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Patrimoine et action publique au centre des villes mexicaines

 | 
Patrice Melé

Troisième partie. Mexico, gestion sociale et urbaine des espaces centraux

Reconstruction des quartiers anciens « racines de notre ville »1

Texte intégral

  • 1 barrios antiguos : raices de nuestra ciudad, sous titre du principal programme de reconstruction.

« C’est un nouveau bâtiment, mais le lieu est le même, les fondations sont ici, les gens et les traditions sont ici », témoignage d’un habitant après son relogement, Casa Blanca, Afareria 24, Tepito.

Une catastrophe sans précédent

Impacts des séismes

1Le sous sol de Mexico est périodiquement secoué par d’importants mouvements sismiques. Les tremblements de terre sensibles sont très fréquents, mais les secousses se traduisant par des destructions d’édifices sont beaucoup plus rares. On peut considérer que les séismes de 1985 ont été les plus violents et les plus destructeurs de l’histoire de la ville. L’intensité fut similaire à celle de 1911, mais les dommages furent beaucoup plus importants, vraisemblablement à cause de l’état du sous-sol et du type de constructions. La durée (90 secondes) a été pratiquement le double de celle du tremblement de terre de 1957 qui endommagea sérieusement plus de 100 immeubles et causa la mort de trente personnes.

  • 2 cf. le numéro spécial de « 19 de septiembre », Información cientifica y tecnológica, vol 7, n° 110 (...)

2Le 19 septembre 1985, la ville de Mexico a subi un séisme d’une intensité de 8,1 sur l’échelle de Richter. Le 20 septembre, la répétition du même processus sismique a produit plusieurs répliques, dont la plus importante fut de 7,8. Les ondes de choc se sont propagées sur 400 km depuis l’épicentre au large des côtes du Pacifique. Au centre de la ville, elles ont été amplifiées par les sédiments meubles du fond de l’ancien lac (Vanneph, 1985), produisant des vibrations de deux secondes. Cette périodicité correspond aux vibrations d’édifices de 10 étages, ce qui expliquerait, selon certains spécialistes, qu’une grande partie des dommages graves ait concerné des édifices élevés ou les dégâts que ceux ci ont causés en s’effondrant sur les immeubles proches. Les édifices historiques ont aussi été durement touchés, souvent à cause de la pression exercée par les mouvements des constructions plus récentes proches. Comme lors des séismes de 1957 et de 1979, l’impact le plus fort a affecté le centre de la ville, 56 % des immeubles endommagés sont localisés dans la délégation Cuauhtémoc2.

3Un tremblement de terre de cette amplitude n’avait pas été prévu par les règlements de construction. Le règlement en vigueur en 1985 avait été approuvé en 1976, il introduisait un contrôle plus strict des constructions tenant compte des nombreuses destructions du tremblement de terre de 1957. Or, dans de nombreux cas, il n’avait pas été respecté, en particulier en ce qui concerne la distance nécessaire entre les constructions ou l’utilisation des immeubles (ateliers clandestins, stockage de matériel, machines lourdes, etc.) ; de nombreuses constructions n’avaient pas été approuvées et souvent les matériaux utilisés ne correspondaient pas aux projets. Selon un des responsables de la planification urbaine du District fédéral, plus de 30 % des constructions neuves ne possèdent pas de permis de construire, et près de 10 % des immeubles de l’espace urbain dense ont été construits sans autorisation.

4Selon les chiffres du DDF. 12 747 constructions ont été endommagées : pour 60 % des immeubles d’habitations, 14 % des commerces, 13 % d’institutions d’éducation et 6 % des locaux professionnels (RHP, 1988). Les services publics ont été durement touchés : 30 % de la capacité totale d’hospitalisation de la ville a disparu, le Centre médical national a été totalement détruit ; près de 10 % des victimes auraient été tuées lors de l’effondrement des hôpitaux ; 343 immeubles d’organismes publics furent détruits, ceux-ci regroupaient 1,7 km2 de bureaux et abritaient 150 000 fonctionnaires. Selon la CEPAL, plus de 150 000 personnes ont perdu leur emploi dans le secteur privé dont 40 000 dans 500 petites et moyennes industries. La chambre de l’industrie textile estime que 800 ateliers et petites entreprises ont dû fermer.

5Le tremblement de terre a révélé l’ampleur des fonctions de production qui s’étaient maintenues dans le centre. Dans la zone de San Antonio Abad, plus de 600 ouvrières d’ateliers textiles, souvent informels, ont trouvé la mort. La mobilisation des ouvrières textiles non déclarées et qui furent mises à la rue sans indemnisation après le tremblement de terre donna naissance au Syndicat des couturières 19 septembre.

6Selon les chiffres officiels - fortement controversés - de la Commission métropolitaine d’urgence, 4 501 personnes ont été tuées et 16 000 blessées, 180 000 logements ont été endommagés et 50 000 familles ont dû être déplacées. Selon un bilan réalisé un an après le séisme par la principale organisation de sinistrés (Villa, 1987 : 40), le séisme aurait fait 45 000 victimes. Dans la ville centrale 30 000 logements furent totalement détruits, et, selon les estimations de la CEPAL, 60 000 logements endommagés. Cependant, les estimations divergent : un responsable du gouvernement déclarait un an après le séisme que 100 000 logements avaient été sinistrés et que près de 20 000 familles n’avaient pu bénéficier des programmes de reconstruction et de relogement (Coulomb, 1991 :59). Entre 80 000 et 100 000 logements sinistrés, semble être une estimation plausible, c’est-à-dire 6 % du parc de logement du DF, et 25 % de celui des délégations Venustiano Carranza et Cuauhtémoc (Connolly, 1987 :103).

Mobilisation de la société civile

  • 3 sinistrés.
  • 4 cf. Elena Poniatowska (1988), Cristina Pacheco (1986), Rafael López Jimenez ( 1988), Humberto Musa (...)

7Les séismes de 1985 ont très durement touché le tissu urbain et les infrastructures du centre de la ville. Ils ont aussi profondément modifié les perceptions des quartiers centraux et de leurs habitants, et les relations entre ces habitants et les représentants des administrations et des pouvoirs politiques. Les habitants des quartiers centraux réapparaissent sur la scène publique non seulement comme damnificados3, durement affectés par cette catastrophe urbaine sans précédent, mais aussi sur la base de leur capacité de mobilisation et d’organisation pour exiger un relogement sur place et une participation au processus de reconstruction. Alors que les pouvoirs publics, les médias, les militants et les chercheurs avaient placé, depuis le début des années 1970, les quartiers périphériques au centre de leur préoccupation, les habitants des quartiers populaires centraux ont paradoxalement retrouvé « droit de cité » en perdant leur logement à la suite des séismes de 1985. De nombreuses chroniques du séisme ou de la reconstruction furent publiées dans la presse ou sous forme de livres. Au delà de l’analyse de la catastrophe ce sont de véritables « histoires de vie » des habitants du centre qui contribuèrent à faire des damnificados des séismes ou « de la vie » un véritable type urbain, identifié à la résidence au centre de la ville4.

8La solidarité des habitants et des organisations populaires, qui ont pris en charge les premiers secours face à la défaillance des pouvoirs publics, la mobilisation des damnificados, les modalités de gestion sociale des programmes de reconstruction marquent encore aujourd’hui fortement les discours et les relations politiques dans le centre de Mexico mais aussi dans l’ensemble du pays. Les tremblements de terre ont été l’occasion de l’émergence d’une « société civile », fortement médiatisée, dont la mobilisation a pesé sur les modalités de l’action publique de reconstruction et de relogement des populations. Dans les premiers jours, les autorités ont été incapables d’organiser les secours - en partie à cause de la destruction de nombreux ministères - le bouclage de la zone par l’armée avait pour objectif premier le maintien de l’ordre. Les organisations populaires, des organisations sectorielles indépendantes, les universités, des groupes de sauveteurs volontaires sont apparus comme des acteurs autonomes face à des autorités fédérales et locales désorganisées. La capacité d’auto-organisation et les preuves multiples de la solidarité de toute la population avec les habitants affectés, amplement commentées et analysées par les journaux et les intellectuels, sont devenues une référence pour la vie politique du pays.

9Les tremblements de terres introduisirent aussi une fracture politique. Le processus de mobilisation et de négociation qui caractérisa la reconstruction fut marqué par deux tendances que l’on retrouve au cœur des évolutions politiques récentes : la perte de confiance des populations dans la capacité du régime à résoudre leurs problèmes concrets - qui se manifestera en particulier dans les résultats des élections de 1988 - et la recherche par les pouvoirs publics de nouvelles modalités d’interventions susceptibles de permettre de construire une nouvelle légitimité pour l’action publique. Solidarité - solidaridad - qui deviendra le leitmotiv des programmes d’action sociale salinistes, réunissant l’aide aux populations les plus défavorisées et une grande partie des investissements en infrastructure, a d’abord été le qualificatif attribué à la réaction de la population de la ville prenant en charge l’aide aux personnes affectées par les séismes de 1985. La référence à la solidarité avait été le symbole de la défaillance de l’Etat, elle deviendra l’expression d’une nouvelle modalité d’intervention publique qui se veut plus efficace, encadrant les dynamiques propres de la « société civile ».

Typifier des sous-ensembles spatiaux pour construire des catégories d’ayants droit

  • 5 Rénovation de l’Habitat Populaire, principal programme de reconstruction et de logement.

10Dans la rhétorique des programmes de reconstruction exprimée par le directeur de Renovación Habitacional Popular5, Miguel Aguilera Gomez, les tremblements de terre ont mis à jour le dénuement des habitants d’une partie du centre de la ville ; mais « la solution ne doit pas être de cacher les pauvres à la périphérie, mais de les protéger avec un logement digne » (RHP, 1988 : 121). Face à cette situation d’urgence d’une ampleur sans précédent, et une fois surmontée la désorganisation des autorités fédérales, l’action publique de reconstruction et de relogement nécessita la construction de catégories distinctes de populations relevant de modalités différentes d’intervention publique. Dès octobre 1985, la commission métropolitaine d’urgence puis le programme d’urgence distinguaient trois types d’espaces, assimilés à trois types de populations touchées par le désastre :

  • les habitants des grands ensembles, Nonoalco-Tlatelolco, Unidad Benito Juarez ;
  • les quartiers résidentiels « Roma, Juarez, Cuauhtémoc, Condesa et les quartiers proches » c’est-à-dire des espaces regroupant une population de classes moyennes dont une partie est propriétaire de son logement ;
  • les quartiers populaires (Tepito, Peralvillo, Morelos, Guerrero, etc.) espaces caractérisés par la présence de vecindades où la mobilisation était la plus forte pour exiger une reconstruction sur place (Connolly, 1991 ; Duhau, 1987 : 78).

11Cette géographie sociale assimile, à grand traits, des populations à des sous-ensembles urbains, alors même que de nombreux quartiers se caractérisent par une forte hétérogénéité sociale. Les vecindades ou logements populaires localisés dans des quartiers considérés « résidentiels » ne sont pas pris en compte. La stratégie des pouvoirs publics vise à circonscrire leur intervention directe. Celle-ci se concentrera sur les quartiers populaires et sur Tlatelolco. Les populations des quartiers résidentiels sont considérées - quel que soit leur niveau de revenu réel - comme pouvant accéder à un crédit bancaire ou des organismes de logement. A l’opposé, les organismes publics présupposent que peu d’habitants des quartiers populaires, c’est-à-dire une nouvelle fois un espace assimilable à la « ceinture de taudis » entourant le centre, étaient susceptibles d’accéder à un logement selon les critères des organismes de logement, une nouvelle modalité d’intervention s’avérait donc nécessaire. La construction de catégories de bénéficiaires des programmes publics est fortement marquée par les perceptions du centre et du type de population qui le compose.

12Ce processus révèle, d’une part, le faible niveau de connaissance réelle de la structure sociale de chaque quartier, et, d’autre part, que pour pouvoir appréhender la situation d’urgence les pouvoirs publics doivent réduire une population hétérogène à des groupes définis - a priori - comme homogènes. La grande diversité des situations sociales des populations des quartiers populaires ne permet pas d’utiliser des modes classiques de définition des ayants droit (sur la base de catégories de ressources). Il s’agit d’un processus de typification spatiale qui permet de structurer l’intervention publique.

13Les habitants des vecindades et des immeubles d’appartements en location des quartiers populaires constituent la population bénéficiaire du principal programme de reconstruction et de relogement, indépendamment de leur revenu réel, des dommages causés par le séisme et en laissant de côté les populations des vecindades situées dans d’autres situations urbaines. Cette assimilation entre vecindad et pauvreté urbaine est, on l’a vu, ancienne. Elle sera renforcée par les modalités de l’action publique de reconstruction qui, pour la première fois, reconnaîtra et valorisera la spécificité de la vecindad comme communauté, tout en supprimant la vecindad comme mode de relation sociale entre propriétaire et locataire.

Renovación habitacional popular : entre programme d’urgence et résorption de l’habitat insalubre

L’expropriation

Des impacts urbains différenciés

14La délimitation des logements intégrés au principal programme de reconstruction a été réalisé par l’expropriation de 4 332 lots, soit une superficie de plus de deux millions de m2, selon le décret du 21 octobre 1985. Dans la rhétorique des autorités, la légitimité de l’expropriation reposait sur la situation d’urgence et l’ampleur du désastre. Néanmoins, F adéquation entre les immeubles sinistrés et les lots expropriés ne fut pas totale. De plus, la procédure d’expropriation a nécessité la publication de deux décrets, le premier, daté du 11 octobre, concernait un plus grand nombre d’immeubles (5 476) et une superficie supérieure de près de 400 000 m2. François Tomas (1997) a montré, en établissant et comparant les cartes des édifices sinistrés et la distribution des immeubles intégrés dans les deux décrets, qu’il n’existait pas de superposition directe entre les zones de concentration des dommages et l’aire d’expropriation. L’expropriation n’a pas été conçue à partir de critères uniquement techniques d’état des logements. Les immeubles expropriés sont concentrés sur une zone intégrant une partie du centre de la ville. Au total, seulement 56 % des immeubles affectés par le séisme se trouvent à l'intérieur de la zone d’expropriation. L’espace au sein duquel se répartissent les immeubles expropriés a une superficie totale de 47 km2, incluant 66 % de la délégation Cuauhtémoc, 79 % de la délégation Venustiano Carranza et 8 % de la délégation Gustavo Madero (Coulomb, 1991 : 20-59).

15Des quartiers entiers n’ont pas été intégrés dans le programme d’expropriation en particulier au sud du centre historique. Dans d’autres quartiers du sud ou du sud-ouest seuls quelques immeubles furent expropriés ; alors qu’à l’opposé dans le centre historique de nombreuses vecindades ont été expropriées indépendamment des effets du séisme. Le plus grand nombre d’immeubles expropriés se localise dans la « ceinture de taudis », principalement dans les quartiers de la Merced et de Tepito. La différence entre les deux décrets renforce cette tendance, 33 quartiers (colonias) sont exclus de l’expropriation, essentiellement au Sud. Dans la colonia centro, on note une diminution des superficies expropriées à l’ouest, une augmentation au sud et surtout au nord (Tomas, 1987).

  • 6 C’est ainsi que le bilan du principal organisme de reconstruction définit la stratégie du décret d (...)

16Au total, 3 311 immeubles regroupant 44 788 familles et 1 021 lots vides ont été expropriés. Les décrets d’expropriation ont ouvertement privilégié les immeubles de logements locatifs en mauvais état et dans lesquels les services étaient déficients ou d’usage commun, ainsi que les terrains vides ou abandonnés6. Le deuxième décret a exclu tous les immeubles occupés par leur propriétaire. L’expropriation a touché 20 % du parc locatif de la zone d’expropriation, mais 80 % à Tepito, 73 % dans la Morelos, 63 % dans la zone Merced-Tomatlan (Coulomb, 1991). Au total, 41 % des vecindades de la zone ont été affectées par l’expropriation et 20 % des immeubles d’appartements. Le processus d’expropriation a incorporé en priorité les vecindades, type d’habitat symbole de la dégradation du centre, alors que l’habitat dominant dans la zone d’expropriation est composé d’immeubles d’appartements.

17A Tepito, 3 400 logements dans 218 immeubles furent expropriés, soit près de 46 % de la superficie occupée par des constructions à usage d’habitation. Si l’on ajoute cette superficie à la réserve foncière que possédait le DDF dans le quartier à la suite du plan Tepito, les pouvoirs publics ont acquis la maîtrise foncière de près de 60 % de la superficie habitable du quartier (Lopez Monjardin, 1987 : 188). Dans le cas de la Merced, le choix des lots expropriés a répondu, selon le DDF (1983 : 4), à deux objectifs : inclure les immeubles sinistrés mais aussi les terrains et immeubles sous-utilisés, vides ou abandonnés (248 lots expropriés dont 17 terrains vides). Le degré de mobilisation des habitants a joué un rôle important, révélé par la concentration de vecindades, peu ou pas affectées par le séisme, expropriées dans certains quartiers ; ce fut le cas, par exemple, dans la Guerrero.

18L’expropriation a donc été, autant qu’une politique de reconstruction des logements affectés par le séisme, un instrument de politique urbaine pour la rénovation de l’habitat des quartiers populaires. Il faut néanmoins relativiser l’impact de l’expropriation sur l’état global des logements. Si l’expropriation a dépassé les stricts dommages des séismes, elle n’a pas affecté l’ensemble de l’habitat dégradé.

19D’autre part, dans les quartiers considérés comme « résidentiels », la reconstruction a été laissée aux habitants ou à d’hypothétiques nouveaux investisseurs. L’intervention publique s’est concentrée sur l’habitat des quartiers populaires, de nombreuses vecindades, dont certaines comportant des logements à loyers bloqués, n’ont pas été expropriées dans ce type de quartier, ce fut en particulier le cas dans la Roma norte.

  • 7 barrios antiguos : raices de nuesta ciudad.

20La principale spécificité du programme a été de reconstruire les logements sur place et d’accepter la première revendication des populations sinistrées : le respect de leur « enracinement » dans les quartiers centraux et un relogement non seulement dans le même quartier mais sur la même parcelle. Le décret d’expropriation prévoyait de vendre les logements reconstruits aux habitants, d’éviter l’expulsion des populations vers la périphérie et de respecter l'identification des populations aux quartiers centraux. Dans les programmes de la commission métropolitaine d’urgence, la reconstruction des quartiers anciens est intitulé : « quartiers anciens : racines de notre ville »7. L’expropriation et le programme RHP consacrent la fin des tentatives de rénovation des quartiers populaires et des interventions basées sur l’expulsion des habitants. Le relogement massif des habitants sur place, après reconstruction ou amélioration des logements, constitue une reconnaissance de l’identité des quartiers populaires, mais en dehors de la zone d’expropriation, des populations aux niveaux de vie comparables furent exclues du programme de reconstruction. On verra qu’un autre type d’intervention sous une forme plus classique d’amélioration de vecindades a été mis en place pour ces populations laissées pour compte du programme de reconstruction.

21Répondant à la demande populaire et tirant les leçons de nombreuses tentatives d’amélioration des vecindades, le programme de reconstruction a d’emblée supprimé le principal obstacle à la mise en place d’une intervention publique massive sur ce type d’habitat : l’acquisition des immeubles et la réticence des propriétaires à participer à des programmes de revitalisation. Seule la situation d’urgence et la mobilisation des populations sinistrées a rendu possible ce type d’intervention. Tout ce passe comme si l’expropriation ne constituait une modalité d’intervention légitime que pour réussir la revitalisation et la reconstruction de la « ceinture de taudis », zone sur laquelle avant le séisme les pressions pour un changement d’usage du sol n’étaient pratiquement pas présentes (Coulomb, Sánchez Mejorada, 1991 : 55). Dans les zones plus valorisées ou potentiellement valorisables - dans une vision d’avant séisme - au Sud et Sud Ouest du centre historique, l’intervention de l’État est plus diffuse, laissant une grande partie des reconstructions aux propriétaires, ne prenant en compte l’habitat locatif taudifié que selon des modalités classiques d’intervention.

Un mode d’intervention conflictuel

  • 8 Directeur général de RHP, qui deviendra sénateur puis dirigeant du PRI dans le DF et régent intéri (...)

22L’expropriation a été présentée comme un choix du président de la république, Miguel de la Madrid (1982-1988) - premier artisan du tournant libéral - qui trouvait ainsi l’occasion de démontrer son attachement au caractère social du régime issu de la révolution et de refonder un consensus social fortement mis à mal par la fracture entre les autorités publiques et les habitants, qui s’était manifestée dans les jours qui suivirent le tremblement de terre. Avant la décision présidentielle, certains acteurs ont fait pression pour que le séisme soit le prétexte de la création d’un programme de rénovation du centre de la ville. Même après l’annonce de l’expropriation, certains urbanistes militèrent pour que celle-ci constitue la base d’un programme de réhabilitation du centre historique, plus que le moyen d’une politique de reconstruction des logements sur place. Certains groupes au sein de l’administration fédérale militèrent pour la transformation en espaces verts des zones touchées par les séismes. La prise en compte de l’ampleur des impacts sociaux des séismes et la nécessité d’une négociation avec les organisations d’habitants se traduisit par un renouvellement des fonctionnaires : le ministre de SEDUE, Guillermo Carrillo Arena, considéré comme responsable de la mauvaise gestion du dossier dans les semaines qui suivirent la catastrophe fut remplacé par Manuel Camacho Solis ; Jose Parcero Lopez, premier titulaire de RHP, ne resta en poste que quelque mois et fut remplacé par Manuel Aguilera Gomez8. Les responsables de la délégation Cuauhtémoc et de trois autres délégations du DF furent également remplacés. La réussite du programme de reconstruction amènera Manuel Camacho Solis à jouer un rôle politique de premier plan. Il deviendra régent du DF, pendant la période saliniste, et réussira à reconstruire une légitimité pour le régime dans la ville malgré les résultats des élections de 1988, avant d’apparaître, lors de la succession présidentielle de 1994, comme une alternative à une stratégie politique uniquement basée sur la poursuite de la réforme libérale.

  • 9 Voir en particulier les déclarations de Carlos Salinas de Gortari, alors ministre du plan et du bu (...)

23L’expropriation a été une demande des habitants mobilisés. Elle était considérée comme le seul moyen d’éviter que les propriétaires ne profitent du séisme pour mettre à la rue les locataires. Des organisations populaires, ouvertement opposées au gouvernement, s’adressèrent au président de la république pour demander le respect de leur droit à vivre sur place. Elles exigèrent la prise en main directe par l’État de la situation d’urgence. Les responsables politiques ont justifié le choix de l’expropriation, mesure extrême pour un gouvernement revendiquant un virage néo-libéral, comme une mesure d’urgence devant le risque d’une explosion sociale généralisée9. Il s’agit d’une dramatisation de la situation, l’enjeu réel était le maintien de l’hégémonie et de la légitimité du régime dans le DF en évitant la transformation de la mobilisation pour le relogement en une base sociale pour l’opposition de gauche.

24Pour une partie des propriétaires de vecindades, l’expropriation a été l’occasion de se défaire de leur propriété dans de bonnes conditions. Même dans le cas de logements loués en dehors du système de locations bloquées, les revenus des loyers étaient, en général, inférieurs aux intérêts payés pour la possession des « bons de reconstruction », cotés en bourses et qui ont servi à indemniser les propriétaires. Entre les deux décrets de nombreux propriétaires de vecindades à loyers bloqués demandèrent leur expropriation.

25Ce sont les propriétaires dont les immeubles ont été détruits qui s’opposèrent le plus violemment à l’expropriation : ils pouvaient espérer enfin réussir à négocier le terrain vide ; alors qu’une partie des constructions étaient classées monuments historiques. Une centaine d’amparos concernent des quartiers où un usage non résidentiel est envisageable (dans la Merced, au nord de la Transito et de Doctores, dans la Guerrero au sud du Paseo de la reforma). Dans certaines zones les amparos se sont traduit par une réduction significative du programme, de 8 % des lots expropriés dans la Guerrero, de 15 % dans le cas de la Merced. Cependant, l’impact de ces recours fut limité par le fait que tant à Tepito que dans la Merced, le programme de reconstruction a intégré, à la suite de la mobilisation des habitants, certains immeubles non expropriés (au moins 40 cas).

  • 10 PAN : Partido de Actión National, Parti d’Action Nationale.
  • 11 Antonio Diego Fernandez. Proceso, 21/10/85.
  • 12 CCE : Consejo Coordinador Empresarial.

26Comme toute mesure affectant la propriété privée, l’expropriation déclencha une violente réaction de l’opposition de droite (PAN10) et de secteurs proches des milieux d’affaires et industriels. Elle fut présentée comme le retour à des pratiques représentatives de l’identité populiste, ou même, selon certains commentateurs, « marxiste » du régime mexicain. Des groupes d’industriels de Monterrez exigèrent du FMI une pression pour ramener le gouvernement vers des pratiques plus conformes à l’orthodoxie libérale (Monsiváis, 1987 : 173). Le vice-président de la chambre des propriétaires d’immeubles du DF dénonça une mesure « étatiste et populiste » qu’il comparait avec le décret de blocage des loyers11, alors que le dirigeant national du Conseil de coordination des entrepreneurs (CCE) constatait l’impossibilité du développement de la libre entreprise, le climat de confiance ayant été rompu12. A l’opposé certains spécialistes et partis politiques de gauche demandèrent l’extension du décret d’expropriation à l’ensemble des lots vides du centre, ce qui aurait permis de construire 10 000 logements supplémentaires.

L’accès à la propriété

27La décision, affirmée dès la publication des décrets d’expropriation, d’attribuer les logements reconstruits en pleine propriété, suscita une vive controverse. Certains secteurs au sein du PRI ou des organismes responsables de la politique du logement et certains représentants de l’opposition de gauche militèrent pour la mise en place d’une forme de possession, location ou propriété restreinte, ne permettant pas la libre circulation des biens. Cependant la location ne fut pas réellement envisagée devant le refus des autorités de recréer un ample secteur locatif géré par l’Etat qu’il aurait été nécessaire de subventionner à long terme. Ces propositions reposaient sur la volonté de contrôler les évolutions de la population bénéficiaire du programme de reconstruction, devant la menace, réelle ou supposée, d’une appropriation des nouveaux logements par un autre type de population ou des spéculateurs.

28D’autre part, l’organisme gestionnaire du programme de reconstruction a été présenté dès sa création comme une instance d’intervention exceptionnelle devant disparaître une fois les logements construits. La volonté d’attribuer une pleine propriété le plus rapidement possible fut ici poussée jusqu’à la décision de ne pas faire peser d’hypothèques sur les nouvelles constructions. Malgré la proclamation de la mise en place d’un nouveau régime de propriété « copropriété de voisinage », celui-ci ne se différencie en rien du régime général de copropriété (Azuela, 1987 : 66). La nouvelle loi de copropriété a été l’occasion d’un débat idéologique sur les formes de propriétés - débat toujours actif au Mexique, et toujours doublé de prises de position sur la nature même du régime et de la révolution mexicaine - plus qu’un espace de production de nouvelles normes juridiques. La nouvelle réglementation formalise le rôle de l’assemblée des copropriétaires. Des locataires unis par des liens de sociabilité issus d’un mode d’habitat spécifique - la vecindad - sont transformés en copropriétaires. La vecindad comme communauté a survécu aux séismes et se trouve d’une certaine façon institutionnalisée au sein de l’assemblée de copropriétaires qui prend la suite des assemblées de vecindades ayant participé aux négociations avec RHP, qui sont donc intégrées dans le droit urbain commun.

29Les analyses précises de l’évolution de ce nouveau parc de logements populaires font défaut. Mais les remboursements ont pris fin, au plus tard, début 1995, et l’on assiste à des évolutions similaires à celles de l’ensemble du parc de copropriété, des mutations pour causes diverses ont d’ailleurs eu lieu dès l’entrée dans les lieux. Ce processus peut se traduire dans certaines zones plus valorisées par une tendance à la mutation de la population. Cependant, il est peu probable que des investisseurs aient été intéressés par l’appropriation de nombreux logements pour recréer un parc locatif en centre-ville (Duhau, 1987 : 97). Les modalités particulières de la reconstruction se sont, à l’opposé, traduites dans un premier temps par un renforcement de l'enracinement des populations dans le centre, même si dans certains cas l’attribution d’un logement a pu constituer une ressource rapidement monnayable, d’autant plus que la valeur de vente a été estimée au double du montant total des remboursements. Le bénéfice de l’attribution d’un logement en pleine propriété doit être mesuré en fonction de la situation antérieure des habitants relogés. Les personnes qui se trouvaient dans des situations irrégulières - occupations illégales, sous-location, contrats non renouvelés - voient leurs droits reconnus par le décret, de la même façon que les habitants qui étaient menacés d’expulsion. A l’opposé ceux qui payaient une location bloquée pour un logement en mauvais état devront, s’ils souhaitent rester dans le centre, payer plus et acheter leur logement, et ceux qui bénéficiaient d’un logement de relativement bonne qualité aspirent à un logement plus grand que les 40m2 du prototype de RHP.

Bilan de la reconstruction

  • 13 BIRD : Banque internationale pour la reconstruction et le développement.

30En deux ans, d’octobre 1985 à septembre 1987, le programme de reconstruction a relogé 259 600 personnes dans 45 133 appartements répartis dans 2 985 immeubles. Un organisme provisoire fut créé : Renovatión Habitacional Popular, dépendant à la fois de SEDUE et du DDF. Les conditions d’acquisition ont été meilleures que celles des programmes de logements sociaux existants, y compris les programmes de FONHAPO pour « non salariés ». Tous les chefs de famille résidant dans des immeubles expropriés furent considérés « sujet de crédit », quel que soit leurs statuts d’occupation et leurs revenus. Aucun apport personnel ne fut exigé et le surcoût pour réhabilitation, estimé à près de 32 %, fut pris en charge par les autorités publiques. Dans l’ensemble, les conditions des prêts furent similaires aux programmes de FONHAPO, les remboursements devant s’effectuer sur huit ans avec des montants mensuels ne dépassant pas 20 à 30 % du salaire minimum. Le financement du programme a été pris en charge par le budget fédéral et par un prêt de la BIRD13, filiale de la Banque Mondiale, prévu à l’origine pour un programme dans le Golfe du Mexique. RHP fut un des premiers programmes de construction de logements réalisé au Mexique grâce aux prêts d’organismes internationaux. L’utilisation de ce type de financement oblige normalement à un autofinancement du programme de logement. En fait, il s’agit d’un programme très largement subventionné tout en respectant formellement les critères imposés par la Banque Mondiale. Les apports de la BIRD utilisés pour financer une partie des constructions sont récupérés par les remboursements, alors que l’argent provenant du budget fédéral sert à financer les investissements non récupérables. La subvention attribuée aux habitants des vecindades expropriées fut très importante. RHP reproduit une des caractéristiques de la politique mexicaine du logement, accentuée ici par le coût de l’expropriation, « qui canalise une forte concentration de ressources économiques, sociales et politiques, en une seule fois, pour le bénéfice exclusif d’un secteur spécifique et limité de la population » (Connolly, 1991).

  • 14 Soit de 24 % à plus de 8 fois le salaire minimum journalier de 1985 (1 250 pesos).
  • 15 cf. statistique de RHP citée par Emilio Duhau (1991 :97), voir aussi Benigno Morelos José (1987).
  • 16 L’usage des bains publics représentait pour de nombreuses familles un coût supérieur au loyer, cf. (...)

31Pour la majorité des familles, les remboursements et le paiement des impôts et autres charges (eau, électricité) constituent une dépense supérieure au loyer antérieur. Au début du programme les habitants bénéficiant de loyers bloqués furent les plus réticents à accepter un changement de statut. Néanmoins, la grande majorité des habitants relogés considèrent que l’accès à la propriété et l’amélioration des conditions de logement offrent une amélioration de leur situation rendant acceptable l’augmentation des dépenses destinées au logement. L’intervention publique de reconstruction a homogénéisé des situations très diverses de statut du logement et de revenus. Pour des logements expropriés, 30 % des familles payaient moins de 500 pesos et près de 20 % plus de 5 000 pesos14. Les revenus de 40 % des familles étaient inférieurs à deux salaires minimums, et seulement 11 % des familles ont des ressources supérieures à 3,5 salaires minimums. 35 % de la population totale occupée est employée dans le secteur informel dont 62 % comme commerçants « ambulants »15. Les conditions de logement étaient aussi très diversifiées : près de 70 % des familles devaient partager des sanitaires communs à la vecindad, dans 40 % des cas il n’y avait pas de douche16.

32La reconstruction a été effectuée sur la base de plusieurs prototypes de logements de 40 m2. Les habitants ont pu participer au choix des modules mis en place sur chaque terrain. Il s’agit globalement d’une amélioration de la taille des logements, puisque la superficie moyenne des logements expropriés n’était que de 32 m2. Mais pour près de 20 % des familles les nouveaux logements sont plus petits et il est désormais difficile de partager cet espace à plusieurs familles ou d’en sous louer une partie pour alléger les charges.

33Il s’agit essentiellement d’un programme de démolition et construction de nouveaux immeubles, 83 % des logements ont été entièrement reconstruits (plus 4 % de logements préfabriqués), seulement 12 % ont été réhabilités et un pour cent ont fait l’objet de petites réparations. Une des originalités du programme a été de mener de front constructions neuves et réhabilitations, mais la réhabilitation s’est avérée plus difficile que prévue. Les premiers projets prévoyaient de réhabiliter 25 % des logements et 10 % de petites réparations. Plus de 10 000 logements devant être réhabilités selon les premières études de RHP ont donc été détruits. RHP est d’abord un programme de rénovation, mais il faut souligner la volonté de reconstruire au plus près du tissu urbain antérieur. Si les immeubles à usage non résidentiel ont été exclus de l’expropriation, 40 % des vecindades comportaient un ou plusieurs locaux commerciaux ; RHP a construit ou réhabilité 3 616 locaux commerciaux. Même dans le cas d’une contiguïté entre plusieurs lots expropriés le parcellaire original fut respecté. Les habitants et leurs organisations s’opposèrent à la construction d’un seul immeuble sur plusieurs terrains.

34L’expropriation lot par lot, la volonté de maintenir les populations sur place - non seulement dans le même quartier mais, dans la grande majorité des cas, sur le même terrain - s’est traduit par la constitution d’un nouveau parc de logements en copropriété s’insérant dans la trame urbaine existante et respectant le parcellaire. A l’opposé des tentatives antérieures de rénovation, il ne s’agit pas de destructions d’îlots entiers pour mettre en place des grands ensembles. De plus, le maintien d’activités commerciales en façade et de l’organisation autour d’un patio central fermé par un portail ont reproduit une image urbaine proche de celle des quartiers avant le séisme, tout en modernisant une grande partie des édifices.

Assouplissement des mesures de protection du patrimoine historique et des règlements d’urbanisme

35Près de 30 % des biens expropriés (1 219 lots) sont localisés au sein de la zone de monuments historiques : 224 dans le périmètre A et 995 dans le périmètre B. A cause des recours interposés par les propriétaires ou des coûts de réhabilitation, 423 immeubles localisés dans le périmètre de protection ont été exclus du programme de RHP (Coulomb, 1991). La totalité des immeubles expropriés au sein de la zone de protection ne sont pas des monuments historiques ou culturels mais toute démolition ou construction au sein de cette zone doit obtenir l’accord des organismes responsables de la protection du patrimoine. Au total, 426 immeubles furent démolis et reconstruits et 370 conservés en totalité ou en partie.

36Les travaux dans des immeubles déclarés monuments historiques ne commencèrent qu’un an après le séisme et après la signature en octobre 1986 d’un accord entre RHP et l’INAH. Pendant pratiquement un an, les logiques contradictoires des techniciens de RHP et de l’INAH se sont opposées. RHP considérait qu’il était impossible de restaurer les monuments historiques en respectant les normes de l’INAH qui imposent un respect total de la structure originale et des matériaux utilisés. Les gestionnaires du programme de reconstruction proposaient soit de détruire les immeubles existants pour reconstruire sur la base des modules de RHP, soit d’exclure du programme tous les immeubles que l’INAH souhaitait protéger et reloger les habitants sur d’autres terrains ; toute intervention dans un monument en respectant les normes de l’INAH aurait dépassé les cadres financiers du programme de reconstruction (RHP, 1988 : 70).

37L’accord entre l’INAH et RHP introduit une procédure nouvelle au Mexique : la réhabilitation. L’INAH a accepté de réduire les normes techniques de respect des constructions existantes et d’élargir les interventions acceptées, et RHP a pris en charge un surcoût pour la reconstruction de logements au sein de monuments en respectant certains éléments de structure. Devant l’impossibilité de réaliser une restauration de tous les monuments affectés par le séisme selon les modalités d’intervention traditionnelle de l’INAH, la direction des monuments historiques a choisi de privilégier le maintien d’un usage résidentiel au sein des anciens palais ou hôtels particuliers transformés en vecindades. Exclure ces immeubles de la reconstruction, en relogeant les habitants sur d’autres lots, se serait vraisemblablement traduit par leur abandon, car, non seulement aucun nouvel investisseur n’aurait accepté d’envisager une restauration, mais l’INAH et le DF ne disposent que de ressources limitées pour la restauration. La réhabilitation apparaît donc, dans la logique des responsables de l’INAH, comme un moindre mal permettant de sauver quelques éléments du patrimoine (Arrelano Pedro, 1988) dans un contexte d’urgence et de forte pression des pouvoirs politiques et de l’opinion publique.

38L’introduction du concept de réhabilitation établit pour la première fois un lien entre la pratique technique de l’INAH - de production de normes d’intervention sur le patrimoine historique - et les prises de position de nombreux dirigeants et chercheurs de l’institut qui, en accord avec les textes des organismes internationaux de coopération sur la protection du patrimoine, souhaitaient la préservation du caractère populaire des centres historiques. On a vu que l’intervention de l’INAH est essentiellement conservatoire et qu’aucune modalité d’amélioration de l’habitat n’était liée au système de protection. La catastrophe de 1985 obligea la direction de l'INAH à prendre conscience de la contradiction entre les réglementations existantes et le maintien de formes d’habitat populaire dans le centre historique.

39L’accord de collaboration entre les deux organismes publics définit une série minimale de contraintes pour l’intervention de RHP : l’alignement, le volume et la hauteur des nouvelles constructions. L’usage de matériaux modernes est autorisé à condition qu’ils ne soient pas apparents. Dans certains cas, il est prévu de ne conserver que la façade ou une partie de l’édifice. L’adaptation des modules de RHP à la conservation d’une partie de l’édifice se fait par simple juxtaposition entre les éléments modernes et les éléments conservés souvent séparés par un espace vide. Ce type de pratique est fort éloigné d’une réhabilitation respectant la spécificité de chaque immeuble, souhaitée par les restaurateurs, qui aurait nécessité l’adaptation des projets et modalités de construction de RHP à chaque cas particulier (Isaak Basso, Hernandez, 1988 : 51-83, 79). Pour certains monuments expropriés (25), le coût de la réhabilitation dépassait le plafond de RHP. Ces immeubles furent donnés au District fédéral pour leur restauration à usage non résidentiel. L’accord entre l’INAH et RHP porta sur 186 immeubles ; pour 73, il s’agit d’une reconstruction avec un projet de façade spécifique, et, pour 113, de réhabilitation totale ou partielle (Coulomb, 1991 : 140). Après l’abandon des projets de RHP sur neuf autres immeubles, 82 monuments historiques furent réhabilités totalement et pour 22 monuments une partie de l’édifice fut conservée.

40Le séisme fut aussi l’occasion de l’affirmation du rôle de l’INBA qui adopta une position plus stricte que celle de l’INAH, alors même que son activité de protection du patrimoine est beaucoup moins importante. Un accord fut néanmoins passé entre RHP et l’INBA pour l’intervention dans des immeubles classés monuments artistiques (monuments du xxe siècle). L’INBA concentra son attention sur les immeubles de la colonia Guerrero. Sur 102 immeubles, 45 furent démolis, 21 réhabilités totalement, 18 partiellement et la façade conservée dans 18 cas.

41Si les habitants revendiquent leur enracinement dans le quartier et lieu d’habitat, ils apparaissent peu attachés aux signes d’historicité de leur vecindad. Bien sûr, certains groupes manifestent une volonté de préserver la vecindad dans sa structure historique, mais dans la plupart des cas la démolition/reconstruction est préférée à la réhabilitation. Le patrimoine historique n’est pour beaucoup qu’un synonyme de dégradation de l’habitat. Certaines organisations mettent en cause le classement de l’ensemble des immeubles historiques et demandent une stricte application de la notion de monument historique, telle qu’elle apparaît dans la loi de 1972, en limitant le classement aux immeubles liés à un événement historique (Isaak, 1988 :69).

42Dans de nombreux cas, les habitants semblent avoir appris le classement de leur vecindad comme monument historique après le séisme. Certains établissent une distinction entre les monuments publics restaurés et leur vecindad qui n’a reçu aucune attention spécifique de la part des autorités publiques, pensant apporter la preuve - a contrario - que leur vecindad ne constitue pas un monument important puisqu’elle n’a jamais fait l’objet d’une intervention de l’INAH (Paz Arrellano, 1988 : 42). Lorsque les habitants se prononcent en faveur de la réhabilitation, c’est, le plus souvent, dans l’espoir de conserver un logement plus grand que le prototype de RHP.

43L’intervention de RHP dans des monuments historiques ne fut possible que grâce à un assouplissement des normes existantes. Plus généralement, le programme bénéficia de dérogations lui permettant de ne pas respecter les règlements d’urbanisme existants. Ces dérogations ont permis une occupation des lots expropriés plus dense que celle permise par les règlements d’urbanisme. Les constructions obligatoires de parkings et la réalisation d’espaces verts ou les paiements compensatoires n’ont pas été respectés. Reloger l’ensemble des habitants sur place en respectant les règlements d’urbanisme et de protection du patrimoine aurait été impossible.

Gestion sociale et politique de la reconstruction.

44En mai 1986 fut signé entre les représentants de 51 organisations d’habitants et RHP un accord de concertation démocratique. Les autorités publiques souhaitaient renégocier une légitimité pour l’intervention centralisée de RHP, et reconquérir l’appui populaire qui s’était érodé devant la lenteur de la mise en place du programme et les difficultés de définition des ayants droit. L’ancien directeur de RHP, José Parcero Lopez, ancien député du PRI et leader de la CNOP, qui avait été directeur de la Direction du logement populaire du DF, fut démis et remplacé en avril 1986 par Manuel Aguilera Gomez, qui incarna la nouvelle politique de dialogue et de concertation. Cet accord reconnaît les organisations populaires comme interlocuteurs. Entre septembre 1985 et mai 1986, la mobilisation des habitants du centre avait été forte pour exiger de participer au programme de reconstruction et l’accélération du relogement. Des manifestations dans le centre de la ville ou à proximité de la résidence présidentielle réunirent les diverses organisations issues de la mobilisation des habitants sinistrés. Des organisations de locataires préexistantes aux séismes ont constitué la base de cette mobilisation (dans la Guerrero, Tepito et l’Union Popular Nueva Tenochtitlàn dans le quartier Centro).

  • 17 PST : Partido Socialista de los Trabajadores, Parti Socialiste des Travailleurs, parti incarnant u (...)

45En octobre 1985, une instance de coordination des organisations populaires a été formée (la CUD : Coordinadora Unica de Damnificados), dont la première manifestation le 26 octobre 1985 mobilisa plus de 35 000 personnes demandant à être reçues par le président de la république. Pendant plusieurs mois le zócalo fut occupé par des meetings permanents. Les organisations reprochaient au gouvernement la lenteur du relogement, demandaient l’extension des programmes à leurs adhérants non pris en compte par RHP et dénonçaient les tentatives d’utilisation de l’attribution des certificats d’ayant droit pour obliger les habitants à intégrer les comités de reconstruction mis en place par le PRI. La CUD regroupe 25 organisations de quartiers et vraisemblablement plus de 10 000 familles, la coordination apparaît comme la principale force en négociation avec les autorités publiques. Conformément aux pratiques de l’ingénierie politique mexicaine, des organisations concurrentes, liées au PRI ou au PST17, ont été mises en place en partie pour limiter le pouvoir de la coordination (Duhau, 1991 : 84).

46Après la signature de l’accord de concertation, les travaux de reconstruction s’effectuèrent en accord avec les organisations populaires, qui d’une certaine façon reprirent le programme à leur compte. Les modalités particulières de gestion sociale de RHP ont permis de reconquérir une crédibilité pour l’action publique. Certaines demandes des organisations furent incorporées aux pratiques de reconstruction. Ce mode de participation introduit un contrôle social sur l’action publique. Le programme de reconstruction constitue une nouvelle forme d’intervention où la relation avec les populations ne repose plus sur la médiation des organisations liées au parti hégémonique mais sur une relation directe entre les autorités techniques et administratives et les organisations sociales acceptant la participation. En contrepartie, les habitants et leurs organisations sont devenus des interlocuteurs privilégiés et participent au contrôle des travaux. Le plus souvent ce sont les organisations qui convoquent à des cérémonies d’attribution des logements et tentent de médiatiser leur rôle d’intermédiaire entre les habitants et le programme public.

47Pour chaque immeuble exproprié, l’assemblée des habitants devint l’interlocuteur de RHP bien avant la reconstruction des logements. Dans la majorité des cas, les habitants, même logés dans des campements provisoires construits sur les espaces publics proches du centre, avaient maintenu une organisation par vecindad (Aguilar Urbina, 1988). En cas de conflit entre plusieurs groupes l’arbitrage de RHP devint déterminant, dans certains cas un vote fut organisé et les groupes minoritaires replacés dans un autre immeuble (Gutierrez, Corona, 1988 :119). En cas de scission entre deux groupes d’une même vecindad, les habitants devant partir demandent à être relogés ensemble. La mobilisation et le conflit politique renforçant la cohésion du groupe, il devient en effet plus important d’être relogé ensemble que d’être relogé au même endroit. Il est vraisemblable que ce soit autant la sociabilité et l’entraide dans une situation d’urgence que l’expérience ancienne de la co-présence dans un espace restreint qui donne sa cohésion au groupe. Les choix de différentes stratégies de mobilisation ou les oppositions entre leaders semblent pouvoir faire éclater facilement le groupe issu de la vecindad. On doit donc relativiser une assimilation trop directe entre vecindad et communauté sociale spécifique intégrant l’ensemble des habitants. Comme le montrent aussi certains exemples où les assemblées de vecindad tentèrent d’exclure des familles considérées comme indignes du nouveau cadre urbain, dont les membres sont qualifiés de voleurs, prostitués ou drogués (Coulomb, 1991 : 189). Le processus de relogement constitue la possibilité d’un renforcement de la cohésion du groupe pouvant se faire éventuellement au détriment de personnalités controversées. Rafael Lopez Jimenez (1987), fonctionnaire de RHP, a décrit précisément les modalités de cette gestion micro-sociale en liaison avec les assemblées d’habitants : depuis l’éclatement de familles impliquant des voisins jusqu’à l’expulsion d’une femme ayant tué le chat mascotte de la vecindad.

48Par ailleurs, la présence et la généralisation d’organisations de quartier participant aux négociations avec RHP se sont traduites par un renforcement du quartier comme base de l’action collective. Une enquête de RHP montre que plus de 70 % des habitants ont participé au moins deux fois par mois à des réunions à l’échelle du quartier (RHP, 1988 :29).

Poursuivre une action publique sur les logements anciens

49La réussite du programme de reconstruction et la participation des organisations populaires ont montré la possibilité d’une intervention massive dans le centre prenant en compte les vecindades et immeubles d’appartements dégradés. Cependant les modalités de constitution des ayants droit de RHP ont introduit une différentiation entre le traitement des divers espaces centraux perçus comme autant d’inégalités entre les populations. Une première inégalité apparaît entre les damnificados habitants des immeubles expropriés et ceux dont le logement n’avait pas été inclu dans le décret d’expropriation : même dans la zone d’expropriation de RHP, toutes les vecindades sinistrées n’ont pas été expropriées. D’autre part, le décret d’expropriation avait privilégié les quartiers populaires, ne prenant pas en compte les habitants de vecindades localisées dans des quartiers considérés comme plus résidentiels. La stratégie implicite des différents outils institutionnels de la reconstruction fut de nier la présence de ce type d’habitat en dehors des quartiers populaires en considérant que dans les zones valorisées et valorisables, la reconstruction pouvait être laissée aux propriétaires et au marché immobilier. Cependant un des impacts du séisme fut la dévalorisation d’une partie de ces quartiers. De plus, Fase I n’avait qu’imparfaitement résolu le problème des sinistrés de ces zones, permettant un relogement des populations ayants droit des organismes publics de logements, c’est-à-dire dans leur grande majorité des habitants d’immeubles d’appartements et non de vecindades.

50Ensuite, le processus de reconstruction introduit une inégalité entre les habitants sinistrés et le reste des habitants des vecindades du centre qui continuent à vivre dans des logements dégradés sur lesquels pèse la menace d’un éboulement ou d’une expulsion, qui s’auto-définissent damnificados de la vie et demandent aux autorités publiques une prise en compte spécifique de leur situation. La formation de l’Asemblea de barrios en 1987 peut être considérée comme une conséquence des modalités particulières de la gestion de la reconstruction. Cette organisation est issue de mouvements participant à la CUD ayant élargi leur base à des habitants des quartiers populaires centraux qui n’avaient pas été sinistrés ni pris en compte dans les programmes de reconstruction (Coulomb, Mejorada, 1991 : 56).

51La figure emblématique de Superbarrio, catcheur masqué inventé en 1987 par l’Assemblea de barrios pour défendre les locataires, devint le symbole de cette mobilisation des quartiers populaires, issue des séismes mais ayant dépassée la seule revendication de la reconstruction pour lutter pour le maintien sur place de l’ensemble de la population des quartiers populaires centraux, en s’opposant aux propriétaires lors de tentatives d’expulsion et en faisant pression sur le gouvernement. L’ubiquité de Superbarrio crée à la fois l’omniprésence du leader et sa dilution dans un pur symbole, tout en affirmant l’invincibilité du mouvement populaire sur des rings affrontant des caricatures de propriétaires ou de fonctionnaires, comme en négociation au plus haut niveau de la hiérarchie de l’État. Avant de combattre par la situation symbolique qu’il crée et représente, Superbarrio a déjà gagné, que ce soit face aux fonctionnaires, aux policiers, ou à des leaders corrompus qu’il réduit par son apparition à leur propre caricature. Participant à la négociation, Superbarrio devient dès lors un vrai leader mais un leader que l’on ne peut acheter ni coopter. Comme le note Marco Razcon Cordova, un des dirigeants de l’Assemblea de Barrios et du PRD, le gouvernement ne peut rien contre un produit de l’imagination populaire. L’acceptation par les autorités d’un représentant masqué démontre encore une fois la capacité du système à maintenir le dialogue ouvert. Le PRI a d’ailleurs tenté de reproduire l’effet mobilisateur de cette innovation sociale, en plagiant Superbarrio, et en créant un autre super héros - Superpueblo -. Pour la première fois, l’espoir d’une amélioration des conditions de logement avec un maintien sur place avait une base réelle, la reconstruction et en particulier l’action de RHP constitua un modèle pour les organisations populaires cherchant par le maintien d’une pression sur les autorités la poursuite d’une intervention publique sur les vecindades du centre.

52Le succès et la rapidité de la reconstruction médiatisée par les organisations contribua à renforcer le poids de la mobilisation. Les organisations continuèrent à se structurer en intégrant des habitants non sinistrés et en luttant pour une nouvelle expropriation permettant de reloger tous les habitants des vecindades. C’est sous la pression de ces organisations que furent mis en place des programmes permettant, non pas d’offrir un logement à tous, mais de maintenir active la négociation pour l’attribution d’un logement, dans un contexte où l’approche des élections fédérales de 1988 rendait nécessaire une pacification de la situation sociale dans le DF. De nouveaux programmes furent créés qui se proposèrent d’emblée de prendre les organisations populaires comme interlocuteurs principaux : Fase II pour les habitants des vecindades sinistrées non prises en compte par les programmes de reconstruction et Casa Propia offrant la possibilité à des associations d’habitants des vecindades d’acquérir leur logement.

FASE II : prendre en compte les logements non expropriés

53Fase II fut créé en juin 1986, c’est-à-dire un mois après l’accord de coordination entre RHP et les organisations populaires. Plus que la suite de Fase I, il s’agit d’une seconde phase de négociation avec les mouvements populaires, qui reçoivent l’assurance que leurs adhérants vivant sur les terrains non-expropriés seront pris en compte par Faction publique de relogement. Dans le cadre de ce programme, 12 670 logements vont être construits ou réhabilités. Il s’agit d’une modalité d’intervention similaire à celle de RHP, mais sans expropriation et offrant des conditions moins favorables d’accès à la propriété : le coût de l’acquisition du terrain est répercuté sur les accédants. Seul l’apport de la Croix Rouge et d’autres associations caritatives ou d’aides aux sinistrés a permis de prendre en charge le montant de l’apport personnel et de compléter les ressources publiques pour l’achat des immeubles.

54Théoriquement seules les vecindades affectées par le séisme peuvent être prises en compte par le programme. Toutefois, il est souvent difficile de faire la part des dommages causés par le séisme et des dégradations préexistantes ; le bilan de Fase II note que dans bien des cas l’action du séisme peut être assimilée à l’accélération d’un processus de dégradation préexistant. Un autre critère rapproche Fase II des pratiques des politiques du logement d’avant le séisme : les revenus des bénéficiaires doivent être inférieurs à 2,5 salaires minimums. La nécessité de prouver le niveau de ressources a vraisemblablement conditionné le type de personnes bénéficiant du programme, 54 % ont un emploi stable et seulement 11 % sont leur propre employeur, catégorie regroupant, pour les statistiques de Fase II, les employés dans le secteur « informel » qui sont donc beaucoup moins nombreux au sein de Fase II que dans le groupe des bénéficiaires de RHP (35 %).

55A la suite de l’annonce de la création de Fase II, les habitants de 6 478 immeubles, soit plus de 100 000 familles, demandèrent à bénéficier du programme. Ces chiffres rendent compte de l’ampleur de la demande non prise en compte d’amélioration des vecindades, plus que du nombre de familles sinistrées non intégrées au programme de reconstruction. Une étude de Fase II sur l’ensemble de ces logements fait apparaître que seulement 7 % avaient été gravement endommagés par le séisme, 13 % présentaient des dommages notables et 36 % des dommages légers, pratiquement la moitié des logements (44 %) n’avaient pas été touchés par les séismes. Ce chiffre dépasse de beaucoup l’objectif de 12 000 logements affiché lors de la création du programme, en fonction des disponibilités financières. Le choix des 693 immeubles acceptés par l’administration de Fase II fut présenté comme un choix technique reposant sur les dommages du séisme et les revenus des habitants. Il est probable que la présence d’organisations et peut-être une pondération entre les organisations ont été déterminantes au moment du choix.

56D’une façon encore plus nette que RHP, les modalités d’intervention de Fase II renforcent la cohésion de l’assemblée des habitants, puisque c’est celle-ci, transformée en coopérative de logement, qui devient titulaire du prêt et qui achète directement l’immeuble. Les modalités d’intervention sont très proches de celles de FONHAPO, assouplies dans certains cas pour permettre à des habitants de souscrire individuellement aux prêts, et, dans un deuxième temps, pour que Fase II, transformé en fonds possédant une personnalité juridique propre (Fideicomiso) puisse devenir directement propriétaire des terrains. Les ressources du programme proviennent d’un prêt de la Banque Mondiale via FONHAPO, complété par une subvention fédérale pour les investissements non récupérables, de l’ordre de 17 % des 180 milliards de pesos (1988) engagés et de dons de la Croix-Rouge et de fondations (10 % du total).

57A cause du refus de vente des propriétaires ou de l’impossibilité de régulariser la propriété, seulement 332 immeubles sur les 693 identifiés ont pu être achetés. Il avait été prévu de mettre en demeure les propriétaires de vendre aux locataires où de réparer leurs immeubles, comme l’autorisent les règlements d’urbanisme. Néanmoins cette menace est restée formelle et la difficulté de l’accès à la propriété a ralenti la mise en place du programme. Les deux tiers des immeubles intégrés à Fase II (approximativement 200) se localisent à l’intérieur de la zone d’expropriation de RHP, le reste se répartissant pour moitié (un peu plus de 50) dans des quartiers qui avaient été exclus de l’expropriation entre les deux décrets, au sud entre le Viaducto Miguel Aleman et le circuito intérieur (Alamos, Niños Heroes, San Simon, Narvarte), au sud-ouest (Roma Norte, Roma Sur, Hipodromo Condesa), ou au nord-ouest entre le Paseo de la Reforma et le Circuito Interior (Santa Maria la Ribera, San Rafael) ; et pour moitié disséminés au nord-ouest et au nord en périphérie du centre à l’extérieur de la délégation Cuauthémoc. Fase II constitue donc essentiellement un complément du programme RHP sur le même espace de référence et dans une moindre mesure une extension de l’aire d’intervention publique de relogement.

58Au total, sur 79 % des lots furent réalisées des constructions neuves ; 5 % des immeubles ont été réhabilités partiellement et 16 % ont été intégrés sur la base d’un accord avec l’INAH et l’INBA du type de celui existant avec RHP. Seul l’achat de 27 terrains vides dont 14 en périphérie (au sud-est, délégations Iztacalco et Iztapalapa) a permis d’atteindre l’objectif de 12 000 logements en construisant 2 000 logements neufs supplémentaires. Contrairement aux objectifs de densification de RHP, Fase II a réalisé une « dédensification » de certaines vecindades en relogeant une partie des habitants en périphérie ou sur des terrains vides. La superficie moyenne des logements des bénéficiaires de Fase II était de 30 m2, soit 350 logements et 2 000 personnes par hectare, c’est-à-dire beaucoup plus que ce qui est permis par les règlements existants. Le nouveau règlement de construction du DF publié en 1987 et les plans directeurs de zones autorisent un maximum de 800 habitants par hectare. Grâce à une dérogation spéciale, les logements reconstruits ont une superficie moyenne de 45 m2 et la densité maximum acceptée fut de 300 logements et 1 800 habitants par hectare. Les responsables de Fase II considèrent que des opérations de réhabilitation sociale de vecindades ne peuvent être réalisées en respectant les règlements existants et proposent de généraliser les dérogations attribuées à RHP comme à Fase II à tout programme de logement à finalité sociale dans le centre de la ville.

CASA PROPIA : « démocratiser la propriété urbaine »

59Créé en novembre 1987, Casa propia, dépendant d’un fonds pour le logement du District fédéral, constitue le seul programme issu de la dynamique de reconstruction, qui est officiellement ouvert à l’ensemble des locataires, indépendamment des dommages causés par le séisme. Seules les vecindades, comportant des logements dont les loyers sont bloqués, font l’objet d’une priorité affichée. L’ensemble des constructions du DF sont éligibles pour ce programme dans la mesure où les locataires ont des revenus inférieurs à 2,5 salaires minimums. Il s’agit d’un programme d’accès à la propriété : les aides sont attribuées aux locataires pour financer le rachat de leur vecindad. Les vecindades les plus dégradées sont donc exclues du programme car seuls les immeubles dotés d’un « certificat d’habitabilité » peuvent être rachetés par leurs locataires. Chaque famille doit pouvoir disposer d’au moins 25 m2 ; les services de base doivent exister ou pouvoir être introduit facilement. L’intervention de Casa propia nécessite l’accord du propriétaire et de la majorité des locataires. Dans certains cas les propriétaires s’adressent directement à Casa propia, les locataires étant les seuls acheteurs potentiels de vecindades dégradées. A la différence de Fase II et d’autres programmes de FONHAPO, qui instituaient des associations ou coopératives de locataires comme « sujet de crédit », chaque famille est titulaire du prêt ; l’assemblée de propriétaires prend en charge les espaces communs.

60Casa propia est présenté comme un programme de démocratisation de la propriété urbaine. Il s’agit de mobiliser une capacité d’auto-réhabilitation ; l’accès à une banque de matériel doit permettre aux nouveaux propriétaires de réaliser des améliorations à moindre coût. Les concepteurs du programme considèrent que le statut d’occupation est la variable la plus importante. Le processus de dégradation des vecindades est analysé autant comme une conséquence du refus des locataires d’améliorer un logement qu’ils ne possèdent pas, que de la défaillance du propriétaire. Il s’agit d’une volonté explicite de généralisation de la propriété du logement, de réduire la proportion des logements loués dans le District fédéral et d’intégrer le centre-ville au marché du logement.

  • 18 Fideicomiso Casa Propia.

61En 1990, Casa propia fut transformé en un fonds autonome, fideicomiso (FICAPRO18), dont les ressources furent accrues grâce à un accord avec d’autres organismes de logements (INFONAVIT, FONHAPO, FOVISSSTE). Les ayants droit de ces programmes vivant dans des vecindades peuvent dès lors bénéficier d’une aide pour racheter leur logement. En 1993, la demande identifiée était de 155 992 familles réparties dans près de 12 000 vecindades. Or l’action réelle de Casa propia est beaucoup moins importante puisque entre 1987 et 1993 le programme n’a pu aider que 15 500 familles à acquérir leur logement (Villavicencio, 1993). Le processus d’attribution de titres de propriété fut aussi beaucoup plus lent que prévu puisque les premiers projets de Casa propia prévoyaient de dépasser les 10 000 logements dès 1988.

62En juin 1995, les fonds de logement du District fédéral ont été intégrés à un nouvel Institut du logement. Le montant total du budget du DF destiné au logement atteint 886 millions de pesos, dont 8 % (67 millions) destinés au fonctionnement de Casa propia. L’Institut de logement se propose d’élaborer une nouvelle loi d’aide au logement et d’intégrer dans son programme un nouveau mécanisme d’achat des logements loués. En 1996, 10 000 jeunes ménages ont reçu, selon les déclarations officielles, une aide spécifique pour l’achat de leur logement.

Projet Alameda : entre rénovation et intervention fine en tissu ancien

  • 19 La présentation du projet Alameda repose sur un entretien avec Angel Mercado, chargé de l’étude su (...)

63Au sein du périmètre B de la zone fédérale de protection, au sud de l'Alameda, un projet de rénovation immobilière sur la base de grands investissements internationaux doit prendre place sur 13 îlots19. Cette ancienne zone hôtelière avait été fortement affectée par les tremblements de terre. Ces terrains très bien placés sont restés gelés depuis 1985, le gouvernement souhaitant impulser une reconstruction sur la base de capitaux privés et la constitution d’une zone hôtelière et tertiaire pouvant abriter des grands projets internationaux. Après plusieurs annonces contradictoires, un projet fut rendu public en juin 1994 par le groupe canadien Reichman International. Celui-ci présentait à cette époque son insertion dans la ville de Mexico comme un programme global d’investissement sur un axe de développement allant du centre historique jusqu’au projet de Santa Fe, au sud ouest de la ville, en passant par l’avenue Reforma et le parc de Chapultepec. Le projet Alameda confié à l’architecte Ricardo Legoretta devait selon la plaquette de présentation du groupe combiner l’ambiance mexicaine avec un développement international.

  • 20 La tour latino-américaine a 43 étages, les immeubles les plus élevés sur l'avenue Juarez 16 niveau (...)
  • 21 Le premier projet se répartissait en 35 % de bureaux, 27,5 % de commerce, 21 % d’hôtels, 8 % de lo (...)

64L’ambition du projet s’est réduite à la suite de la crise de la fin de 1994. En juin 1996, Reichman International a annoncé un investissement de 300 millions de dollars pour la création d’une zone d’hôtels, de bureaux et de logements. A la suite de négociations avec l’INAH, la hauteur des tours a été limitée à 28 ou 30 niveaux, alors que les premiers projets proposaient des tours de 50 niveaux20. Dans un premier temps, les travaux seront limités à quatre îlots, associant les projets de Reichman International à d’autres investisseurs, qui doivent construirent 150 000 m2 d’hôtels, de bureaux et de logements21, et trois niveaux de stationnements souterrains.

Mexico : projet Alameda

Mexico : projet Alameda
  • 22 Programme d’étude intégrale de régénération urbaine de la zone sud de l'Alameda.
  • 23 Zone de 12 000 habitants, 3 749 logements, dont 32 % sont classifiés en conditions « non acceptabl (...)

65Pour contrôler l’impact de cette rénovation, introduire une négociation avec les associations de commerçants et d’habitants, un périmètre d’étude a été délimité sur 64 îlots au sud du projet. A cette échelle un programme d’aménagement22 a été lancé. Ce programme qui intègre des propositions de construction de logements et d’activités économiques dans un quartier très dégradé, ayant perdu depuis le tremblement de terre une partie de ses activités et de sa population23, est présenté comme un programme pilote. Une rénovation fine doit permettre de réaliser un million de mètres carrés nouveaux, doubler la densité résidentielle - en réhabilitant 1 185 logements et en construisant 2 000 logements supplémentaires - tout en impulsant le développement d’activités économiques. Le quartier chinois de Mexico, constitué dans les années 1950 autour de la rue Dolores, qui forme une partie de cet espace, doit être réhabilité. Ce projet global réalisé en concertation avec les habitants, alliant rénovation et réhabilitation, programme de logement et développement des activités économiques est considéré, par certains urbanistes, comme un modèle qui devrait être reproduit sur l’ensemble du centre historique pour pouvoir coordonner un véritable réinvestissement urbain. Les représentants des investisseurs se déclarent très favorables à ce type d’intervention, considérant que, sans requalification de la zone par un programme public, leur projet immobilier serait un échec.

66Dans le cas du projet Alameda, la réduction des projets privés à cause de la crise macro-économique a semble-t-il évité la réalisation du projet de rénovation de grande ampleur que craignaient les habitants, les propriétaires et les commerçants de la zone. Le programme de requalification mis en place pourrait, dans la mesure où il propose une identification fine des interventions possibles et des montages institutionnels nécessaires constituer le modèle d’intervention en tissu urbain dense, sous la forme de nouveaux documents d’urbanisme intégrant médiation et proposition.

  • 24 Zedec : Zonas Especiales de Desarrollo Controlado. Les Zedec sont une figure de planification qui (...)

67Cependant, les problèmes de financement des logements ne sont pas réglés, seule la zone de rénovation (13 îlots) a été classée, en janvier 1995, comme Zedec24, zone spéciale de développement contrôlé, cet outil d’intervention fine permet le contrôle de la dynamique des activités. Un Zedec sur 64 îlots aurait permis d’intégrer les propositions du programme de requalification dans un document imposable institutionnalisant la concertation avec les habitants. Une certaine opacité semble continuer de régner sur les projets au sein de la zone de rénovation.

L’exemplarité non reproductible des programmes issus de la reconstruction

Allier politique du logement et gestion politique et sociale

68Ayant réussi à reloger sur place les habitants des vecindades, à intégrer une participation dont l’efficacité a été reconnue par l’ensemble des organisations populaires, RHP constitue un programme sans équivalent au Mexique, en Amérique Latine ou même vraisemblablement dans le monde entier. Le programme de reconstruction a reçu en 1987, le prix de l’Union internationale des architectes récompensant le meilleur travail d’aménagement urbain et reconnaissant la réussite des efforts réalisés pour résoudre les problèmes sociaux et de logement en intégrant la participation de la population. L’ampleur de la mobilisation, la nécessité d’organiser à la fois la reconstruction physique des logements et la gestion des populations déplacées auxquelles l’accord de concertation attribuait un droit de regard sur le processus de reconstruction, a obligé RHP à une grande transparence et à fonder sa réussite sur une rupture avec les modes d’intervention traditionnels des organismes publics de logements. Dans ce contexte, la légitimité de l’intervention publique fut gagnée « brique par brique » par la rapidité et l’efficience du programme de reconstruction et de sa gestion sociale, face aux organisations qui avaient décidé de construire elles-mêmes pour tenter d’apporter de meilleures conditions à leurs adhérents grâce à l’aide d’ONG mexicaines ou internationales. Organisme provisoire, exceptionnel plus que pilote, RHP restera un exemple de la capacité du système administratif mexicain à répondre à des situations d’urgences matérielles et sociales. Le processus a permis la formation d’un grand nombre d’intervenants techniques à la réalisation d’actions de logement en tissu urbain dense.

69Soulignons toutefois que la concertation et la participation, qui caractérisent la mise en œuvre de la reconstruction par RHP, ne sont intervenues que dans une deuxième étape de l’intervention publique. La première étape a été la détermination de manière autoritaire et sans concertation d’un univers d’ayants droit par l’expropriation, décision intégrée dans un processus plus large de typification de sous-ensembles spatiaux permettant de construire des catégories d’ayants droit de l’aide publique. Devant l’ampleur des dommages mais aussi devant la difficulté de différencier les destructions causées par les séismes du mauvais état d’une grande partie des logements, il aurait été très complexe d’entamer des concertations pour déterminer quels logements devaient constituer l’univers de l’action publique (Azuela, 1987 : 63). Sans sous-estimer l’importance des raisons techniques qui rendaient le premier décret d’expropriation peu opérationnel, la publication d’un second décret dix jours plus tard ouvre un espace de négociation avec les propriétaires, les organisations et les partis politiques et vraisemblablement différents secteurs du gouvernement et de l’administration. Cette négociation et les modalités techniques de rédaction des décrets se sont caractérisées par une grande opacité, mais François Tomas (1987) a montré que l’on pouvait lire dans les différences entre les deux décrets une spécialisation de l’action publique sur certains types d’espaces urbains.

70Dix ans après les tremblements de terre, l’expérience de RHP n’a pas été reproduite, ni introduite dans le fonctionnement des organismes de logement. Seule la situation d’urgence a permis l’utilisation de l’expropriation et la mobilisation des ressources nécessaires. Malgré les déclarations du directeur de RHP et les revendications des organisations populaires qui demandaient une nouvelle expropriation des logements en mauvais état, ou une expropriation-sanction lors d’évasions fiscales des propriétaires, cette procédure ne fut pas réutilisée. De plus, toutes les barrières qui avaient rendu non rentables les expériences antérieures d’amélioration ou de rénovation des vecindades - accès aux terrains, respects des règlements de densité, de services et d’infrastructures, règlements de protection du patrimoine - ont été levées pour permettre le succès du programme de reconstruction. Cette spécificité de RHP limite très fortement la possibilité d’une reproduction et d’une généralisation de ce mode d’intervention pour la rénovation des vecindades.

71Tous les programmes ayant tenté de reproduire une intervention sur le centre se sont heurtés au problème de la maîtrise foncière. Plus que RHP, c’est Fase II ou même Casa propia qui sont présentés comme devant être reproduits dans d’autres situations urbaines. Les programmes issus de la reconstruction n’ont pas marqué une rupture au sein de la politique du logement et la mise en place d’aides à la réhabilitation des logements anciens. D’autres organismes (FONHAPO, INFONAVIT) ont poursuivi une action sur l’habitat ancien selon des modalités d’intervention qui préexistaient à la mise en place des programmes de reconstruction. Depuis 1988, dans le cadre d’un accord de « saturation urbaine » les organismes publics de logement sont incités à intervenir dans le centre de la ville pour mettre en œuvre l’objectif affiché de rentabilisation des infrastructures existantes au sein de l’espace urbain dense.

72En dehors de Mexico, l’exemple de la reconstruction et la mobilisation des quartiers centraux a impulsé un renouveau des organisations de locataires demandant la mise en place de programmes de logement prenant en compte les vecindades des quartiers centraux. Certains organismes de logements des Etats ont tenté de mettre en place des programmes d’acquisition et d’amélioration de vecindades, mais faute de ressources, d’accès à des crédits subventionnés ou de volontés politiques locales ces programmes ne sont que des expériences limitées à quelques édifices ou des montages institutionnels sans aucune application.

L’accès à la propriété, solution pour le centre comme pour les périphéries

73RHP et les programmes qui lui ont succédé se caractérisent par une forte priorité accordée à l’accès à la propriété. Il ne s’agit pas d’une spécificité de l’intervention publique liée à la reconstruction puisque les organismes de logement ne construisent plus de logements locatifs depuis la fin des années 1970, et que toutes les expériences de procédure d’amélioration des logements anciens ont choisi de privilégier la propriété des logements. Néanmoins, Casa propia, le seul programme qui perpétue aujourd’hui l’expérience de la reconstruction, se limite à une aide pour l’accès à la propriété. Comme dans les programmes de régularisation de la propriété mis en place dans les périphéries, l’accès à un titre de propriété est considéré comme devant pousser les habitants à investir dans l’amélioration de leur logement. La défaillance des propriétaires et la contradiction entre l’enracinement des populations et leur faible investissement dans l’amélioration des logements doit être résolue par l’aide à l’achat des logements. Il s’agit d’une stratégie explicite de liquidation du parc locatif pour permettre de « débloquer » la situation de dégradation des quartiers centraux. Stratégie qui avait commencé à être formulée dès avant les séismes mais dont la mise en œuvre massive ne fut rendue possible que par la situation d’urgence (Coulomb, 1995 ; Tomas, 1995).

74Perçu comme une aspiration fondamentale de familles attachées à leur logement et à leur quartier et comme le moyen d’éviter les tentatives des propriétaires pour expulser les populations de faibles ressources et pour valoriser leurs immeubles, l'accès à la propriété est aussi une intégration au marché du logement des vecindades et immeubles d’appartements des quartiers populaires, qui étaient, de fait ou de droit, dans une situation de location plus ou moins « bloquée ». La location était à la fois fortement encadrée juridiquement et précaire ; les familles étaient à la merci de tentatives d’expulsion ou de stratégies basées sur la détérioration des logements.

75On peut voir dans le succès des programmes d’accès à la propriété dans le centre comme dans les périphéries, une des modalités de la croyance dans le rôle décisif des droits de propriétés et de leur fongibilité dans le bon fonctionnement du marché. Ce bon fonctionnement doit être, dans l’optique de l’importance pratique attribuée aux thèses de Douglas C. North et de Ronald Coase, le moyen d’obtenir une allocation efficiente des biens. Dans le cas de l’habitat ancien locatif central, la propriété doit permette une amélioration des biens par les habitants en place, mais aussi implicitement une valorisation progressive des logements sur la base de leur valeur de localisation. L’accès à la propriété doit rendre possible l’introduction d’une plus grande flexibilité dans le marché du logement, permettant l’arrivée de populations avec des ressources éventuellement supérieures cherchant à bénéficier de la bonne localisation des logements centraux. De plus, il faut souligner la tendance générale à la vente des édifices d’appartements locatifs à leurs habitants, y compris dans un secteur locatif pour classes moyennes, les autorités du DF apportant une aide technique aux habitants pour la mise en place de copropriétés (condominios), des modèles types de règlements de copropriétés sont distribués. Dans un contexte de paupérisation d’une grande partie de la classe moyenne, après la crise financière de 1982, le condominio était aussi devenue une forme de promotion très importante, sur des terrains interstitiels dans le centre ou à sa périphérie, et même dans les lotissements de la périphérie. Si la maison individuelle sous toutes ses formes domine les périphéries, pour une partie notable de la population l’accès à la propriété signifie de plus en plus l’accès à la copropriété d’un appartement.

76Par ailleurs, les réformes postérieures éliminant le statut des logements bloqués et libéralisant les loyers et la durée des baux doivent compléter ce processus en introduisant une plus grande fluidité dans le reste des logements locatifs. Le contexte politique local n’a pas permis l’application de cette réforme à l’ensemble des logements existants ; elle devait permettre, dans l’optique de ses concepteurs, le maintien et le développement d’un secteur locatif pour les classes moyennes.

Reconstruction et politique du logement

Un recentrage de l’action publique

  • 25 Date de la création des principaux organismes de logement fonctionnant actuellement.

77Les différents programmes issus du processus de reconstruction ont permis de reloger 88 091 familles. Si l’on exclut de ce total l’intégration de sinistrés dans des programmes existants et la réhabilitation de Tlatelolco, 62 270 logements ont été construits ou réhabilités, essentiellement entre 1986 et 1988. L’ampleur de l’action publique de relogement apparaît en comparaison de l’ensemble des logements financés par les organismes publics dans la même période sur l’ensemble de la zone métropolitaine de Mexico : 113 040. Par ailleurs, l’action de reconstruction représente près de 20 % du total des actions publiques de logement réalisées dans le District fédéral entre 197325 et 1988 (325 791), et 10 % du stock total de logements sociaux réalisés depuis 1947 à l’échelle de la Zone métropolitaine (672 016) (Coulomb, 1992 ; Duhau, 1993 : 231). Le nombre de logements construits ou réhabilités par RHP est égal à l’ensemble des logements financés par FONHAPO entre 1984 et 1990 sur l’ensemble de la zone métropolitaine de Mexico. En ce sens l’action de reconstruction a constitué une étape importante des politiques du logement au Mexique : pour la première fois les pouvoirs publics intervenaient massivement dans le centre de la ville. L’ampleur de cette intervention fait qu’elle peut être assimilée à un rééquilibrage de la localisation des actions des organismes publics de logement dans la ville de Mexico.

Impact quantitatif dans la dynamique globale du parc de logements

78L’impact de l’action publique de reconstruction et de relogement peut aussi être apprécié en comparaison des dynamiques du parc de logements à l’échelle de l’ensemble de la ville. Entre 1980 et 1990, le District fédéral a perdu 290 000 logements locatifs. Les programmes de reconstruction qui ont transformé plus de 88 000 familles en propriétaires représentent donc plus de 30 % de cette diminution du parc de logements locatifs. Les deux délégations du centre ancien qui ont été le plus directement affectées par le processus de reconstruction (Cuauhtémoc et Venustiano Carranza) concentrent 43 % de cette réduction des logements locatifs, soit 124 000 logements (pour 15 % du parc total de logement et 36 % du parc locatif). Les logements en propriétés ont augmenté de 57 907 unités. Même si une partie des logements reconstruits par HP se situe en dehors de ces deux délégations (délégation Gustavo Madero), on peut considérer que la grande majorité des nouveaux propriétaires occupants ont été « produits » par l’action de reconstruction. Au sein de l’espace central, l’augmentation du parc de logement en propriété est en grande partie le résultat des programmes publics de reconstruction.

  • 26 Il faut rappeler les incertitudes liées aux comparaisons entre le recensement de 1980 et celui de (...)

79Les délégations centrales se caractérisent par une diminution du nombre total de logements et d’habitants et par une forte augmentation de la proportion des propriétaires. Les deux délégations du centre ancien ont perdu 66 000 logements et 445 000 habitants entre 1980 et 199026 et la part des logements occupés par leur propriétaire est passée de 25 % en 1980 (21 % en 1970) à 52 % en 1990 (46 % pour la délégation Venustiano Carranza et 59 % pour la délégation Cuauhtémoc). Même si les logements locatifs représentent encore 54 % des logements dans la délégation Cuauhtémoc, la propriété est devenue le principal mode de logement (65 % dans l’ensemble du D.F) y compris dans le centre de la ville. Dans les quatre délégations centrales, 50 % des logements étaient occupés par leurs propriétaires en 1990. Le passage d’un espace central dominé par la location à la constitution d’un ample secteur de propriétaires d’appartements a été très rapide. En 1980, seulement 28 % des logements étaient habités par leur propriétaire, 25 % en 1970, alors qu’entre 1930 et 1960 ce chiffre était resté stable entre 11 et 14 %. Dans cette zone qui a perdu 105 000 logements entre 1980 et 1990, les logements de propriété privée ont augmenté de 80 000 unités et les logements locatifs diminué de 185 000 unités.

Effets induits et marché du logement

80Une part importante du parc de logement a été rénové et transformé en copropriétés. De plus, certains espéraient que la reconstruction impulse une réhabilitation des logements locatifs qui n’avaient pas été concernés par l’expropriation. Or, pour René Coulomb, l’impact indirect du programme de reconstruction serait plutôt d’inciter les propriétaires à augmenter les loyers, en prenant prétexte de la revitalisation globale des quartiers, sans réaliser aucune amélioration de leur logement. Plusieurs auteurs ont tenté sans résultats probants de vérifier l’hypothèse selon laquelle la reconstruction de logements attribués en copropriété s’était traduite par une plus grande tension sur ce marché, induisant une augmentation des loyers. Le comportement des propriétaires bailleurs est défini comme « monopolistique », les loyers n’étant pas en relation directe avec la qualité du logement mais avec la capacité de paiement de la demande.

  • 27 Même si une partie des nouveaux logements peuvent dans certaines zones être réutilisés comme burea (...)

81Dans cette optique, l’impact indirect de RHP serait plutôt à chercher dans un changement d’attitude des locataires, les programmes de reconstruction et de réhabilitation des vecindades ont montré qu’une intervention publique massive dans le centre était possible. L’exemplarité du processus de reconstruction serait d’avoir montré que la mobilisation des habitants pouvait déboucher sur la mise en place de programmes publics de logements au centre de la ville (Coulomb, 1992). Même si l’on peut penser que les logements reconstruits sont dès leur occupation intégrés dans un marché formel ou informel d’échange ou de location, la fonction de résidence est globalement renforcée par l’action de reconstruction. Les programmes de logement ont créé un parc réhabilité qui, même dans l’optique de changement de propriétaires, restera dans sa grande majorité d’usage résidentiel27.

82La revalorisation d’une partie des quartiers populaires par l’intervention massive sur les conditions de logements s’oppose à une autre échelle à une dévalorisation de l’ensemble de la zone centrale touchée par le séisme, apparaissant comme une zone particulièrement dangereuse. Cette stigmatisation rend plus difficile l’apparition de nouveaux acteurs sur le marché foncier ou même le maintien de la pression foncière qui s’exerçait sur certaines zones à proximité immédiate du centre-ville.

  • 28 Quartier créé au début du siècle qui accueillit la bourgeoisie quittant le centre de la ville.

83Des quartiers entiers ont été pratiquement exclus du processus de reconstruction publique. Situé en périphérie du centre historique, au sud-ouest, la colonia Roma28 a été fortement touchée par le tremblement de terre. Même si près de 15 % des constructions ont été endommagées, les 160 lots apparaissant dans le premier décret d’expropriation ont été exclus du second décret (Tomas, 1987). Plus de 4 000 personnes ont dû se reloger en dehors du quartier (Duran, 1990). Le tremblement de terre a révélé derrière des façades relativement bien entretenues ou dans un deuxième patio la présence d’un important habitat locatif et de vecindades. Ici comme dans d’autres quartiers de classe moyenne, la reconstruction fut particulièrement précaire dans le cas d’immeubles en copropriété, nécessitant des travaux de consolidation importants que les copropriétaires n’avaient pas les moyens de réaliser. Dans d’autres cas, des locataires tentèrent en vain d’obtenir des réparations de propriétaires défaillants ou de se mobiliser pour obtenir une extension du décret. Le tremblement de terre a fortement dévalorisé cette zone de la ville, qui était un quartier où une valeur foncière élevée avait impulsé des mutations de l’usage du sol, les villas « art déco » traditionnelles laissant la place à des activités commerciales ou des immeubles de bureaux ou de logements. Les promoteurs immobiliers ont pris conscience qu’il n’était plus possible de construire ici des bureaux ou des appartements pour classes moyennes (Tomas, 1990 : 15).

  • 29 Selon les déclarations de leaders de la UVD : Union de Vecinos y Damnificados, UPNT : Union Popula (...)

84En continuité de la colonia Roma, au sud de l'Alameda, la colonia Doctores présente le même type d’évolution, même si 360 vecindades ou terrains ont été expropriés. Ce quartier, où s’étaient implantés de nombreux immeubles de bureaux d’entreprises privées et d’administration, a été très fortement touché par le séisme (2,47 immeubles par hectares). C’est ici que les prix du sol avaient augmenté le plus rapidement entre 1980 et 1984 (+149 %) ; entre 1984 et 1986 la chute a été de 48 %. Fin 1994, ces deux quartiers (Roma et Doctores) concentraient la majorité des sinistrés dont le problème de logements n’avait pas été résolu. Des organisations populaires dénoncent l’existence de plus de 200 familles qui attendent une aide pour la reconstruction de logement, une partie de ces familles vivait encore dans des camps provisoires qui ont aussi attiré des familles de mal logés29.

85La présence d’édifices en ruine a marqué pendant longtemps et marque encore aujourd’hui l’image urbaine de la zone centrale. En 1990, certains architectes dénonçaient la présence de plus de 1 000 immeubles abandonnés fortement endommagés par le séisme et qui présentent un risque pour les populations, conséquence de la défaillance des propriétaires et d’un marché foncier particulièrement déprimé dans la zone. Les organisations populaires demandaient en 1989 l’expropriation des 1 500 immeubles affectés par les séismes pour la poursuite d’un programme de logement social. En 1990, Manuel Camacho reconnaissait l’existence de 101 édifices dangereux nécessitant une démolition immédiate, dont six encore occupés et 28 mal réhabilités à la suite des séismes, et annonçait que les pouvoirs publics allaient devoir intervenir pour démolir les immeubles dangereux, habités ou abandonnés, devant la défaillance des propriétaires.

ACTION PUBLIQUE ET SPÉCIFICITÉ DES QUARTIERS ANCIENS

La construction d’un « centre historique »

86Pendant la période des grands travaux, la restructuration de l’espace urbain de Mexico peut être assimilée à la mise en place d’actions de rénovation éclatées sur l’ensemble du tissu urbain dense. Les conceptions de stricte séparation de fonctions et des flux, d’éradication des taudis, de rénovation de quartiers populaires dominent à cette époque les référents explicites des actions sur les centres. Les projets de refonte globale de l’espace urbain n’ont pas été réalisés mais ils ont marqué les perceptions des espaces centraux, à partir d’une opposition : traza historique/ ceinture de taudis.

87La déclaration en 1980 d’une vaste zone de protection, qui englobe une partie des quartiers populaires, a modifié cette perception en construisant un nouvel espace sur la base des limites du zonage de protection du patrimoine : le centre historique. Notons que la publication du décret de protection intervient huit ans après la publication de la loi fédérale de 1972. La superficie d’une première délimitation effectuée par l’INAH a dû être réduite. La zone de protection n’a été délimitée qu’après la réalisation des grandes percées urbaines qui affectèrent une partie de l’espace considéré, essentiellement les quartiers populaires au nord du périmètre B.

Valoriser la position centrale

88Les modalités spécifiques de l'action publique sur le centre ancien ne reposent pas seulement sur l’historicité du bâti ou sur l’aménagement des activités et fonctions centrales. Pour les concepteurs des projets de rénovation des années 1950-1970, c’est la position centrale elle-même, caractérisée par de bonnes infrastructures (eau, drainage, électricité) et une bonne desserte routière ainsi que des transports en commun qu’il faut rentabiliser. C’est une référence que l’on retrouve dans les discours, analyses et actions sur les espaces centraux : dans le programme de transfert de potentialité qui considère que l’espace central a vocation, en raison de sa position, à accueillir des immeubles de grande hauteur. La re-densification de l’espace urbain central et de l’ensemble de l’espace urbain consolidé est devenue une stratégie affichée des pouvoirs publics, à partir du mandat de Miguel de la Madrid (1982- 1988), mais surtout pendant celui de Carlos Salinas de Gortari (1988-1995).

89A partir de 1995, sous l’administration d’Ernesto Zedillo, cette stratégie prend le nom de « recyclage urbain ». Il s’agit selon les documents d’urbanisme de mettre en place une rénovation, réhabilitation et la réutilisation des espaces disponibles dans l’ensemble de la ville consolidée pour rentabiliser les infrastructures.

Un espace marqué par la spécificité des modalités et des outils de l’action publique

90L’espace délimité par le zonage de protection du patrimoine est devenu le cadre de la mise en place d’outils d’intervention et d’institutions spécifiques de gestion urbaine. En comparaison des zones de protection d’autres villes mexicaines, le centre historique de Mexico peut s’identifier par le niveau des intervenants, la densité des institutions et la consistance des outils de réhabilitation. Cette spécificité de l’espace central historique avait permis la promulgation d’un règlement contrôlant strictement l’usage de la rue, complément d’un accord de relocalisation des commerçants « ambulants » dans des marchés couverts construits à l’intérieur de la zone de protection. Ce décret était présenté comme anticipant un accord permettant une solution négociée à l’occupation des rues par des commerçants ambulants dans l’ensemble du DF. Or, le contexte politique et le retour à une crise économique et une nouvelle étape d’ajustement accroît la pression sur le centre. C’est la situation qui prévaut à l’extérieur du centre historique qui, depuis 1995, est en train de reconquérir l’espace central. En ce sens, il semble que la spécificité de la juridification de l’espace central, en ce qui concerne le contrôle du commerce « ambulant », n’aura duré que moins de deux ans, et n’aura pu perdurer au-delà du sexennat saliniste et de la gestion du régent Manuel Camacho.

91Au plan des procédures de revitalisation du centre historique, le programme de transfert de potentialité apparaît comme une innovation institutionnelle qui rend possible la canalisation vers l’espace central d’un effet positif du développement global des activités tertiaires supérieures à l’échelle de l’ensemble de la ville. Les stratégies des projets de rénovation ou de réinvestissement urbain se proposaient d’induire une revitalisation du centre historique par l’intermédiaire du développement des activités tertiaires au sein de l’espace central ou à proximité immédiate ; en espérant un effet d’attraction, un essaimage de nouvelles activités et une revalorisation de l’image des espaces proches. Avec le programme de transfert de droits de développement, la contiguïté spatiale n’est plus nécessaire pour que des tours tertiaires de grandes hauteurs aient un impact positif sur la dynamique de valorisation du centre historique. D’une certaine façon, les autorités publiques prennent en charge une péréquation, en taxant le dynamisme de la construction dans les nouveaux espaces de centralité pour financer la réhabilitation du centre. Cependant, le nombre d’immeubles en jeu est peu important. Il s’agit essentiellement des plus grands projets, le long des axes de centralité linéaire. Certains types d’espace sur lesquels prennent place d’importants développements d’activités tertiaires sont dotés d’une réglementation spécifique (Zedec) et n’entrent pas dans le cadre du programme de transfert. Ce programme introduit une conception nouvelle au sein du droit de l’urbanisme mexicain, selon laquelle les immeubles du centre doivent recevoir une compensation pour les limitations imposées par la législation de protection, mais c’est aussi la ville dans son ensemble qui reçoit une compensation qui prend la forme de la densification des zones de centralité linéaire. Dans cette optique, le programme doit d’abord bénéficier aux édifices et non aux propriétaires, priorité qui légitime la prise en charge des fonds recueillis par un organisme contrôlé par les pouvoirs publics.

92Cette référence à un développement optimal de l’espace urbain - sur lequel ne pèserait pas de limitations spécifiques liées au patrimoine - autorise les dépassements de densité, qui ne sont plus qu’une répartition sur d’autres zones du potentiel de développement du centre. Dans la rhétorique des programmes de transfert, c’est donc la présence du centre historique qui rend possible le développement de nouvelles zones de centralité à l’architecture monumentale. Les immeubles en jeu sont peu nombreux mais il n’est pas certain que la comptabilité des droits de développement soit tenue très strictement, et l’hypothèse d’une ville où les dépassements de hauteur seraient interdits car la zone centrale aurait vendu l’ensemble de ses potentialités de développement ne semble qu’une option d’urbanisme fiction.

93Dans une optique opposée mais qui se réfère d’une manière similaire à une spécificité de l’espace urbain défini comme centre historique, l’Asemblea de barrios proposait en 1989 de mettre en place un fonds pour la sauvegarde du centre historique financé en partie par un impôt exceptionnel payé par les commerçants du centre et par les activités économiques qui utilisent le centre historique sans réinvestir dans le centre. Il s’agirait donc de créer une fiscalité spécifique pour le centre historique, permettant de faire bénéficier le tissu urbain central des profits liés à la centralité commerciale. D’un côté, dans le programme de transfert de potentialité, c’est la ville qui doit payer pour le centre, de l’autre, dans la proposition de l’Asemblea de Barrios, il s’agit d’établir une péréquation entre les usages au sein du centre historique par l’introduction d’une fiscalité exceptionnelle.

94Les difficultés de la mise en place de programmes de réhabilitation des vecindades avant les séismes de 1985, comme la spécificité des modalités d’intervention des organismes de reconstruction soulignent aussi la nature particulière de la promotion publique dans le centre ancien. Indépendamment des problèmes de financement et de priorités politiques, les programmes de reconstruction n’ont pu être réalisés que grâce aux dérogations des normes d’urbanisme et de protection du patrimoine. Les bilans des organismes de reconstruction soulignent la nécessité de mettre en place des procédures adaptées aux interventions en tissu urbain dense. Certains commentateurs proposent de faire du centre une « zone d’exception », dotée d’un règlement particulier pour la mise en place des programmes de logement. De fait le centre ancien est déjà doté de réglementations spécifiques en ce qui concerne : les modifications autorisées par l’INAH, l’usage des rues (interdiction du commerce ambulant), les aides pour la réhabilitation des façades et de l’image des rues (Fideicomiso Centro Historico), le rapport à la norme d’urbanisme (programme transfert de potentialité).

Reconstruction et dynamique socio-spatiale des quartiers anciens

  • 30 Au sens où la communauté ne constitue pas une relation sociale simple et primitive, et de la néces (...)

95L’impact des séismes et les modalités de la reconstruction peuvent être assimilés à une rénovation sans précédent de l’habitat locatif central. Alors que les projets de rénovation des années 1950-1970 proposaient la création de nouveaux quartiers sur la base d’un plan masse appliquant les normes de l’urbanisme moderne pour créer des logements locatifs pour un nouveau type de population, l’action des programmes de reconstruction met en place une rénovation parcelle par parcelle qui conserve la structure des rues et des quartiers, le patio comme spécificité de l’organisation de l’habitat, mais transforme les locataires en propriétaires. Les modalités de définition de catégories d’ayants droit, sur la base de la typification de sous-ensembles spatiaux, ont induit la concentration des interventions publiques sur les quartiers populaires délaissant les vecindades localisées dans des quartiers non directement identifiables comme massivement voués à l’habitat populaire. Ce sont essentiellement les logements locatifs dégradés des quartiers populaires qui ont été rénovés. L’action publique impulse donc un renforcement de la spécialisation des quartiers et de l’enracinement des populations sur place en permettant un accès à la propriété et éliminant la perspective d’une expulsion ou de stratégies d’évictions mises en place par les propriétaires. Alors que la tendance était au remplacement des logements par des activités, l’action de rénovation permet le maintien d’une fonction résidentielle dans le centre. Or, l’intégration au marché du logement d’un habitat locatif, caractérisé à la fois par une certaine insécurité mais aussi par une grande stabilité des occupants, introduit très vraisemblablement un plus grand turn over. L’exiguïté des logements reconstruits, leur position valorisable pour des couches salariées ou exerçant une activité dans le centre, la possibilité de les utiliser comme locaux d’activités, l’éventualité de l’occupation de plusieurs logements par une même famille avec modification de la structure des logements, sont autant de pressions possibles pour la mutation des propriétaires. Un logement de RHP peut constituer une mise de fonds pour l’achat d’un terrain en périphérie, d’une maison dans la périphérie consolidée, alors que la location d’une vecindad n’apportait qu’une valeur d’usage et de position qui ne pouvait constituer un capital mobilisable dans une stratégie résidentielle. Ces dynamiques pèsent fortement pour l’intégration des logements reconstruits au sein du marché du logement, même si les familles ont démontré un grand attachement à leur quartier et ont été, pour la plupart, relogées au même endroit. L’espace social du patio a été reproduit par les modules de RHP. La mobilisation et la participation des locataires ont renforcé la cohérence du groupe aujourd’hui transformé en assemblée de copropriétaires. Il semble d’ailleurs que la catastrophe et la période de négociation avec les organismes de logement aient joué un rôle aussi important dans la consistance du groupe que l’expérience ancienne de co-présence. En ce sens, la dynamique sociale dominante dans le processus de reconstruction n’a pas été seulement une réaction d’un groupe formé par la vecindad, « communauté » pré-constituée s’opposant à sa dispersion, mais bien aussi un processus dynamique de constitution d’une « communauté » par l’adhésion à des valeurs ou un projet commun, une « communalisation » au sens de Max Weber30.

96Ce processus de constitution d’une capacité commune de projet et d’action est aussi présent dans les décisions de participer au programme Casa propia. L’ensemble de ces interventions, comme d’ailleurs une partie des programmes de FONHAPO, ont pour objet non une famille ou une personne mais un groupe d’habitants. Le processus de reconstruction a aussi permis de renforcer la cohésion d’une partie des habitants à l’échelle du quartier par la participation à des organisations qui le plus souvent ont le quartier comme échelle de référence. Notons toutefois que seule une minorité active est membre d’une organisation, alors que le processus de « communalisation » à l’échelle de la vecindad ou de l’unité de logement est consubstantielle à la participation à un programme de logement.

97La reconstruction réalisée par RHP et Fase II a créé un nouvel élément au sein d’une typologie de l'habitat du centre ancien, le module de reconstruction, qui a pris place au sein du parc et des marchés du logement de Mexico. Cette nouvelle forme d’habitat est caractérisée par une image spécifique, la présence de relations sociales particulières entre les habitants, mais aussi le mode de relations entre les habitants et les autorités publiques. Si le processus de reconstruction constitue un rééquilibrage de l’action publique de logement, il n’a concerné qu’une partie du parc de logement. Même dans les quartiers les plus touchés par le programme de rénovation, une part importante des vecindades ou immeubles d’appartements n’a pas été réhabilitée. Tout semble indiquer que, sur ce type de logement, la pression pour le changement de locataires ou de fonction s’est accentuée.

98La demande estimée d’un nouveau programme de rachat et d’amélioration de vecindades et d’immeubles d’appartements est d’environ 150 000 familles sur l’ensemble de la ville, soit plusieurs fois l’action de RHP. En ce sens, on peut considérer que la réhabilitation des logements dans le centre et le tissu urbain dense est encore en grande partie à effectuer. Le seul programme actuellement accessible, Casa propia, se limite à une aide au rachat des logements. En six ans seulement 10 % de la demande potentielle a été prise en compte (15 500 familles). Le processus de reconstruction a néanmoins créé une situation nouvelle : avant 1985 cette demande de logement n’était pas identifiée en tant que telle, les organismes d’études ou d’intervention publiaient généralement des statistiques de déficit global de logement, estimé en terme de nouvelles constructions, d’unités de logement public en périphérie à construire. Dans les villes de province, la demande de réhabilitation de vecindades n’est le plus souvent toujours pas identifiée clairement.

Notes

1 barrios antiguos : raices de nuestra ciudad, sous titre du principal programme de reconstruction.

2 cf. le numéro spécial de « 19 de septiembre », Información cientifica y tecnológica, vol 7, n° 110, novembre 1985.

3 sinistrés.

4 cf. Elena Poniatowska (1988), Cristina Pacheco (1986), Rafael López Jimenez ( 1988), Humberto Musacchio (1985), Teresa Carbo et ali (1987), INAH (1987).

5 Rénovation de l’Habitat Populaire, principal programme de reconstruction et de logement.

6 C’est ainsi que le bilan du principal organisme de reconstruction définit la stratégie du décret d’expropriation, cf. RHP(1988 : 14).

7 barrios antiguos : raices de nuesta ciudad.

8 Directeur général de RHP, qui deviendra sénateur puis dirigeant du PRI dans le DF et régent intérimaire en 1994 en remplacement de Manuel Camacho.

9 Voir en particulier les déclarations de Carlos Salinas de Gortari, alors ministre du plan et du budget (SPP), Proceso, 14/10/85.

10 PAN : Partido de Actión National, Parti d’Action Nationale.

11 Antonio Diego Fernandez. Proceso, 21/10/85.

12 CCE : Consejo Coordinador Empresarial.

13 BIRD : Banque internationale pour la reconstruction et le développement.

14 Soit de 24 % à plus de 8 fois le salaire minimum journalier de 1985 (1 250 pesos).

15 cf. statistique de RHP citée par Emilio Duhau (1991 :97), voir aussi Benigno Morelos José (1987).

16 L’usage des bains publics représentait pour de nombreuses familles un coût supérieur au loyer, cf. RHP, (1987).

17 PST : Partido Socialista de los Trabajadores, Parti Socialiste des Travailleurs, parti incarnant une gauche « loyale » au gouvernement, servant depuis le sexennat d’Etcheverria de relais entre le régime et divers mouvement sociaux.

18 Fideicomiso Casa Propia.

19 La présentation du projet Alameda repose sur un entretien avec Angel Mercado, chargé de l’étude sur la zone sud de l'Alameda et sur DDF (1996).

20 La tour latino-américaine a 43 étages, les immeubles les plus élevés sur l'avenue Juarez 16 niveaux.

21 Le premier projet se répartissait en 35 % de bureaux, 27,5 % de commerce, 21 % d’hôtels, 8 % de logement de luxe, selon les chiffres cités par Emilio Pradilla Cobos (1993).

22 Programme d’étude intégrale de régénération urbaine de la zone sud de l'Alameda.

23 Zone de 12 000 habitants, 3 749 logements, dont 32 % sont classifiés en conditions « non acceptables » ; seulement 8 immeubles sont classés monuments historiques par l’INAH mais 157 par l’INBA, 17 % des logements sont vides.

24 Zedec : Zonas Especiales de Desarrollo Controlado. Les Zedec sont une figure de planification qui introduit un contrôle précis des usages du sol, à l’origine il s’agit d’une mesure exceptionnelle permettant de contrôler la prolifération des usages non résidentiels dans certaines zones, les Zedec introduisent des mesures particulières de participation de la population et un zonage précis des usages du sol. Les Zedec sont en particulier utilisés pour éviter les conflits avec les résidents s’opposant aux mutations de l’usage du sol dans les quartiers aisées ou de classes moyennes, Polanco fut un des premiers Zedec approuvés ; en 1995, il existait une cinquantaine de Zedec en zone urbaine cf. Ma. Cristina Sanchez Mejorada F (1993).

25 Date de la création des principaux organismes de logement fonctionnant actuellement.

26 Il faut rappeler les incertitudes liées aux comparaisons entre le recensement de 1980 et celui de 1990. INEGI a choisi de ne publier que des comparaisons entre 1970 et 1990, on peut néanmoins considérer que les biais sont vraisemblablement beaucoup moins importants dans le tissu urbain dense que dans la périphérie, notons aussi que les délégations centrales n’ont été créées qu’en 1973, les comparaisons antérieures reposent sur des estimations.

27 Même si une partie des nouveaux logements peuvent dans certaines zones être réutilisés comme bureaux ou locaux d’activités.

28 Quartier créé au début du siècle qui accueillit la bourgeoisie quittant le centre de la ville.

29 Selon les déclarations de leaders de la UVD : Union de Vecinos y Damnificados, UPNT : Union Popular Nueva Technotitlán, La Jornada, 13/09/94.

30 Au sens où la communauté ne constitue pas une relation sociale simple et primitive, et de la nécessité d’insister sur la recherche des processus par lesquels se constituent des « solidarités diffuses », créées en partie par des positions communes, et qui se manifestent d’abord par des solidarités vis-à-vis de l’extérieur.

Table des illustrations

Titre Mexico : projet Alameda
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/2018/img-1.jpg
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© Éditions de l’IHEAL, 1998

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