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Naviguer dans le désert

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Claudia Carolina Zamorano-Villarreal

Les modes de production et de circulation dans les filières du logement

Texte intégral

  • 1 A propos de cette classification, voir J. Manuel Ramírez Saíz, Actores sociales y proyecto de ciud (...)

1L'ensemble des procédures nécessaires à la production et à la consommation du logement constitue – selon la terminologie employée par Godard, Pandaries, Cuturello et Topalov1 – une filière de logement. Cette notion présente deux aspects : d'abord, les modes de production et de circulation du logement et ensuite, la mobilisation des ressources des ménages pour y accéder. Dans ce chapitre nous allons étudier le premier aspect avant d'aborder la question centrale du présent travail : comment les familles font-elles pour acquérir un logement ? Pour résumer, l'objectif de ce chapitre est d'explorer l'évolution des modes de production et de circulation du logement dans les filières affectées aux populations à faibles revenus de Ciudad Juárez au cours des quarante dernières années.

2Aussi bien les statistiques que les travaux qui abordent la question au Mexique et en Amérique latine partent généralement de l'analyse des acteurs sociaux participant à la construction, à l'appropriation et à la gestion de l'espace urbain et qui, par conséquent, déterminent la conformation des filières de logement. On y distingue d'une part l'Etat, représenté par les aménageurs, les institutions de logement, la police, la mairie, etc., et d'autre part la société civile, composée de la bourgeoisie, des organisations de quartier et des groupes professionnels. Cette perspective fait donc abstraction des pratiques individuelles et familiales, qui, comme j'essayerai de le montrer au cours de ce chapitre, sont indispensables à la compréhension du sujet.

3En effet, la perspective adoptée conduit les chercheurs à considérer les logements en location, les lots obtenus à l'aide d'une organisation de quartier et les habitations construites par l'État comme les seules voies d'accès au logement pour les moins favorisés. Cependant, lors du travail de terrain, j'ai identifié sept filières d'accès. Elles seront classées en deux groupes selon le statut d'occupation visé :

  1. les filières d'accès au logement en non-propriété comprenant la location, la cohabitation et l'emprunt ;
  2. les filières d'accès à la propriété comprenant les transactions entre particuliers, les dons et héritages, les organisations de quartier et les crédits publics pour l'achat d'un logement.
  • 2 Le sujet des matériaux de construction utilisés pour le logement et des moyens pour les obtenir ne (...)

4Le produit obtenu grâce à ces filières peut être soit un logement terminé, soit une bicoque, soit encore une parcelle pour l'auto-construction. Dans ce dernier cas, l'accès au terrain ne représente qu'une étape. Pour disposer des matériaux de construction, le choix de la filière se pose à nouveau2.

5Nous allons voir que, de 1960 à 2000, ces sept filières ont été continuellement présentes dans le parc immobilier de Ciudad Juárez. Néanmoins, la production et la circulation du logement ont subi des changements concernant tant leurs agents sociaux et leurs logiques que l'importance relative de chaque filière. Ainsi, une seule et même filière peut nous confronter à des logiques et à des enjeux différents, et les possibilités offertes aux individus pour les emprunter varient également.

LE PARC IMMOBILIER : STATISTIQUES ET CATÉGORIES

  • 3 Alors que l'année 2001 a bien commencé, les résultats définitifs du recensement de l'année 2000 ne (...)

6Nous savons déjà qu'entre 1960 et l'année 2000, la population recensée à Ciudad Juárez est passée de 275 995 habitants à 1 212 232. Ainsi, augmentant de 340 %, elle a plus que quadruplé. Toujours selon les recensements, le nombre des logements dépasse cette croissance en grimpant de 51 464 unités en 1960 à 293 743 en 2000, ce qui équivaut à une croissance de 470 %. Les effets de ces deux dynamiques se répercutent évidement sur la superficie urbanisée qui entre 1970 et 1998 est passée de 306 hectares à près de 8503.

7Au rythme de ces changements, les statuts d'occupation et les agents qui participent dans la production du logement se sont aussi recomposés, indiquant une évolution importante dans les modes de production et de circulation dans ce parc. Cette première section prétendait exposer quelques données statistiques susceptibles de révéler tels changements dans l'espace et dans le temps. Or, un tel projet – qui prétendait uniquement étaler une toile de fond – ne saurait nous épargner un regard critique sur les catégories employées par nos sources qui sont, en effet, ambiguës et nécessairement statiques.

a) Reclassement des statuts d'occupation

  • 4 De 1960 à 1990, les institutions chargées des recensements ont changé aussi bien de nom que de lie (...)

8Les recensements permettent de saisir une tendance à la hausse de la propriété d'occupation comme l'évolution la plus marquante du parc immobilier entre 1960 et 19904. Comme le montre le tableau n° 1, ce statut a augmenté de plus de 40 % sa représentation dans le parc de la ville, aux dépens du marché locatif et des autres types de logement en non-propriété.

  • 5 Gobierno de Ciudad Juárez, Primer Informe de Gobierno de Francisco Villarreal Torres, Capîtulo de (...)
  • 6 « Cd. Juárez : futuro amenazado... Tierra... Juárez necesita un lugar para vivir », El Norte de Ci (...)

9Bien que ces données, suivies décennie par décennie, semblent suggestives, il est nécessaire de signaler certains problèmes précis qu'elles comportent ? En premier lieu, la catégorie de « propriétaire » employée par les bureaux de recensement est douteuse. En 1993, le maire Francisco Villareal signale que les 40 % des ménages de la ville sont établis sur des terrains envahis sans que cette appropriation ait été régularisée5. De sa part, l'Université Autonome de Ciudad Juárez (UACj) – s'appuyant sur les publications du ministère de la Programmation et du Budget (SPP), sur celles du Conseil municipal et sur ses propres enquêtes – estime qu'il s'agit seulement, du moins « seulement », d'un peu plus de 20 000 lots bâtis en situation irrégulière, soit les 12 % du parc immobilier6.

TABLEAU N ° 1 : ÉVOLUTION DE LA PROPRIÉTÉ D'OCCUPATION À CIUDAD JUÁREZ, 1960-1990

TABLEAU N ° 1 : ÉVOLUTION DE LA PROPRIÉTÉ D'OCCUPATION À CIUDAD JUÁREZ, 1960-1990

Sources : D'après les Censos Generales de Población y Vivienda del Estado de Chihuahua : 1960, 1970, 1980 et 1990.

  • 7 La divergence est peut-être liée à des intérêts politiques. Comme nous allons le voir plus loin, u (...)
  • 8 Le contenu de ce terme s'approche de la toute première acception de l'anglicisme américain squatte (...)
  • 9 Certaines personnes ne savent pas exactement quel est leur statut d'occupation. Elles s'assument d (...)

10Abstraction faite de la divergence des chiffres7, ce qui est à retenir est qu'une bonne partie de la population, même si elle est propriétaire de sa maison (c'est-à-dire des matériaux avec lesquels elle est construite), ne l'est pas du terrain sur lequel celle-ci est établie, elle n'est donc pas tout à fait propriétaire. Un terme distinctif pour ce type d'occupant a d'ores et déjà été forgé dans le jargon des bureaux d'aménagement, des leaders de quartiers et même dans certaines études académiques, on les appelle simplement posesionados (littéralement : ceux qui ont pris possession des terrains8). On a intérêt à se demander, sans pouvoir hélas répondre, comment les enquêteurs des recensements classent ces cas. Lorsque le posesionado ne connaît pas sa situation ou qu'il essaie de l'occulter, on va vraisemblablement lui accorder le statut de propriétaire9. En revanche, lorsqu'il sait et déclare sa situation, n'est-il pas envisageable que les employés du bureau des recensements le classent parmi les non-propriétaires ? On peut donc soupçonner que l'attribution de la catégorie de « propriété » est restée dans une large mesure soumise aux critères personnels des enquêteurs.

  • 10 René Coulomb, Habitat locatif populaire et dynamiques urbaines dans la zone métropolitaine de Mexi (...)

11Une déficience non moins grave du recensement s'observe dans le traitement de la catégorie des non-propriétaires, dont la subdivision se limite à distinguer locataires et non-locataires. En réalité, ce groupe englobe des habitants très divers et dans l'état actuel de nos connaissances, leur classification pose des problèmes graves. Pour la recherche urbaine latino-américaine, le travail le plus complet est sans doute la thèse de René Coulomb, fruit d'une expérience de vingt ans de terrain dans la ville de Mexico10. Mes recherches à Ciudad Juárez, entreprises avant la publication de cette étude fondamentale, en confirment les conclusions sur maints aspects. En même temps, elles mettent en relief la spécificité très prononcée de la région frontalière.

  • 11 René Coulomb, op. cit. p. 41 – 46.

12Dans la capitale, Coulomb signale quatre types essentiels de non-propriétaires : les locataires, les sous-locataires, les gardiens d'un lot ou d'une maison et les cohabitants11. Les données réunies à Ciudad Juárez nous obligent à y ajouter les simples emprunteurs qui occupent un logement ou un terrain sans avoir nécessairement de rapports contractuels (formels ou informels) avec les propriétaires. Ce vaste éventail de types d'occupation du logement pratiqués au Mexique pose des problèmes de classification particulièrement épineux. Coulomb a constaté, par exemple, l'impossibilité d'opérer une discrimination nette entre locataires et cohabitants.

  • 12 Ibidem, p. 45.

13La contribution du « locataire » n'est pas toujours perçue comme un loyer proprement dit, surtout lorsqu'il n'existe pas de bail formel. Une famille qui partage une partie d'un logement ou d'un lot avec une autre famille peut déclarer ne pas payer de loyer (et donc ne pas être recensée comme locataire) tout en contribuant aux dépenses de la famille qui la loge, et peut même partager une partie du loyer (c'est le cas des sous-locations que les recensements ne relèvent pas). [...] Par ailleurs, le fait qu'un fort pourcentage de logements, ou plutôt de pièces, soient louées en dehors des règlements en vigueur amènent les ménages (propriétaires comme locataires) à occulter la situation de la location.12

  • 13 Ibidem, p. 46.

14La distinction entre cohabitation et location est particulièrement difficile dans les ensembles résidentiels. Comme Coulomb le remarque, « une difficulté supplémentaire du registre statistique de l'habitat locatif est liée à la définition imprécise de ce qu'est un "logement". L'instruction donnée aux enquêteurs est : un logement est une pièce, ou un ensemble de pièces, ayant une sortie indépendante ».13 Mais comme nous allons le voir plus loin, dans diverses pratiques de cohabitation, le critère de la « sortie indépendante » n'est pas opératoire. Une fois encore, c'est à l'enquêteur de déterminer si les habitants d'un ensemble résidentiel constituent une ou plusieurs maisonnées.

TABLEAU N° 2 : CLASSIFICATION DES STATUTS D'OCCUPATION DANS LES RECENSEMENTS. CIUDAD JUÁREZ 1960-1990

TABLEAU N° 2 : CLASSIFICATION DES STATUTS D'OCCUPATION DANS LES RECENSEMENTS. CIUDAD JUÁREZ 1960-1990

Sources : D'après : Censo Général de Población y Vivienda del Estado de Chihuahua, 1960, 1970, 1980 et 1990.

15Comment le recensement a-t-il relevé le défi que constitue cet état de choses peu transparent ? Une analyse plus étendue des données censitaires montrant l'évolution des statuts d'occupation (Tableau n° 2) permet d'observer que la complexité des statuts d'occupation a suscité une hésitation manifeste du côté du bureau du recensement. À chaque décennie, les démographes ajoutent une catégorie pour classer les non-propriétaires. En 1960, ils les classent tous comme des locataires. En 1970 ils créent une rubrique commune de « non-propriétaires ». En 1980 ceux-ci redeviennent des « locataires », mais les démographes y ajoutent le groupe des « non-spécifiés ». Finalement en 1990, ils semblent diviser cette dernière catégorie pour créer à côté des « non-spécifiés » une nouvelle tranche non moins ambiguë : les « autres ».

  • 14 Ces villes ont été choisies selon deux critères : nombre d'habitants supérieur à 100 000 et pource (...)

16Il est à signaler enfin qu'à Ciudad Juárez – comme dans d'autres villes de la frontière Nord du Mexique – la considération de cette catégorie ambiguë « autres » s'avère d'un intérêt particulier. À partir du recensement de 1990, nous sommes en mesure de comparer ces données avec celles obtenues dans les autres régions du Mexique. D'un échantillon de dix-sept villes moyennes, distribuées de façon uniforme dans tout le pays14, il résulte que justement les quatre villes de la frontière Nord présentent des pourcentages exceptionnellement importants de logements avec statut d'occupation « autre ».

GRAPHIQUE N° 2 : INDICE DE LOGEMENTS AYANT UN STATUT D'OCCUPATION « AUTRE » DANS 1 7 VILLES MOYENNES. MEXIQUE 1990.

GRAPHIQUE N° 2 : INDICE DE LOGEMENTS AYANT UN STATUT D'OCCUPATION « AUTRE » DANS 1 7 VILLES MOYENNES. MEXIQUE 1990.

Source : À partir de « Los municipios de Mexico, Información censal de 1990 », Disque compact édité par l'Instituto de Estadistica, Geografía e Informática de México (INEGI) en 1994.

  • 15 C'est donc une ville « non directement frontalière », selon la terminologie proposée par Marie-Lau (...)

17La ville d'Ensenada, qui occupe le premier rang, n'est pas située directement sur la frontière, mais elle y est reliée par un bon réseau de communications et elle entretient avec les États-Unis des échanges tout aussi intenses que les villes frontalières elles-mêmes15. Il est donc à retenir que l'indice élevé de logements ayant un statut d'occupation « autre » est une particularité des villes frontalières qui est, sans doute, une influence manifeste de la mobilité géographique de leur population.

ÉVOLUTION DU SYSTÈME DE PROPRIÉTÉ DANS QUATRE ZONES DE CROISSANCE URBAINE (1962-1990)

  • 16 Luis Lesur et Teodoro Gonzalez de Leôn, Investigation de vivienda en 11 ciudades del Pais, IMSS, M (...)

18Le manque de rigueur des catégories caractérisant les statuts d'occupation dans les recensements présente donc l'inconvénient de nous refuser des données autres qu'approximatives, aussi bien sur l'évolution des statuts d'occupation que sur le contenu exact des catégories employées pour les classer. Pour combler les lacunes des premiers recensements et afin de suivre l'évolution du système de propriété dans les quatre zones de croissance historique de la ville, nous disposons de l'étude très exhaustive sur Ciudad Juárez menée en 1962 par Lesur et González de León16. Ces auteurs distinguent – tout comme le fera le recensement de 1990 – les locataires, les non-propriétaires et les propriétaires. À l'imprécision de ces catégories, il n'y a pas de remède.

19L'ensemble n° 1 cumule les données de 1962 et de 1990 pour présenter le changement que les statuts d'occupation résidentielle ont subi dans chacune des zones d'expansion urbaine.

  • Le marché locatif a vu sa part diminuer dans le parc immobilier de Ciudad juárez de 49 % en 1962 à 19 % en 1990. Toutefois, le nombre de ménages qui accèdent à un logement par cette voie n'a guère changé. Cette relative stabilité ne permet pas de supposer que les logements en location d'aujourd'hui sont ceux de jadis, ils ont été en réalité progressivement déplacés. Certains logements qui se louaient dans les années soixante sont devenus la propriété de l'occupant et certains autres ont été remplacés par des commerces et des bureaux ; en revanche, de nouveaux logements sont entrés sur le marché locatif.

20Selon les deux enquêtes, le parc locatif augmente en proportion au fur et à mesure que l'on se rapproche du centre-ville, mais sa densité s'est diluée dans les quatre zones : en 1962, la fourchette se situe entre 31 et 61 %, puis en 1990, le niveau est beaucoup plus bas car il atteint entre 10 et 42 %.

  • Durant la période examinée, les logements classés comme « autre type de non-propriété » diminuent en pourcentage dans le parc immobilier, en passant de 15 à 11 %. Toutefois, le nombre d'unités augmente de 9 000 à 22 500. En 1962, la deuxième zone d'expansion urbaine était la seule à présenter un pourcentage important de logements de ce type, mais en 1990, ces sortes d'habitations se répartissent sur toute la ville d'une façon plus homogène : les deux premières zones en comptent 6 000 logements et les deux autres en ont accueilli près de 16 500. Ceci permet de supposer que si beaucoup des ces logements passent dans un autre circuit de circulation (que ce soit la vente ou la location), leurs filières sont renouvelées constamment dans d'autres quartiers de la ville17.
  • La propriété d'occupation est le seul statut résidentiel qui augmente en termes absolus et relatifs. En 1962, Lesur et Gonzalez de Léon évaluent à 21 771 le nombre des propriétaires occupants. Le recensement de 1990 en compte 125 000. Entre ces deux dates, la densité des propriétaires occupants tend à se concentrer dans les nouvelles zones d'expansion, lesquelles offrent plus de facilité pour l'accès à la propriété. On ne peut toutefois pas négliger que certains logements qui sont à présent propriété de l'occupant sont passés auparavant par d'autres sphères de circulation, par exemple le marché locatif.

FIGURE N° 4 : POURCENTAGE DE LOGEMENTS SELON LE TYPE DE STATUT D'OCCUPATION PAR ZONE D'EXPANSION URBAINE 1962-1990

FIGURE N° 4 : POURCENTAGE DE LOGEMENTS SELON LE TYPE DE STATUT D'OCCUPATION PAR ZONE D'EXPANSION URBAINE 1962-1990

Sources : Cesar Fuentes, Plan de crecimiento... doc. cit. ; Inegi, Censo general de población y vivienda. Chihuahua, Resultados definitivos por Ageb urbano, Aguascalientes, Mexique, 1990 ; Lesur et Gonzalez de León, Investigaciones de vivienda en 11 ciudades del país, Imss, Mexico, 1965.

GRAPHIQUE N° 2 : PARTICIPATION DES SECTEURS SOCIAUX DANS LA PRODUCTION DE LOGEMENTS. CIUDAD JUÁREZ 1960-1992

GRAPHIQUE N° 2 : PARTICIPATION DES SECTEURS SOCIAUX DANS LA PRODUCTION DE LOGEMENTS. CIUDAD JUÁREZ 1960-1992

Sources : á partir de Sergio Garcia, op. cit., 1993.

21La croissance urbaine ne consiste donc pas seulement en une multiplication de logements bâtis dans l'extension territoriale, mais aussi en une ré-hiérarchisation complexe tant des densités de l'habitat que des statuts d'occupation. Les zones urbanisées après 1962 semblent recevoir autant la population expulsée du centre-ville que les nouveaux ménages et les immigrés. Au cours de cette évolution, qui a provoqué une dilution importante de l'habitat, les propriétaires occupants commencent à l'emporter sur les autres statuts résidentiels.

b) L'évolution des promoteurs immobiliers 1960-1992

  • 18 Sergio García, Evolución de técnicas constructivas para la vivienda en Ciudad juárez, periodo 1950 (...)

22Pour compléter cette approche quantitative de l'évolution du logement de Ciudad Juárez, nous allons tirer parti des données présentées par Sergio Garcfa18, afin de connaître l'évolution des promoteurs immobiliers, c'est-à-dire, des acteurs sociaux qui participent à la production de logements entre 1960 et 1992. Comme il est d'usage au Mexique, García classe les promoteurs immobiliers en trois secteurs, en supposant que la production dans chaque secteur soit réservée à un type de population déterminée.

  • 19 II faut signaler la particularité des activités de l'État Fédéral en tant que promoteur immobilier (...)

23Le secteur privé s'identifie aux agences ou industries du bâtiment à capital privé. Sa production, industrielle ou manufacturière, est destinée aux classes moyennes et supérieures. Fréquemment, ces classes passent commande de la construction de certains immeubles pour les mettre en location.19

  • 20 Eduardo Barrera explique bien les effets de cette offre excédentaire. Au cours des années soixante (...)

24Le secteur public est constitué par les Agences de Bâtiment du Gouvernement, les fonds de logement et les institutions qui contrôlent les crédits hypothécaires de l'État20. Sa production est industrielle et est attribuée aux salariés (des entreprises privées ou publiques) disposant de revenus stables et supérieurs au salaire minimum.

25Le secteur social, enfin, est composé par la population civile qui construit son logement elle-même, souvent en utilisant des techniques artisanales. Cette pratique est le fait de la population la moins favorisée, qui adhère souvent à des organisations de quartier. Le logement produit par ce dernier secteur n'est pas supposé entrer dans des circuits commerciaux. Il est considéré plutôt comme un produit d'autoconsommation.

26Les estimations de Sergio García sont présentées dans le graphique n° 2. Il montre comment, en pourcentage, les secteurs privé et public augmentent au détriment du secteur social. Des années soixante au début des années quatre-vingt-dix, le secteur privé augmente son intervention dans la construction du logement de 18 à 40 % ; le secteur public passe de 2 à 50 % et la part du secteur social, 80 % en 1960, chute à 10 % en 1992.

27Les évolutions observées dans le graphique ne se produisent pas sans poser maintes questions : alors que la crise financière touche le pays depuis quinze ans, l'augmentation relative du secteur privé du bâtiment dans la construction du logement contredit-elle ce vieil adage valable dans le monde entier, « quand le bâtiment va bien, tout va bien » ? Si le secteur public a tellement augmenté ses actions en faveur du logement, qu'en est-il donc du désengagement de l'État vis-à-vis des politiques sociales ? Finalement, la chute du secteur social ne met-elle pas en question l'idée que, pour la population à faibles revenus, l'auto-construction est la solution la plus courante pour accéder au logement en périodes de crise financière et de perte de la valeur réelle des salaires ?

  • 21 Eduardo Barrera explique bien les effets de cette offre excédentaire. Au cours des années soixante (...)

28Les tendances signalées par García sont en partie évidentes. Tout d'abord, au cours des années soixante-dix et quatre-vingts, la banque a financé l'industrie du bâtiment privé afin de stimuler la production de logements destinés aux classes moyennes. Ceci au point qu'il existait une offre excédentaire21. À la fin des années quatre-vingt-dix, la même stratégie est employée pour la production de logements populaires, ce qui conduit à un déplacement des actions publiques vers le secteur privé. Ensuite, bien que le secteur public n'ait pas diminué l'investissement total pour la construction du logement, il en a réduit l'investissement unitaire. C'est-à-dire que les crédits pour le logement englobent une plus large fraction de la population mais leur montant unitaire tend à diminuer. Finalement, depuis 1982, les autorités municipales et fédérales combattent les organisations de quartier et répriment l'envahissement des terrains pour l'auto-construction, ce qui peut expliquer dans une certaine mesure la diminution de la participation du secteur dit social.

29Nous arrivons ainsi à comprendre cette re-hiérarchisation des secteurs qui participent à la production des logements. Toutefois, ces explications et une analyse plus étendue comme celle que nous allons proposer révélerait que le découpage présenté par García a perdu un peu de son sens. La production de logements de chacun des secteurs n'est plus réservée à un type de consommateur unique : le secteur privé, qui auparavant construisait pour les classes moyennes et aisées, intervient maintenant dans la production du logement populaire, occupant ainsi la place du secteur public. Celui-ci finance et coordonne à présent certaines phases de l'auto-construction, s'occupant donc d'activités qui étaient auparavant réservées au secteur social. Enfin, les logements construits par le secteur social, qui étaient à peu près exclusivement destinés à l'autoconsommation, entrent désormais sur le marché. Ce secteur prend ainsi certaines caractéristiques du secteur privé.

30Dans cette approche quantitative de l'évolution du logement de Ciudad Juárez, un regard critique sur les sources nous a aidée à mieux les comprendre. Loin de vouloir répondre aux questions toutes faites d'un chercheur en sciences humaines, ces statistiques tendent plutôt à suivre les thèmes d'intérêt au moment de leur création, ainsi que les systèmes de représentation des enquêteurs. De cette sorte, ces sources sont fréquemment incapables de rendre compte de pratiques et de spécificités locales comme celle de la cohabitation ou celles qui expliquent l'indice élevé des logements ayant un statut d'occupation « autre » dans les villes frontalières. Dans l'analyse des promoteurs immobiliers qui ont participé à la production des logements, nous percevons également une certaine stagnation des catégories employées pour les classer, ce qui les rend peu opérantes au fil du temps.

31Malgré l'imprécision des données présentées, nous arrivons à présent à discerner comment le parc immobilier de la ville a évolué : il y a eu une croissance urbaine accélérée qui a dilué la densité de l'habitat, une recomposition des statuts d'occupation résidentiels qui a privilégié la propriété d'occupation, puis une re-hiérarchisation des secteurs sociaux qui participent à la production des logements, dans laquelle les secteurs privé et public gagnent en importance au détriment du secteur dit social. Sur cette base, tirons profit des observations de terrain et de travaux empiriques précédents pour essayer d'estimer l'évolution des filières destinées aux classes populaires, ainsi que pour capter leurs enjeux.

LES FILIÈRES D'ACCÈS AU LOGEMENT EN « NON-PROPRIÉTÉ »

32Comme nous l'avons vu, il y a de multiples catégories dans cet ensemble hétéroclite des « non-propriétaires ». Nous allons explorer d'abord les évolutions du marché locatif pour explorer ensuite les pratiques de cohabitation, d'emprunts et les charges des logements. L'étude des posesionados – dont le statut se rapproche de celui des propriétaires – est reportée à la troisième section de ce chapitre.

a) Le logement en location, une stagnation mouvementée

33Nous avons vu que malgré la perte d'importance du marché locatif, le nombre de logements en location est resté relativement stable. Cependant, cette apparente stabilité est trompeuse car il y a un déplacement progressif de ce type de logement dans l'espace. Maintenant, il faudrait se demander si ce déplacement est accompagné d'un changement du profil des loueurs, c'est-à-dire, des personnes responsables de mettre en circulation le type de logement qui nous occupe.

La naissance et la consolidation de la ville, la prédominance du locatif

34Avant 1960, le parc immobilier de Ciudad Juárez était dominé par le marché locatif. Il en était de même pour toutes les villes du pays, du fait de l'histoire de leur première urbanisation. Le vaste marché locatif qui s'est développé après la Révolution de 1910 dans les principales villes du pays est à l'origine des vecindades. Les vieux bâtiments du centre-ville construits à l'époque coloniale ont été abandonnés par les artisans et la petite bourgeoisie, et divisés en pièces qui ont été louées surtout aux immigrés pauvres d'origine rurale. Les propriétaires fonciers bâtissaient également des maisons de rapport et des « villes perdues », ensembles de logements qui gardent la structure collective des vecindades mais qui sont de construction plus récente et plus éphémère. Ce marché, alors dominant, devint un enjeu politique. En 1920, des associations de locataires commencèrent à émerger dans les villes de Veracruz et Durango. En réponse à ce mouvement qui avait en peu de temps gagné la plupart des villes du pays, le gouvernement prescrivit le blocage des loyers.

  • 22 Luis Lesur et Teodoro Gonzalez de Léon, op. cit., p. 68.
  • 23 Ibidem, p. 69.

35La plupart des chercheurs qui rapportent l'histoire du logement de Ciudad Juárez l'assimilent à celle du reste du Mexique ou parfois même à celle de la ville de Mexico. Mais certaines différences se manifestent. Les vecindades de Ciudad Juárez n'ont été construites pour la plupart qu'entre 1910 et 194522. Il s'agit généralement de constructions à un étage, bâties avec des matériaux d'occasion en provenance des États-Unis. Elles ne sont pas situées au cœur de la ville mais dans ce qui était alors la périphérie. Une partie de ces bâtiments, situés à l'Ouest où les conditions de logement étaient plus dégradées23, a été touchée par les lois de blocage des loyers et elle en reste affectée jusqu'à nos jours. Mais la réaction la plus commune des autorités locales vis-à-vis des mouvements de locataires fut de leur octroyer des terrains pour l'auto-construction dans la périphérie plus lointaine.

36Une deuxième vague de construction de vecindades et de maisons de rapport semble avoir eu lieu vers 1950, après la chute des prix du coton et l'abandon des activités agricoles. La pression exercée par la croissance démographique donnait de la valeur aux terres entourant la ville, qui étaient restées jusqu'alors en friche. Peu à peu, les grands propriétaires fonciers les ont loties et vendues à de petits entrepreneurs. Ceux-ci, faute de bâtiments anciens pour les convertir en vecindades, ont acheté ces terrains vagues pour y construire des logements neufs organisés suivant la même logique. Il reste à vérifier si les grands propriétaires fonciers se sont engagés eux-mêmes dans la construction de ce type de logements, comme cela semble s'être passé dans certaines villes coloniales du pays.

37À en juger par les conversations que j'ai eues avec certains d'entre eux, les propriétaires de vecindades situées à proximité du centre-ville appartiennent surtout à des familles d'immigrés arrivés à Ciudad Juárez pendant les premières décennies du siècle. Entre les années trente et cinquante, ils ont acheté leurs terrains ou leurs logements aux grands propriétaires fonciers de la ville et à une époque plus récente, quelques-uns ont même étendu leurs propriétés vers la périphérie. Ils ont fini par posséder une dizaine ou une vingtaine de logements, ce qui leur permet de vivre aisément.

Un nouveau parc locatif à la périphérie

  • 24 Emilio Pradilla, Vivienda, Estado y Capital, Fontamara, Mexico, 1987, p. 22.
  • 25 René Coulomb, op. cit., p. 369-390.

38De nos jours, la plupart des logements locatifs se situent à la périphérie. Une bonne partie d'entre eux sont le fruit de l'auto-construction, et quelques-uns ont même été érigés sur des terrains cédés par le gouvernement à des corporations d'État, à des mouvements de locataires et à des organisations de quartier. Le fait que ces logements soient aujourd'hui en location est un bon indicateur de la transformation la plus importante du marché locatif au cours des trente dernières années et nous oblige à revoir les théories courantes sur le développement urbain au Mexique : jusqu'aux années quatre-vingts, on n'avait guère envisagé que le logement d'auto-construction puisse être mis sur le marché. Autrement dit, nous tenions à l'idée que « l'auto-constructeur » produit un logement pour le consommer lui-même24. Or, des études plus récentes ont établi que beaucoup de maisons de ce type s'insèrent dans le marché locatif. Mais le nouveau loueur n'est plus celui qui possède une vingtaine de maisons et qui vit aisément de ses rentes, mais plutôt le tout petit propriétaire qui complète son budget grâce aux redevances de ses locataires, sans développer nécessairement une ambition de profit et d'accumulation. Cette évolution, peu connue des spécialistes, n'est pas une exclusivité de Ciudad Juárez. Réné Coulomb la perçoit aussi pour la ville de Mexico. Cet auteur propose une typologie de ces nouveaux propriétaires à partir des logiques qui guident leurs actions. Voici un résumé succinct de ses résultats25.

  1. La location domestique implique que le propriétaire partage avec une autre personne ou une autre famille le seul logement ou la seule parcelle qui lui appartienne, à titre provisoire et en échange d'une rémunération. Les motifs de ce type de location font souvent partie de relations d'entraide entre parents ou proches.
  2. La location domestique en consolidation s'établit quand le séjour du locataire tend à devenir permanent. Les pièces en location sont souvent aménagées et rendues indépendantes par rapport à l'espace occupé par le propriétaire. Il arrive même que les deux partenaires signent un bail, bien que celui-ci soit rarement déclaré aux autorités. Ce type de location répond plus à une logique économique qu'à la simple solidarité familiale. Il n'est pas rare que les redevances des locataires soient destinées à améliorer le cadre bâti sur la parcelle.
  3. La location patrimoniale. Les immeubles affectés à ce type de location reprennent souvent la forme de la vecindad. Ce type de loueur possède souvent plusieurs parcelles aménagées de cette façon. Dans les zones d'auto-construction en consolidation, on trouve même de petits ou moyens propriétaires qui, à l'instar des propriétaires fonciers pionniers des zones centrales, gagnent leur vie grâce aux loyers qu'ils tirent de leurs vecindades.
  • 26 Ibidem, p. 390.

39Selon Coulomb, « il n'y a pas dans ces faits une logique "capitaliste", c'est-à-dire guidée par la valorisation d'un capital-argent investi dans l'immobilier [...] L'immeuble loué constitue avant tout un patrimoine, pour les enfants ou pour la veuve qui pourra "vivre de ses rentes" ».26 On peut toutefois se demander si la frontière entre les logiques patrimoniale et capitaliste peut être tracée d'une manière aussi univoque.

40Nous sommes ainsi devant un marché locatif qui, stagnant et stable en apparence, garde une dynamique interne assez mouvementée. Les pratiques propres à la location en centre-ville s'étendent lentement vers la périphérie. A part ce déplacement géographique, le type de loueurs et leurs intérêts changent. La mise en location n'est plus fondée uniquement sur une logique mercantile, comme cela a pu être le cas jusque dans les années cinquante. Aujourd'hui on peut constater l'arrivée de petits propriétaires dont les logiques sont souvent patrimoniales, fruit de l'urgence ou des pratiques d'entraide familiale ou amicale.

b) La cohabitation et les arrimados, une sortie de secours ?

  • 27 Ibidem, p. 561.
  • 28 Ibidem, p. 569-571.

41Il existe au Mexique une classe de cohabitants connue dans le langage populaire sous le nom d''arrimados. Un arrimado est, d'après René Coulomb, « une personne ou un ménage qui partage de façon stable le logement, ou la parcelle d'un autre ménage (locataire ou propriétaire), sans que cette cohabitation soit l'objet d'une transaction monétaire pour l'usage du logement (ou de la parcelle) ».27 Le même auteur distingue deux variantes essentielles de ce type de cohabitation. « La cohabitation durable dans un logement indépendant situé sur la parcelle d'un membre de la famille élargie », et « la cohabitation passagère dans l'attente d'accéder à la location ou à la propriété d'occupation. »28

42A partir du travail de terrain à Ciudad Juárez, j'ai essayé de nuancer cette typologie en analysant la cohabitation sous trois aspects principaux : d'abord les rapports de parenté entre la famille d'accueil et les hôtes, ensuite la durée de la cohabitation, et enfin les effets que celle-ci exerce à son tour sur le cadre bâti. La classification qui en résulte est la suivante.

43a) La cohabitation ponctuelle. Le propriétaire ou le locataire d'un logement reçoit chez lui un parent ou un ami – souvent accompagné de sa famille – pendant une courte période, quand ce dernier se trouve en difficulté. La famille d'accueil ne change ni le cadre bâti, ni la distribution de l'espace. Elle aménage une des pièces à usage commun, normalement la cuisine ou le salon (quand il y en a), pour l'offrir comme dortoir aux hébergés. Ces derniers sont ainsi obligés de s'adapter aux horaires et aux habitudes de la famille d'accueil, ce qui leur rappelle qu'ils ne bénéficient que d'une aide momentanée. Le séjour peut toutefois se prolonger six mois et parfois davantage.

44b) La cohabitation de transition. Se rapprochant de ce que Coulomb a défini comme la cohabitation passagère, cette cohabitation est aussi un geste de solidarité entre parents ou proches. D'une durée souvent supérieure à six mois, elle vise à permettre aux hébergés de réaliser des économies pour mieux se placer sur le marché du logement. Comme dans la cohabitation ponctuelle, les familles partagent le même logement et le cadre bâti ne se modifie pas. Cependant, l'espace est redistribué. Le propriétaire, prévoyant un séjour prolongé des invités, leur assigne un espace et leur permet de se l'approprier.

45À la différence de la location domestique de solidarité, il est rare que les participants s'accordent à l'avance sur les règles et la durée de leur cohabitation ainsi que sur leurs obligations mutuelles. L'accord se négocie donc au fil de la vie en commun, par des reproches, des remerciements et aussi des manifestions de bonne volonté, qui ont bien entendu des limites. Lorsque les hébergés font partie de la famille élargie, les cohabitations « transitoires » peuvent se prolonger à un point qu'il est difficile de les qualifier comme telles. En revanche, lorsque les hôtes ne font pas partie de la famille d'accueil, ce type de cohabitation ne dépasse pas l'année et se termine parfois au milieu de tensions.

46c) La cohabitation en vecindad. Cette modalité se caractérise par la transformation du bâti et de la distribution de l'espace de la famille d'accueil. Le propriétaire ou le posesionado d'un lot assigne une parcelle aux nouveaux venus pour qu'ils construisent une ou deux pièces. Il arrive aussi qu'il leur offre une chambre dans sa maison en laissant à l'hôte le soin de l'aménager en logement indépendant. Par conséquent, deux logements ou plus vont s'ériger sur un même lot, reproduisant la logique des vecindades. Or, dans ce cas, le propriétaire n'est pas un patron qui réclamera chaque mois la redevance du loyer. Il est un parent ou un proche, souvent un membre de la famille élargie, avec qui on doit régler les factures de l'eau et de l'électricité, avec qui on va établir les règles de cohabitation et avec qui on doit partager certains lieux d'usage commun comme la cour, les lavoirs, les salles d'eau, etc.

47La création d'un espace séparé se répercute sur la durée de la cohabitation, qui s'étend parfois à vie. En même temps, la présence permanente des hôtes affecte le cadre bâti, la vie quotidienne, les relations d'entraide, etc. Ce type de cohabitation échappe donc à la définition des arrimados. L'hébergé agit en propriétaire de sa part de logement sans avoir aucun titre formel. L'accord implicite du propriétaire sur cette appropriation confère à la transaction le caractère d'un don ou d'un héritage à vie, surtout lorsque l'hôte est un de ses enfants. Juridiquement, ce dernier continue à profiter d'une simple invitation à la cohabitation, bien qu'il soit traité presque comme un copropriétaire.

  • 29 Voir particulièrement Oliveira, Pépin et Salles (coord.), Crupos domésticos y reproduction cotidia (...)

48Les observations faites sur le terrain permettent de supposer que la pratique de la cohabitation est de plus en plus courante dans la population à faibles revenus. Ce comportement est très probablement lié à la crise économique dont le pays est affecté depuis 1982. Plusieurs recherches portant sur la famille au Mexique assurent que depuis le krach financier, les ménages à faibles revenus – surtout ceux qui viennent de se constituer – résolvent de cette manière leur besoin de logement29.

  • 30 Ann Varley, « Housing the household, holding the house », in Gareth jones and Peter Ward, Methodol (...)

49Néanmoins cette solution est aussi empruntée par certains ménages formés avant la grande crise. Sans doute, comme Ann Verley l'a rappelé, la pratique de la cohabitation ne s'explique-t-elle pas seulement par les vicissitudes économiques mais aussi par certains aspects culturels30. L'un des plus importants en est, selon cet auteur, une tradition de solidarité entre générations qu'on trouve surtout parmi les immigrés ruraux et leurs enfants nés en ville. Notre recherche établit l'existence de deux facteurs supplémentaires. L'un d'entre eux est lié à la tradition d'hospitalité existant entre parents ou gens du même pays lors de l'immigration. L'autre facteur est lié à certains critères moraux qui interdisent aux mères seules de quitter la maison parentale. Nous y reviendrons dans le prochain chapitre.

c) Les prêts et la prise en charge des logements, une particularité frontalière

50En analysant la catégorie ambiguë des « autres non-propriétaires » pour le cas de la ville de Mexico, René Coulomb attribue une grande importance au statut de cohabitant, ce qui est confirmé par les observations faites à Ciudad Juárez. Mais dans les villes frontalières, d'autres éléments non moins importants ont contribué à ce que les recensements attribuent le statut d'occupation « autre » à un pourcentage relativement élevé de ménages. On doit mentionner surtout les prêts et les prises en charge d'un logement pendant l'absence du propriétaire : une personne dépourvue de logement occupe gratuitement celui d'une autre qui n'en a pas besoin pour le moment. Cette pratique varie selon les caractéristiques et les intérêts des prêteurs. Parmi ceux-ci, nous trouvons d'anciens immigrants qui ont réussi à accumuler un petit pécule dans le secteur immobilier. Ils permettent à un ami, à un parent ou à une personne du même pays d'occuper à titre gratuit et en dehors de toute relation contractuelle un logement leur appartenant. Il s'agit d'un geste de solidarité qui obéit, comme dans le cas de la cohabitation, au principe de la charité. Si les propriétaires ont choisi cette solution plutôt que de louer ou de vendre la propriété, c'est qu'ils ont préféré entretenir ou alimenter un réseau familial ou amical.

51Certains prêteurs peuvent se permettre ce geste parce qu'ils disposent de logements supplémentaires qu'ils ont mis dans le marché locatif. D'autres ne possèdent qu'un seul logement, mais ils l'ont temporairement quitté soit pour revenir à leur lieu d'origine, soit pour partir aux États-Unis. Pendant leur absence, ils ont confié cette propriété à un parent ou à un proche qui l'entretiendra et qui la protégera des voleurs et des gangs si présents à Ciudad Juárez. Il y a enfin des immigrés mexicains aux États-Unis qui, aspirant à retourner au Mexique, investissent dans une maison du côté mexicain. Ayant obtenu un bon prix par rapport aux prix de leur pays de résidence, ils ont l'impression d'avoir fait une bonne affaire, même si leur projet de retour est loin de se réaliser. Entre-temps, ils préfèrent prêter leur propriété à un ami ou à un parent plutôt que de la laisser à l'abandon.

52La durée des prêts des logements varie le plus souvent entre six mois et six ans. Mais elle peut atteindre quinze, vingt ou même trente ans. Dans certains cas, on n'arrive plus à désigner le propriétaire réel du logement, surtout quand il s'agit d'un proche parent : « La maison est à grand-mère mais, comme elle vit à El Paso, elle n'en a plus besoin. La maison est donc en quelque sorte à ma mère, n'est-ce pas ? Car elle y a toujours vécu. » (Alicia, ouvrière à la CCC, 27 ans).

53Plus la durée de la mise à disposition du logement se prolonge, plus l'occupant se sent assuré. Si par chance son bienfaiteur réussit son projet d'émigration, il pourrait avoir l'intention de ne plus venir réclamer sa propriété. Vient alors le moment décisif où les emprunteurs se sentent eux-mêmes propriétaires. La conscience de leur nouveau statut se manifeste d'abord par des timides investissements dans l'amélioration de la maison, qui ensuite peuvent déboucher sur de grands travaux.

54Lorsque l'occupant de la maison est en charge de la garde de la maison en attendant que celle-ci soit vendue ou que le propriétaire revienne, sa situation est plus claire : il prend soin du logement sans trop s'y investir. De toute façon, il ne s'agit pour lui que d'une situation temporaire, même si celle-ci se prolonge plus de cinq ans. Mais comme l'éventualité d'une vente est assez aléatoire et que celle d'un retour l'est aussi, l'emprunteur de la maison ne peut guère prévoir son futur résidentiel.

55Voilà quelques-uns des effets de ce brassage de population propre à la région frontalière. Les gens désirent partir tout en gardant un port d'attache, ils se déplacent en effet énormément, mais comme ils ne peuvent pas emporter leur maison, il leur faut ou bien l'abandonner, ou bien essayer de la vendre, de la louer ou encore de la confier à une autre personne, de préférence à un parent. Évidement, ces trois possibilités sont accompagnées par la spéculation du sol urbain, laquelle s'est davantage développée depuis trente années. En effet, le développement de l'industrie de sous-traitance, l'expansion de la ville, ainsi que l'élargissement des réseaux de transports et d'infrastructure urbaine ont commencé à valoriser les terrains et les logements périphériques, où les maisons prêtées se situent d'ordinaire.

56Malgré la diminution en pourcentage de ces trois formes d'accès à l'habitat en non-propriété que nous avons étudiées, tout fait supposer qu'elles seront toujours présentes dans le système local du logement. Quoique certains logements loués changent leur sphère de circulation et deviennent par exemple propriété de l'occupant, nous assistons toujours à la mise en place de nouveaux logements de location. Il en est de même pour les logements prêtés et ceux qui sont partagés entre plus d'une cellule familiale. Tant qu'il y aura un tissu social et familial consolidé, la cohabitation et les emprunts, sous n'importe quelle forme, se présenteront toujours comme un moyen de répondre au besoin de logement des moins favorisés. Ainsi, les logiques patrimoniales et de solidarité familiale qui régissent ces filières garantiront aussi leur pérennité.

LES VOIES D'ACCÈS À LA PROPRIÉTÉ

57À partir des années soixante-dix, la proportion des logements en propriété d'occupation commence à augmenter. Cependant, nous avons vu que certaines personnes qui se déclarent propriétaires ne le sont pas complètement. Elles sont, certes, propriétaires des matériaux de construction qui constituent leur maison, mais le statut légal du lot est souvent ambigu. Dans la présente section, nous allons nous enquérir des différentes voies empruntées par les intéressés pour devenir totalement ou partiellement propriétaires.

58Que l'objectif soit l'acquisition d'un logement terminé ou bien d'un terrain et de matériaux pour l'auto-construction, nous pouvons distinguer quatre filières d'accès fondamentales : la donation ou l'héritage, l'achat entre particuliers, le crédit de l'État et les organisations de quartier. Notre analyse comportera trois grands volets :

  1. L'héritage et la donation sont des filières qui reposent moins sur des transactions commerciales que sur des réseaux sociaux et familiaux.
  2. L'achat entre particuliers – soit de logements terminés ou de bicoques, soit de terrains à bâtir et de matériaux de construction – est, pour la population à faibles revenus, une filière résultant généralement d'un marché immobilier informel. L'argent s'avère indispensable pour ces transactions entre particuliers, mais ceci n'empêche pas l'influence des réseaux sociaux et familiaux sur la fixation du prix, ainsi que le recours au troc.
  3. Les crédits pour l'achat de « logements d'intérêt social », l'offre de terrains pour l'auto-construction et les crédits pour l'obtention de matériaux de construction sont des filières qui dépendent des politiques urbaines et de logement et, d'une façon implicite, des rapports de force entre gouvernement, mouvements syndicaux et organisations de quartier. Les ressources utilisées pour y accéder sont pour ainsi dire des « ressources politiques », dans la mesure où le bénéficiaire peut profiter ou être pénalisé par les aléas des enjeux politiques. Mais là encore, les réseaux sociaux et familiaux ont leur importance.

a) Quelques voies peu explorées pour l'accès à la propriété

59Les études urbaines au Mexique, voulant expliquer les agents qui participent à la construction de la ville en termes de groupes sociaux et d'institutions, considèrent le développement des marchés du logement comme étant le résultat d'actions et de luttes politiques. En revanche, les pratiques individuelles sont plutôt négligées, et de ce fait, les filières d'accès à la propriété se dérobent à l'analyse dès qu'elles ne sont plus contrôlées par les actions de l'État. Ce problème, déjà évident dans l'étude des trois formes d'accès à l'habitat en non-propriété, paraît aussi important dans le processus de l'accès à la propriété. En raison de la carence d'études relatives à ces filières « informelles », je ne peux que les signaler brièvement, tout en avançant quelques hypothèses sur leur fonctionnement, leur logique et leur développement au cours de la période qui nous intéresse.

L'héritage et la donation

60L'héritage et la donation (soit d'une maison, d'une bicoque ou d'un terrain pour l'auto-construction) peuvent s'analyser ensemble du fait que les deux pratiques permettent d'accéder à la propriété sans avoir à recourir à un échange marchand quelconque. Cependant, en les analysant de façon plus précise, on distingue des différences importantes. Les donations sont pratiquées entre amis et, parfois, entre compères (ce lien d'amitié emblématique au Mexique). Leurs motivations ressemblent à celles des emprunts et des gardes de maison : le propriétaire part soit vers les États-Unis soit vers son lieu d'origine, ou bien il possède plusieurs propriétés en ville. On peut même constater que les donations ont souvent pour préalable un prêt plus ou moins long. Les héritages, par contre, se font de parents à enfants et, parfois, de grands-parents à petits-enfants. Il s'agit souvent d'une avance sur l'héritage : les parents ou les grands-parents d'un jeune ménage se séparent d'un ou de plusieurs lots au profit de la nouvelle famille.

61L'objet de la donation ou de l'héritage est plus souvent un terrain à bâtir qu'une maison déjà construite. Le fait d'avoir investi dans une construction rend peut-être plus difficile l'idée de s'en défaire, car dans ce cas, on préfère souvent la vendre ou, à la limite, la prêter.

62Tout comme les ventes (que nous analyserons plus loin) et les locations de parcelles et de logements de la périphérie, beaucoup d'héritages et de donations concernent des terrains acquis irrégulièrement. Très souvent, ni le cédant ni le bénéficiaire ne déclarent la transaction au cadastre. Le caractère informel de ces pratiques rend difficile la connaissance de leur évolution dans la période analysée. Cependant – comme on le verra plus en détail dans le prochain chapitre – les données issues de cette recherche laissent entendre qu'elles étaient plus en usage avant le krach financier de 1982, quand la situation économique était relativement aisée et qu'il était plus facile d'obtenir un terrain grâce à une organisation de quartier ou par l'« appropriation rustique » (squat) de la terre urbaine. Après cette date, il semble y avoir davantage de ventes entre particuliers, même entre proches parents.

L'achat entre particuliers

63Hormis les logements d'intérêt social, les travailleurs n'ont accès qu'à des terrains pour l'auto-construction, des bicoques et des logements de seconde main. Vers les années soixante et soixante-dix, ce marché concernait en grande partie les anciennes terres agricoles restées en friche après la crise du coton des années cinquante. Parcellisés et mis en vente par leurs propriétaires, les nouveaux lots étaient d'un prix abordable pour une personne moyennement fortunée.

PLAN N° 2 : PRIX DE LA TERRE URBAINE À CIUDAD JUÁREZ EN 1995

PLAN N° 2 : PRIX DE LA TERRE URBAINE À CIUDAD JUÁREZ EN 1995

Source : Plan de desarrollo urbano de Ciudad juárez, Gobierno Municipal, 1995

64Quand nous sommes arrivés à Ciudad Juárez en 7968, nous avons loué un logement dans le quartier Papalote. Mon père, qui travaillait alors dans une menuiserie, a reçu une indemnité de licenciement. Avec cela et avec un peu de fric qu'il a fait ailleurs, il a acheté le lot où il a construit sa maison. (...) Lorsque nous sommes arrivés dans ce quartier, les prix étaient très bas, parce que personne ne voulait y vivre : il n'y avait pas de services, il n'y avait rien. (Humberto, ouvrier qualifié, 28 ans)

65Il fallait donc avoir un petit pécule et s'aventurer à coloniser la périphérie pour accéder à ce marché foncier. Mais vu le nombre réduit de propriétaires de l'époque, cette possibilité semblait réservée à un petit nombre.

66Après la fin des années soixante-dix, les transactions entre particuliers ont considérablement augmenté, essentiellement en réaction aux nouvelles politiques urbaines et de logement. Le gouvernement local, soucieux d'enrayer le clien-télisme politique, de régulariser la possession de la terre urbaine et de contrôler la croissance de la ville, cherche à réprimer les organisations de quartier qui appellent à l'occupation des terres municipales pour l'auto-construction. En contrepartie, il essaie de résoudre les problèmes d'habitat par la création et le renforcement d'institutions promotrices du logement, ainsi que par la vente directe de lots à bâtir. Il ferme ainsi les possibilités d'accès aux filières dites informelles et ouvre des voies institutionnelles. Ces dernières cependant ne sont pas suffisantes pour répondre à la demande. La population a ainsi recours à des transactions entre particuliers qui se dérobent souvent au contrôle de la croissance urbaine et à la légalité de la propriété du sol.

67En effet, après l'essor de la maquila, les grands propriétaires fonciers ont cessé de vendre à des particuliers pour préférer les transactions importantes avec les industriels et le gouvernement. Le nouveau marché foncier de particulier à particulier est ainsi devenu en bonne partie le domaine des petits propriétaires, des possesseurs de terrains d'envahissement et des colonisateurs des anciennes terres cotonnières. Les difficultés du gouvernement pour contrôler un marché aussi morcelé sont d'autant plus grandes que de nombreux vendeurs n'ont pas encore en main les titres de propriété des lots qu'ils lancent sur le marché.

  • 31 De 1988 jusqu'à la dévaluation du peso de janvier de 1995, un peso se changeait à peu près contre (...)

68En 1992 la mairie de Ciudad Juárez a mis le cadastre à jour. Comme le plan n° 2 le montre, les prix les plus élevés, supérieurs à 300 pesos par m2, se trouvent dans les quartiers de l'Est31. La zone centrale présente une importante hétérogénéité des prix, le mètre carré valant de 101 à 300 pesos. Dans presque toute la périphérie urbanisée après 1970, soit 54 % de la superficie de la ville, les prix varient entre 21 et 100 pesos le m2. Enfin, dans la toute nouvelle périphérie située aux flancs de la Sierra de juárez (tout à l'Ouest et Sud-ouest de la ville), le prix du m2 ne dépasse pas les 20 pesos.

69L'homogénéité des prix relevée dans l'avant-dernière zone, lieu privilégié d'accueil des travailleurs, ne laisse pas d'étonner lorsqu'on pense au grand éventail de prix réels payés par les nouveaux propriétaires. Par exemple, entre 1988 et 1992, quatre des jeunes couples interviewés ont acheté leur lot dans les quartiers signalés sur le Plan n° 2 avec un point. L'un des plus vieux couples a déclaré avoir payé en 1988, 2,5 pesos le m2 ; la même année un autre en a payé 5 pesos ; un an après le troisième a payé 9,5 pesos ; enfin, le plus jeune ménage a obtenu en 1993 un lot pour 15,5 pesos le m2, y compris une baraque.

  • 32 L'importance de ces facteurs dans les transactions foncières a aussi été constatée pour l'Italie m (...)

70Tous les prix déclarés par mes interviewés sont donc inférieurs aux coûts estimés par la mairie. Leurs écarts peuvent s'expliquer par l'inflation, très importante dans la période signalée. Mais les liens sociaux ou familiaux entre les propriétaires et les acheteurs, tout comme les conditions de la transaction, jouent aussi un rôle dans la détermination des prix fonciers32. En effet, dans les transactions entre parents, les prix des terrains et des maisons sont fixés le plus souvent en fonction de critères de solidarité. Le père, voulant épauler ses enfants récemment entrés en ménage, brade ses propriétés. Aussi bien avec les enfants qu'avec les amis, il arrive qu'en échange d'un lot, le vendeur ne demande que le prix qu'il a payé une dizaine d'années auparavant. Pour une bicoque, il peut réclamer uniquement le remboursement des matériaux de construction, et ainsi de suite.

71Aussi les conditions de la transaction jouent sur l'altération des prix fonciers : souvent les vendeurs veulent émigrer ou résoudre un problème financier ponctuel. Or la vente n'est pas toujours affaire facile. Dû à la faible solvabilité des clients potentiels, le temps passé entre la décision de vendre et la vente elle-même risque souvent de s'étendre sur quelques années. Si le propriétaire ne peut pas attendre, il doit forcément consentir un crédit à l'acheteur ou baisser son prix. La vente de logements ou de bicoques sur des lots sans titres de propriété contribue également à l'arbitraire apparent des prix. Conscient de sa situation, le vendeur calcule surtout le prix de sa « possession » à partir du travail investi pour niveler le terrain, pour y installer les fondations etc., minorant ainsi le prix du terrain lui-même.

72Le lecteur a sûrement remarqué des similitudes qui existent entre l'évolution de cette filière et celle de la location. Toutes les deux se développent en partie sur un cadre urbain bâti par ce qu'on a appelé « le secteur social » ; elles mettent en circulation un produit qui, selon les militants et les chercheurs, était destiné à l'autoconsommation. Dans les deux filières, les grands propriétaires vendeurs sont remplacés par des petits, et ce nouveau marché foncier obéit à des logiques patrimoniales plutôt que commerciales. J'ai signalé quelques-uns des effets de ces logiques sur le contrôle foncier et sur la fixation des prix dans ce marché. J'essaierai de les clarifier dans le chapitre trois à partir de quelques exemples. Mais là encore, le développement de ce nouveau marché est un sujet à approfondir par la recherche urbaine latino-américaine, trop encline à négliger les actions des individus.

73Nous avons exploré les logiques et le fonctionnement de l'héritage, de la donation et des achats entre particuliers, formes d'accès à la propriété d'occupation peu explorées jusqu'à maintenant. Pour autant que notre hypothèse sur le regain d'importance des achats entre particuliers soit bien fondée, nous pouvons parler de deux changements fondamentaux : d'abord, d'une recomposition profonde dans la hiérarchisation des filières d'accès à l'habitat ; et ensuite, d'une nouvelle forme d'évaluation des propriétés foncières issues des occupations collectives et « illégales » : auparavant leurs propriétaires ne leur attribuaient qu'une valeur d'usage, désormais elles ont aussi une valeur d'échange. Cette évolution doit se comprendre à la lumière des changements connus par les crédits subventionnés pour le logement et les organisations de quartier, deux filières qui sont en étroit rapport avec les politiques d'urbanisation et du logement, voire avec les enjeux politiques et sociaux que celles-ci renferment.

b) Crédits subventionnés et organisations de quartier : deux filières subordonnées aux enjeux politiques33

  • 33 II faut spécifier dès maintenant quelques traits du système politique mexicain afin d'éviter autan (...)

74L'intervention du gouvernement mexicain dans le domaine du logement a traversé trois phases : une première, assez longue, s'étend de 1940 à 1982, période qui voit la création de l'État-providence au terme d'une consolidation du corporatisme d'État et des organisations de quartier. Durant cette période, l'État s'investit dans la construction de logements d'intérêt social et dans l'offre de terrains pour l'auto-construction. La période qui s'étend de 1982 à 1988 est marquée par la crise financière nationale qui correspond, à Ciudad Juárez, au début d'une suite d'alternances politiques entre le Parti Révolutionnaire Institutionnel (PRI) et le Parti d'Action Nationale (PAN). Durant cette période, le gouvernement encourage l'implantation d'une infrastructure pour l'investissement industriel au détriment de l'installation de services urbains pour la population. La politique à l'égard des organisations de quartier alterne entre laisser-faire et répression. Depuis 1988 on assiste finalement à l'introduction de politiques néo-libérales qui vont restructurer tout le système national du logement à travers le Programme National de Solidarité (PRONASOL).

75En analysant l'évolution des fonds publics de logement et celle des organisations de quartier au cours des trois périodes signalées, nous comprendrons mieux les transformations des acteurs qui participent à la production du logement à Ciudad Juárez. Nous serons ainsi en mesure d'identifier les facteurs politiques qui ont agi sur les filières de logement jusqu'ici étudiées.

Développement de l'État de Bien-être (1940-1982)

76En 1917, après la Révolution, l'Assemblée constituante intègre au projet de Constitution une loi pour subvenir aux besoins de logement des moins favorisés. L'article 123 stipule que les entreprises ayant plus de cent employés doivent fournir des logements à leurs travailleurs. Mais, à part quelques cas isolés, cette loi n'a jamais été mise en vigueur. Plus tard, entre les années quarante et soixante – lors du premier grand élan de l'urbanisation du pays et de la formation du corporatisme d'État – le gouvernement applique pour lui-même cette loi. Quelques institutions d'État ainsi que des entreprises para-étatiques ont alors construit des logements pour leurs salariés.

77Aussi considérables qu'eussent été les financements attribués aux organismes de logement, le nombre de bénéficiaires restait réduit, tandis que la demande augmentait au rythme d'une urbanisation accélérée. Face à la pénurie d'habitat, un vieux style d'occupation de l'espace s'est développé : l'occupation organisée de terrains pour l'auto-construction dans les périphéries des villes. Plusieurs organisations de quartier se sont alors formées. Le plus souvent, elles tiraient leurs origines des mouvements syndicaux, des associations de locataires ou bien des guérillas urbaines ou rurales et des mouvements de locataires. Certaines de ces organisations se sont par la suite alliées au parti officiel, d'autres sont restées indépendantes.

  • 34 Sergio García, op. cit., p. 46.
  • 35 Voir Eduardo Barrera, op. cit., p. 7 ; Antonio Ugalde, The Urbanization process of a poor mexican (...)
  • 36 Pendant les années quarante l'État avait créé la Confédération Nationale des Paysans (CNC) et la C (...)

78Les données réunies par García montrent que pendant toute la décennie de 1960, l'État fédéral n'a contribué à la construction de logement à Ciudad Juárez qu'à hauteur de 793 unités, tandis que le secteur dit social (assimilé communément aux organisations gestionnaires des quartiers et aux transactions entre particuliers) a créé 30 943 logements34. Il ne faut toutefois pas négliger la part du gouvernement municipal dans cette activité. Dès 1962, le maire de la ville acheta aux propriétaires fonciers de vastes superficies censées accueillir douze quartiers d'auto-construction35. Une bonne partie de ces terrains fut mis à la disposition des personnes affiliées aux organisations de travailleurs dirigées par la Confederación de Trabajadores de Mexico (CTM) ou affiliées à d'autres organisations intégrées à la naissante Confederación Nacional de Organizaciones Populares (CNOP) ; les deux étant directement liées au Parti Révolutionnaire Institutionnel.36 Il était possible d'accéder à ces terrains à l'aide de crédits individuels ou par des donations faites à ces organisations. La monnaie d'échange était, déjà à cette époque-là, les voix des électeurs. En même temps, les gouvernements locaux et municipaux n'hésitaient pas à réprimer les organisations qui se voulaient contestataires.

79La situation politique du pays au début des années soixante-dix létait tout sauf harmonieuse. Le massacre des étudiants de la ville de Mexico en 1968, puis la dissolution violente des guérillas et des mouvements syndicaux exigea des autorités la mise en œuvre d'une nouvelle politique capable de rétablir un consensus social. De 1970 à 1976, Luis Echeverría gouverne le pays sous la bannière de « l'Ouverture Démocratique » et en donnant un deuxième élan à l'État-providence mexicain. Selon le programme social de l'époque, le gouvernement amplifia ses actions en matière de logement sur deux volets : l'octroi de crédits de logement et la cession de terrains pour l'auto-construction.

  • 37 On crée la Commission de Régularisation de la Propriété de la Terre (CORETT), institution gérée pa (...)

80D'autre part, l'État crée de nouvelles institutions destinées à contrôler l'envahissement des périphéries urbaines par les organisations de quartier, à régulariser le statut des terrains déjà occupés et à y implanter des infrastructures.37 L'installation des services publics, fut concédée de préférence aux quartiers régularisés et à ceux gérés par les organismes affiliés à la Confédération Nationale des Organisations Populaires (CNOP). Les organisations à caractère contestataire, surtout celles qui tiraient leur origine des guérillas étaient, dans la plupart des cas, soit combattues soit récupérées.

  • 38 Eduardo Barrera, op. cit., p. 7.

81L'essor de l'État-providence a ainsi augmenté la part du secteur public et social dans la production de logements populaires à Ciudad Juárez. Les institutions de crédit subventionnées ont construit plus de sept mille logements et, d'après Eduardo Barrera, trente quartiers d'envahissement ont été créés par des organisations de quartie38.

  • 39 Antonio Ugalde, spécialiste des organisations de quartier en Amérique latine, a fait ses recherches (...)

82Mais l'épanouissement du parc immobilier et la participation de l'État n'a pas entraîné en réalité une extension de la propriété d'occupation. Si le logement à crédit subventionné garantissait à long terme la propriété des logements, les habitants des nouveaux quartiers d'autogestion et d'auto-construction étaient, pour la plupart, des posesionados. En effet, ni l'intervention du gouvernement municipal visant à octroyer des terrains aux affiliées à la CNOP ou à la CTM, ni celle des organisations d'opposition n'assuraient à leurs adhérents l'obtention immédiate des titres de propriété 39.

Crise, rajustement et alternance politique (1983-1988)

  • 40 On pourrait ajouter un troisième champ d'action si l'on tenait compte des politiques concernant le (...)

83L'activité de l'État en matière de logement se présente donc sous deux aspects : d'un côté, les autorités produisent et gèrent les logements dits « d'intérêt social » et, de l'autre, elles tolèrent, voire appuient l'auto-construction dans les périphéries suburbaine40. Quoique cette double politique se poursuive dans une certaine mesure encore après la crise financière de 1982, les nouvelles politiques d'ajustement commencent à privilégier l'infrastructure de production aux dépens des politiques sociales. À Ciudad Juárez, l'accession répétée du Parti d'Action Nationale (PAN) au conseil municipal a renforcé ce virage.

  • 41 Voir Victor G. Muré Gonzalez, Iglesia y movimientos sociales en Mexico, 1972-1987. Los casos de Ci (...)

84On sait que, depuis 1929, le Parti Révolutionnaire Institutionnel (PRI) domine tous les échelons de la vie politique et sociale. En 1983, événement sans précédent dans l'histoire du pays, le parti a dû céder le pouvoir de six municipalités de l'État du Chihuahua à un parti d'opposition : le PAN. Ce parti de droite, dont l'implantation est particulièrement importante dans le Nord du pays, a été largement appuyé par les entrepreneurs, les banquiers et le clergé de la région, surtout après la crise économique, la dévaluation du peso et l'étatisation de la banque en 1982. Le candidat proposé pour Ciudad Juárez fut Francisco Barrio Terrazas, entrepreneur, très engagé dans un groupe chrétien appelé « Los Carismáticos » qui l'a soutenu pendant sa candidature41.

a) Le Parti d'Action Nationale et sa politique urbaine

85Votez pour le changement ! fut l'une des consignes du PAN pendant sa campagne de 1983. Pour les membres du parti, la clef du changement est la réduction du centralisme d'État et le combat contre la corruption. Les voies pour y parvenir sont, selon eux, la mise en valeur de l'autonomie que la Constitution octroie aux municipalités et le remplacement de la corruption par l'efficacité des services publics. Ces deux postulats concernent directement les voies « traditionnelles » par lesquelles un particulier peut obtenir un terrain pour l'auto-construction ainsi que la gestion des services publics. Par conséquent, comme on le verra, on modifie les formes de négociation avec les organisations de quartier.

  • 42 Cette décentralisation a été possible grâce à la position relativement favorable que les partis d' (...)
  • 43 À ce propos voir Daniel Pécaut et Marie-France Prévôt-Schapira, « La recherche d'une nouvelle légi (...)

86L'article 115 de la Constitution Mexicaine accorde la souveraineté aux États et l'autonomie aux municipalités. Mais dans la pratique, la Fédération a conservé le pouvoir de décision. En 1983, la victoire de l'opposition à Ciudad Juárez et dans quelques autres municipalités était interprétée par les hommes politiques du PAN comme un triomphe de l'autonomie constitutionnelle sur le centralisme du PRI42. Mais au moment même où Barrios essayait de se prévaloir de la loi, il a dû faire face à un obstacle important : la Chambre locale des députés, dominée alors par le PRI, lui imposait des restrictions budgétaires, d'abord en raison de la crise économique et ensuite comme une action de sabotage contre le nouveau gouvernement43. Pendant le mandat de Barrio, la municipalité de Juárez a certes obtenu une certaine autonomie vis-à-vis des gouvernements fédéral et local, mais elle a perdu les ressources financières qui auraient pu lui permettre d'en profiter.

87La politique « efficientiste » de Barrio visait à combattre la corruption à l'intérieur du conseil municipal, à rationaliser l'utilisation des ressources et à stimuler l'investissement privé, plus particulièrement dans le secteur de l'industrie maquiladora. En même temps, Barrio développa certaines œuvres publiques et certains services urbains qui, sans mobiliser d'importantes ressources économiques, étaient susceptibles de donner à la population l'impression d'un changement (il effectuait, par exemple, un renforcement des corps de pompiers et de police, une amélioration du système de ramassage d'ordures ménagères et une restauration du patrimoine historique). Au moyen du programme Barrios Unidos con Barrio, le maire a mis en place un programme social visant à protéger la famille et à réintégrer certaines catégories de marginaux, par exemple les jeunes délinquants ou les prostituées.

88En somme, la nouvelle autonomie municipale, les restrictions budgétaires et l'idéologie « efficientiste » ont conduit la politique urbaine à opter pour la stimulation du secteur privé et contre le développement de l'infrastructure publique. Si l'on considère que ce dernier aspect a été toujours prioritaire pour le PRI, car il était au centre des négociations menées avec les organisations de quartier, la politique du PAN risquait de s'attirer l'hostilité de la population à faibles revenus. Le gouvernement de Barrio veillait à éviter ce conflit. Le soutien de l'Église catholique a été important pour maintenir le consensus avant les nouvelles élections de 1986. En outre, le PAN a su tirer parti des restrictions budgétaires. Elles lui ont servi à étayer rétrospectivement les accusations de corruption et de centralisme qu'il avait émises contre le PRI durant la campagne de 1983. Enfin, Barrio, se démarquant d'autres maires affiliés au PAN, n'a pas complètement négligé l'héritage corporatiste du PRI.

  • 44 D'après Victoria Rodríguez et Peter Ward, les approches et ruptures de Barrio avec les organisatio (...)

89Bien que la structure de cadres du PAN, sa politique « efficientiste » et sa ligne libérale paraissent incompatibles avec les rapports corporatistes qui ont dominé sous le régime du PRI ; Barrio a essayé d'établir des alliances avec certaines organisations de quartier tout en les tenant à distance. Il a établi des liens avec la Coalición de Comités de Vecinos (COCOVE), organisation qui, à l'époque, était forte du soutien de 180 ou 200 Comités de voisins44. Barrio s'approche lui-même d'une politique clientéliste quand il promet aux affiliés de la COCOVE d'améliorer la qualité de vie urbaine. Mais comme on l'a vu, il réduit l'attention portée à l'installation des infrastructures pour la population et cherche à toucher son électorat par d'autres mesures. De cette sorte la politique de Barrio, s'inspirant du corporatisme traditionnel, essaie de modifier les termes des négociations avec les organisations populaires.

b) Le Comité de Défense Populaire

90Durant le gouvernement de Barrio, les organisations de quartier non affiliées à la COCOVE ont été brimées et attaquées dans la mesure où elles contestaient la politique du PAN. Les privant de la position privilégiée qu'elles avaient lors des négociations avec le gouvernement du PRI, le PAN leur a fait perdre un bon nombre d'adhérents. Le cas du Comité de Defensa Popular (CDP) – la plus importante association de ce genre existant dans le Nord du Mexique – nous aidera à comprendre les conséquences de ces mesures sur les relations entre les organisations et le gouvernement.

91Le CDP tire son origine de plusieurs mouvements de guérilla urbaine et rurale à tendance maoïste qui ont opéré dans l'État de Chihuahua dans les années soixante. Après avoir échoué dans la lutte armée, le CDP s'est constitué en février 1972 comme une coalition révolutionnaire socialiste qui réunissait des organisations syndicales, des partis de gauche et des mouvements d'étudiants, de paysans et de locataires. Les bastions du comité étaient établis dans deux quartiers d'auto-construction récemment érigés, l'un dans la ville de Chihuahua et l'autre dans celle de juárez.

  • 45 Jean Rivelois, « Les régions face à la globalisation : compétitivité territoriale et recom-positio (...)

92Quelques mois après sa fondation, le Comité a commencé à se déchirer en raison de querelles idéologiques et de désaccords portant sur les formes d'action. En 1977 il est devenue fondamentalement un organisme promoteur d'invasions de terrains pour les sans-logement et un groupement chargé de gérer les quartiers ainsi créés45. Le CDP continuait cependant à soutenir les mouvements de paysans. Quelques années plus tard, il a étendu son action aux organisations des travailleurs du transport (taxi, autobus, etc.) et des marchands ambulants. À présent, le comité détient une exclusivité dans ces activités, dont le domaine était traditionnellement réservé au PRI.

  • 46 Rubén Lau et Victor Quintana, op. cit., p. 33.

93Jusqu'à nos jours, le CDP a étendu son influence à une dizaine de municipalités dans l'État de Chihuahua et à d'autres villes du Nord du pays. À la fin des années quatre-vingts, le CDP dirige et contrôle dix-neuf quartiers de Ciudad Juárez, dont neuf ont été créés suite à des opérations d'occupation de terrain. Selon les leaders du CDP, ces quartiers auraient une population de 20 à 30 000 personnes46.

  • 47 Ibidem, p. 53.

94La stratégie politique du CDP utilise la pression massive sur le gouvernement, qu'il peut exercer grâce à la mobilisation de ses nombreux adhérents. C'est pourquoi la participation de la population lui est indispensable : elle représente simultanément le mobile de son action et le moyen d'élargir son pouvoir47.

  • 48 Colgandose veut dire « se branchant de façon illégale sur les installations de services d'eau et d (...)

95Dans les quartiers Mexico 68 et Tierra y Libertad, les fiefs les plus importants du CDP à Ciudad Juárez, la stratégie du comité a été particulièrement intéressante : les leaders ont obtenu des terrains pour leurs adhérents, sans chercher pour autant à les régulariser. Étant donné que, selon la loi fédérale, la régularisation est une condition pour l'installation des services urbains, cette situation engendre une contradiction dont le CDP semble tirer profit. Si le gouvernement ne veut pas équiper les quartiers, la population obtient l'eau et l'électricité de façon clandestine48. En conséquence, les services publics disponibles sont d'une qualité médiocre et peuvent même causer des accidents graves, mais ils sont gratuits. L'intérêt d'habiter un quartier du CDP semble donc double : la population peut bénéficier d'un terrain pour l'auto-construction et, en même temps, faire des économies sur le prix des services urbains. En échange, elle est obligée d'assister à toutes les manifestations et les assemblées organisées par le CDP et à défaut, elle doit payer une cotisation aux leaders.

96Jusqu'en 1992, pour contrôler la population, le CDP a barricadé les quartiers Mexico 68 et Tierra y Libertad, ne laissant qu'un ou deux accès surveillés jour et nuit. Cette vigilance empêchait l'entrée du gouvernement, de la police, des partis politiques, des organisations religieuses et de toute autre organisation pouvant mettre en cause le pouvoir du CDP. La censure idéologique était telle que même les écoles publiques étaient contrôlées par ses dirigeants.

  • 49 Ibidem, p. 47.

97Le comité a évolué dans sa composition sociale et ses modes d'action et il s'est aussi éloigné de ses idéaux socialistes. S'il conserve un discours révolutionnaire, celui-ci – comme le signale fort bien Rubén Lau – « dans les mains du CDP est devenu la coquille idéologique qui cache et qui sauvegarde l'édification d'une nouvelle organisation corporative49. »

c) Les quartiers et les suffrages : les enjeux du conflit PAN-CDP

98Après cette brève description de ces deux groupes politiques, nous pouvons imaginer les causes et les enjeux de leur antagonisme. En effet, la discorde entre le PAN et le CDP réside dans le fait que l'un entrave les opérations et les projets de l'autre. L'efficacité dans les termes du PAN signifie, entre autres, pouvoir privilégier une infrastructure d'investissement sur une infrastructure de services et enrayer le système corporatiste traditionnel. Le CDP pour sa part, tire de ce système sa force et son influence sur la gestion de la propriété urbaine. Bref, les actions de Barrio limitaient le pouvoir gagné par le CDP pendant dix ans de négociation avec le PRI, et les réactions du CDP ralentissaient l'application du programme de Barrio.

99Bien que les quartiers d'envahissement soient au cœur du conflit, nous ne pourrons pas comprendre les effets de ces antagonismes sur le système local de logement en excluant la question des enjeux électoraux. En effet, l'application de politiques urbaines et l'alternance politique entre le PRI et le PAN sont deux phénomènes interdépendants.

100De 1977 jusqu'au début des années quatre-vingts, le CDP est en pleine expansion. Il a envahi la plus grande partie des terrains sur lesquels il a érigé ses quartiers et a pris le contrôle de dix quartiers déjà établis. Après 1983, les actions de Barrio à la tête de la municipalité – inscrites dans un contexte national qui recherchait le fractionnement des organisations populaires – contribuent largement à arrêter l'expansion du CDP.

  • 50 Voir Victoria Rodriguez et Peter Ward, op. cit., p. 68 : Rubén Lau et Victor Quintana, op. cit., p (...)

101Cette lutte a des conséquences sur le terrain politique et électoral. Plusieurs auteurs50 pensent que la politique abstentionniste soutenue par le CDP lors de la première décennie de son existence lui a fait perdre des adhérents pendant les élections de 1983. La population juarence- y compris les habitants des quartiers du CDP – était révoltée par les effets de la crise et la dévaluation de 1982, qui semblaient plus importants dans les villes frontalières du Nord. Mais son mécontentement ne pouvait pas s'exprimer par la voie électorale. Le PAN, par l'intermédiaire de la COCOVE, a canalisé le mécontentement en sa faveur, en arrachant au CDP une partie de ses adhérents.

  • 51 Entrepreneur lui aussi, membre de la famille d'entrepreneurs et de propriétaires terriens les plus (...)

102En 1986, le CDP abandonne sa politique abstentionniste et participe aux suffrages en alliance avec le Parti Révolutionnaire des Travailleurs (PRT), parti à tendance trotskiste, très constant dans les actions électorales mais peu représentatif. Cette fois-ci le PRI, ayant comme candidat jaime Bermudes Cuatrón51, obtient le pouvoir. Cependant, le PAN et d'autres partis d'opposition dénoncent une fraude électorale et pensent que la victoire doit revenir au PAN. Le CDP et le PRT rompent leur alliance au moment où ce dernier s'est prononcé en faveur du PAN.

103Le PRI reprend le pouvoir dans un contexte de mécontentement. Il commence à rétablir sa politique urbaine et à rendre au CDP une partie du pouvoir perdu pendant le mandat de Barrio. Toutefois, le contexte est différent. Cette fois-ci, le PRI doit aussi faire face aux restrictions budgétaires qui deviendront plus importantes après 1985, suite aux politiques d'ajustement du président Miguel de la Madrid. De ce fait les enjeux des négociations entre le PRI et le CDP se modifient. Si auparavant le CDP se concentrait sur la gestion des quartiers d'envahissement, il s'implique à présent davantage dans d'autres domaines qui ne demandent pas la mobilisation de ressources économiques mais plutôt celle de ressources techniques et administratives, comme la gestion des permis pour les marchands ambulants et les travailleurs des transports.

104Au cours de l'élection municipale de 1989, l'abstentionnisme augmente. Le CDP s'est présenté, mais cette fois-ci sous son propre nom : le Parti du Comité de Défense Populaire. Il a gagné un ou deux mandats municipaux, autant que le PAN. Le PRI, ayant comme candidat Mario Macías, ancien président de la Chambre de Commerce, a emporté la mairie.

La « Solidarité » dans l'alternance politique (1989-1994)

105Sous le mandat de Macîas, Ciudad Juárez a vécu les premiers changements produits par la politique néo-libérale du gouvernement fédéral de Salinas de Gortari (1988-1994). Les effets du Programme National de Solidarité (PRO-NASOL) et les nouvelles politiques urbaines ont commencé à se faire sentir. Au même moment, la différence entre les politiques urbaines du PAN et du PRI ne semble plus aussi importante. Pour sa tendance néo-libérale, le PRONASOL représentait plutôt une « panisation » du « priisme ». Il cherche – comme on le verra – l'efficacité des investissements ; le désengagement de l'État vis-à-vis de la dépense sociale (y compris l'investissement dans le logement pour les travailleurs) ; la participation des entreprises publiques dans la production de logement et, finalement, la modération du poids politique des organisations de quartier, sans vouloir toutefois abolir le système corporatiste, mais en voulant plutôt le restructurer.

106Dans les élections de juillet 1992, le PAN obtient une nouvelle fois la victoire. Il présentait comme candidat Francisco Villareal, entrepreneur ayant un parcours similaire à celui de Barrio. Villareal avait plus de possibilités que Barrio pour concrétiser les projets du parti, car le climat politique lui était propice. Après les élections de 1992, le PAN gouvernait l'État du Chihuahua et possédait la majorité des sièges au Congrès. Le parti avait emporté également les principales mairies de l'Etat, hormis celle de la capitale : Chihuahua. D'autres États étaient dans cette situation, tout à fait nouvelle dans la vie politique mexicaine, qui donnait ainsi une force considérable aux politiciens du PAN.

107On peut même dire que le PAN jouissait d'une position relativement plus favorable que le PRI pour mettre en œuvre le programme d'urbanisation et de logement compris dans le PRONASOL. D'abord parce que son pouvoir n'était pas fondé sur les relations clientélistes et qu'il n'avait donc pas vécu autant de compromissions politiques avec les organisations de quartier ; ensuite, parce qu'il avait la confiance et l'appui des entreprises privées du bâtiment et de la banque qui allaient accepter volontiers de remplacer l'Etat dans la production et le financement des logements pour les travailleurs.

a) Le Programme National de Solidarité et le logement

108En 1988, visant la conception d'un nouveau programme de logement cohérent avec les politiques néo-libérales du PRONASOL, le Ministère du Développement Social (SEDESOL) fait une critique sans concession des politiques de logement du passé. Bien qu'il reconnût la crise de 1982 comme étant une des causes de dysfonctionnement des fonds de logement, il dénonça avant tout les irrégularités considérables intervenues dans la gestion de ces institutions. Celles-ci englobaient la malversation de la part des syndicats qui géraient l'attribution des logements et des fonctionnaires publics qui négociaient avec ces derniers. En outre, les termes des contrats de crédit avec les travailleurs rendaient impossible leur remboursement en totalité.

109Dans ce diagnostic, l'auto-construction et l'autogestion sont considérées comme les moyens les plus efficaces pour combler les déficits quantitatifs que les politiques de logement et d'urbanisation accélérée avaient creusés au fil du temps. Mais on se hâte de signaler leurs inconvénients :

  1. Si ces pratiques permettent plus ou moins de remédier aux déficits quantitatifs, les déficits qualitatifs s'accroissent, car la plupart des maisons d'auto-construction sont bâties en matériaux non-durables.
  2. Les rapports établis avec les organisations de quartier obligent le plus souvent l'État à financer lui-même la régularisation de la terre et l'installation des services publics.
  3. Ce type d'occupation de la terre rend difficile tout essai d'aménagement urbain : les quartiers suburbains grandissent sans contrôle, et les terrains-vagues des zones centrales restent à la merci des spéculateurs, en gaspillant les services publics installés.
  4. Le caractère illicite de la propriété de la terre ne permet pas de lever les impôts fonciers ni de facturer les services urbains52.
  • 53 Ibidem, p. 61

110Ce bilan donnait raison à ceux qui avaient préconisé un changement dans le système national de logement. Or, ce qui a déterminé la nature de cette restructuration fut plutôt le désir de reconvertir l'État à la voie néo-libérale : « La nouvelle politique de logement cherche à diminuer la participation de l'Etat dans le financement et dans la construction de logements pour en faire uniquement un promoteur de nouveaux chantiers. Cette politique cherche également à encourager la participation de la société civile à la production et l'amélioration des logements et de l'environnement urbain53 » Essayant ainsi de relancer l'industrie privée du bâtiment, le gouvernement s'efforce en même temps de contrôler l'expansion urbaine et de réduire la force acquise par les leaders syndicaux et de quartier. Voyons quels ont été les effets de ces nouvelles politiques sur le système foncier de Juárez pendant les mandats de Macías (PRI) et de Villareal (PAN).

b) Les fonds de logement pour les travailleurs

111De 1989 à 1992, sous le mandat de Macías, 12 793 ménages ont bénéficié d'un crédit de l'État pour l'achat d'un logement. Si l'on se souvient que de 1980 à 1988 ces fonds ont été versés au bénéfice de 14 115 travailleurs, on ne peut que s'étonner du fait que pendant quatre années seulement, le nombre de bénéficiaires atteint 90 % de ceux des neuf années antérieures. Mais que signifie cette multiplication des actions au moment où l'État a décidé de réduire son engagement ?

  • 54 Infonavit, cité par Josefina Martínez, El Norte de Ciudad juárez, section A, p. 12, 10 juin 1993.

112D'une part, dans le cadre du Programme de Solidarité, le gouvernement fédéral a ajouté un budget extraordinaire à la recette des fonds du logement (ce budget provenait, en grande partie, de la vente des entreprises para-étatiques). D'autre part, l'augmentation du nombre de crédits s'accompagne d'une diminution du montant unitaire. D'abord, la superficie par maison passe de 90 mètres carrés en 1972 à 45 mètres carrés en 199454. En outre, notamment depuis 1991, les types de crédits se sont diversifiés en favorisant ceux à faible montant, notamment ceux qui dispensent l'État de la production de logement et comblent les déficits qualitatifs plutôt que quantitatifs de logements.

  • 55 « Construirán 2 mil 500 casas para trabajadores de la maquila » El Norte de Ciudad juárez, section (...)
  • 56 Eduardo Barrera, op. cit., p. 17.

113Tout en réduisant la superficie des logements financés, le gouvernement appuie les actions d'amélioration des maisons déjà construites et certaines phases de l'auto-construction. À travers ce nouveau programme, il poursuit avec un certain succès la normalisation et l'institutionnalisation des pratiques d'auto-construction et d'autogestion, ainsi que la réduction du rôle des organisations de quartier et de leurs leaders dans l'expansion urbaine. Ce nouveau système de crédit permettait de rejoindre certains buts fixés par le PRONASOL. Cependant, le gouvernement fédéral continuait à jouer un rôle essentiel dans le financement et la production du logement. En 1992 seulement, le nouveau gouvernement « paniste » régional décentralisa les fonds de logement en créant l'Institut de Logement de l'Etat de Chihuahua (IVECHI). Cette institution promut, en accord avec l'Association de Maquiladoras, A.C. (AMAC), la construction de 2 500 logements pour les travailleurs de maquila de Ciudad Juárez55. Les chantiers devaient être réalisés par l'industrie privée du bâtiment. Le Ministère du Développement Social (Sedesol) – l'organisme chargé du PRONASOL au niveau national – n'apporte que 8,5 % du financement. L'AMAC et les travailleurs bénéficiaires apportent chacun 10 %. Plus de 70 % du programme sont financés par la banque privée, qui devait être totalement remboursée au bout de dix années grâce aux cotisations des travailleurs56.

c) Régularisation de la terre, services publics et organisations de quartier

  • 57 Guadalupe Santiago et Manuel Arroyo « Polftica y obra pública en Ciudad Juárez » in Revista Ciudad (...)

114Bien que le Plan de Développement Urbain présenté par le Maire Macfas prétende reconnaître l'urgence d'élargir la distribution des services urbains aux quartiers populaires de la périphérie, il a privilégié, à l'instar du PAN, l'installation d'infrastructures d'investissement. Une bonne partie des subsides du PRONASOL et du Conseil Municipal est investie dans la construction de deux axes routiers qui traversent toute la ville, reliant les parcs industriels entre eux et avec les États-Unis. Dans les quartiers de la périphérie, on a seulement goudronné les voies principales et on a proposé des crédits individuels pour l'installation des services urbains57.

115Ces actions ne sont pas dépourvues d'arrière-pensées politiques. Les crédits individuels proposés par SEDESOL donnaient la priorité aux populations qui avaient des titres de propriété en règle (ou des titres qui étaient en voie de régularisation) et, surtout, aux personnes participant aux « Comités de Solidarité », qui étaient les nouvelles organisations de quartier gérées par le PRI. Les organisations qui faisaient partie de la ci-devant Coalition des Comités de Voisins (COCOVE) et les leaders du CDP perdirent ainsi leur force négociatrice. Leurs protestations contre les priorités posées par le Plan de Développement de Macfas ne réussirent pas à se faire entendre, car les Comités de Solidarité avaient entretemps essayé de convaincre la population du bien-fondé de ces priorités. La création des Comités de Solidarité et l'appui qui leur était donné semblent donc poursuivre deux buts : celui de légitimer les politiques urbaines du PRI et celui de reconstituer le clientélisme traditionnel par l'affaiblissement des organisations déjà établies.

116Cette politique devait raidir les rapports entre le CDP et le PRI. En exigeant des titres de propriété foncière pour fournir des services urbains, le PRONASOL excluait forcément les quartiers du CDP, dont la stratégie consistait précisément à ne pas régulariser la possession des lots occupés. En outre, le soutien gouvernemental prodigué aux Comités de Solidarité privait le CDP de sa position de monopole dans la gestion urbaine.

  • 58 En dépit de certains avis contraires, Andrés Oppenheimer semble valider l'intervention du PRI dans (...)

117Cependant, les actions du PRONASOL sous le mandat de Macías ne mènent pas à la dissolution de l'étrange mariage de fait entre le CDP et le PRI. Macías respecte les barricades des quartiers du CDP et permet à celui-ci d'élargir son pouvoir dans la gestion des permis pour certaines professions informelles (marchands ambulants, chauffeurs de taxi, camionneurs de livraison, etc.). En échange, le CDP participe lors des élections de 1992 à la création du Parti du Travail (PT), parti à discours gauchiste qui était vraisemblablement créé par le PRI pour diviser l'opposition58. Mais cette astuce n'allait pas sauver le PRI de l'échec électoral, car le PAN reconquit la mairie à l'issue de ce scrutin.

  • 59 Eduardo Barrera, op. cit., p. 19.

118Sous le nouveau gouvernement « paniste » de Francisco Villareal, on voit une politique claire, visant à l'atomisation des organisations de quartier. Deux des enjeux du PRONASOL favorisent ce but : la régularisation de la terre et l'installation de services urbains. La mairie encouragea les citoyens à dénoncer les leaders de quartier qui avaient fraudé. Jusqu'au mois de mars de 1993, les citoyens allaient présenter 121 dénonciations contre onze leaders. Alors que ces derniers ont toujours joui de l'impunité, cinq parmi eux ont fait l'objet d'un mandat d'arrêt59. Pour la régularisation de terrains et l'installation de services, les Comités de Solidarité étaient en quelque sorte ignorés, la mairie favorisant les intéressés qui se présentaient à titre individuel.

  • 60 Le chiffre réel de maisons sinistrées est douteux. Quelques journaux indiquent trois cents maisons (...)
  • 61 II est à signaler cependant que, d'après les dénonciations des habitants du quartier, les victimes (...)

119Finalement, le gouvernement de Villareal parvint à percer les barricades qui entouraient les quartiers du CDP. En mars de 1992, un incendie détruisit un bon nombre de maisons du quartier México 6860. À la suite des pompiers, la police, l'église et même l'armée s'y introduisirent. Le lendemain du sinistre, M. Villareal, qui était en pleine campagne électorale, se présenta dans le quartier pour apporter son soutien moral et économique. Avec cette action, il gagna la sympathie d'une bonne partie de la population. Quelques mois après, quand il était déjà à la tête du conseil municipal, son gouvernement fit construire plusieurs dizaines de maisons pour les sinistrés61.

120Une année après avoir conquis la mairie, un groupe de fonctionnaires municipaux, dont Villareal lui-même, se consacraient à la campagne de régularisation de la terre urbaine des quartiers sous l'influence du CDP, principalement les quartiers Tierra y Libertad et México 68. Cette action brisa la faible cohésion du quartier. Ceux qui acceptaient la régularisation de la terre dénonçaient l'intimidation des dirigeants du CDP. Les autres accusaient le gouvernement de leur imposer la régularisation de leurs parcelles et d'attaquer le CDP.

  • 62 Voir, Fernando Medina, « La expropiacion. Confrontacion Jurfdica que apunta al diálo-go », et Ramo (...)

121À la fin de 1994, les organisateurs du CDP s'apprêtaient à un nouvel envahissement des abords du quartier de México 68. Le gouvernement de Villareal ne fit pas de concessions et se servit de la force pour expulser les occupants. Néanmoins, il leur proposa de s'installer dans le Lote Bravo, un terrain complètement désertique de 1 212 ha situé à la périphérie de l'extrême-sud. Ayant exproprié les propriétaires terriens (surtout la famille Bermùdez), le gouvernement avait l'intention d'y placer prés de 10 000 familles en vendant des parcelles aménagées pour l'auto-construction à crédits modérés (240 pesos par mois, soit 25 % du salaire minimum). Quelques adhérents du CDP ont accepté l'offre de Villareal malgré les intimidations des membres du CDP. « Finalement- commentent certains parmi eux – c'est loin et il n'y a rien. Mais les terrains seront à nous »62.

122Vers la fin de son mandat, Villareal paraît ainsi avoir rassemblé toutes les pièces pour réussir le changement prévu par le PRONASOL dans le système local de logement. Mais certaines de ses actions ont sans doute subi le désaccord de la population qui s'était sentie délaissée devant autant de « légalité et d'efficacité » :

123J'avais toujours été paniste. Ici à la frontière Francisco Barrio a gagné et a été le Maire de Ciudad juárez, n 'est-ce pas ? À ce moment-là, nous étions tous pour le PAN. Mais à présent nous n'avons vu rien de bien dans ce parti, je crois qu'il est très assoiffé d'argent (...) L'année dernière il a augmenté l'impôt foncier de 40 % et je crois que cela n'est pas bien. C'est pourquoi beaucoup de monde ne croit plus au PAN. Désormais, la plupart des gens comme moi, qui étaient très en faveur du PAN, sont déçus. Cette fois-ci, je ne suis même pas allé voter, j'ai eu l'impression que cela n'avait pas de sens. (Humberto, ouvrier qualifié, 28 ans)

124Ce type de plainte où la politique urbaine est justement au centre du mécontentement contre le PAN se répète souvent. Elle semble désormais avoir eu des conséquences sur le plan électoral : en 1995, l'abstentionnisme a progressé une nouvelle fois. Dans l'État de Chihuahua, le PAN a perdu le contrôle du Congrès Local et toutes les mairies gagnées en 1992, hormis celle de Ciudad juárez. En juin 1998, toujours lors des élections au Congrès Local, le PAN a perdu tous les sièges de Chihuahua y compris Ciudad juárez, son dernier bastion.

125La formation du corporatisme d'État, donnant lieu à une forme particulière d'État social, permet la naissance de deux filières de logement : les crédits d'intérêt social et les organisations de quartier. Dans les années soixante et soixante-dix, les deux filières divergeaient de façon presque radicale. L'une donnait accès à la propriété, l'autre, à la possession d'un lot et éventuellement, après maintes démarches pour la régularisation, à sa propriété. La construction du premier type de logement était à la charge de l'État, celle du deuxième ne concernait que l'occupant. Le premier garantissait des conditions de logement relativement favorables, l'autre, plutôt précaires. Enfin, les logements d'intérêt social représentaient une des formes de salaire indirect, alors que la tolérance et l'encouragement des organisations de quartier étaient des dispositifs de normalisation étatique. Malgré ces divergences, les deux filières coïncident dans la mesure où elles sont contrôlées par l'État et régulées par les rapports de force entre le gouvernement et les organisations syndicales et de quartier qui, à leur tour, constituaient un des piliers des structures corporatistes de l'État.

126La deuxième période analysée, qui va de 1983 à 1988, est une phase de crise et de réajustement. A Ciudad juárez, elle a commencé par un gouvernement de droite mené par le Parti d'Action Nationale, qui prône l'efficacité économique, la légalité et l'autonomie municipale. Cette formule, accompagnée de restrictions budgétaires, conduit à privilégier l'installation d'infrastructures d'investissement en dépit des infrastructures de services pour la population. Elle conduit également à la tentative d'éliminer les structures clientélistes fondées par le PRI et à des tensions politiques entre la mairie « paniste » et les leaders des organisations de quartier. Ainsi, la possibilité d'occuper un lot par cette voie se restreint. Mais sans doute, l'importante dimension politique attribuée au logement – objet-marchandise auquel tout le monde doit avoir droit – garantit la pérennité de cette filière. Cette importance a également contribué au déroulement de la chaîne d'alternances politiques PRI-PAN. En 1986, lorsque le PRI reprend la mairie, le CDP et les autres organisations de quartier qui étaient clairement affiliées au PRI n'ont récupéré leur force que très partiellement. Les restrictions budgétaires et l'application du Programme National de Solidarité exigent du PRI une transformation du clientélisme traditionnel, similaire à celle cherchée par le PAN. Le PRI ne peut plus accorder aux organisations les mêmes concessions que jadis.

127À partir de 1988, les deux filières qui nous intéressent subissent des changements considérables. Le PRI aussi bien que le PAN cherchent, chacun à sa façon, à combattre les organisations de quartier et surtout celles du CDP, politique qui restreint encore davantage les possibilités de bénéficier d'un terrain pour l'auto-construction par l'intermédiaire d'une organisation de quartier. De leur côté, les fonds du logement d'intérêt social tendent, comme beaucoup de choses dans le pays, à la privatisation. On remplace les critères d'attribution de crédit, autrefois conduits par des logiques corporatistes, par de nouvelles logiques marchandes. Mais si les actions des nouvelles institutions gagnent en importance, elles sont inca-pables d'assurer le relais. Une bonne partie de la population ne peut pas accéder aux crédits et doit donc recourir aux autres filières que nous avons étudiées ici, tout spécialement à la cohabitation et aux transactions entre particuliers.

CONCLUSION : 1982, LA CONJONCTURE ET LES CONJONCTURES

128Les principales voies d'accès au logement réservées à la population à faibles revenus subsistent pendant toute la période observée. Mais leur importance relative a changé, tout comme leurs logiques internes : le recours aux emprunts et à la cohabitation devient une pratique plus courante. Les héritages et les donations ont pour objet – plutôt qu'un lot ou une maison indépendants – une parcelle à l'intérieur du lot occupé par le donataire. Une partie des locations et des ventes fonctionne désormais dans la logique patrimoniale des petits propriétaires. Les occupations de terrains pour l'auto-construction tendent à ne plus se faire par voie des organisations de quartier. Enfin, ce que l'on appelait le secteur public tend à présent à la privatisation. On peut dire ainsi qu'au sein des mêmes filières s'installent de nouveaux rapports sociaux.

129Dans l'apparition graduelle de ces changements fondamentaux, le début des années quatre-vingts marque un tournant manifeste. D'une part, l'augmentation des flux migratoires, reliée au grand essor industriel, renforce la pression sur le marché du logement. D'autre part, des facteurs politiques modifient les formes d'accès aux institutions sociales du logement et restreignent la part des organisations de quartier dans le marché immobilier. Ces conditions pourraient expliquer dans une certaine mesure la croissance du marché immobilier géré entre particuliers ainsi que l'augmentation du nombre des familles qui pratiquent la cohabitation. Cependant, nous l'avons déjà constaté, certaines filières comme les emprunts de logements, les héritages et la location, répondant surtout à des logiques familiales, restent apparemment moins affectées par la conjoncture. En effet, les événements macrosociaux n'exercent pas une influence régulière sur toute la société et sur tous les individus qui la composent. La politique, l'économie et la société semblent chacune suivre sa propre temporalité. Au sein de la société, chaque fragment répond de façon différente aux mêmes conjonctures macrosociales.

130Sous les réserves que cette réalité oblige, il m'a semblé pertinent de partager la population étudiée en deux cohortes selon leur arrivée au marché immobilier de Ciudad juárez et prenant comme césure l'année 1982. Analysons donc leurs itinéraires et leurs situations résidentiels, en cherchant à établir une typologie.

Notes

1 A propos de cette classification, voir J. Manuel Ramírez Saíz, Actores sociales y proyecto de ciudad, Plaza y Valdez, Collection La Ciudad, Mexico, 1989.

2 Le sujet des matériaux de construction utilisés pour le logement et des moyens pour les obtenir ne sera pas traité à fond dans le cadre de cette recherche. Pour d'éventuelles recherches ultérieures, il serait intéressant de reprendre la méthodologie proposé par Josiah Heyman, « Changes in house construction materials in border Mexico : Four research propositions about commoditization », Human Organization Review, vol. 53 n° 2, Arizona, 1994, p. 132-142.

3 Alors que l'année 2001 a bien commencé, les résultats définitifs du recensement de l'année 2000 ne sont pas encore publiés. Nous pouvons compter avec certaines données générales comme celles de la population totale, ou du nombre de logements, etc. ; mais l'information plus détaillée, qui pouvait nous permettre de mettre à jour nos tableaux et graphiques, est encore à venir.

4 De 1960 à 1990, les institutions chargées des recensements ont changé aussi bien de nom que de lieu. Pour avoir une information plus précise sur l'un des quatre recensements cités ci-dessus, il faut consulter la bibliographie.

5 Gobierno de Ciudad Juárez, Primer Informe de Gobierno de Francisco Villarreal Torres, Capîtulo de Asentamientos Humanos. (Version résumée) Ciudad Juárez, Chihuahua le 9 octobre 1993.

6 « Cd. Juárez : futuro amenazado... Tierra... Juárez necesita un lugar para vivir », El Norte de Ciudad juárez, 26 fevrier 1993, Secc. A, p. 5 et 6.

7 La divergence est peut-être liée à des intérêts politiques. Comme nous allons le voir plus loin, une des lignes les plus importantes de la politique urbaine du maire Villareal réside dans la régularisation de la propriété de la terre urbaine au profit — parmi d'autres choses — du contrôle de la croissance de la ville et de l'assurance d'encaisser les impôts fonciers.

8 Le contenu de ce terme s'approche de la toute première acception de l'anglicisme américain squatter : « Aux États-Unis, pionnier qui s'installait sur une terre inexploitée de l'Ouest, sans titre légal de propriété et sans payer de redevance » (Le Nouveau Petit Robert, 1993). Cependant, les posesionados ne sont pas des pionniers et parfois il leur arrive de payer une redevance au gouvernement, aux chefs porte-parole des organisations de quartier ou bien dans des transactions d'achat entre particuliers.

9 Certaines personnes ne savent pas exactement quel est leur statut d'occupation. Elles s'assument donc comme propriétaires jusqu'à ce qu'une nouvelle circonstance leur indique le contraire. « À peine au mois de novembre dernier j'ai reçu une lettre de la mairie disant que je dois payer les droits de ma propriété. Figurez-vous ! Nous habitons ici depuis seize ans et ce n'est que maintenant que le gouvernement nous dit que la maison n'est pas à nous. » (Francisco, 51 ans, emplois divers)

10 René Coulomb, Habitat locatif populaire et dynamiques urbaines dans la zone métropolitaine de Mexico, Thèse de Doctorat en Urbanisme sous la direction de Henri Coing, Institut d'Urbanisme de Paris, Université de Paris Val-de-Marne, 1995. La classification de Coulomb a servi de modèle aux travaux de jeunes chercheurs mexicains depuis cinq ou huit ans. Voir par exemple Judith Villavicencio, « Vivienda compartida y arrimados en la zona metropolitana de la ciudad de México », in Revista Secuencia, n° 25, Instituto Mora, México, 1993, p. 31-40.

11 René Coulomb, op. cit. p. 41 – 46.

12 Ibidem, p. 45.

13 Ibidem, p. 46.

14 Ces villes ont été choisies selon deux critères : nombre d'habitants supérieur à 100 000 et pourcentage de population active insérée dans le secteur industriel supérieur à 20 %. La ville de Tapachula, Chiapas en compte seulement 18 %, mais je l'ai inclue afin d'intégrer dans l'analyse une ville de la frontière Sud.

15 C'est donc une ville « non directement frontalière », selon la terminologie proposée par Marie-Laure Coubès, « Les revenus de la population active occupée en 1990 », in Maria-Eugenia Cosio, Changements démographiques à la frontière du Mexique avec les États-Unis, Document de recherche du CREDAL n° 221, ASP CNRS-ORSTOM, Projet « La Frontière Mexique/États-Unis », Paris, 1993, s/p.

16 Luis Lesur et Teodoro Gonzalez de Leôn, Investigation de vivienda en 11 ciudades del Pais, IMSS, Mexico, 1965.

17 II est intéressant d'observer que René Coulomb arrive au même constat pour le logement en location dans la ville de Mexico, op. cit., p. 48,

18 Sergio García, Evolución de técnicas constructivas para la vivienda en Ciudad juárez, periodo 1950-2000, Tesina para el grado de Maestria en Planeación y Desarrollo Urbano, Universidad Autónoma de Ciudad juárez, 1993, 165 p.

19 II faut signaler la particularité des activités de l'État Fédéral en tant que promoteur immobilier au Mexique. Lors de la construction du corporatisme d'État dans les années quarante, et surtout pendant la création de l'État bienfaiteur des années soixante-dix, l'État s'est engagé dans la production de logements pour les travailleurs ? et dans l'administration et le contrôle des fonds et institutions de crédit pour le logement. Cette forme de production-circulation a pris une place importante dans le système national de logement. Dans la dernière section de ce chapitre on découvrira plus à fond les caractéristiques de cette filière.

20 Eduardo Barrera explique bien les effets de cette offre excédentaire. Au cours des années soixante et quatre-vingts, les banques privées ont octroyé des crédits assez généreux pour que les couches moyennes obtiennent des logements bâtis par l'industrie privée. La crise économique de 1982 et la dévaluation du peso ont conduit à la hausse des montants des mensualités du remboursement. Devant l'insolvabilité des débiteurs, la banque a saisi une bonne partie des logements, ce qui a provoqué la création d'un mouvement de classes moyennes dénommée Vecinos de Ciudad juárez, A.C. Voir Eduardo Barrera, Vivienda y Autogestion en Ciudad juárez, Rapport de recherche pour la Ford Motors Co., Mimeo, El Paso, Texas, 1994, 27 p.

21 Eduardo Barrera explique bien les effets de cette offre excédentaire. Au cours des années soixante et quatre-vingts, les banques privées ont octroyé des crédits assez généreux pour que les couches moyennes obtiennent des logements bâtis par l'industrie privée. La crise économique de 1982 et la dévaluation du peso ont conduit à la hausse des montants des mensualités du remboursement. Devant l'insolvabilité des débiteurs, la banque a saisi une bonne partie des logements, ce qui a provoqué la création d'un mouvement de classes moyennes dénommée Vecinos de Ciudad juárez, A.C. Voir Eduardo Barrera, Vivienda y Autogestion en Ciudad juárez, Rapport de recherche pour la Ford Motors Co., Mimeo, El Paso, Texas, 1994, 27 p.

22 Luis Lesur et Teodoro Gonzalez de Léon, op. cit., p. 68.

23 Ibidem, p. 69.

24 Emilio Pradilla, Vivienda, Estado y Capital, Fontamara, Mexico, 1987, p. 22.

25 René Coulomb, op. cit., p. 369-390.

26 Ibidem, p. 390.

27 Ibidem, p. 561.

28 Ibidem, p. 569-571.

29 Voir particulièrement Oliveira, Pépin et Salles (coord.), Crupos domésticos y reproduction cotidiana, Unam-Porrúa-Colmex, Mexico, 1988, 256 p. ; Cecilia Sheridan Prieto, Espatios domésticos. Los trabajos de la reproduction, Ciesas y Edïciones de la Casa Chata, Mexico, 1991 ; Henry Selbey (et al), La familia en el México urbano. Mecanismos de defensa trente a la crisis (1978-1992), Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, Mexico, 1994. 278 p. (titre original en anglais américain : The Mexicain Urban Household : organizing for Self-Défense, University of Texas Press, 1991.)

30 Ann Varley, « Housing the household, holding the house », in Gareth jones and Peter Ward, Methodology for land and housing market analysis, UCL Press, University Collège London, 1994, p. 131.

31 De 1988 jusqu'à la dévaluation du peso de janvier de 1995, un peso se changeait à peu près contre 1,50 F. Pour donner une idée de la valeur des choses : le salaire minimum était d'environ 160 pesos par semaine, soit 230 francs français ; un kilo de viande de bœuf coûtait 18 pesos, l'équivalent de 27 F ; 200 grammes de lessive, 6 pesos, soit 9 F ; un voyage en transport public, 0,60 pesos, soit 0,90 F.

32 L'importance de ces facteurs dans les transactions foncières a aussi été constatée pour l'Italie moderne. Voir Giovanni Levi, Le pouvoir au village. Histoire d'un exorciste dans le Piémont du xviie siècle, traduit de l'italien par Monique Aymard, Gallimard, Paris, 1989, p. 118.

33 II faut spécifier dès maintenant quelques traits du système politique mexicain afin d'éviter autant que possible les glissements de sens consécutifs à la traduction. Le Mexique constitue, comme l'Allemagne ou les États-Unis, une Fédération dans lequel le gouvernement central coiffe les gouvernements des États. Il existe trois niveaux de pouvoir solidaires, ayant chacun une certaine souveraineté, sa propre chambre de députés et des institutions autonomes :

  • Le Gouvernement ou l'État fédéral est un pouvoir à l'échelle nationale.
  • Les Gouvernements des états ou Gouvernements Locaux administrent chacun des 32 États autonomes qui forment la Fédération.
  • Les Gouvernements Municipaux ou les Mairies exercent leur pouvoir dans la gestion des Municipalités.

34 Sergio García, op. cit., p. 46.

35 Voir Eduardo Barrera, op. cit., p. 7 ; Antonio Ugalde, The Urbanization process of a poor mexican neighborhood. University of Texas at Austin, 1975 (première édition parue en 1974), p.49.

36 Pendant les années quarante l'État avait créé la Confédération Nationale des Paysans (CNC) et la Commission Nationale Ouvrière (CNO), deux corporations qui contrôlaient les mouvements paysans et syndicaux. Avec la création de la CNOP, l'État s'assurait le contrôle de presque toutes les organisations populaires du pays.

37 On crée la Commission de Régularisation de la Propriété de la Terre (CORETT), institution gérée par le gouvernement fédéral, chargée de régulariser les titres de propriété des quartiers établis sur des éjidos. Pour les occupations des terres privées, chaque gouvernement local fonde une institution décentralisée qui agit comme intermédiaire entre les organisations et les propriétaires fonciers. Voir Emilio Duhau, « Regularización de la tenencia de la tierra en colonias populares », in Revista Ciudades, n° 24, oct-dic. 1994, Puebla, p. 12-13.

38 Eduardo Barrera, op. cit., p. 7.

39 Antonio Ugalde, spécialiste des organisations de quartier en Amérique latine, a fait ses recherches à Ciudad juárez en 1969. Il y a trouvé de plus grands pourcentages de lotissements en situation irrégulière que dans d'autres villes du sous-continent et il constate que beaucoup de quartiers en situation irrégulière n'appartiennent pas à une organisation d'opposition mais aux corporations du parti officiel. Antonio Ugalde, op. cit., p. 34.

40 On pourrait ajouter un troisième champ d'action si l'on tenait compte des politiques concernant le logement en location. Cependant, à Ciudad juárez, depuis le gel des loyers des années vingt, les interventions ont été négligeables.

41 Voir Victor G. Muré Gonzalez, Iglesia y movimientos sociales en Mexico, 1972-1987. Los casos de Ciudad juárez y el Istmo de Tehuantepec, Red Nacional de Investigación Urbana-Colegio de Michoacán, Zamora, 1994, 263 p.

42 Cette décentralisation a été possible grâce à la position relativement favorable que les partis d'opposition avaient gagné dans leurs rapports de force avec le PRI, mais aussi aux conditions imposées par la Banque Mondiale qui a lié l'octroi des crédits à l'exigence d'autonomie municipale.

43 À ce propos voir Daniel Pécaut et Marie-France Prévôt-Schapira, « La recherche d'une nouvelle légitimation : le Programme National de Solidarité », in Problèmes de l'Amérique latine, n° 5, Paris, avril-juin 1992, p. 91 -104 ; Blanca Acedo Angulo (coord.), Solidaridad en conflicto. El funcionamiento de Pronasol en municipios gobernados por la oposición, Nuevo Horizonte Editores, Mexico, 1995.

44 D'après Victoria Rodríguez et Peter Ward, les approches et ruptures de Barrio avec les organisations de quartier avaient pour objet d'obtenir l'accord, et surtout l'appui électoral de leurs adhérents, tout en conservant l'image et la structure du parti : un parti de cadres qui lutte contre le corporatisme. Policymaking, politics, and urban governance in Chihuahua : The Expérience of Récent Panista Covernments, Lyndon B. Johnson School of Public Affairs, Collection U.S. Mexican Policy Report, n° 3, The University of Texas at Austin, 1992, p. 78.

45 Jean Rivelois, « Les régions face à la globalisation : compétitivité territoriale et recom-position socio-politique », in colloque Recomposition clientélaire dans l'Etat du Chihuahua (Mexique), Orstom, Paris, 1995, p. 10. Rubén Lau et Victor Quintana, Movimientos populares en Chihuahua, Universidad Autónoma de Ciudad Juárez, 1991, p. 1 3.

46 Rubén Lau et Victor Quintana, op. cit., p. 33.

47 Ibidem, p. 53.

48 Colgandose veut dire « se branchant de façon illégale sur les installations de services d'eau et d'électricité grâce à des techniques rudimentaires ».

49 Ibidem, p. 47.

50 Voir Victoria Rodriguez et Peter Ward, op. cit., p. 68 : Rubén Lau et Victor Quintana, op. cit., p. 55 ; Victor Quintana, op. cit., p. 85.

51 Entrepreneur lui aussi, membre de la famille d'entrepreneurs et de propriétaires terriens les plus importants dans la région, famille propriétaire et gestionnaire de trois parcs industriels à Ciudad Juárez, entre autres. « Il a été directeur de systèmes et coordinateur du trésorier pendant le gouvernement de Manuel Quevedo (PRI, 1977-1980), directeur de planification du Crupo Bermúdez et dirigeant de la Confédération Patronale Mexicaine (COPARMEX) ». Voir, Hector Padilla Delgado, « Ciudad Juárez : administracion pública y conflicto polftico en la experiencia de un gobierno panista », in La tarea de gobernar : gobiernos locales y demandas ciudadanas, UNAM-Porrúa, Mexico, 1995, p. 132.

52 Voir Rafael Catalán, Las nuevas políticas de vivienda, Fondo de Cultura Económica, Mexico, 1993, p. 63-65.

53 Ibidem, p. 61

54 Infonavit, cité par Josefina Martínez, El Norte de Ciudad juárez, section A, p. 12, 10 juin 1993.

55 « Construirán 2 mil 500 casas para trabajadores de la maquila » El Norte de Ciudad juárez, section A, p. 12, 1 7 juin 1993.

56 Eduardo Barrera, op. cit., p. 17.

57 Guadalupe Santiago et Manuel Arroyo « Polftica y obra pública en Ciudad Juárez » in Revista Ciudades, n° 11, oct.-déc, 1991.

58 En dépit de certains avis contraires, Andrés Oppenheimer semble valider l'intervention du PRI dans la création du Parti du Travail : « Teodoro Palomino, dirigeant du syndicat des travailleurs de l'éducation et co-fondateur du Parti du Travail, m'a raconté : [...] le président Salinas avait aidé à créer le parti et maintenant il finance la campagne de Soto pour deux raisons : pour fragmenter l'opposition et [...] pour avoir un parti apparemment antigouvernemental dans les élections qui validerait la victoire du PRI, en cas de contestation des résultats du suffrage. » Andrés Oppenheimer, Bordering on Chaos. Cuerrillas, Stockbrokers, Politicians, and Mexico's Road to Prosperity, Little, Brown and Company, USA, 1996, p. 140. Il faut signaler cependant que depuis l'exil de Salinas de Gortari, le parti a gagné une certaine indépendance qui lui permet de faire d'importantes alliances avec les partis de gauche.

59 Eduardo Barrera, op. cit., p. 19.

60 Le chiffre réel de maisons sinistrées est douteux. Quelques journaux indiquent trois cents maisons, d'autres « quelques dizaines » et la population témoigne d'« une centaine ».

61 II est à signaler cependant que, d'après les dénonciations des habitants du quartier, les victimes de l'incendie sont parties ailleurs et les nouvelles maisons ont été réparties surtout parmi les leaders du CDP. Voir Eduardo Barrera, op. cit., p. 22.

62 Voir, Fernando Medina, « La expropiacion. Confrontacion Jurfdica que apunta al diálo-go », et Ramona Ortiz, « Tierra nueva, un arenal... pero es nuestro », Reportage, « Lote Bravo : la guerra de las hectáreas », in Diario de juárez, 6 octobre 1994, Ciudad Juárez, p. 8-9 B.

Table des illustrations

Titre TABLEAU N ° 1 : ÉVOLUTION DE LA PROPRIÉTÉ D'OCCUPATION À CIUDAD JUÁREZ, 1960-1990
Légende Sources : D'après les Censos Generales de Población y Vivienda del Estado de Chihuahua : 1960, 1970, 1980 et 1990.
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/1922/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 239k
Titre TABLEAU N° 2 : CLASSIFICATION DES STATUTS D'OCCUPATION DANS LES RECENSEMENTS. CIUDAD JUÁREZ 1960-1990
Légende Sources : D'après : Censo Général de Población y Vivienda del Estado de Chihuahua, 1960, 1970, 1980 et 1990.
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/1922/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 294k
Titre GRAPHIQUE N° 2 : INDICE DE LOGEMENTS AYANT UN STATUT D'OCCUPATION « AUTRE » DANS 1 7 VILLES MOYENNES. MEXIQUE 1990.
Légende Source : À partir de « Los municipios de Mexico, Información censal de 1990 », Disque compact édité par l'Instituto de Estadistica, Geografía e Informática de México (INEGI) en 1994.
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/1922/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 292k
Titre FIGURE N° 4 : POURCENTAGE DE LOGEMENTS SELON LE TYPE DE STATUT D'OCCUPATION PAR ZONE D'EXPANSION URBAINE 1962-1990
Légende Sources : Cesar Fuentes, Plan de crecimiento... doc. cit. ; Inegi, Censo general de población y vivienda. Chihuahua, Resultados definitivos por Ageb urbano, Aguascalientes, Mexique, 1990 ; Lesur et Gonzalez de León, Investigaciones de vivienda en 11 ciudades del país, Imss, Mexico, 1965.
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/1922/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 462k
Titre GRAPHIQUE N° 2 : PARTICIPATION DES SECTEURS SOCIAUX DANS LA PRODUCTION DE LOGEMENTS. CIUDAD JUÁREZ 1960-1992
Légende Sources : á partir de Sergio Garcia, op. cit., 1993.
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/1922/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 218k
Titre PLAN N° 2 : PRIX DE LA TERRE URBAINE À CIUDAD JUÁREZ EN 1995
Légende Source : Plan de desarrollo urbano de Ciudad juárez, Gobierno Municipal, 1995
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/1922/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 409k

© Éditions de l’IHEAL, 2003

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