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Nicaragua, dans l’œil du cyclone

 | 
Alain Musset
, 
Joël Delhom

Troisième partie. L'État contre la société ?

Las relaciones entre el estado y la sociedad en nicaragua despues de 1990

Andrés Pérez Baltodano

Résumé

RÉSUMÉ
La " transition démocratique " qu'a connu le Nicaragua à partir de 1990 s'est accompagnée d'un élargissement du fossé qui sépare l'État de la société nicaraguayenne. Même la crise sociale provoquée par l'ouragan Mitch n'a pas permis d'inverser cette tendance, au contraire : ce désastre naturel a eu pour effet d'accroître la dépendance extérieure de l'Etat et de le couper encore plus d'une société qui ne dispose ni des droits citoyens ni de la force politique nécessaires pour orienter les priorités et l'action du gouvernement.

RESUMEN
La llamada transición democrática que ha experimentado Nicaragua a partir de 1990 se ha visto acompanada de la ampliación de la brecha que separa al Estado de la sociedad Nicaragüense. Ni siquiera la crisis social generada por el huracán Mitch ha logrado contrarrestar esta tendencia. Antes bien, el impacto de este desastre natural ha intensificado la dependencia externa del Estado nicaraguense y su autonomía con relación a una sociedad que no cuenta con los derechos ciudadanos y con la fuerza política para condicionar las prioridades y la acción del gobierno.

Texte intégral

  • * Departamento de Ciencia Política, Universidad de Western Ontario.

1Note portant sur l’auteur*

Photographie n° 14 - février 1999 : des enfants victimes de mitch attendent de l'aide sur le bord de la route, à posoltega (cliché : alain musset).

2Este capítulo ofrece un análisis de las relaciones entre el Estado y la sociedad en Nicaragua a partir de la derrota electoral del Sandinismo en 1990. El argumento central que aquí se ofrece es que las transformaciones institucionales que han tenido lugar dentro de la llamada transición democrática en Nicaragua a partir de 1990 han tendido a ampliar la brecha que histórica-mente ha separado al Estado de la sociedad nicaragüense. El fenómeno de la globalización - que en Nicaragua se manifiesta a través de la hiperdependencia del Estado con relación a los organismos financieros internacionales - tiende a acentuar la dependencia externa del Estado al mismo tiempo que separa al aparato estatal de la sociedad, imposibilitando la institucionalización de un verdadero control democrático de sus funciones.

3Ni siquiera la crisis social generada por un desastre natural como el huracân Mitch ha demostrado tener la fuerza suficiente para contrarrestar la ampliaciôn de la brecha entre el Estado y la sociedad nicaraguense. Más aún, es posible afirmar que el impacto del huracân Mitch en Nicaragua, lejos de debilitar las estructuras de poder del país, ha tendido a reforzarlas. Los efectos del huracán Mitch han intensificado la dependencia externa del Estado nicaragüense y su autonomía con relación a una sociedad que no cuenta con los derechos ciudadanos y con la fuerza política para condicionar las prioridades y la acción del Estado (photographie n° 14).

LAS RELACIONES ENTRE EL ESTADO Y LA SOCIEDAD EN NICARAGUA : UNA BREVE CARACTERIZACIÓN HISTORICA

  • 1 La formación de la Unión Europea no reduce sino que simplemente modifica los mecanismos de reprodu (...)

4El Estado moderno que surgió en Europa occidental a raíz de las grandes transformaciones generadas por la Gran Crisis del Siglo xvi se caracteriza por su alto grado de soberanía externa1, y por su alto nivel de dependencia doméstica. Es decir, es un Estado que cuenta con la capacidad para filtrar presiones globales y que esta sujeto al control democrático de la sociedad. Este tipo de Estado surgió de procesos históricos que incluyeron : el desbordamiento social de los espacios territoriales de la Edad Media, el desarrollo de la capacidad del Estado para lograr la integración social de su base territorial mediante sistemas abstractos de regulación, y el desarrollo de una estructura de derechos ciudadanos.

5El desarrollo histórico de América Latina, por otra parte, ha generado Estados que se caracterizan por su alta dependencia externa y por sus altos niveles de autonomía doméstica. El principio jurídico de la soberanía que se adscribió oficialmente a los Estados latinoamericanos dentro del derecho internacional a comienzos del siglo xix no tuvo el contenido histórico, social y político que tuvo para las sociedades europeas. La base espacial heredada por los Estados latinoamericanos independientes carecía de niveles de integración social capaces de facilitar el desarrollo de identidades territoriales. En el momento de la independencia, la mayor parte de los territorios nacionales legalmente constituidos como soberanos, eran espacios sociales y fîsicamente fragmentados. Las limi-tadas redes comerciales, administrativas y de comunicación que servían de sustento a las estructuras de poder colonial, eran incapaces de lograr una integracion nacional real y congruente con la condición legal de soberanía estatal adquirida por las sociedades independientes de la región (Pérez Baltodano, 1997).

6A partir de la independencia, los Estados latinoamericanos iniciaron, con diferentes grados de éxito y entusiasmo, el proceso de desarrollo de su capacidad de regulaciôn social dentro de los territorios heredados. Este proceso no ha producido los niveles de integracion social territorial que se requiere para crear estructuras de orden social y comunidades nacionales basadas en « memorias y experiencias colectivas » (Koselleck, 1985 : 275). Aún en la actualidad, la presencia efectiva del Estado y su capacidad de regulación social, tal y como lo ha sehalado O'Donnell, « se evapora en la medida en que uno se aleja de los centras urbanos » (1993 : 1 358).

7La independencia creó « La Patria del Criollo » (Martínez Peláez, 1973). Esta conquista la logró el Criollo mediante la captura del poder estatal. La exclusion social del Criollo durante la época colonial no se resolvió mediante el desarrollo de una sociedad civil capaz de crear e institucionalizar derechos trente al Estado, sino mediante la ocupación del Estado por parte del ûnico grupo que en las colonias espaholas tenîa la posibilidad de promover el desarrollo de espacios públi-cos independientes del control estatal. Así la ciudadanía que ganó el Criollo no creó las condiciones para el desarrollo de estos espacios públicos. Antes bien, la conquista del poder estatal por parte del Criollo retardó el surgimiento y desarrollo de sociedades civiles en los países de la región. El significado y las consecuencias del vacío social que dejó la fusion entre Estado y sociedad Criolla trascendería su propio momento histórico para convertirse en un factor que continúa, hasta el día de hoy, condicionando el desarrollo de las sociedades políticas de América Latina.

8La « colonización » del Estado por parte de los Criollos, inició el desarrollo de una tendencia histórica estructural que se manifiesta en la cristalización de un modelo de « ciudadanía estatal » en los países de la región. Este tipo de ciudadanía estuvo basada en la capacidad desarrollada por grupos y sectores de la sociedad para participar en el diseño y formulación de decisiones y políticas públicas dentro del ámbito de acción estatal. El Estado, desde esta perspective, no representa sino que simplemente integra los intereses de los grupos dominantes de la sociedad. Estado e intereses sociales dominantes se fusionan y se expresan institucionalmente en regîmenes clientelistas y oligárquicos. Así la ciudadanía en América Latina termino convirtiéndose en « una reivindicación de una particular relación con el Estado más que como una reivindicación frente al Estado » (Faletto, 1994 : 13).

9Así pues, la dependencia externa, la baja capacidad de regulación social del Estado en América Latina, aunada a la exclusión abierta y sistemâtica de amplios sectores sociales, ha facilitado el desarrollo de Estados que hasta el día de hoy gozan de altos niveles de soberanía doméstica y que se sustentan sobre fuentes de poder independientes de la nación (Cardoso y Faletto, 1979 : 202). Esta caracterización general del desarrollo político de América Latina debe proble-matizarse mediante la inclusion de elementos teóricos e históricos que permi-tan establecer la especificidad de Nicaragua dentro de la experiencia del continente americano.

10En términos generales, los países centroamericanos han sufrido niveles de dependencia externa mucho más profundos que los sufridos por países como Argentina y Brasil. De igual manera, el desarrollo de la capacidad ciudadana para condicionar la acción del Estado tue mucho más reducido en Centroamérica que en Argentina y Brasil. Tal y como lo señala Edelberto Torres Rivas, los sistemas políticos corporativos lograron cooptar los grupos sociales que exigen reconocimiento. Es decir, estos sistemas, de acuerdo a Torres Rivas, dan entra-das parciales y graduadas a algunos grupos sociales. En Centroamérica, por otra parte, estas inclusiones parciales fueron frustradas una y otra vez por « un sistema de dominación que reconstituye constantemente la exclusion de nuevas fuerzas como condición de permanencia ». Esta exclusión « se realiza en forma violenta, y a veces, como negación directa de su propia legalidad constitutiva » (Torres Rivas, 1984 : 37).

11La doble condición de dependencia externa y de soberanía doméstica que caracteriza al Estado latinoamericano, adquiere ribetes especiales en el caso nicaragüense por el fenómeno de la intervención extranjera que desde el período inmediato posterior a la independencia dificultó no solo la democratización del Estado, sino su misma nacionalización. Desde esta perspectiva, lo que caracteriza al desarrollo histórico de las relaciones entre Estado y sociedad en Nicaragua, no es simplemente la debilidad del desarrollo de una estructura de derechos ciudadanos capaz de democratizar el funcionamiento de un Estado oligárquico, sino la ausencia de oligarquías capaces de nacionalizar el Estado. Hablar de la nacionalización del Estado, es hablar del desarrollo de niveles de soberanía estatal capaces de facilitar un control mínimo de los factores que determinan el desarrollo histórico de una sociedad.

12Las luchas por la independencia, los vaivenes de Centroamérica antes de su fragmentación, las luchas polîticas internas que desembocaron en la presidencia de William Walker, la precaria estabilidad social de los Treinta Años, la caída de Zelaya, la dinámica social que se inició después de esta caída, el Somocismo y la derrota del Sandinismo han sido fenómenos fuertemente condicionados, y en algunos casos simplemente determinados por variables externas. Estos niveles extremos de dependencia externa han hecho posible que en Nicaragua se pueda gobernar sobre la base de relaciones externas y con amplios niveles de autonomía con relación a la sociedad. Esto se traduce en la ausencia de mecanismos y procesos de comunicación entre el Estado y la sociedad civil, capaces de facilitar el desarrollo de un control democrático del Estado.

13La Revolución Sandinista intentó transformar el modelo histôrico que ha caracterizado las relaciones entre el Estado y la sociedad nicaraguense. El Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN) intentó orientar la acción del Estado hacia la solución de las necesidades básicas de la sociedad nicaragüense median-te una estrategia de acción fundamentada en el desarrollo acelerado de la capacidad de regulación social del Estado. El FSLN, sin embargo, no promovió el desarrollo de una capacidad social real para controlar la acción estatal. Todos los esfuerzos del FSLN para enfrentar los problemas sociales de Nicaragua mediante el desarrollo de la capacidad de regulaciôn social del Estado terminaron provocando serias contradicciones en el modelo político y económico impul-sado por la revolución. Además, la estrategia de desarrollo estatal impulsada por el Sandinismo, terminó reduciendo los espacios de organización política y domesticando la acción de las organizaciones de la débil sociedad civil nicaraguense. La ausencia de mecanismos de participaciôn efectiva, a su vez, terminó afectando la legitimidad del régimen. De la creciente ilegitimidad del régimen sandinista se alimentó el movimiento contrarevolucionario que termina constituyéndose en un instrumento de la política exterior de los Estados Unidos en Nicaragua. Para 1990 la capacidad de regulaciôn social del Estado nicaragüense era mínima, la economía del país estaba en ruinas, y la estructura de relaciones sociales y los niveles de solidaridad social del país habían sido seriamente afectados por la guerra.

14¿Cómo se explica el surgimiento de un sistema democrático electoral en Nicaragua a partir de un Estado que no controlaba los factores que determinaban la evolución de la nación ; y de una sociedad empobrecida y desarticulada que no contaba con los mecanismos cívicos para controlar la acción estatal ?

LA TRANSICIÓN POLÍTICA A PARTIR DE 1990

15La llegada al poder de la Unión Nacional Opositora (UNO) presidida por la Sra. Violeta Barrios de Chamorro en 1990 representó para Nicaragua, no simplemente un cambio de gobierno, sino más bien, un cambio de régimen ; es decir, representó un cambio fundamental en la naturaleza de las estructuras y procesos que orientaban la vida política, social y económica de los nicaragüenses. En lo político, el cambio de régimen que se inició en 1990, se tradujo en una reforma institucional encaminada a desarrollar y consolidar un régimen democrático representativo para regular la competencia por el poder y la toma de decisiones, sustituyendo el centralismo democrático que prevaleciera en la década de los ochenta. En lo económico, el cambio de régimen se tradujo en una reforma orientada a institucionalizar una economía de libre mercado que sustituyera la economía mixta y planificada del régimen Sandinista. En lo social, el cambio de régimen se tradujo en la formulaciôn e implantación de una reforma social basada en los principios de subsidiariedad, temporalidad y focalización, que sustituyó la reforma social basada en los principios de universalidad, gratuidad y participación del régimen anterior (Cuadra, Pérez, y Saldomando, 1998).

16La transición política nicaragüense coincidió con el desmantelamiento de la Union Soviética, el colapso de los modelos político-económicos socialistas de la Europa oriental, y con el final de la Guerra Fría. Estos dramâticos eventos redujeron considerablemente las opciones históricas para el desarrollo de los países del Tercer Mundo y crearon condiciones apropiadas para el surgimiento de la democracia electoral como contraparte política del desarrollo de economías de mercado alrededor del mundo.

17Este contexto de fuerzas y tendencias mundiales, más que el desarrollo endógeno de la sociedad nicaragüense, explica la transiciôn política de 1990. Es decir, el experimento democrático de Nicaragua es fundamentalmente el producto de condicionamientos externos y no de transformaciones fundamen-tales en la naturaleza de las relaciones entre el Estado y la sociedad. Sobre un Estado dependiente del exterior e independiente de la sociedad civil, se impu-so en 1990 un sistema político democrático electoral que creó condiciones para la participación popular en la elección de sus gobernantes pero no necesaria-mente para el desarrollo de una capacidad social para condicionar la acción del Estado. Así, el Estado nicaragüense, a pesar de operar dentro de un contexto de democracia electoral, ha continuado flotando sobre una sociedad civil frá-gil y desorganizada.

18La capacidad de los procesos electorales nicaragüenses para transformar las características estructurales de las relaciones entre Estado y sociedad esta muy limitada no solo por el peso histórico de estas características, sino por las tendencias actuales de la dinámica económica y política mundial de las que Nicaragua es dependiente. Estas tendencias encuentran una expresión util y adecuada en el concepto de la globalización.

19La globalización expresa la tendencia que muestran las estructuras polîticas y económicas del mundo a organizarse alrededor de ejes de poder que tras-cienden las fronteras legales y territoriales del Estado-Nación. En este sentido, la globalización representa un reto para la sobrevivencia de relaciones de congruencia entre Estado y sociedad, que dieron lugar a la gobernabilidad democrática y a los altos niveles de seguridad ciudadana que ofrece este modelo (Held, 1991).

20La transnacionalización del capital reduce la capacidad de los Estados nacionales para domesticar la acción del mercado. Más aún, con la globalización, las estructuras del aparato estatal se ven forzadas a adecuarse a las exigencias y requerimientos del mercado mundial. Los efectos de estos dos fenómenos pue-den verse en las tendencias mundiales hacia el desmantelamiento del Estado de Bienestar ; la flexibilización y desregulación de los mercados de trabajo que reducen el poder de los sindicatos ; y el predominio de políticas económicas de carácter neoliberal que favorecen el desarrollo de la racionalidad de mercado como marco normativo ordenador de la vida en sociedad. Estas expresiones de la globalización se orientan hacia la conformación de una nueva relación entre Estado y sociedad alrededor del mundo.

21La creciente interdependencia entre el mercado mundial y el Estado, otorga a este último un alto grado de soberanía con relación a la sociedad civil. Esta soberanía se traduce en capacidades estatales considerables para desatender demandas sociales de la población, sobre todo cuando estas están en contradicción con la lógica y requerimientos del mercado mundial (Faletto, 1989). Esta tendencia tiende a erosionar la estructura de derechos ciudadanos que se desarrollaron en las sociedades democráticas capitalistas ; y por lo tanto, las bases de la seguridad ciudadana de que gozan los miembros de estas sociedades. Sin embargo, hay que notar que la globalización encuentra resistencias importantes en los países con sistemas democráticos consolidados. En estos países la globalización enfrenta : a) Estados que conservan importantes niveles de soberanía, es decir, importantes niveles de control sobre las causas de su propio desarrollo histórico ; y b) sociedades civiles organizadas.

22Estas resistencias institucionalizadas contra la globalización no existen en Nicaragua. Antes bien, la globalización tiende a acentuar las caracterîsticas históricas del Estado Nicaragüense por cuanto tiende a transnacionalizar su estructura organizativa y funcional. En otras palabras, la globalización - que en un país como Nicaragua se expresa fundamentalmente en la hiperdependencia del Estado con relación a los organismos financieros internacionales - tiende a acentuar la dependencia externa del Estado al mismo tiempo que separa la administración publica de la sociedad, imposibilitando la institucionalización de un verdadero control democrático de sus funciones y reduciendo la capacidad del gobierno para hacer políticas públicas en función de presiones y necesidades domésticas. El resultado es la ampliación de la brecha histórica entre el Estado y la sociedad nicaragüense.

23La hiperdependencia del Estado nicaragüense se expresa claramente en la poca capacidad con que éste cuenta para negociar el marco normativo que los organismos internacionales imponen sobre el proceso nacional de formulación, e implantación de políticas públicas. Como resultado de estas imposi-ciones, la transición política en Nicaragua ha producido una democracia externamente restringida, por cuanto los procesos electorales que constituyen su característica principal se desarrollan dentro de marcos normativos que limitan el rango de opciones sociales y económicas que la democracia ofrece a la población.

24Desde esta perspectiva, la democracia nicaragüense es - esencialmente - una democracia política que intenta institucionalizar la practica del voto popular y las libertades propias del sistema electoral dentro de los límites normativos que imponen el sistema económico internacional y sus instituciones. En este sentido, la transición democrática representa un proceso de ampliación de los derechos políticos de la ciudadanía, dentro de un rango de opciones sociales y económicas sumamente restringido.

25La intensificación de la dependencia del Estado nicaragüense puede obser-varse en el Programa de Reforma y Modernización del Sector Público Nicaragüense que se inició durante el Gobierno de Violeta Barrios de Chamorro como parte de las actividades programadas en los convenios de préstamo para ajuste estructural. Este programa - que ha sido continuado durante el gobierno del Dr. Arnoldo Alemán - promueve la transnacionalizaciôn del aparato administrativo del Estado y facilita la imposición por parte de las agencias financeras internacionales de marcos normativos de corte neo-liberal que orientan la formulación de las políticas públicas. Estos marcos normativos tienden a reforzar el modelo tradicional de relaciones entre Estado y sociedad que permite a los gobiernos de la región gobernar hacia afuera y de espaldas a las necesidades y presiones de la población. Desde esta perspectiva, los procesos electorales ofrecen a la población nicaragüense la oportunidad de escoger a sus gobiernos, pero no la capacidad de influir en el modelo de relaciones entre Estado y sociedad dentro del que estos gobiernos tienen que operar.

  • 2 De acuerdo a Transparencia Internacional, Nicaragua sufre uno de los niveles de percepción de corr (...)

26La ampliación de la brecha que históricamente ha separado al Estado de la sociedad nicaragüense ha impedido el desarrollo de mecanismos institucionales que le permita a la población nicaragùense controlar la conducta de sus gobernantes. La corrupción administrativa y la impunidad que han plagado el llamado proceso de transiciôn democrática en Nicaragua, muestra con claridad, la ineficacia del sistema político actual para otorgarle a la sociedad nicaragùense un grado mínimo de control democrático sobre el funcionamiento de la administración pública2. Las principales presiones que recibe el Estado nicaragüense en la actualidad para alcanzar un grado mínimo de transparencia administrativa provienen de los organismos financieros internacionales de cuyo apoyo depende cada vez mas la supervivencia de los gobiernos nicaragüenses durante la etapa actual de experimentación democrática. Es en función de los requerimientos de estos organismos internacionales, que los gobiernos nicaragüenses se ven obligados a desarrollar y moldear su conducta política y administrativa. Es decir, no son las presiones de la sociedad civil nicaragüense, sino las presiones de los organismos internacionales, las que tienen la mayor capacidad de promover la transparencia administrativa y el ordenamiento del aparato estatal nicaragüense.

LAS LECCIONES DEL MITCH

27La hiperdependencia del Estado Nicaragüense con relación a los organismos financieros internacionales, y la incapacidad de la sociedad nicaragüense para condicionar la acción del Estado, se han reflejado con dramática claridad durante la crisis social provocada por el huracán Mitch. En Octubre de 1998 el huracán Mitch se desplazó a una velocidad de 8 a 11 kilómetros por hora cau-sando daños humanos, ecológicos y materiales calificados por varios observadores como de « proporciones bíblicas ».

28El impacto del huracán Mitch, lejos de debilitar las estructuras de poder de la región, ha sido transformado en un evento facilitador del desarrollo y consolidación de estas estructuras. El alivio de la deuda externa de Honduras y Nicaragua, la obtención de nuevos recursos externos y la solicitud de ingreso de estos países a la iniciativa de alivio de deuda del Banco Mundial (HIPC) tienden a facilitar la implantación de las estrategias de desarrollo que los gobiernos de estos países venían impulsando desde antes del huracán Mitch. Las respuestas de los gobiernos ante la crisis provocada por el huracán, han estado determinadas por el imperativo de consolidar estas estrategias.

29En Necesidades Urgentes y Lineamientos del Plan Maestro de la Reconstrucción Nacional se establece que la respuesta oficial del Estado hondureño a la crisis generada por el huracán Mitch, estará condicionada al mantenimiento y reforzamiento de la estrategia económica que el gobierno había venido siguiendo durante la ultima década : « Los objetivos y metas a nivel sectorial [del plan de reconstrucción nacional] se plantean en un contexto macroeconómico en el cual se pretende mantener y profundizar las reformas de políticas que permitan continuar avanzando en el proceso de mejoramiento de la competitividad nacional, la apertura comercial y la integracion internacional. Con tal propósito, mantendrán su plena vigencia las políticas planteadas y los esfuerzos realizados antes de la actual coyuntura, en las áreas : monetaria, cambiaria, fiscal, balanza de pagos y acuerdos de integración regional » (Gobierno de Honduras, 1998 : 4). Dentro de esta vision, la cooperación internacional se percibe como un mecanismo de apoyo a la estrategia de desarrollo que se venía implantando desde antes del Mitch (Gobierno de Honduras, 1998 : 5).

30De igual manera, el gobierno de Nicaragua anunció oficialmente que su respuesta al huracán Mitch se articularía dentro del marco de la estrategia económica y social que el gobierno había venido impulsando en Nicaragua desde antes del Mitch. En este sentido, la anunciada « Estrategia para la Reconstrucción y Transformación de la Nación » (Gobierno de Nicaragua, 1998) significaba seguir haciendo lo mismo que se venía haciendo antes del Mitch, solo que ahora con el impulso de la cooperación extranjera generada por el huracán. En el mensaje del Presidente Alemán a la Comisión Presidencial para la Reconstrucción y Transformación de Nicaragua, se señala que la estrategia de reconstrucción y transformación « deberá estar guiada por los siguientes objetivos : Primero, salvaguardar nuestra naciente democracia y fortalecer la gobernabilidad del país. Segundo, salvaguardar los logros alcanzados en materia económica y social y disponer de los recursos concesionales necesarios para enfrentar esta gran empresa nacional, y tercero, continuar con las reformas económicas, sociales e institucionales necesarias para garantizarnos un desarrollo integral, equitativo y sostenible » (Gobierno de Nicaragua, 1998 : 4).

31La posición de los gobiernos centroamericanos encuentra su expresión regional en la estrategia conocida como la « Agenda Centroamericana para el Siglo xxi ». Esta estrategia ha sido preparada por el Instituto Centroamericano de Administración de Empresas (Incae) en colaboración con el Instituto de Desarrollo Internacional de la Universidad de Harvard (HIID).

32En términos generales, la « Agenda Centroamericana para el Siglo xxi » es una estrategia de desarrollo basada en la capacidad competitiva del sector privado y, en especial, de los sectores empresariales con mayor potencial transnacional y transregional de Centroamérica. Sehala el Incae en su Propuesta para la Reconstrucción y el Desarrollo Sostenible de Centroamérica después del huracán Mitch : « Desde inicios de la década de los 90, América Central ha acelerado las transformaciones de su modelo de desarrollo económico para permitir la sostenibilidad de los procesos de democratización y de paz impulsados en la región en la década anterior. La estrategia diseñada para respaldar los cam-bios tiene como uno de sus pilares la promoción de exportaciones y la apertura comercial entendida como la mejor opción para la comunidad centroamericana de integrarse de lleno al comercio internacional y a las ventajas de la globalización, mejorando así los niveles de vida de millones de centroamericanos » (Incae, 1998 : 31-32).

33La propuesta del Incae incluye consideraciones, planes y recomendaciones para la solución de la pobreza, para la protección del ambiente, para el desarrollo de la pequeña y mediana empresa, y para el desarrollo de la gobernabilidad en la región. Las metas sociales, ambientales y políticas que se plantean en esta propuesta, sin embargo, están subordinadas al objetivo de impulsar y desarrollar la competitividad empresarial que se presenta como la plataforma de la estrategia del Incae. Esta estrategia asigna al sector privado el liderazgo del desarrollo histórico de la sociedad centroamericana, y al Estado, el papel de facilitador del desarrollo del mercado y de la competitividad del sector privado con mayor potencial transnacional y transregional de Centroamérica.

34La alternativa a los programas de « Reconstrucción y transformación » pro-puestos por los gobiernos de Honduras y Nicaragua y por instituciones regionales como Incae, la constituyen las propuestas de la llamada Sociedad Civil de los países centroamericanos. Por Sociedad Civil se entiende el conjunto de « organizaciones gremiales, partidos políticos, agrupaciones religiosas, organizaciones no gubernamentales (ONG) de desarrollo, medios de comunicación, organizaciones de productores, camaras empresariales, sindicatos, universidades, organizaciones comunales y de base, grupos ambientalistas, organizaciones voluntarias, agrupaciones de artistas y todo tipo de grupo formal o informalmente establecido » (Unirsci, 1998).

35La propuesta de desarrollo formulada por la Sociedad Civil nicaragüense esta basada en una premisa básica : la solución de la vulnerabilidad social y ecológica en Centroamérica, requiere de la transformación de las estructuras sociales que definen la distribución del poder y la riqueza social en la región. Transformar estas estructuras requiere la revisión de los modelos de desarrollo que han guiado la evolución histórica de la región, y especialmente, de los modelos de desarrollo neo-liberal que se han utilizado durante los ûltimos diez ahos. « Queremos », sehala la Coordinadora Civil para la Emergencia y Reconstrucción de Nicaragua, « una reconstrucción que no nos regrese a la "normalidad" en la que estábamos antes del huracán, sino que nos permita superar la exclusion y la marginalidad en la que han vivido amplios sectores de la población y una utilización más adecuada de nuestros recursos naturales » (CCER, 1999 : 17).

36Planteamientos similares a los presentados por la Sociedad Civil nicaragüense han sido formulados por las organizaciones de la Sociedad Civil Hondureha. Las propuestas presentadas por Foro Social, instancia que aglutina a las principales redes de organizaciones de la Sociedad Civil de Honduras, se centra en « la condonación total de la deuda externa, la cancelación total de la deuda bilateral, la condonación de la deuda multilateral, la creación de un fondo para la reconstrucción y el desarrollo humano, la revisión de los términos de los Programas de Ajuste Estructural y la consecución de apoyos no reembolsables o con condiciones especiales para la recuperación de las poblaciones » (APC-Alforja, 1998).

37Tanto los gobiernos de Honduras como Nicaragua han logrado ignorar los planteamientos de la Sociedad Civil de estos países. En un encuentro de organizaciones de mujeres celebrado en Tegucigalpa en Enero de 2000, las representantes de los países de la región señalaban que los gobiernos « centralistas y autoritarios » del área obstaculizaban « la participación de la sociedad civil, particularmente del movimiento femenino » (La Prensa, 2000). Al mismo tiem-po, los representantes de la sociedad civil nicaragüense denunciaban que sus organizaciones habîan sido ignoradas en el proceso de elaboración del informe oficial del avance de las labores de reconstrucción que el Gobierno de Nicaragua presentaría en su encuentro con el Grupo Consultivo para la Reconstrucción y Transformación de América Central en Febrero de 2000 (La Tribuna, 2000). El Grupo Consultivo es una instancia organizativa que reúne a los paîses donantes y a los organismos multilaterales involucrados en las tareas de reconstrucción de Centroamérica después del Mitch.

38La debilidad de la Sociedad Civil para condicionar las acciones y los programas de desarrollo de los Estados centroamericanos obedece a varias razones. En primer lugar, los planteamientos de la Sociedad Civil de Nicaragua y Honduras van en contra de la lógica y la tendencia histôrica que reproducen las estructuras sociales de esos países. En segundo lugar, las organizaciones de la Sociedad Civil de Nicaragua y Honduras carecen de la fuerza política y del respaldo social que se necesita para modificar estas estructuras ; es decir, carecen de la fuerza política y del respaldo social para transformar el modelo de relaciones entre Estado y sociedad que le permite a los gobiernos centroamericanos gobernar en funciôn de los estímulos y tendencias del mercado global y de espaldas a las necesidades y demandas de las poblaciones nacionales. La razón principal de esta debilidad la constituye la ausencia de una estructura de derechos ciuda-danos que sirva de apoyo a la Sociedad Civil de los países centroamericanos. Una Sociedad Civil organizada sobre una poblaciôn sin derechos ciudadanos reaies y efectivos es una Sociedad Civil sin fuerza social transformativa (Sen, 1981 ; Sobhan y Sen, 1990 ; Lavell, 1998).

39Por otra parte, la base material de la Sociedad Civil en Centroamérica no es una base material doméstica. El sustento económico de muchas de las organizaciones que componen la Sociedad Civil de los países de la región proviene de la cooperación internacional. En este sentido es posible hablar de una relación de dependencia entre importantes sectores de la Sociedad Civil y la cooperación internacional, que guarda cierto paralelo con la dependencia del Estado centroamericano con relación a las tendencias del mercado global y los organismos financieros internacionales.

40Finalmente, la representatividad de la Sociedad Civil centroamericana es una representatividad formal que con frecuencia está basada en las motivaciones humanitarias, en las inclinaciones políticas, y en las orientaciones profesionales de sus lideres. Más aún, la representación de los intereses de las masas pobres y vulnerables que asume la Sociedad Civil centroamericana, es con mucha frecuencia, una representación voluntaria basada en principios éticos, pero casi nunca, en una coincidencia de intereses entre estas organizaciones y los sectores sociales a que aspiran representar. Al hablar de coincidencia de intereses nos referimos no simplemente al deseo de eliminar la pobreza como una obligación moral sino al deseo de eliminar la pobreza como una necesidad existencial compartida.

41En Centroamérica, tanto la Sociedad Civil como el Estado se disputan la representatividad de los intereses del pueblo. Ninguno de estos actores, sin embargo, es vulnerable a las presiones y demandas de la sociedad porque no dependen de ella ni en términos financieros ni en términos de legitimidad. Cada uno de estos actores se mueve sobre una base de intereses que no siempre coinciden con los intereses de los sectores sociales que asumen representar.

42La ausencia de una estructura sólida de derechos ciudadanos en Honduras y Nicaragua, así como la dependencia externa y la baja representatividad política del Estado y la Sociedad Civil de estos países facilitan la externalización del conflicto social ; es decir, su desplazamiento fuera del espacio político, legal y territorial soberano de los países de la región. Así pues, el conflicto social gene-rado por el huracán Mitch no se ha organizado alrededor de las instituciones políticas nacionales, sino más bien alrededor de la comunidad internacional, que se ha constituido en la fuente, no solo de recursos financieros, sino de legitimidad. En estas circunstancias, los afectados por el huracán, y los sectores más vulnerables a los desastres naturales, se convierten en elementos pasivos cuya suerte depende de la interacción entre la Sociedad Civil, el Estado y la comunidad internacional.

43A raíz del huracán Mitch, el Grupo Consultivo para la Reconstrucción y Transformación de América Central, se ha convertido en una especie de árbitro entre los diferentes actores nacionales que promueven estrategias y planes de desarrollo para los países de la región. La función principal del Grupo Consultivo es definir las aportaciones de los diferentes países y organismos a los esfuerzos de reconstrucción. Estos aportes, sin embargo, están condicionados a los lineamientos y demandas de la comunidad donante y de los organismos multilaterales. Es decir, la función del Grupo Consultivo trasciende la dimension eminentemente financiera para transformarse en una fuerza política que condiciona el desarrollo histórico de los países de la región.

44La influencia política del Grupo Consultivo puede tener efectos positivos en los esfuerzos de reconstrucción de Centroamérica. La dimension polîtica del trabajo que realiza el Grupo Consultivo, sin embargo, tiende a reforzar la dependencia externa no solo de los Estados centroamericanos, sino también de la Sociedad Civil de los países de la región que ven en el marco de las negociaciones con la comunidad internacional, la oportunidad de ganar espacios dentro de los procesos de formulación de políticas públicas de los Estados de la región. Esta dependencia, dificulta la articulación de consensos sociales que a nivel nacional, establezcan las bases para la consolidación de un orden social democrático y estable.

***

45El llamado proceso de transición democrática que ha experimentado Nicaragua a partir de 1990 no ha logrado modificar el modelo de relaciones entre Estado y Sociedad que ha caracterizado el desarrollo político nicaragüense. Antes bien, este proceso de transición democrática se ha visto acompahado de la ampliación de la brecha que separa al Estado de la sociedad Nicaragüense. El desarrollo democrático requiere del desarrollo e institucionalización de una relación de congruencia entre los que formulan las políticas públicas y los que reciben el efecto de estas políticas (Held, 1991). Esta relación de congruencia esta ausente en Nicaragua, en donde el Estado flota sobre una sociedad que no cuenta con la capacidad de condicionar el proceso de formulaciôn de polîticas y decisiones públicas.

46La crisis social generada por el huracán Mitch no ha logrado constituirse en una fuerza de cambio capaz de modificar la orientación del desarrollo social, económico, y político de Nicaragua. El huracán Mitch constituye un evento histórico cuyo impacto tiende a ser « normalizado » por las estructuras sociales de este país. Estas estructuras han demostrado tener la capacidad de absorber el impacto de este desastre natural convirtiéndolo en una nueva cicatriz en el cuerpo social de la sociedad nicaragüense. Más aún, es posible afirmar que el impacto del huracán Mitch en Nicaragua, lejos de debilitar las estructuras de poder de este país, tiende a reforzarlas. Los efectos de este huracán han inten-sificado la dependencia externa del Estado nicaragüense y su autonomía con relación a una sociedad que no cuenta con los derechos ciudadanos y con la fuerza política para condicionar las prioridades y la acción del Estado.

47La ruptura entre el Estado y la sociedad, y mas específicamente entre un Estado que se transnacionaliza y una sociedad que se siente incapaz de condicionar las políticas públicas que la afectan puede no solo ser el final de la democracia electoral nicaraguense sino también el comienzo de una etapa sin precedentes de violencia social. Un Estado que no responde a las necesidades de su población pierde necesariamente su legitimidad y, por lo tanto, su capacidad de controlar y regular el conflicto social.

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Notes

1 La formación de la Unión Europea no reduce sino que simplemente modifica los mecanismos de reproducción de la soberanía de los Estados que la integran. Más aun, la integración europea puede ser vista como una estructura institucional que tiende a proteger la soberanía de estos Estados.

2 De acuerdo a Transparencia Internacional, Nicaragua sufre uno de los niveles de percepción de corrupción más altos del mundo. En el índice correspondiente a 1998 Nicaragua alcanzó una puntuación de 3. El puntaje más alto (menos corrupción) lo recibió Dinamarca con 10). El puntaje más bajo (más corrupción) lo alcanzó Camerún con 1.4).

Notes de fin

* Departamento de Ciencia Política, Universidad de Western Ontario.

Table des illustrations

Légende Photographie n° 14 - février 1999 : des enfants victimes de mitch attendent de l'aide sur le bord de la route, à posoltega (cliché : alain musset).
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/1970/img-1.jpg
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