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Patrimoine et action publique au centre des villes mexicaines

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Patrice Melé

Troisième partie. Mexico, gestion sociale et urbaine des espaces centraux

Logements locatifs anciens : gestion et amélioration

Texte intégral

1Les tentatives d’éradication des taudis, les grands travaux et les spécificités de la gestion urbaine appliquée à l’échelle du zonage de protection du patrimoine n’ont pas affecté en profondeur la structure du parc de logement. Les dégradations des logements locatifs constituent un des principaux problèmes auquel se trouvent confrontés les habitants du centre et un enjeu des discours et des interventions des autorités publiques. Cet habitat se caractérise par un type de relation spécifique entre les propriétaires et les locataires, relations « conflictuelles » souvent bloquées de fait ou de droit. Les interventions publiques vont porter essentiellement sur des tentatives de modification de la législation réglementant la location et sur des programmes d’accès à la propriété et de réhabilitation des logements.

Blocage des loyers et dégradation du centre

2Le blocage des loyers depuis 1942 constitue une des causes le plus souvent évoquées de la dégradation des conditions de vie dans les vecindades, et de la paupérisation des centres. A une époque où 86 % des logements du District fédéral étaient loués (recensement de 1940), et dans un contexte d’inflation rapide causée par l’entrée en guerre du Mexique au côté des alliés, en mai 1942, la décision du blocage des loyers dans le District fédéral avait pour objet de limiter les impacts politiques et sociaux d’un difficile contexte économique. Concernant non seulement les logements mais aussi les activités économiques, cette mesure ne visait pas la population du centre ou de quartiers défavorisés mais l’ensemble du DF.

  • 1 Le quartier Guerrero fut le centre de cette mobilisation, cf. Carlos Brizuela, Georgina Flores Jua (...)
  • 2 Voir par exemple les lois du secteur locatif à Merida et Veracruz en 1922, l’accord avec les propr (...)

3Rappelons aussi que le souvenir des grandes grèves des loyers des années 1915 à 1930, dans de nombreuses villes (Mexico, Veracruz, Jalapa, Orizaba. Guadalajara, Merida, Puebla) était encore proche. Dans le District fédéral, en 1922, le parti communiste avait réussi à impulser la création d’un syndicat de locataires et à mettre plus de 40 000 familles en grève des loyers ; ce fut une véritable révolte contre les propriétaires des vecindades des quartiers populaires1. Néanmoins le régime reprit rapidement le contrôle des organisations des quartiers populaires et impulsa, à la périphérie, des programmes publics de construction de logements pour travailleurs salariés. Mais la peur d’une révolte populaire sur la base d’un rejet des augmentations de loyers s’était installée. La législation sur les locations et les mesures d’aide aux locataires étaient devenues des questions politiquement sensibles. En particulier dans la ville de Mexico où le mouvement s’était terminé sans réelle modification du statut des locataires, alors que dans de nombreux États des lois favorables aux locataires furent votées par des pouvoirs locaux cherchant l’appui des mouvements urbains2.

  • 3 La CNOP, confederación de organizaciones populares (confédération des organisations populaires) qu (...)

4Le blocage des loyers décidé en 1942 n’était qu’un volet d’une série de mesures d’urgence, incluant le blocage des prix et des salaires, se proposant de lutter contre l’inflation et la spéculation. Le contexte politique de l’année 1942 fut aussi marqué par la difficile renégociation par le président Manuel Avila Camacho (1940-1946), successeur de Lazaro Cardenas, de ses relations avec les syndicats et le mouvement ouvrier pour tenter d’instaurer une paix sociale favorable à l’industrialisation du pays. Très vraisemblablement concession du gouvernement aux syndicats à la veille de la signature d’un « pacte d’unité ouvrière », dans lequel les syndicats acceptent de limiter les conflits, cette mesure permettait aussi à Manuel Avila Camacho de tenter de créer une base sociale attachée à sa personne dans un domaine non pris en compte par les politiques sociales cardenistes, qui reposaient sur l’appui des syndicats ouvriers et du secteur paysan3. En effet, après la généralisation de la réforme agraire et l’expropriation pétrolière, Cardenas n’était plus en mesure de faire adopter d’autres réformes perçues comme limitant la propriété privée sans remettre en cause le précaire équilibre sur lequel reposait son gouvernement : c’était faute d’un réel soutien du président qu’une proposition de loi du secteur locatif de 1938 n’avait pu être adoptée (Perlo Cohen, 1981 : 36).

5En juillet 1942 fut publié le premier décret de blocage des loyers rendant obligatoire le renouvellement sans augmentation des baux des logements construits avant 1942. Plusieurs autres décrets en 1945, 1946 et 1947 précisent et limitent son application aux baux de locaux à usage d’habitation dont le loyer ne dépasse pas 300 pesos par mois. Sous certaines réserves ces décrets avaient, dans un premier temps, touché l’ensemble des commerces et des activités artisanales et industrielles. En 1948, sous la présidence de Miguel Aleman (1946-1952) la loi est prorogée indéfiniment. La législation introduit la possibilité d’une revalorisation des loyers après travaux d’amélioration, mais cette procédure qui doit obtenir l’accord du locataire n’a été que peu utilisée (Gertz Manero, 1966 : 28). Les décrets de blocage des loyers n’ont pas impulsé un processus généralisé de mise aux normes des logements, comme ce fut le cas en France, les propriétaires effectuant des travaux pour sortir leur logement du cadre de la protection ou pour augmenter la valeur locative.

  • 4 Le DF en 1940 comptait 1 750 000 hab.

6Le blocage des loyers est généralement présenté comme explication de la dégradation du bâti et de la dévalorisation des propriétés des centres-villes, y compris dans des villes qui ne furent pas touchées par ces décrets. Les propriétaires, ne retirant que de faibles revenus de leurs logements, n’investissent plus. Or, l’impact réel de cette mesure est très mal connu. En 1942, 4 800 immeubles et 120 500 logements ou locaux commerciaux4 furent affectés par le décret. Les seuls chiffres récents disponibles sont des estimations de 1976 de la direction du cadastre portant sur une partie du centre : ce statut concerne alors 2 447 immeubles mais seulement 10 094 logements soit un peu plus de 20 % des logements de la zone de référence (Coulomb, 1991 : 23) ; pourcentage qu’il est possible d’extrapoler pour l’ensemble du centre-ville de Mexico avant 1985. Le programme d’amélioration du quartier de la Merced de 1983 estimait la part des immeubles d’habitation protégés par le blocage des loyers à 12 % (DDF, 1983). On perçoit l’ampleur du changement puisqu’en 1958 une étude de l’INV estimait que 63 % du total des logements était des logements à loyer bloqué (Valencia, 1965 : 20).

7La reconstruction consécutive aux tremblements de terre de 1985 et le programme Casa Propia ont permis à certains locataires d’accéder à la propriété de leur logement. Il ne reste au début des années 1990 sur l’ensemble du DF qu’au plus 10 000 logements sous ce statut (Coulomb, Sanchez Mejorada, 1991 : 209). D’autres estimations considèrent que le nombre de logements concernés est encore plus réduit. Dans la plupart des vecindades du centre de la ville, comme l’ont montré les études réalisées à la suite des tremblements de terre, seulement quelques logements étaient encore touchés par le blocage des loyers. L’étendue réelle de cette mesure a été fortement surestimée, les loyers bloqués ne concernant qu’une petite partie des logements dégradés du centre de Mexico. Le blocage des loyers eut cependant un impact décisif sur le comportement des propriétaires-bailleurs, réduisant le nombre de nouveaux logements construits pour location. L’impact négatif se concentre sur la ville centrale, où le stock de logements locatifs diminue de 7 840 unités entre 1940 et 1950, alors que la location s’accroît fortement dans les périphéries. Sur l’ensemble de la ville, la diminution du rythme de production des logements locatifs n’intervient qu’en 1960, et on ne doit pas considérer que les décrets de blocage se sont traduits par une réduction de la location comme mode de logement (Coulomb, 1995 : 65,240).

8Une interprétation qui fut (est) assez répandue parmi les chercheurs mexicains insiste sur le caractère fonctionnel du blocage des loyers permettant à un faible coût la reproduction d’une partie importante de la force de travail (Mercado, 1986). Il est certain qu’à la fin des années 1940, époque d’industrialisation rapide, l’existence de logements bon marché dans le centre permettait de maintenir des bas salaires, et qu’à ce titre le décret n’a pas été réellement combattu par les secteurs industriels. Cependant, après la très forte croissance urbaine des quarante dernières années, il est difficile de percevoir un impact de cette mesure sur le marché de l’emploi. Elle ne concerne plus qu’un sous-secteur du marché du logement locatif central. Le faible coût du logement a vraisemblablement permis à une partie non négligeable de la population d’investir une part plus importante de leurs revenus dans d’autres secteurs, en particulier l’éducation de leurs enfants, et fut une des conditions permettant une mobilité sociale ascendante.

9Les décrets de blocage des loyers ont créé une catégorie spécifique de logements et de population dans le centre de Mexico. Ce statut du logement, minoritaire et non représentatif de la situation des habitants du centre de la ville, n’en a pas moins eu un impact important sur les relations entre propriétaires et locataires. Il était impossible pour un propriétaire de mettre fin au bail d’un locataire protégé par les décrets des années 1940 sans l’accord de celui-ci. Pour les pouvoirs publics, cette mesure fut beaucoup plus facile à faire respecter qu’un blocage des prix et des salaires. Le blocage des loyers avait aussi l'avantage de créer une population bénéficiaire spécifique, base potentielle non sectorielle d’appui au régime dans une période troublée.

  • 5 De fait, le blocage des loyers persiste aussi longtemps que le locataire original ou un autre memb (...)

10La population bénéficiaire n’est en effet pas définie sectoriellement - comme dans le cas des politiques sociales du régime - mais par sa résidence dans le DF. Il ne s’agit pas non plus d’une population délimitée précisément par son revenu, le critère d’un loyer de 300 pesos semble avoir été suffisamment large pour inclure une grande partie de la classe moyenne émergente. Les bénéficiaires de cette mesure ou leurs héritiers5 constituent le témoignage vivant d’un certain type de relation entre les populations urbaines et le pouvoir politique, d’un moment historique où au sortir du cardenisme le nouveau président Manuel Avila Camacho tentait de renforcer son ancrage populaire, à partir de la population du DF qui, à cette époque plus encore qu’aujourd’hui, constituait une base déterminante pour les mobilisations et manifestations marquant les luttes entre groupes de pouvoirs à l’échelle nationale.

11Une aide spécifique leur a été attribuée, perçue par ces populations et leurs héritiers comme un droit inaliénable, tout retour en arrière devant faire l’objet d’un dédommagement de la part des propriétaires ou de l’État. Pour les habitants, ces logements étaient devenus, quel que soit leur revenu actuel, une ressource, celle d’un logement très bon marché ; avantage qui, ajouté à une situation centrale de proximité de possibilités d’emploi et d’approvisionnement, explique leur maintien sur place - dans des logements souvent très dégradés - même si leurs revenus ont augmenté. Ressource théoriquement sans valeur, elle peut aussi devenir le moyen d’obtenir un revenu annexe en sous-louant certaines pièces au prix du marché.

12Pour un grand nombre de vecindades du centre historique, les décrets ont néanmoins bloqué leur réutilisation : même si le manque d’entretien a causé d’importantes dégradations, le maintien du statu quo a permis de sauver de nombreux monuments historiques qui auraient été détruits et remplacés par des immeubles de commerces, bureaux ou appartements.

  • 6 Les évaluations de la politique mexicaine du logement financées par la Banque Mondiale en 1989 con (...)
  • 7 De nombreuses manifestations, dont l’interruption d’une session parlementaire, Procesos, 23/08/93.

13En 1992, le décret de blocage des loyers a été supprimé, et une série de mesures transitoires doivent permettre l’incorporation progressive des locaux et logements protégés dans le droit commun. Ce sont d’abord les locaux d’activités qui ont été libérés, puis les logements en commençant par les loyers les plus élevés. Les locataires obtiennent une priorité et éventuellement des aides publiques pour l’achat de leur logement ou l’obtention d’un logement des organismes publics de logement. Il semble que cette réforme ait fait l’objet d’un consensus de l’ensemble des partis politiques. Les organisations populaires ne se mobilisèrent pas contre l’abrogation du blocage des loyers. Le faible nombre de logements concernés, encore réduit par l’impact des séismes de 1985 puis de la reconstruction, a permis la mise en place de cette réforme sans réelle opposition. D’autant que l’impact négatif du blocage des loyers, et l’existence de nombreuses situations irrégulières de sous-location, ou de transfert de baux, étaient admis par tous les groupes en présence. Par contre la modification du statut commun des loyers dont les augmentations étaient encadrées souleva une importante opposition. Les réformes approuvées en juillet 1993, concernant le Code Civil et la loi de protection du consommateur, libèrent de fait la durée des contrats et leurs augmentations et rendent plus faciles les expulsions6. Devant les difficultés de leur mise en application sur un thème fortement conflictuel et la mobilisation des organisations populaires7, et après l’intervention directe du président de la république, en septembre 1993, les dispositions réformant la législation sur les logements loués furent amendées par un article instaurant, jusqu’en 1998, une période de transition pendant laquelle les nouvelles dispositions ne s’appliquent qu’aux logements neufs ou réhabilités pour lesquels un nouveau bail est signé, ou aux locations dont la finalité n’est pas le logement. Dispositions qui introduisent un nouveau type de différenciation concernant la protection des locataires en fonction de l’ancienneté de la construction.

  • 8 Selon le recensement de 1990, notons cependant que 8 % des logements sont classés en « autres situ (...)
  • 9 Proceso, 9/08/93.

14La réforme du statut des logements locatifs se met en place selon des modalités contradictoires. D’une part, une réelle libéralisation des loyers est instauré, avec l’accord et sous la pression des représentants de l’initiative privée, pour relancer la construction de logements loués, et d’autre part les autorités acceptent les revendications des organisations populaires et de l’opposition, et instaurent une prorogation. Ce processus permet de prendre en compte des revendications opposées, tant en limitant les effets réels et symboliques de la libération des loyers dans le DF où encore plus de 25 % des logements sont loués8. Cette posture particulière du gouvernement est exprimée, on ne peut plus clairement, par le communiqué de presse publié par la présidence de la république à la suite de la négociation avec les organisations populaires, expliquant que le président allait faire parvenir au congrès une proposition : « qui supprimera toute insécurité pour les locataires, mais qui maintiendra les nouvelles dispositions qui doivent impulser le logement locatif, en préservant les droits des propriétaires »9. Cette transmutation d’une situation politique difficile en consensus constitue un bon exemple de la spécificité de l’action publique et de la pratique politique dans le DF pendant la période saliniste.

15A la veille des séismes de 1985, la situation dans les quartiers populaires du centre apparaît une fois de plus comme bloquée. Les expériences et les programmes d’intervention publique comme les réalisations de quelques organisations populaires mobilisant des habitants des vecindades du centre sont restés des expériences. Ces programmes de logements ne représentent qu’une très faible part de la politique globale de logement qui prend la forme de construction de grands ensembles à la périphérie. Ils n’ont eu qu’un impact très limité sur les conditions de logement en centre-ville. Cependant ils constituent des expériences d’interventions publiques qui ont permis aux techniciens, universitaires et militants, d’identifier les difficultés de la mise en place de ce type de programme, au premier rang desquelles l’acquisition des terrains, et les limitations introduites par des réglementations qui augmentent le coût de toute rénovation et réhabilitation. Les propriétaires refusent le plus souvent de vendre aux locataires, pensant obtenir un meilleur prix en réhabilitant leur vecindad pour mettre sur le marché des logements en copropriété à de nouveaux arrivants ou en tentant de vendre le terrain ou la vecindad après éviction des locataires. Chaque programme se présentait comme pilote, permettant de mettre à jour un mode d’intervention reproductible, mais elles se sont toutes empêtrées dans la complexité d’une intervention publique dans ce milieu spécifique. En dehors de programmes particuliers, aucune procédure d’appui à la réhabilitation des logements n’a été instaurée parallèlement aux lois de protection du centre historique, aucune aide à la personne ne permet de supporter une augmentation des loyers dans le cas de réhabilitations réalisées par les propriétaires. Pour les autorités publiques, la question de l’intervention sur le logement locatif ancien apparaît soit comme une lutte contre l’insalubrité ou le danger avéré, soit comme une question locale, à l’échelle de la délégation Cuauhtémoc ou d’opérations limitées à certains quartiers (Tepito). La plus grande partie des ressources est destinée à faire face à la rapidité et à la massivité de la croissance périphérique et de la gestion de l’introduction des services à l'échelle de l'agglomération (transport, drainage profond). Les séismes de 1985 vont modifier l’ordre des priorités et replacer l’habitat locatif ancien au centre des préoccupations techniques, politiques et des investissements du pouvoir fédéral.

Notes

1 Le quartier Guerrero fut le centre de cette mobilisation, cf. Carlos Brizuela, Georgina Flores Juarez (1988).

2 Voir par exemple les lois du secteur locatif à Merida et Veracruz en 1922, l’accord avec les propriétaires pour une réduction des loyers à Mazatlan en 1935.

3 La CNOP, confederación de organizaciones populares (confédération des organisations populaires) qui fut créée en 1943 allait devenir le principal instrument de concertation et de cooptation des organisations populaires urbaines. Elle comportait un secteur des locataires.

4 Le DF en 1940 comptait 1 750 000 hab.

5 De fait, le blocage des loyers persiste aussi longtemps que le locataire original ou un autre membre de sa famille qui vivait dans le logement en 1948 occupe ce logement. Même si théoriquement c’est le titulaire du contrat qui bénéficie de la prorogation du bail, dans la pratique il semble que dans de nombreux cas le bail ne soit pas modifié après le décès du titulaire.

6 Les évaluations de la politique mexicaine du logement financées par la Banque Mondiale en 1989 concluaient à la nécessité de modifier les législations du logement locatif, voir l’étude sur le logement locatif citée par International bank for reconstruction and development (1994).

7 De nombreuses manifestations, dont l’interruption d’une session parlementaire, Procesos, 23/08/93.

8 Selon le recensement de 1990, notons cependant que 8 % des logements sont classés en « autres situations » ne correspondant ni à la propriété ni à la location, une partie importante de ces logements correspondent à des locations, cf. INEGI (1993).

9 Proceso, 9/08/93.

© Éditions de l’IHEAL, 1998

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