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Patrimoine et action publique au centre des villes mexicaines

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Patrice Melé

Troisième partie. Mexico, gestion sociale et urbaine des espaces centraux

Stratégie d’image et ingénierie institutionnelle

Texte intégral

1A partir de la publication du décret de zone fédérale de monuments historiques en 1980, sanctionnée en 1987 par une inscription sur la liste du patrimoine mondial de l’humanité, la protection du patrimoine devient un des référents des discours et des actions publics sur le centre-ville. On a vu que l’intervention des organismes fédéraux chargés de la protection du patrimoine était essentiellement conservatoire, mais le décret de 1980 introduit un nouveau type de zonage urbain qui sera le cadre de politiques publiques spécifiques dont l’objet dépasse la simple protection des monuments.

Protéger l’intégralité du tissu urbain hérité

2La zone de monuments historiques délimitée par le décret publié en 1980 couvre 9,1 km2 des 600 km2 qu’occupait l’agglomération de Mexico à cette époque. La zone protégée est subdivisée en deux sous-ensembles :

  • un périmètre A de 3,7 km2 qui regroupe 1 157 monuments historiques. Conception ample du traditionnel « primer cuadro », premier carré, ce périmètre est assimilable à la ville de la fin du xviiie ou du début du xixe ;
  • un périmètre B de 5,4 km2 au sein duquel seulement 120 immeubles sont classés monuments historiques, qui englobe la plus grande partie des extensions de la ville jusqu’à la fin du xixe, essentiellement sous la forme de nouveaux quartiers pour classes populaires, espaces où dominent en particulier au nord et à l’ouest les vecindades construites à partir de cette époque pour loger les nouvelles populations d’ouvriers ou d’artisans.

3Même si par rapport aux premières études le périmètre a été réduit, la déclaration d’un ample périmètre qui englobe les quartiers populaires entourant la ville coloniale, constitue une victoire pour les tenants de l’attribution d’un rôle d’urbanisme à la politique du patrimoine. Des années 1950 jusqu’aux années 1970, les discours et les actions des responsables de la ville assimilaient le centre historique à la traza coloniale ou au primer cuadro, zone de principale concentration de monuments, le reste de l’espace central étant considéré comme une zone paupérisée à rénover. La délimitation d’un ample périmètre B met théoriquement définitivement fin à ces projets, et contribue à créer une identité commune pour le centre de la ville coloniale et les quartiers populaires qui l’entourent. Quartiers populaires dont l’image est valorisée par leur appartenance au centre historique inscrit sur la liste du patrimoine mondial. Sous une autre optique, leur inscription au sein d’un périmètre B permet d’afficher la volonté d’une intervention publique particulière sur cette zone, distincte donc du reste du tissu urbain, tout en reproduisant une différence de traitement entre la « ceinture de taudis » et la traza historique. Les instances responsables de l’application de la loi ont une même compétence sur les deux périmètres. Le périmètre A constitue la principale zone de protection, le périmètre B devant servir, en particulier, à délocaliser les activités encore présentes dans le périmètre A mais jugées « incompatibles » avec la protection du patrimoine (Consejo del centro historico, 1986). Les constructions neuves dans le périmètre B sont soumises, de la même manière que celles du périmètre A, à l’approbation de l’INAH, même si dans la pratique des critères différents d’image urbaine sont appliqués dans les deux zones.

Mexico : zone fédérale de monuments historique

Mexico : zone fédérale de monuments historique
  • 1 cf. La Jornada, 24/08/88

4Pour Salvador Diaz Berrio (1986), le périmètre B devrait être étendu pour inclure les quartiers proches (Roma, l’ensemble de la Guerrero, Santa Maria, etc.), dont il est important de contrôler les évolutions et qui comportent des édifices de la fin du xixe ou du début du xxe qui pourraient être protégés. C’est aussi l’option proposée par le programme général de développement urbain du District fédéral de 1986 qui introduisait la catégorie de « zones historiques non déclarées », zones décrites comme menacées par des pressions immobilières susceptibles « d’endommager leur architecture et organisation urbaine » (Roma, Guerrero, Hipodromo, Mixcoac). A l’inverse pour Victor Ortiz Lajous, la superficie de protection devrait être réduite pour rendre possibles et rentables des projets de revitalisation dans la zone de la Merced ou de San Lazaro1.

  • 2 Le ministre de l'éducation (SEP), celui de développement urbain et d'écologie (SEDUE), du plan (SP (...)
  • 3 COPLADE : Comité de Planeación para el Desarrollo

5Le décret de zone de monuments a mis en place un Conseil du centre historique, dont la composition fut modifiée en 1984. Celui-ci est présidé par le régent du District fédéral et réunit l’ensemble des ministres et responsables d’administrations concernés par la gestion du centre historique2. De la même façon que la ville de Mexico, siège des pouvoirs fédéraux, a été dotée d’un statut spécial (District fédéral), la protection du centre-ville où sont localisés le siège de la présidence de la république, de nombreux ministères et administrations fédérales a été confiée à un organisme spécifique, présidé par le régent de la ville mais au sein duquel les instances fédérales sont dominantes. Cette commission a été doublée d’une commission spéciale du centre historique au sein du Comité de planification pour le développement du District fédéral (COPLADE-DF)3, créée en 1984, qui réunit l’ensemble des intervenants techniques et des acteurs locaux dans un groupe de discussion consultatif sur l’avenir du centre, la coordination et la programmation des interventions publiques.

6Le conseil du centre historique, instance de concertation interministérielle, impulsa la création, fin 1990, de deux organismes chargés de mobiliser les représentants de l’initiative privée (Patronato del centro historico) et de permettre une intervention plus efficace sous une forme juridique indépendante de l’administration (Fideicomiso centro historico). Le Patronato del centro historico est une association civile réunissant des personnalités du monde des affaires, de la politique ou de la culture souhaitant participer à la revitalisation du centre historique. Le Fideicomiso centro historico, est un organisme technique de mise en œuvre des programmes définis par le Patronato et le Conseil. Tulio Hernandez Gomez, ex-gouverneur de l’Etat de Tlaxcala, ex-président du PRI dans le District fédéral, était jusqu’en 1996 directeur exécutif du Conseil du centre historique et secrétaire technique du Patronato, établissant ainsi la liaison entre l’instance de concertation institutionnelle et l’organisme de promotion mobilisant des personnalités de premier plan.

  • 4 Jusqu'en 1971, le District fédéral était organisé en 12 délégations plus la ville de Mexico, divis (...)

7La zone de monuments historiques transgresse et se superpose à l’organisation politico-administrative de l’espace urbain. A cette échelle ont été instaurées des instances de concertation, de coordination ou de programmation qui cherchent à renforcer la cohérence des interventions publiques et qui instaurent de fait une spécificité des modalités de la gestion administrative du centre historique. Depuis 1971, le District fédéral est divisé en 16 délégations, entités d’administration déconcentrée ; la zone de monuments du centre historique s’étend sur deux délégations. Le périmètre A et la plus grande partie du périmètre B se trouvent dans la délégation Cuauhtémoc, une petite partie du périmètre B à l’ouest (autour du nouveau Palais législatif, zone Candelaria-Merced) étant intégrée à la délégation Venustiano Carranza. Il semble que lors du tracé des délégations centrales, remplaçant les 12 « quartiers » (cuarteles)4, la délégation Cuauhtémoc ait été créée pour englober l’ensemble du centre. Elle s’étend en effet de Peralvillo-Tlatelolco jusqu’à Chapultepec-Condesa, intégrant la plus grande partie du centre historique, mais aussi l’avenue Reforma et la Zone rose. A l’ouest, l’eje 1 oriente (anillo de Circunvalación) était considéré comme la limite du centre historique ; cette limite a été franchie par la délimitation de la zone B qui intègre les Archives de la nation (exprison de Lecumberri) et le nouveau Palais législatif, ainsi que l’ensemble de la Merced.

Mexico : tentative de réorganisation du commerce de rue, 1993

Mexico : tentative de réorganisation du commerce de rue, 1993

8Depuis 1988, la délégation Cuauhtémoc a mis en place des sous délégations dont une correspond à la zone Centro Historico-Tepito. Il s’agit de simples guichets déconcentrés de la délégation. En octobre 1993, une « Administration du centre historique » fut créée, organisme exerçant pour la délégation Cuauhtémoc les fonctions de gestion urbaine à l’échelle de la zone de protection. Cette Administration du centre historique prend en charge les problèmes de voirie et de gestion urbaine, mais doit surtout faire respecter la décision prise en 1993 de relocaliser les commerçants « ambulants ».

Contrôler l’usage de la rue

  • 5 II s'agit de la plus grande partie de la zone A, moins une zone au Nord de l'Alameda, une zone à p (...)

9En juillet 1993, l’assemblée des représentants du District fédéral a décidé d’interdire toute forme de vente ambulante dans le centre (Azuela, 1993), sur un périmètre correspondant approximativement au périmètre A du décret de zone de protection5. Ce décret sanctionne un accord entre les autorités et les différentes organisations de vendeurs « ambulants » qui a permis de déplacer plus de 10 000 vendeurs « ambulants » des rues du centre vers 24 nouveaux marchés ou centres commerciaux installés sur des terrains vides, appartenant au District fédéral ou expropriés. Cet accord est le résultat de nombreuses années de négociations entre Manuel Camacho Solis, régent de la ville de 1988 à 1993, l’assemblée des représentants et les leaders des différentes associations.

10L’Assemblée de représentants, créée en 1987, est la première instance composée de représentants élus dans le District fédéral, dirigé jusqu’en 1997 par un régent nommé par le président de la république. Il s’agissait d’introduire dans le DF la réforme politique initiée par Miguel de la Madrid, et d’instaurer une instance de concertation et de négociation avec les partis d’opposition face à la difficile situation, pour le pouvoir du PRI, créée par les mobilisations à la suite des séismes de 1985 et les revendications de l’opposition. La première assemblée mise en place en 1988, alors que l’opposition avait été majoritaire dans la ville de Mexico lors des élections à la présidence de la république, constitua l’unique instance de représentation de l’opposition locale et fonctionna comme un relais entre l’administration et les organisations populaires ou sectorielles. L’Assemblée de représentants fut une des bases de la politique de négociation et d’ouverture mise en place par Manuel Camacho, régent du D.F. Le fonctionnement de l’assemblée se caractérise par la recherche d’un consensus permettant que les décisions ne soient pas votées par le seul PRI.

  • 6 Par ailleurs deux règlements furent approuvés (construction et justice) et le règlement du transpo (...)

11L’interdiction du commerce « ambulant » dans le centre historique fut d’ailleurs un des deux seuls décrets émis par la seconde assemblée des représentants (1991-1994), alors que la première avait tenté en vain d’approuver un règlement du commerce « ambulant » sur l’ensemble du DF. Seule la référence à la protection du patrimoine a permis d’obtenir un consensus entre tous les partis. Ce fut aussi le seul acte de pouvoir coercitif de cette assemblée puisque l’autre décret concernait la suppression de règlements anciens du DF qui n’avaient jamais officiellement été annulés et qui pouvaient être mobilisés dans le cadre de conflits entre des groupes et l’administration6.

12Les commerçants « ambulants » furent relocalisés dans de nouveaux centres commerciaux construits à l’intérieur de la zone fédérale de protection. Lors des négociations sur la nécessaire délocalisation, l’efficacité de la constitution du périmètre de protection comme une zone ayant une identité commune et spécifique fut double : d’une part la délocalisation est justifiée par le caractère exceptionnel de l’espace urbain central, l’interdiction de la vente « ambulante » ne repose pas sur le caractère d’espace public des rues en question mais fait directement référence au décret de zone monumentale et à l’inscription sur la liste du patrimoine mondial de l’humanité ; d’autre part pour les commerçants « ambulants » la relocalisation dans les nouveaux marchés est acceptable car ils restent dans la zone du décret, c’est-à-dire dans le « vrai » centre historique.

13L’Administration du centre historique a été chargée de faire respecter cet accord, de prendre en charge la délocalisation des commerçants et surtout de maintenir les mes libres d’emprise de nouveaux commerçants. Le difficile contexte politique et économique des années 1994 et 1995, ainsi que la période électorale traditionnellement propice aux renégociations entre le gouvernement et les organisations, a rendu beaucoup plus difficile ce contrôle. Deux ans après l’accord de 1993, de nombreux commerçants sont retournés dans les rues, une partie des nouveaux marchés créés sont aujourd’hui vides et le non-paiement des mensualités pour l’achat des locaux commerciaux devient un problème supplémentaire dans les relations entre les organisations et FonDDF, organisme chargé de la gestion financière des projets. Les commerçants considèrent les mensualités trop élevées mais surtout que le nombre de clients pénétrant à l’intérieur des nouveaux marchés est trop faible, d’autant que d’autres leaders et de nouvelles organisations encadrent de nouveaux « ambulants » prenant possession des rues.

14En juin 1995, il y aurait à l’intérieur de la zone d’interdiction plus de 3 500 « ambulants », dont une grande partie sous la modalité de torero, posant la marchandise sur le sol sur un morceau de plastique qu’ils referment pour partir en courant à l’arrivée des contrôleurs de la délégation. Plusieurs affrontements ont eu lieu. L’association des commerçants du centre historique exige l’application du décret, alors que les autorités de la délégation Cuauhtémoc affirment ne pas être en mesure de faire respecter la réglementation car les forces de sécurité nécessaires lui ont été refusées par F administration centrale du DF. Dans l’ensemble du DF, l’aggravation de la situation économique à la suite de la dévaluation de décembre 1994 a provoqué un boom du commerce « ambulant ». Un recensement établit par le DF, jugé dépassé dès sa publication, dénombrait en juillet 1995 près de 98 000 « ambulants », dont 53 % possédant des installations semi-fixes, 12 % fixes, 12 % de toreros, 2,3 % réellement « ambulants ». Ces catégories soulignent une fois de plus la non-adaptation du terme « ambulants », pour désigner des commerçants de rue, dont la majorité s’installent tous les jours au même endroit, et qui possèdent des installations en partie ou totalement fixes sur le trottoir ou sur la rue.

Stratégie d’image du centre

15Les volontés d’embellissement des espaces centraux sont anciennes. Elles prirent d’abord la forme de réglementations spécifiques, d’aménagement des voiries ou des espaces publics. A la fin du xviiie siècle l’action du comte de Revillagigedo, vice-roi de 1791 à 1794, est considérée comme le premier antécédent systématique d’amélioration de l’image urbaine : suppression des bancs de marché sur la place centrale, pavage des rues, marquage des noms de rues, organisation des services de ramassage des ordures, et obligation faite aux propriétaires d’entretenir les façades (Lombardo, 1987 :60).

16Jérôme Monnet (1993) a décrit la protection progressive de l’image urbaine des abords du zócalo et de deux autres places du centre historique dès les années 1930. Les mutations spécifiques de la place centrale se traduisant par la création dans les années 1950 d’une grande place vide, symbole du pouvoir central. La nécessité de renforcer l’image « historique » du centre de la ville s’est imposée, le paysage urbain est aujourd’hui le résultat d’une série d’interventions successives qui dès les années 1950 se proposèrent, avec plus ou moins de réussite, d’unifier l’image du centre de la ville et d’en renforcer l’historicité.

17En 1954, l’ensemble des édifices autour du zócalo furent recouverts de plaques de tezontle, pierre volcanique, unifiant l’image globale de la place, mélangeant dans une même image d’historicité les édifices récents (bureaux du district fédéral, 1935), les édifices anciens modifiés [ayuntamiento du xviiie reconstruit en 1906) et le Mont de Piété dont la dernière transformation date de 1775 (Diaz Berrio, 1990 : 66). Ce type de re-création a marqué l’image urbaine des centres de nombreuses villes ou localités historiques par la généralisation d’un type de peinture ou la valorisation de certains matériaux (Xochimilco, Toluca).

Le programme de remodelage urbain, 1971-1976

18Dans les années 1970, un programme de remodelage urbain se proposa de lutter contre le « désordre » des rues du centre et de revitaliser un espace urbain décrit comme « mal conservé et peu adapté aux nécessités de l’époque ». La prolifération de publicités et d’enseignes commerciales, des réseaux électriques et du téléphone, les ouvertures de nouvelles vitrines commerciales, les constructions sur les toits et la destruction d’immeubles historiques sont considérées comme de graves « fléaux » affectant l’image des rues du centre historique, provoquant une véritable « pollution visuelle ». Le diagnostic souligne aussi la nécessité de la création de nouveaux parkings, d’espaces verts et d’une réhabilitation des trottoirs et des rues. Pendant le mandat du régent Octavio Senties Gomez, en 1971 et 1972, un plan d’action fut mis en place en accord avec l’association des commerçants du centre et la participation des propriétaires, pour les rues du centre historique et de San Angel, Coyoacan et Tlalpan. Ce programme fut présenté comme une tentative intégrale de « restitution » de l’image urbaine. Il prévoyait :

  • la restauration des monuments publics, la réhabilitation des façades et des espaces verts ;
  • l’homogénéisation du mobilier urbain et des matériaux utilisés pour les trottoirs et le pavage des rues en remplacement de l’asphalte ;
  • la suppression des réseaux aériens d’électricité et de téléphone ;
  • la disparition des bancs fixes construits par les vendeurs « ambulants » ;
  • l’homogénéisation de l’image urbaine : par le contrôle des hauteurs des constructions neuves, la construction sur les lots vides, la mise en place d’un collège d’architectes chargé de faire respecter l’image du centre ;
  • l’instauration d’une réglementation d’enseignes commerciales et de publicités dans le centre.

19Le programme concentra l’essentiel de son activité sur une zone comprise entre les rues Venustiano Carranza et Cuba, d’une part, et San Juan de Letran et 5 de febrero d’autre part. Pour tous les immeubles, les autorités du DDF réalisèrent gratuitement les études techniques de ravalement et d’homogénéisation de l’image des façades. Les auvents en pierres furent remplacés par des auvents en toile verte qui encore aujourd’hui contribuent à donner à cette partie du centre une certaine unité. C’est à cette époque qu’a été construite l’image spécifique de ce sous-ensemble du centre historique, qui entre le zócalo et l’eje central forme, « l’hypercentre le plus important du centre historique... la concentration de commerces, de services et d’administrations atteint des niveaux records » (Monnet, 1993 : 127), c’est-à-dire le cœur d’un pôle « aisé-professionnel-moderne » formé par l’ouest du centre historique opposé dans la bipartition des activités commerciales à une zone nord-est « populaire-domestique-traditionnelle », marquée par les pôles de Tepito et de la Merced. Cette bipartition mise à jour par les enquêtes commerciales de Jérôme Monnet (1993 : 145) se retrouve aussi dans le bâti à l’ouest les constructions sont, en grande partie, des immeubles de quatre à cinq niveaux ayant remplacé au xixe des bâtiments plus anciens. Cette zone formait le centre commercial et administratif de la ville du xixe.

20Il s’agit d’un projet d’amélioration de l’image urbaine ; aucune aide à la restauration ou réhabilitation n’est proposée aux propriétaires. Néanmoins dans le cas de constructions récentes trop basses, il est suggéré d’homogénéiser les hauteurs. C’est à cette époque que certaines rues, en particulier nord/sud furent fermées à la circulation (Motolinia, Palma). L’amélioration des façades est à la charge des propriétaires des immeubles et des commerces, les travaux sur les espaces publics étant réalisés par le DDF. Le programme se présente comme autofinancé, 60 % de l’investissement public devant être récupéré par la « coopération » des propriétaires par l’intermédiaire d’un taux spécifique d’imposition locale ; de plus l’action du DDF doit canaliser les investissements privés. Chaque peso d’investissement public doit générer un montant supérieur d’investissement privé, le bilan publié par le DDF fait état de un à 2,7 pesos d’argent privé investi pour chaque peso public. Le total des investissements privés a été estimé à 50,7 millions de pesos alors que le financement public ne représente que 41,8 millions de pesos (1973).

Le Fideicomiso du centre historique

21La création du Fideicomiso du centre historique en 1990 fut présentée comme une tentative de rupture avec les pratiques de restauration des années 1980 ; époque où l’action publique s’était concentrée sur la restauration de quelques monuments importants. Le programme du Fideicomiso se propose d’impulser avec un investissement moindre un changement d’image et une revalorisation de l’espace central. En fait, il s’agit d’une modalité d’intervention très proche de celle du plan de 1970 : les études et projets de restauration sont donnés aux propriétaires qui en font la demande. Ceux-ci peuvent aussi recevoir une aide pour obtenir les autorisations nécessaires du DF, de l’INAH ou de l’INBA. Les projets présentés par le Fideicomiso sont traités en priorité. Pour la réalisation des études techniques précises les propriétaires peuvent s’adresser aux collèges d’architectes qui, dans le cadre d’un accord avec le Fideicomiso, proposent des tarifs spéciaux.

22Une série d’aides et d’avantages fiscaux sont proposés aux propriétaires pour la restauration d’immeubles classés monuments historiques. Ils peuvent déduire une partie des montants des travaux de leurs impôts sur le revenu et bénéficier pendant un an d’une exemption de taxe foncière et des droits pour permis de construire. L’aide la plus importante concerne les nouveaux acheteurs qui sont exonérés d’impôt sur le transfert de propriété et des droits d’inscription sur le registre public de la propriété.

23Un des objectifs affichés est de permettre de sortir de la situation d’abandon dans laquelle se trouve une grande partie des monuments du centre. De nombreux propriétaires ne pouvant fournir de preuves légales de possession (conflits de succession, évasion fiscale) ne souhaitent pas investir dans la restauration d’un bien sinon précaire du moins pour lequel ils ne peuvent solliciter d’autorisations officielles : une aide technique leur est proposée pour la régularisation de la propriété. Selon l’analyse du Fideicomiso, l’autre cause de l’abandon des monuments est l’incapacité ou le manque d’intérêt des propriétaires actuels à investir dans une restauration ou simplement dans une maintenance minimale de leurs immeubles. Il a donc été décidé de favoriser l’arrivée de nouveaux investisseurs dans le centre, en leur attribuant des conditions particulières d’achat et des exemptions fiscales sur les restaurations effectuées. Régularisation de la propriété et aides aux investisseurs sont présentées comme devant permettre, à terme, une amélioration de la couverture fiscale et donc avoir un impact positif sur les finances des délégations centrales. Le Fideicomiso facture son intervention aux propriétaires sur la base de 3 % des économies réalisées grâce aux exemptions d’impôts ; la plus grande partie du personnel sont des « promoteurs » chargés de suivre l’évolution des projets, qui sont rémunérés par un pourcentage sur le montant des aides accordées aux propriétaires.

  • 7 Tacuba, 5 de Mayo, Madero, 16 de Septiembre, Gante, Motolinia, Bolivar-Allende, Isabel la Catolica (...)

24Le Fideicomiso a élaboré un programme d’amélioration de l’image des rues couplant une intervention sur l’espace public et le ravalement des façades. Ce programme fut appliqué entre 1991 et 1994 à 12 rues7. dont 10 correspondent à l’espace compris entre le zócalo et l’eje central, dénommé « centre financier » par le Fideicomiso et le Conseil du centre historique. Toutes les rues sur lesquelles s’applique ce programme se trouvent dans cette zone à l’exception de la rue de San Ildefonso au nord est de la place centrale, proche du Templo mayor et du ministère de l’éducation publique, bordée par plusieurs monuments importants (anciens collèges Jésuites de San Pedro et de San Pablo, l’église Nuestra Señora de Loreto), et la rue de Corregidora, débouchant sur le Palais présidentiel et le zócalo. Suite à la construction du nouveau Palais législatif, inauguré en 1981 à San Lazaro en limite ouest du centre historique, les autorités du DF s’étaient proposées de valoriser l’espace compris entre le zócalo et le Palais législatif, par l’amélioration de l’image urbaine, l’éviction des commerçants « ambulants », la réhabilitation des façades et la création de zones piétonnières. Ces travaux dans la rue Corregidora avaient pour but de constituer un axe monumental Palais national-Palais législatif sur le chemin parcouru par le président de la république se rendant devant la chambre des députés, pour présenter son bilan d’activité au début de chaque mois de septembre. Cet axe monumental est complété par les rues Moneda/Emiliano Zapata et Guatemala, et perpendiculairement par les rues Alhondiga/Santisima. Il s’agissait de tenter de créer une zone de valorisation à l’Est du zócalo entre les deux Palais du même type que celle existante entre le zócalo et l'Alameda. L’image urbaine de ces rues a changé : des organismes publics ont réhabilité des monuments importants, des façades ont été repeintes, mais le réinvestissement commercial et la mutation des activités espérées ne se sont pas réellement produits.

Mexico : amélioration de l’image des rues du centre historique

Mexico : amélioration de l’image des rues du centre historique

25Dans les rues intégrées au programme du Fideicomiso, la délégation réalise des travaux d’amélioration des espaces publics et le ravalement des façades. Les matériaux utilisés pour le ravalement des façades sont payés par les propriétaires, alors que l’aménagement des espaces publics doit être facturé aux usagers : commerçants et habitants - y compris les locataires - sous la forme d’une taxe spécifique. Les façades de 280 immeubles ont été traitées dans le cadre de ce programme.

26L’aide à la restauration et la réhabilitation reste l’activité centrale du Fideicomiso. Au total, fin juillet 1994, le programme de revitalisation du centre historique avait touché 832 immeubles dont 251 étaient encore en travaux ; 57 % sont des monuments historiques. Le coût total de ces interventions a été de 1,5 milliard de pesos (1994) (dont un milliard de financements privés). Les immeubles améliorés grâce à l’intervention de leurs propriétaires ou de nouveaux investisseurs représentent 94 % du total ; les restaurations prises en charge par les organismes publics ne concernent donc que moins de 50 immeubles. L’intervention du Fideicomiso est d’abord une opération de ravalement des façades (51 % des cas seulement 22 % de restaurations et 20 % de réhabilitations légères) et d’amélioration des locaux d’activités : plus de la moitié sont des aménagements de commerces et près de 20 % de bureaux, seuls 15 % des immeubles touchés sont des immeubles de logement.

27Au regard de la pratique de la fin des années 1980, l’intervention du Fideicomiso a donc profondément modifié la structure du processus d’intervention publique sur l’espace central. Début 1991, lors de la création du Fideicomiso, le bilan des travaux réalisés par le conseil du centre historique n’était que de 50 immeubles : dans la majorité des cas des monuments historiques restaurés par des organismes publics et utilisés pour des activités de bureaux. Plus généralement, une analyse de la localisation du total des montants investis dans des améliorations d’immeubles ou des restaurations montre que 66,5 % des montants investis et 83 % des immeubles touchés se trouvent dans le périmètre A du décret de protection, pour près de 44 % des montants et 54 % des immeubles dans la partie ouest du centre historique (entre le zócalo et l’Alameda dans un périmètre constitué par les rues 5 de febrero, rep. de Brésil, Mesones, Eje Lazaro Cardenas, Belisario Dominguez), 25 % des montants et 30,9 % des immeubles dans la zone d’intervention sur l’image des rues. L’analyse des dépenses pour restauration et réhabilitation montre que même si les modalités d’intervention sur l'image urbaine sont du même ordre et se concentrent sur le même type d’espace, l’intervention du Fideicomiso a donc dépassé l’espace touché par le programme de 1971.

28Toutefois, il faut souligner que la comparaison des montants investis est évidemment très fortement affectée par quelques restaurations importantes dans des édifices publics dont la localisation ne dépend pas des modalités d’intervention du Fideicomiso mais de la répartition sur l’ensemble du centre historique des monuments de propriété publique. Pour 54 immeubles (6 % du total) le montant des travaux a dépassé 5 millions de pesos, représentant 80 % des montants investis, 13 programmes de restauration de plus de 10 millions de pesos concentrent 53 % de l’investissement total. Ces travaux importants correspondent le plus souvent à l’intervention d’organismes publics, de banques ou d’associations sociales et culturelles. Cette forte concentration des montants investis doit donc relativiser la mutation des modalités de l’intervention publique sur le centre incarné par le Fideicomiso. Si les grandes opérations de restauration ne représentent plus la seule forme d’intervention publique et si le Fideicomiso a mis en place des programmes pour aider les propriétaires a améliorer leurs immeubles, quelques grandes restaurations concentrent les trois quarts des montants engagés sur l’espace du centre historique. Si l’on considère uniquement les 778 interventions de moins de 5 millions de pesos, le montant moyen des travaux n’est que de 372 000 pesos (1994).

29L’intervention du Fideicomiso prend en compte l’ensemble du processus d’amélioration du bâti existant, 40 % des interventions aidées ne concernent pas des monuments historiques, pour une part importante il s’agit de bureaux et de commerces, et plus de la moitié se localisent à l’ouest du zócalo. Tout se passe comme si, au moins dans le cas de l’intervention sur F image des rues, le programme du Fideicomiso, dans le but de mobiliser les investisseurs privés, avait concentré son action sur la zone du centre où les commerçants et les propriétaires des immeubles étaient prêts à investir dans l’amélioration de l’image : l’hypercentre ou la « zone financière ». Comme s’il s’agissait de répéter 20 ans plus tard l’opération du programme de 1971, l’espace sur lequel le Fideicomiso a pris en charge l’amélioration intégrale de l’image urbaine se superpose de manière presque parfaite avec la zone d’intervention du programme de 1971. Son intervention ne se limite pas à cette zone puisque des aides pour les réhabilitations et restaurations sont prévues quelle que soit la localisation des immeubles, néanmoins la zone sur laquelle l’image des rues du centre a été le plus profondément marquée par l’intervention publique est encore une fois le cœur fonctionnel du centre historique.

30La mise en perspective des programmes des années 1970 et 1990 permet de montrer que sur certaines zones valorisées du centre, les espaces urbains actuels sont le résultat de plusieurs générations de programmes de mise en valeur des façades et de l’image urbaine. La différenciation entre cette zone et le reste de l’espace central n’est pas seulement due à un bâti de qualité datant essentiellement du xixe, à un affinage commercial et à la présence d’activités valorisées. On peut penser qu’il existe un double processus cumulatif : l’action publique permet d’adapter l’image urbaine aux activités commerciales, l’amélioration de l’image urbaine et des espaces publics a en retour une action positive sur la valorisation de cet espace et les activités qui s’y maintiennent ou s’y implantent. Ce sont les propriétaires des commerces et des immeubles de cette zone qui sont les plus actifs pour demander la mise en place de programmes d’aide à la réhabilitation des façades.

Ingénierie institutionnelle

Transfert de potentialité : une péréquation entre les zones de nouvelle centralité et le centre historique.

  • 8 Acuerdo por el que se aprueba la aplicación dei Sistema de Transferencia de Potencialidad de Desar (...)

31Le programme de transfert de potentialité de développement du centre historique matérialise la place particulière qu’occupe la politique du patrimoine au sein de la législation de l’urbanisme. L’accord publié en 1988 par le régent du District fédéral8 considère que le centre historique présente l’infrastructure et les services suffisants pour permettre une intensité de construction de six fois la surface de terrain, alors que le règlement du décret de zone de monuments limite les constructions autorisées à 3,5 fois la surface du terrain, soit 4 étages et 12 mètres de hauteur.

  • 9 Centre urbain, sous-centre urbain, couloir urbain dans la définition des plans d'urbanisme du DF.

32Par cette référence théorique à un espace central intégré aux règles communes de l’urbanisme du District fédéral, l’administration locale reconnaît que les limites qu’introduisent les lois de protection constituent une perte potentielle pour le développement du centre historique et un manque à gagner pour les propriétaires. Le système de transfert rend cette potentialité perdue aux monuments du centre en leur attribuant la capacité de vendre ce droit de construire à d’autres immeubles situés dans des zones de nouvelle centralité9, qui peuvent donc en acquérant les droits des immeubles du centre, dépasser les normes autorisées ; le produit de cette vente devant servir à financer la restauration de monuments historiques.

33Il s’agit de fait d’une fiction juridique qui matérialise les limites au droit de construire qu’introduit la politique de protection et les redistribue d’une autre façon dans la ville. Ce programme introduit une notion jusqu’ici absente du droit de l'urbanisme mexicain : la nécessaire compensation des restrictions au droit de propriété introduite par la loi de protection. Sous des formes différentes, on retrouve des notions et des pratiques similaires en France sous la forme des « dérogations compensées » ou des « transferts de COS » (Untermaier, 1987), et dans les transferts de droit de superficie utilisés aux Etats Unis, alors que la législation allemande reconnaît que toute limite introduite par les règlements d’urbanisme doit être compensée (notion d’intervention expropriante). On peut aussi considérer que ce système est proche du droit de l'urbanisme espagnol, qui détermine des droits de développement types ou moyens (aprovechamiento) que les propriétaires doivent utiliser. Les règlements d’urbanisme introduisent des limites à l’utilisation de ces droits mais une banque municipale d’échanges de droits de développement organise les transferts entre les propriétaires (Igonin Leygue, 1991 : 163), permettant théoriquement une juste répartition des coûts et des bénéfices de la planification urbaine.

34Au Mexique, la mise en œuvre du transfert est limitée au centre historique. C’est donc la réglementation de protection du patrimoine qui apparaît comme occupant une position particulière, d’une certaine façon extérieure au droit de l’urbanisme commun. Les propriétaires ou les immeubles soumis à cette réglementation spécifique doivent recevoir une compensation. Dans le Programme général de développement du DF de 1986, cette procédure apparaissait limitée à une reconnaissance du droit des propriétaires qui pouvaient utiliser les droits de développement sur un autre terrain à l’extérieur du centre historique. A partir de l’accord de 1988, les droits de développement peuvent être vendus et il n’est plus fait référence aux propriétaires mais aux immeubles.

35La vente ne se fait pas directement, elle s’effectue par l’intermédiaire d’un fonds qui reçoit le paiement de compensation et qui détermine sur quel immeuble l’utiliser. Les propriétaires du centre désireux de recevoir une aide doivent proposer un projet de réhabilitation respectant les critères et les priorités de la politique de revitalisation du DF. En fait, il n’y a pas de lien direct entre les immeubles émetteurs et les immeubles qui reçoivent les droits de développement, tout se passe comme s’il s’agissait de la création d’un fonds, géré par les autorités du DF, qui sert à financer des projets de réhabilitation d’immeubles historiques par l’intermédiaire d’une taxe sur les projets de grande hauteur dans les nouveaux espaces de centralité. Dans la mise en œuvre du programme de transfert, on est passé d’une recherche d’une stricte égalité des propriétaires face aux normes d’urbanisme, à la mise en œuvre d’une égalité théorique entre les immeubles. L’implantation de ce système permettait aussi de passer outre les limitations de hauteurs considérées par de nombreux responsables du DF comme excessives et contradictoires avec une stratégie affichée de densification. Ces limitations avaient été intégrées dans les réglementations d’urbanisme alors que le souvenir des séismes était très présent et que les organisations, les partis et l’opinion publique militaient en faveur d’une limitation stricte de la hauteur des immeubles.

36Une grande partie des immeubles ayant reçu un financement du système de transfert abrite des institutions publiques ou parapubliques (Musée José Luis Cuevas, la bibliothèque du congrès, la bibliothèque nationale de l’éducation), mais les ressources perçues peuvent aussi être utilisées pour l’aménagement d’espaces publics ou la réalisation des projets des instances intervenant sur le centre. Cinq ans après le début du programme en 1993, 15 grands projets de restauration, et, par l’intermédiaire du Conseil du centre historique, 81 traitements de façades, avaient été financés par le fonds. Des travaux ont été réalisés dans 30 vecindades. Au total, une quinzaine d’immeubles de grande hauteur ont versé des droits pour pouvoir construire 45 000 m2 supplémentaires. Entre 1991 et 1994, 50 millions de pesos ont été obtenus par l’intermédiaire de ce fonds.

  • 10 cf. entretien Jorge Gamboa de Buen, Proceso, août 1994.

37La fiction juridique sur laquelle repose le programme se prête à une traduction dans le langage de l’action sociale, Jorge Gamboa de Buen, coordinateur général de l’urbanisme et de la protection écologique du DF déclarait en 1994 à la presse : « il s’agit d’une sorte de Robin des Bois, les édifices de grandes potentialités économiques apportent leur appui aux édifices handicapés... »10, auquel répond l’écho d’un représentant des promoteurs : « ils vendent le ciel ».

38Au centre de Mexico, un espace de 9,1 km2 englobant la traza coloniale mais aussi les quartiers populaires entourant la ville historique de la fin du xixe forme une zone fédérale protégée par une réglementation spécifique. Cet espace institué en 1980 s’est progressivement renforcé en consistance juridique et réglementaire. Plusieurs organismes de concertation et d’intervention ont créé un réseau d’intervenants multiples, dont les actions renforcent la spécificité de cet espace par rapport au reste de l’espace urbain. Néanmoins, le système de protection des monuments historiques ne s’attache qu’à un contrôle des évolutions - destructions, constructions nouvelles - aucune procédure spécifique de restauration ou d’intervention urbaine n’a été mise en place par la législation fédérale. Alors que les discours sur la dégradation du centre proposent comme image répulsive la vecindad et les quartiers populaires centraux, les investissements en terme d’image et l’action des organismes chargés de revitaliser le centre historique se concentrent sur la zone valorisée et dont la valorisation apparaît comme possible.

39Le périmètre de protection est devenu un zonage d’urbanisme, un enjeu pour la réglementation de l’usage des rues, et deviendra peut-être une échelle de déconcentration de l’administration du DF et de représentation politique de la population. Ces dynamiques institutionnelles et d’intervention publique ont contribué à la construction progressive d’un espace spécifique sur la base des limites de la ville de la fin du xixe siècle, centre historique qui maintient et renforce son identité et son rôle symbolique pour les habitants d’une agglomération de 14 millions d’habitants.

Notes

1 cf. La Jornada, 24/08/88

2 Le ministre de l'éducation (SEP), celui de développement urbain et d'écologie (SEDUE), du plan (SPP), du tourisme, le recteur de l'Université Autonome de Mexico (UNAM), les directeurs de l'INBA et de l'INAH.

3 COPLADE : Comité de Planeación para el Desarrollo

4 Jusqu'en 1971, le District fédéral était organisé en 12 délégations plus la ville de Mexico, divisée elle-même en 12 quartiers (cuarteles).

5 II s'agit de la plus grande partie de la zone A, moins une zone au Nord de l'Alameda, une zone à proximité de Tepito et à laquelle aurait été ajouté la plus grande partie de la Merced.

6 Par ailleurs deux règlements furent approuvés (construction et justice) et le règlement du transport fut amendé.

7 Tacuba, 5 de Mayo, Madero, 16 de Septiembre, Gante, Motolinia, Bolivar-Allende, Isabel la Catolica-Chile, Palma, Donzeles, San Ildefonso et Corregidora

8 Acuerdo por el que se aprueba la aplicación dei Sistema de Transferencia de Potencialidad de Desarrollo del Centro Histórico de la ciudad de México, Gaceta Oficial del Departamento del DF, 18 juillet 1988.

9 Centre urbain, sous-centre urbain, couloir urbain dans la définition des plans d'urbanisme du DF.

10 cf. entretien Jorge Gamboa de Buen, Proceso, août 1994.

Table des illustrations

Titre Mexico : zone fédérale de monuments historique
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/2016/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 911k
Titre Mexico : tentative de réorganisation du commerce de rue, 1993
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/2016/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 726k
Titre Mexico : amélioration de l’image des rues du centre historique
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/2016/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 730k

© Éditions de l’IHEAL, 1998

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