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Patrimoine et action publique au centre des villes mexicaines

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Patrice Melé

Introduction

Texte intégral

Centres, patrimoine et modernité

1Les espaces centraux des villes mexicaines présentent plusieurs caractéristiques communes contribuant à donner une certaine homogénéité aux processus en jeu au sein des espaces intra-urbains. Pour une part ces spécificités sont dues aux héritages de la colonisation espagnole et l’on pourrait retrouver des traits similaires dans une grande partie de l’Amérique ibérique. C’est aussi le cas, avec les nuances introduites par les différentes histoires nationales, des processus de modernisation du xixe ou de paupérisation de l’habitat central, comme des tendances plus récentes de réorganisation des activités commerciales et tertiaires.

2Malgré la généralisation d’un mode de vie pavillonnaire et la dévalorisation de l’espace central aux yeux des classes moyennes et aisées, le centre reste le principal lieu de localisation des activités politiques, religieuses et dans de nombreuses villes d’une part notable des activités commerciales et tertiaires. Malgré la délocalisation des fonctions centrales traditionnelles, pour une partie de la population, les pratiques de la ville restent fortement centrées. L’action publique contribue au renforcement de l’identité et de la spécificité des espaces centraux au sein des agglomérations par des politiques d’image, d’embellissement des espaces publics et de réorganisation des principales fonctions centrales à l’échelle de l’agglomération.

3C’est essentiellement la politique du patrimoine qui permet l’individualisation d’un sous-espace urbain central, qualifié de « centre historique » qui correspond dans de nombreuses villes à l’extension de la ville à la fin du xixe siècle ou au début du xxe siècle. Les procédures de protection du patrimoine élaborées dans les années 1970 et généralisées dans les années 1980 se proposent, non seulement de protéger des immeubles classés monuments historiques, mais aussi de stopper les évolutions destructrices de l’ensemble du tissu urbain hérité. La pratique mexicaine de protection du patrimoine apparaît comme une des rares tentatives systématiques de protection de l’intégralité des espaces urbains historiques. Les zones mexicaines de monuments historiques réunissent les différents espaces de la ville du début du xxe siècle - traza, barrios, quartiers populaires - pour construire un nouveau type d’espace, le « centre historique », dont l’identité est renforcée par des politiques de marquage des éléments de l’historicité légitime et d’amélioration de l’image urbaine. L’intégration des quartiers populaires centraux au sein de zones de protection a sanctionné la fin des grands programmes de rénovation et des tentatives d’éradication des taudis.

4La volonté de préserver la ville historique dans sa structure, au sein de villes en croissance rapide constitue une manière radicalement nouvelle de penser l’avenir des espaces urbains hérités et en particulier des quartiers populaires centraux considérés jusqu’aux années 1980 comme des zones taudifiées à rénover. Ce processus constitue une forme spécifique de la modernité urbaine, une mutation dans la modernité pour reprendre les termes d’Alain Bourdin (1984 : 227), caractéristique, au Mexique d’une époque de forte croissance et de la diffusion d’une volonté planificatrice et rationalisatrice des usages du sol. Cette « réanimation programmée du passé » est dans le même temps le « ressort principal de la création postmoderne » (Gruzinski, 1988 :169).

5Cependant cette mutation est incomplète. D’une part, elle coexiste avec l’aspiration à d’autres formes de la modernité face au miroir des villes américaines proches, d’autre part, le culte moderne de la ville historique est limité à certains secteurs de la population et n’a pas induit de mutation des pratiques résidentielles des classes moyennes ni un réinvestissement des acteurs privés sur les quartiers centraux.

6Les relations spécifiques entre centralité et espace urbain propres aux villes mexicaines ont produit un type d’espace particulier, qualifié de centre-ville ou de centre historique. Travailler sur les centres, c’est tenter de saisir à la fois deux des éléments constitutifs de l’identité de la ville et du fait urbain dans son inscription spatiale :

  • la centralité : les manifestations ou les traces de l’inscription spatiale des fonctions centrales, ainsi que les fonctions symboliques et les représentations attachées aux espaces centraux ;
  • l’historicité : les relations d’une société locale avec les espaces hérités expriment les modalités du rapport de chaque ville à son histoire, c’est-à-dire à elle-même, espace concret produit et résultat de sédimentations historiques. Les espaces hérités sont à la fois témoignages des états passés de l’organisation de la ville et des modalités de leur insertion dans le fonctionnement de l’agglomération contemporaine.

7Par son caractère transversal, sa capacité à mettre en œuvre « tout le savoir accumulé sur l’urbain et la ville selon la problématique du rapport entre la société et son espace de référence » (Lévy, 1994 : 74), la question de la dynamique des centres et des rapports entre centralité et espace urbain, apparaît comme un moyen privilégié d’approche de l’urbanisation et de la société mexicaine, un révélateur des forces qui interviennent dans l’organisation de l’espace urbain, de leurs dynamiques et de leurs interactions. La dynamique de production des espaces situés au centre des villes mexicaines, qui ont constitué l’intégralité de la ville historique et que l’on nomme aujourd’hui centres historiques, centres-villes, zones centrales, forme l’objet de cette recherche.

Analyser la production des centres

8Cet ouvrage s’attache à délimiter les modalités d’un aspect du processus de production de la ville : le rôle de l’action publique dans la dynamique des centres. On accorde aux actions des pouvoirs publics une valeur déterminante non pas seulement par leurs impacts réels sur la mutation des espaces concrets mais aussi par la production d’un discours sur la ville, d’une vision de l’organisation intra-urbaine, de la définition des conditions d’intervention des acteurs privés. Les spécificités des évolutions des espaces centraux des villes mexicaines ne sont pas seulement le résultat de l’héritage historique et de dynamiques économiques mais bien de formes particulières d’action publique et de réglementation de l’intervention des acteurs privés conditionnant les dynamiques des espaces concrets. L’espace urbain est un produit de l’activité humaine, de la somme, de la stratification de projets, d’actions individuelles et collectives.

9Chaque action sur les centres, s’accompagne explicitement ou implicitement d’une conception de la ville, qui exprime un modèle de rapport centralité/espace urbain et un modèle de relation ville/société. Au sens aussi où tout investissement sur le territoire peut être lu comme « la trace d’un avenir pour lequel il a été pensé et réalisé » (Lepetit, 1993 : 191 ). De plus, les actions sur les centres sont un lieu d’observation privilégié de ce postulat de base de la pratique urbanistique : « la relation fonctionnelle entre l’homme et l’espace » , « le caractère effecteur de l’espace » (Dreyfus, 1976 : 33), qui se montre clairement dans les discours sur les centres, dans les traitements des espaces publics centraux et dans la place accordée au centre dans une optique d’intégration, de régulation sociale, de démocratisation des pratiques de la ville ou de renforcement de l’identité locale.

10L’angle d’approche de la dynamique des centres que l’on a choisi de privilégier est donc celui des politiques urbaines, entendues ici au sens large comme l’ensemble des actions et des prises de position des instances publiques sur l’espace urbain, et considérées sous leurs aspects synchroniques, l’étude des projets en cours, des procédures et des moyens d’intervention et de leurs impacts, mais aussi diachroniques, de reconstitution du rôle des mesures publiques dans la construction et le fonctionnement des centres-villes. L’analyse de l’action publique doit aussi prendre en compte les actions de signification, de constitution des « problèmes » urbains à traiter. Les opérations d’urbanisme et les actions sur les centres peuvent être considérées comme un moment particulier, où autour de l’élaboration d’un projet précis se donnent à voir les conceptions des centres-villes, les idées de villes qui s’opposent, les alliances entre acteurs qui les rendent possible ou les freinent. C’est un moment où l’espace devient enjeu, où les enjeux autour des centres et de la centralité peuvent être appréhendés. Il s’agit de tenter d’établir comment la logique d’action des pouvoirs publics contribue à la transformation des espaces centraux, et de présenter, en prenant l’action publique comme fil directeur, les dynamiques des espaces centraux des villes mexicaines.

11Plus que de politique urbaine, terme qui sous-tend la mise en place coordonnée d’une stratégie sur la ville, il faudrait parler d’action publique multiforme qui peut relever d’ordres sectoriels et de légitimités différentes. Passer des politiques urbaines à l’analyse de l’action publique, c’est aussi passer d’une conception réifiée des actions des instances de pouvoirs, considérées dans leurs rationalités et leurs intentionnalités, à une conception plus complexe de l’action des différents acteurs publics sur la ville, des modalités de l’adaptation/réaction de leurs interventions aux positions des autres acteurs.

Acteurs locaux et action publique

12Parler d’action publique multiforme permet aussi de ne pas induire une action coordonnée des représentants des pouvoirs locaux et nationaux, mais de faire apparaître les différentes logiques des acteurs publics impliqués dans les évolutions des centres. Etudier l’action publique sur les centres permet de mettre à jour les différents types d’acteurs locaux. Il s’agit, au-delà d’une analyse du rôle et des compétences des pouvoirs locaux, de se référer à l’originalité de chaque situation locale, exprimant un rapport de force, un consensus basé sur la gestion négociée des conflits locaux, intégrant les groupes constitutifs du pouvoir local, mais aussi l’ensemble des acteurs pour qui le centre ou la centralité est un enjeu, acteurs possédant leur propre pratique et leur propre conception de ce qu’est et de ce que doit être le centre de la ville.

13L’étude des filières de production de l’espace urbain (Melé, 1994), a permis de mettre à jour des systèmes d’acteurs impliqués dans les processus d’expansion urbaine. Mais la relation au centre-ville est différente, en effet les discours et les actions sur les centres mobilisent un grand nombre d’acteurs. A l’ opposé des espaces périphériques le centre n’est pas approprié par un seul groupe. C’est aussi au centre que les interactions entre acteurs et la visibilité des prises de position sont les plus importantes.

14Pour les différents acteurs enjeu, « l’espace est une ressource parmi d’autres constitutive de leurs positions réciproques » (Remy, 1988 : 79) et en particulier pour les groupes locaux qui sont en position de « gestionnaires du sens » (Poche, 1988 : 234) : hommes politiques, notables, intellectuels. Au Mexique, comme ailleurs. « les hommes de pouvoir sont de formidables promoteurs d’espace objectivé » (Di Méo, 1991 : 276). Les acteurs locaux sont territorialisés et ont une action de territorialisation, c’est-à-dire de production de territoire, par leurs pratiques mais aussi leurs positions/réactions face aux projets des pouvoirs publics. En se territorialisant l’action publique établit un nouveau consensus, distinct des oppositions sociales et politiques, et mobilise les qualités spécifiques des acteurs tenant à leur inscription locale à leur rapport à la ville (Barel, 1985 : 133).

15Reconstruire l’action publique locale comme résultat de l’action d’acteurs particuliers identifiables permet aussi d’éviter de réifier le rôle des mutations structurelles ou des tendances macro-économiques au sein des dynamiques socio-spatiales, et l’induction de causalité reposant plus sur des positions théoriques que sur les résultats de la recherche.

Laisser-faire, faiblesse de l’État et action publique

16Les approches de l’action publique se sont souvent réduites au Mexique et en Amérique Latine aux analyses de la faiblesse de l’État, du caractère dépendant des sociétés, de la subordination des appareils d’États aux bourgeoisies locales et aux oligarchies traditionnelles. 11 peut paraître paradoxal de choisir comme angle d’approche l’action publique dans des villes qui sont souvent décrites comme caractérisées par la déficience des politiques publiques, par la faiblesse de l’État, par des dynamiques marquées par le libre jeu d’acteurs individuels dans le cadre de stratégies d’investissement, de spéculation ou de survie.

17L’observation des réalités du terrain conduit trop souvent l’œil habitué aux réalités urbaines de l’Europe ou des États-Unis à conclure à l’absence de contrôle, à une évolution sur la base du laisser-faire. Ne voir au sein des espaces centraux des villes mexicaines que les signes de la dégradation, de l’éloignement d’une image idéalisée de la ville historique qui aurait été marquée par un ordre urbain, celui de la ville des palais, du respect du tracé urbain (traza) est aussi une position largement présente dans les discours sur la ville au Mexique.

18Il faudrait éloigner les villes mexicaines de l’image du laisser-faire ou du débordement par l’ampleur des problèmes, la surpopulation, la trop grande pauvreté, le manque de moyens, non pour évoquer un espace urbain totalement modelé par la rationalité « planificatrice » et strictement organisé sur la base de règlements administratifs, mais pour tenter de préciser le rôle des instances publiques dans la production, le fonctionnement et la représentation des espaces concrets.

19C’est-à-dire postuler l’intérêt d’une analyse du politique et des politiques dans la ville, dans la production de la ville.

20Le laisser-faire existe mais il n’est pas la négation de la présence publique, mais bien un type particulier de traitement de certains espaces par les pouvoirs publics. Pas plus que les lotissements illégaux ou les invasions, la dégradation de certains quartiers anciens et des vecindades, ou l’implantation de vendeurs « ambulants » ne sont le résultat du libre jeu des forces du marché ou d’un rapport direct entre besoin de logement et intérêt spéculatif, ou entre nécessité de survie et espace public. Les lois, règlements et modalités de leurs applications construisent le champ des relations sociales qui produisent la situation particulière de chaque type d’espace ou strate du parc de logements.

21Si les formes de l’impact des programmes publics sont différentes, si le contrôle de l’image urbaine n’a pas la même force et rigidité que dans les villes européennes ou des États-Unis, les espaces urbains des villes mexicaines sont le résultat d’une interaction particulière entre des dynamiques sociales et un ordre social et urbain, marqué par le poids de règlements, de l’impact de la puissance publique, d’un mode particulier de légitimation nécessaire pour permettre le maintien d’un statu quo négocié. Les acteurs publics produisent la ville par des actions concrètes (de la gestion des services aux réglementations d’usage des trottoirs, de la rénovation d’un bâtiment important au plan de circulation) mais construisent aussi un discours sur le sens de leurs actions, en se référant implicitement et explicitement à un modèle de ville.

22Lorsque l’action publique et réglementaire est placée au centre de l’analyse, c’est à l’opposé d’une vision du laisser-faire et de la faiblesse de l’État, par des libéraux stigmatisant les obstacles à la libre créativité de la société civile et à la libre expression des forces du marché ; c’est le cas dans le domaine de l’analyse de l’informalité urbaine des travaux de Hernando de Soto (1986). Ces conceptions sont largement présentes dans les discours qui ont impulsé la mise en place de la réforme libérale et la réduction des interventions de l’État, ainsi que dans l’intervention de certains organismes internationaux.

23La production de la ville par les acteurs publics est visible dans les périphéries, mais aussi d’une manière particulièrement nette au sein des espaces centraux : politique du patrimoine, réorganisation des flux, intervention ou absence d’intervention sur le logement, organisation des usages des espaces publics. Ces actions contribuent non seulement à la production des règles du jeu particulières qui délimitent les modalités de l’être-ensemble des populations, mais, par la réorganisation des fonctions traditionnelles, modifient les acteurs enjeu, bouleversent l’appropriation des espaces centraux. L’action publique contribue aussi à la valorisation différentielle des espaces urbains ; en construisant les conditions de la définition des usages légitimes et non légitimes des centres-villes. Le relatif désintérêt de certaines formes de capital immobilier pour des interventions en centre-ville renforce la visibilité de l’action publique. C’est l’impact de ces processus qu’il s’agit d’analyser par l’étude des mutations des espaces concrets des centres-villes mexicains.

Des espaces chargés symboliquement

24Accepter le paradigme de la production de l’espace par la société ne doit pas amener à considérer l’espace uniquement comme récepteur de la projection des rapports sociaux. L’organisation spatiale ne peut être considérée seulement comme « un reflet d’une organisation sociale qui se définit en dehors d’elle-même, de façon autonome » (Santos, 1984 : 99). Il faudrait d’afficher une consubstantialité du spatial et du social car « l’idée d’un objet social non spatial n’est pas un concept, c’est une abstraction » (Lévy, 1994 : 70). L’espace et en particulier les centres sont aussi mémoires des organisations sociales antérieures, résultats de superpositions, de rugosités qui par leurs matérialités mêmes conditionnent les formes et les modalités de leur prise en compte par les forces sociales contemporaines. C’est ce que Raymond Ledrut (1976 : 201) formule autrement en considérant que la ville ne pouvait être assimilée à une intention collective inconsciente de locution, au sens où la ville n’est pas une langue, ni un discours mais le résultat de plusieurs locuteurs d’hier et d’aujourd’hui.

25L’espace exerce une inertie dynamique au sens où « les formes sont un résultat mais aussi une condition des processus. La structure spatiale n’est pas passive mais active, bien que son autonomie soit relative comme pour les autres structures sociales » (Santos, 1984 : 116). L’espace doit être pris en compte dans son caractère ambigu à la fois « substance et produit » (Di Méo, 1991 : 7). On pourrait aussi appliquer aux centres la formule d’Augustin Berque : « la ville est empreinte et matrice à la fois » (Berque, 1993 : 232).

26De plus, les espaces centraux sont caractérisés par la juxtaposition d’activités et de pratiques diverses dont les impacts dépassent leur simple addition ou juxtaposition. Certaines parties de l’espace central constituent le meilleur lieu d’observation d’un « effet de milieu », effet lié à l’interaction de fonctions et de pratiques différentes dans un même espace (Rémy, 1981 : 181). Milieu spécifique, le centre serait créateur de rapports sociaux caractéristiques à partir d’une multitude d’interactions possibles. La valorisation ou la perception d’un milieu spécifique peut persister même si une partie des fonctions a été délocalisée. Le centre n’est pas seulement le lieu où se « juxtaposent ces fonctions spécifiques mais bien le lieu qui met ces diverses fonctions en interrelation » (Rémy, Voyé, 1992).

27Travailler sur les centres, c’est travailler sur des espaces qui ne sont pas caractérisés simplement par leurs fonctions. Si la ville entière peut être considérée comme un ensemble articulé de lieux symboliquement signifiés (Dulong, Paperman, 1992 : 18), le centre-ville est un lieu fortement marqué. Comme le notait Roland Barthes : « une ville est un tissu formé non pas d’éléments égaux dont on peut inventorier les fonctions, mais d’éléments forts et d’éléments neutres, d’éléments marqués et d’éléments non marqués » (Barthes, 1985 : 264) et l’on pourrait ajouter de zones valorisées par les pratiques ou simplement dans les représentations de la ville. La charge symbolique des espaces centraux et des espaces historiques est forte (Nochis, 1984). Plus que d’autres espaces, l’espace central est « émetteur de signes et de symboles, qui sont nourris par l’historicité du cadre, la nature du bâti, la nature des activités » (Lévy, 1987 : 309). L’image subjective du centre a pu être considérée comme une donnée objective de la centralité contribuant à la constituer (Bordreuil, 1986 : 42).

28Il est par ailleurs nécessaire de prendre en compte non seulement l’image du centre mais de souligner que le centre est aussi chargé d’attentes, de potentiels autant que d’offres réelles. Ce qui est enjeu dans les actions d’aménagement ce n’est pas seulement les usages fonctionnels, les pratiques des lieux mais aussi de plus en plus le rôle « suprafonctionnel » des espaces centraux : fait de valorisation différentielle, de réputation, d’image et de stratégie de contre-image (Vant, 1981), de stigmatisation par certains acteurs de certains quartiers. Ces éléments sont à la fois le résultat de pratiques et de représentations mais conditionnent dans le même temps les pratiques et les représentations.

29Travailler sur les centres permet de ne pas focaliser l’analyse seulement sur l’habitat, sa répartition et sa production mais de s’intéresser à d’autres caractéristiques constitutives de l’urbanité et de l’identité des villes mexicaines. Comme l’ensemble de la ville, le centre est composé d’espaces publics et d’espaces privés, privatisés ou appropriés ; mais l’espace central exerce en même temps une fonction d’espace public à l’échelle de l’agglomération. Les rues de l’espace central sont un lieu de contact entre les populations de l’ensemble de la ville. En ce sens, les espaces publics du centre ont une visibilité forte sans commune mesure avec les espaces publics des espaces périphériques. Ils constituent des scènes urbaines à l’échelle de la ville, leur rôle dépasse celui de simples espaces collectifs appropriables par une communauté de voisinage. Espaces ouverts marqués par des « sociabilités froides et des liens faibles » (Joseph, 1994) et opposés aux quartiers et à la communauté, ils constituent des espaces de la représentation. Le contact entre des groupes ayant des pratiques résidentielles différentes est dense. Pour Sylvia Ostrowetsky (1994 : 49), il s’agit d’un lieu privilégié destiné progressivement à « l’occupation de la ville par elle-même ».

30Dans ces espaces chargés symboliquement, l’action publique prend plus qu’ailleurs la forme de production de sens et de discours sur la ville. Les acteurs publics stigmatisent, qualifient, « typifient » des espaces. La dynamique des espaces centraux est aussi faite d’un processus complexe de valorisation/dévalorisation dans lequel s’intègrent les actions des pouvoirs publics qui sont à la fois résultats et acteurs de ces processus. Dans certains cas, c’est explicitement une stratégie de requalification qui est mise en œuvre pour modifier la perception des acteurs privés et induire un réinvestissement urbain.

31Peut-être plus que tout autre type d’espace, les centres-villes traduisent les identités des villes latino-américaines, peut-être plus que tout autre type d’enjeux urbains, les enjeux autour de la centralité et de l’aménagement des centres-villes sont à même de permettre de saisir les stratégies spatiales des différents acteurs urbains et des différents pouvoirs locaux, comme les modèles culturels qui sous-tendent les pratiques urbaines des populations latino-américaines.

32Cinq parties composent ce travail : deux s’attachent à la définition de tendances à l’échelle nationale traitant, d’une part, de la genèse et des spécificités des espaces centraux, et, d’autre part, de la politique du patrimoine. Les trois autres concernent l’étude des villes de Mexico, Guadalajara et Monterrey, et Puebla. On a choisi de consacrer un chapitre à Mexico et un à Monterrey et Guadalajara, ensemble, pour analyser des processus distincts. Dans chacune de ces trois villes, l’accent a été mis sur les modalités spécifiques de l’intervention publique ayant eu l’impact le plus important sur le fonctionnement des espaces centraux :

  • à Mexico, la gestion sociale et urbaine des quartiers populaires avant et après le tremblement de terre ;
  • à Monterrey et Guadalajara, la reconstitution des modalités de réalisation d’opérations de rénovation et de construction de nouvelles places au cœur de la ville.

33Le cas de la ville de Puebla a été traité à partir d’une étude globale reconstituant les dynamiques intra-urbaines des activités, les représentations, les perceptions du centre de la ville et les différents types d’interventions publiques.

34Mon parti pris méthodologique est de prendre au sérieux les politiques urbaines, les lois, règlements, leurs formulations et leurs impacts ; de tenter de décrire dans chaque cas les modalités précises de mises en œuvre des projets et des discours sur ces projets, en précisant les acteurs en jeu, leur rôle et leur insertion dans les dynamiques de 1’espace intra-urbain. Chaque situation locale est considérée comme un lieu d’observation particulier, un observatoire de processus et de dynamiques à l’œuvre dans des contextes différents, de régimes d’existence de tendances nationales.

35Cet ouvrage est issu d’une thèse, remaniée et actualisée, présentée à l’Université de Paris III (Melé, 1996). J’aimerais exprimer ma reconnaissance aux personnes et institutions qui m’ont permis de mener à bien cette recherche. D’abord à Jean Revel Mouroz, directeur du CREDAL, pour son appui constant, mais aussi à René Mendez Spinola qui a rendu possible mon intégration à l’Institut de Sciences de l’Université Autonome de Puebla. Au Mexique, de nombreux chercheurs ou professionnels de la protection du patrimoine et de l’urbanisme m’ont ouvert leur travaux, leurs archives et l’appui de leurs institutions : je dois citer en particulier Antonio Azuela, René Coulomb, Salvador Diaz-Berrio, Emilio Duhau, Gustavo Garza, Angel Mercado. Mais c’est surtout à Socorro Santin Nieto que je veux exprimer ma gratitude, pour avoir participé à mes recherches et partagé mes interrogations sur la protection du patrimoine et l’avenir des centres-villes mexicains.

© Éditions de l’IHEAL, 1998

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