition). Le coût avenir de la reconnaissance de ces bons de pension, dont le montant selon les estimations du Ministère des Finances atteindrait entre 1 et 1,5 % du PIB annuel pour les prochaines années, représentera une perte importante pour le budget social.

78Le Fonds de Solidarité des Pensions, créé pour subventionner les cotisations des personnes non solvables, va pouvoir fonctionner puisqu’il vient de s’associer à une organisation fiduciaire qui doit identifier les bénéficiaires et leur attribuer une aide pour leur permettre, au sein du nouveau système de pension, de cotiser à l’entité de leur choix. Ce Fonds subventionnera jusqu’à 70 % la cotisation des travailleurs indépendants qui perçoivent moins de trois salaires minimum légaux, ont plus de 40 ans et ont cotisé au moins 10 ans à l’une des organisations de prévoyance de l’ancien système.

79Enfin, les personnes âgées indigentes et les indigènes devront obtenir progressivement une couverture sociale grâce à l’apport conjoint des municipalités, départements et nation à travers le programme d’aide “Revivre”, du Réseau de Solidarité Sociale.

80Globalement, tout semble indiquer que, dans les prochaines années, la principale préoccupation de la réforme, c’est-à-dire la faible couverture de la Sécurité Sociale, ne va pas connaître d’améliorations substantielles : le passage à un système alimenté par la liberté de choix de l’organisme d’assurance, ajouté à une augmentation des cotisations de Sécurité Sociale proche de 50 % au cours de la dernière année et demi -avec son impact négatif sur le niveau de l’emploi formel stable -, encourageront probablement une défection des contributions sociales du secteur du travail formel et des personnes solvables. Ce phénomène ne peut pas encore être contrecarré du fait de l’absence d’un système d’information et de contrôle adéquats.

81Quant à la mise en œuvre des aides visant à compléter la cotisation des personnes non solvables, leur utilisation en est encore à ses balbutiements tant dans le domaine de la santé que dans celui des pensions.

82Le Réseau de Solidarité Sociale se présente comme le dispositif le plus récent offrant une couverture sociale aux groupes de la population les plus pauvres et vulnérables. Au cours de sa première étape, il a déployé une énorme activité de concertation à travers les “Tables Rondes de Solidarité”, menées dans tous les départements et dans la majorité des municipalités du pays. C’est ainsi qu’a été déterminée la distribution des ressources des différents programmes aux municipalités de chaque département à l’intérieur desquels ont été défini des groupes bénéficiaires axés sur les populations les plus démunies. Actuellement, le défi majeur réside dans la mise en œuvre de ces engagements.

83La majorité des programmes du Réseau utilisent les fonds du Système National de Cofinancement et, en conséquence, doivent se soumettre à ses procédés et règles de viabilité ; il est possible que de nombreuses municipalités pauvres ne disposent pas de la capacité technique nécessaire à cet effet, ce qui pourrait différer l’exécution des programmes et la réalisation des objectifs du Réseau. Par ailleurs, l’exigence d’un apport partagé entre la nation et les entités territoriales peut également se traduire par un obstacle à un réel accès au programme du Réseau pour les municipalités les plus fragiles.

84Mais la principale vulnérabilité du Réseau de Solidarité réside dans le montant total des ressources disponibles pour les prochaines années. En 1995, il a compté avec un peu plus de 600 milliards de dollars, soit 0,8 % du PIB et cette somme devrait atteindre, en 1996, 0,9 % du PIB. Cependant, la disponibilité effective des ressources au sein du Réseau dépendra de la politique d’équilibre macro-économique et, en particulier, de la politique monétaire : devant la nécessité de procéder à des coupes claires dans les dépenses publiques, l’éventualité d’une diminution de certains programmes est envisagée. Seule la volonté politique pourra maintenir le caractère prioritaire et l’impact espéré de ce programme.

85L’évolution du Réseau de Solidarité Sociale quant à la forme d’attribution des dépenses sociales est intéressante. Initialement et conformément aux nouvelles orientations sur la manière dont l’État doit appréhender la situation des plus pauvres, le programme était destiné à octroyer des aides individuelles directes aux bénéficiaires, c’est-à-dire à financer la demande, par opposition à la forme traditionnelle de financement de l’offre de services sociaux. Des expériences ponctuelles ont montré la difficulté de mettre en pratique un tel système. Dès lors, si une grande partie des programmes du Réseau concerne les aides et les bons individuels, octroyés seulement aux personnes remplissant certaines conditions, ceux-ci ne seront pas directement attribués aux bénéficiaires mais aux entités qui exécutent les programmes et présentent des projets : le passage au “projet” comme mécanisme de gestion et de suivi des ressources attribuées fait primer l’aide collective.

86La lenteur et le coût d’application du SISBEN comme instrument privilégié d’identification des bénéficiaires a favorisé l’activité substitutive des “Tables Rondes de Solidarité” ; ces instances de concertation devraient, en outre, générer, à l’image de ce qui s’est passé avec l’ancien Plan National de Réhabilitation, des processus de participation concernant l’attribution des ressources en direction des besoins sociaux des collectivités pauvres et favoriser, à terme, une plus grande cohésion sociale. Cependant, si on considère leur fonctionnement au cours de cette première année, la fragilité de cette stratégie des Tables Rondes de Solidarité réside dans le caractère “spontané” de leur formation : une large convocation est effectuée par le Réseau, mais la participation ne s’appuie sur aucun mécanisme formel de délégation et de représentation des collectivités ou des pouvoirs publics territoriaux. N’étant pas non plus des instances permanentes, les “Tables de Solidarité” ne parviennent pas à se constituer en plateforme de dialogue social ou de co-responsabilisation de la gestion de l’aide sociale au niveau départemental et municipal. La volonté de former des instances de supervision composées de citoyens pour suivre les projets n’exclut pas non plus le danger d’une orientation clientéliste des ressources du Réseau à partir des Tables Rondes de Solidarité.

87Les éléments précédents, comme la durée limitée du programme du Réseau de Solidarité, dont la vie juridique est prévue jusqu’à la mi-97, soulèvent des doutes quant à ses buts et son impact comme politique sociale dans une perspective à long terme.

COMPARAISON DE LA COLOMBIE AVEC QUELQUES PAYS LATINO-AMÉRICAINS. QUELQUES REPÈRES

COMPARAISON DE LA COLOMBIE AVEC QUELQUES PAYS LATINO-AMÉRICAINS. QUELQUES REPÈRES

Source : document sur le Développement Humain - PNUD 1993.

88Le programme comprend un ensemble d’aides préétablies et exclut des formes alternatives d’affectation des ressources de l’aide sociale, éventuellement, plus adaptées aux conditions particulières et aux désirs des collectivités protégées. Cette rigidité de la conception de ce programme ainsi que l’absence d’une volonté de rassemblement des bénéficiaires au sein d’organisations plus stables laissent sans doute échapper une importante opportunité pour les collectivités objets de ces programmes, soutenues par leur situation de proximité, une solidarité et un sentiment d’appartenance, de se trouver, dans le futur, en meilleure position pour chercher et contribuer à l’amélioration des conditions de vie et à la satisfaction des nécessités de base.

Bibliographie

BIBLIOGRAPHIE

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FACULTE D’ECONOMIE, UNIVERSITE NATIONALE DE COLOMBIE, “obre el plan de desarrollo, el salto social”, Cuadernos de Economia, n°22, 1er semestre 1995.

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DEPARTEMENT NATIONAL DE LA PLANIFICATION, La Red de Solidaridad Social, Documento Consejo Nacional de Política Social, CONPES, n°2722, août 1994.

LOI 60 de 1993 et LOI 100 de 1993.

Notes

2 Actuel Secrétaire Général de l’OEA.

3 Revolcόn = chamboulement.

4 Il a été lancé avec la loi d’élection populaire des maires en 1986.

5 Les municipalités sont des divisions politico-administratives des départements.

6 Autrefois, la loi de finance se définissait par un pourcentage de l’IVA, impôt sur la valeur ajoutée.

7 Tous les cinq ans à partir du 7 juillet 1991, sur l’initiative du Congrès, pourront être révisés le niveau de la loi de finance, et les règles et procédés d’application des critères constitutionnels. Cependant, le gouvernement pourra soumettre au Congrès à l’occasion du plan de développement des augmentations des pourcentages afin de répondre aux objectifs sociaux fixés par le plan.

8 FEDESARROLLO, Coyuntura Social, n° 10, p. 128.

9 Hommes et Al, (1994), p. 15.

10 Sa naissance date du même décret que le Système National de Cofinancement, de la fusion de l’ancien Fonds National Hospitalier et Fonds de constructions scolaires.

11 en infrastructure, dotation, aides à la demande, habilitation...

12 Article 48 de la Constitution Politique de Colombie 1991.

13 L’ISS, créé en 1948, représente actuellement la plus grande entité publique ; elle compte 32 000 employés et dispose du plus grand réseau de structures de soins du pays.

14 La Revolutiόn Pacífica : Plan de Desarrollo Econόmico y Social - 1990/1994, Departamento Nacional de Planeaciόn, Bogotá, 1990.

15 défini par le SISBEN (cf. note 18)

16 L’UPC variera avec la dispersion de la population et les caractéristiques démographiques.

17 L’UPC et le Fonds de Solidarité empêchent les choix discriminatoires.

18 Le SISBEN, Système d’Identification des Bénéficiaires, développé par la Mission des Dépenses Sociales du DNP est un système d’information pour les dépenses sociales qui se base sur une enquête unique, applicable dans tout le pays, qui permet d’évaluer le degré de pauvreté des individus et des foyers pour déterminer leur droit à recevoir les aides.

19 Pour la première fois, conformément à une nouvelle norme constitutionnelle, le plan doit être discuté publiquement dans divers forums avec la participation de multiples acteurs sociaux puis au sein du Congrès, où il doit être approuvé en tant que loi de la République.

20 Document CONPES 2722 DNP-UDS, 10 août 1994.

21 Plan National de Réhabilitation : programme mis en œuvre depuis 1986 et s’attachant aux municipalités les plus pauvres.

Notes de fin

* Économiste, consultante, Bogota.

Table des illustrations

Titre TABLEAU 1 : LOI 60 DE 1993 SYNTHÈSE
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/2076/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 392k
Titre TABLEAU 2 : LES PROGRAMMES DU RÉSEAU DE SOLIDARITÉ
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/2076/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 479k
Titre COMPARAISON DE LA COLOMBIE AVEC QUELQUES PAYS LATINO-AMÉRICAINS. QUELQUES REPÈRES
Légende Source : document sur le Développement Humain - PNUD 1993.
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/2076/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 283k

Auteur

Laurence Paris (Traducteur)

© Éditions de l’IHEAL, 1996

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540