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Armées et pouvoirs en Amérique latine

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Renée Fregosi

Troisième partie. De nouveaux enjeux pour les forces armées?

Les forces armées au Brésil : de la sécurité nationale à la « sécurité multipolaire » (1990-2000)

Jean-François Deluchey

Texte intégral

  • * ATER - IHEAL/CREDAL.

1Note portant sur l'auteur*

2Creuset de la doctrine brésilienne de Sécurité nationale, l’École supérieure de Guerre de Rio de Janeiro arbore encore fièrement la phrase que lui a léguée le maréchal Castelo Branco, premier militaire-président du régime militaire dès 1964 : « Dans cette maison, on étudie le destin du Brésil ». Cette devise, au léger parfum d’emphase, illustre bien à quel point les militaires estiment qu’il est de leur devoir de prévoir, voire de prédire l’avenir de la société brésilienne. Y est évoquée en filigrane l’une des croyances qui caractérisent sans doute le plus singulièrement l’un des fondements de la doctrine de Sécurité nationale brésilienne pendant la Guerre froide, selon laquelle les élites nationales ont la possibilité, et le devoir, de traduire une volonté nationale qui serait indivise et commune à tous les Brésiliens (ESG, 1974a : 48).

3Selon cette doctrine, à une nation brésilienne uniforme doit correspondre une volonté unique et indiscutable qui marque de manière absolue la frontière qui sépare les bons Brésiliens des ennemis intérieurs de la nation (ESG, 1974a : 48-64 ; ESG, 1974b : 8 ; ESG, 1974b : 63-64). C’est à partir de ce dogme que les militaires brésiliens ont légitimé leur occupation du pouvoir entre 1964 et 1985 : une fois constatée l’incapacité des élites politiques à traduire cette « volonté nationale » lors de l’expérience démocratique de 1945 à 1964, rien ne devait s’opposer à ce que les militaires, garants de la nation, prennent les rênes du destin brésilien. La reconnaissance de cette capacité de prédiction légitimait aussi la forme de leur accession au pouvoir : le coup d’État préventif.

4Pour justifier ce coup de force, les militaires brésiliens considéraient également que le seul examen des menaces potentielles pesant sur la nation devait déterminer la nature du pouvoir et l’ordre à imposer au Brésil. C’est pourquoi les notions d’ordre et de sécurité, érigées en priorités absolues, ont été placées au cœur de la vie politique lors du régime militaire brésilien de 1964 à 1985. C’est aussi à partir du constat de la disparition des principales menaces potentielles que les militaires ont fini par restituer la présidence de la République aux civils en 1985. A posteriori, le coup d’État militaire de 1964 était censé traduire et restituer l’intégrité de la volonté nationale telle que les militaires l’avaient comprise. Il s’agissait d’empêcher le communisme de progresser au Brésil mais aussi de contenir les revendications des populations les plus pauvres, suspectes de constituer le terreau des thèses marxistes ou susceptibles de constituer des menaces pour l’ordre public - premier rempart de la conservation d’un ordre socio-économique fortement discriminatoire. Les Forces armées brésiliennes s’étaient attribuées la défense d’un ordre qu’elles présentaient elles-mêmes comme « politique et social », basant ainsi leur action politique sur cette double discrimination, à l’égard des sympathisants marxistes et des « classes dangereuses » urbaines et rurales, c’est-à-dire les plus démunis.

LES ANNÉES 1990 : DE LA SÉCURITÉ NATIONALE À LA SÉCURITÉ PUBLIQUE

5À mesure que l’ordre international a semblé pacifié, et que le communisme international et local n’est plus apparu comme une menace, la sécurité nationale ne pouvait plus être pensée de la même manière, et les moyens humains et matériels qui lui correspondaient devaient être remis en cause. Au début des années 1990, sur fond de populisme démocratique, les nouvelles « menaces » furent définies à partir des demandes sociales les plus expresses, et notamment à partir de la demande de sécurité publique. On crut alors pouvoir remplacer la sécurité nationale par une nouvelle mission de sécurité civique, sécurité citoyenne ou sécurité publique (Zaffaroni, 1993 ; Neild, 2001). Toutefois, les doctrines appliquées au secteur de la sécurité publique n’avaient pas été revisitées depuis la redémocratisation et restaient marquées par une forte militarisation institutionnelle et psychologique (Deluchey, 2000 ; Deluchey, 2003 ; Da Silva, 1990).

6Si l’ordre politique et social a peu à peu perdu une partie de sa dimension idéologique, les forces de l’ordre se sont concentrées, au nom du maintien de l’ordre public, sur le contrôle social des populations les plus défavorisées notamment dans les quartiers périphériques des grandes villes, les favelas. À cause de l’importance prise par la « menace délinquante » dans l’agenda social et politique brésilien, les Forces armées ressentaient des difficultés à faire valoir leur fonction spécifique et exclusive au sein de la société brésilienne. Si l’on était parvenu à la création d’un nouvel « ennemi intérieur » assimilé au délinquant, cette nouvelle « mission sacrée » appartenait surtout au champ de compétences des polices. Face à cette situation, les Forces armées, et en premier lieu l’Armée de terre (O Exército), connurent au début des années 1990 une crise d’identité sans précédent (Martins Filho, Zirker, 2000).

  • 1 À cause d’une imprécision dans la rédaction du texte constitutionnel de 1988, une intervention des (...)

7Pour assurer la transition, l’Armée de terre assuma en priorité un rôle de garde nationale soumise à la présidence de la République, assurant ainsi la sécurité du président et celle des principaux édifices et autorités du gouvernement fédéral, mais aussi répondant ponctuellement aux appels de la présidence pour rétablir le calme et l’ordre lors de certaines crises politiques qui affectaient particulièrement le gouvernement. Peu à peu, les militaires brésiliens se sont engagés, bon gré mal gré, dans la gestion de la sécurité intérieure, tout en abandonnant le quotidien de la sécurité publique aux polices des États fédérés, et en limitant leur intervention à de ponctuelles opérations de restauration de l’ordre public ordonnées par le gouvernement fédéral1.

8Cette double mission permit aux Forces armées de maintenir un contact direct avec le président de la République. Elles savaient que leur retour en grâce devait passer par une relation privilégiée avec le plus haut échelon de l’État fédéral. Les militaires brésiliens avaient perdu du terrain lors de la présidence de Fernando Collor de Mello, entre 1990 et 1992 (date de son impeachment pour corruption). Le Service national d’Information (SNI), symbole de la répression politique et sociale du régime militaire, fut dissout ; et le budget militaire pendant cette période fut considérablement réduit. En 1992, les militaires brésiliens avaient prévenu qu’ils n’accepteraient pas que leur part du budget soit inférieure à 4 % du budget national (Martins Filho, Zirker, 1995). Récemment, la barre a été franchie, passant de 5,41 % des dépenses publiques en 1995 à 3,38 % en l’an 2000.

9Parallèlement à cette perte « d’espace politique », les institutions militaires se trouvèrent soumises à une pression régulière de la part de nombreuses organisations non gouvernementales, d’universitaires et, plus ponctuellement, de journalistes brésiliens. Tous prônaient la restauration sans nuance de la suprématie du civil sur le militaire, militaient pour que les Forces armées soient peu à peu démunies de toute capacité d’intervention dans le champ politique, et demandaient la démilitarisation des polices militaires provinciales pour les soustraire au contrôle des militaires fédéraux.

10Toutefois, les militaires brésiliens ont continué d’occuper dans les années 1990 certains des postes-clés de l’État brésilien, tels le chef du cabinet militaire de la présidence (Casa militar). En matière de sécurité intérieure, surtout en temps de « crise de l’ordre » - lorsque la détention du monopole légitime de la violence par l’État était mise à mal, la prééminence du cabinet militaire au sein du gouvernement fédéral s’accentua considérablement lors des deux mandats de Fernando Henrique Cardoso, entre 1995 et 2002. Plus qu’une antenne des Forces armées auprès du président, la Casa militar devint un véritable cabinet de conseil sur les questions de sécurité intérieure, rebaptisé par la suite « cabinet de Sécurité institutionnelle » (1998).

11Même si elle semblait contribuer à l’abandon progressif d’une doctrine de la sécurité fondée sur l’hypothèse d’un affrontement direct entre corps armés, cette réforme de la Casa militar permit aux militaires de conserver ainsi une certaine influence au sein de l’institution reine de la République brésilienne. Selon le chef du cabinet militaire du président Cardoso, le général Alberto Cardoso, plus on est proche de la présidence de la République, plus on est fort institutionnellement et politiquement. C’est pourquoi, dans les années 1990, le ministère de la Justice est devenu bien moins influent sur les questions de sécurité publique que la Casa militar.

12Pour exemple, lorsque le gouvernement fédéral décida de s’engager dans la lutte contre le narco-trafic, le président Cardoso confia la coordination du dispositif à la Casa militar plutôt qu’au ministère de la Justice. Il est vrai que ce ministère est extrêmement instable et paraît destiné à offrir un portefeuille à l’un des partis soutenant le président au sein du Congrès brésilien plutôt qu’à mener une véritable politique en matière policière et judiciaire. Pendant les huit années de la présidence de Cardoso, neuf ministres de la justice s’y sont succédés, dont seulement trois ont passé plus d’une année à la tête du ministère. Dans ces conditions, le ministère de la Justice a souvent des difficultés à mener à bien les dossiers dont il a la charge, dont celui de la sécurité publique. Dans ce contexte, les dossiers les plus sensibles en matière de sécurité étaient gérés en priorité par la présidence de la République, et en particulier par la Casa militar ou cabinet de Sécurité institutionnelle.

13Toujours est-il qu’à la fin des années 1990, la totalité des organismes de gestion de la sécurité publique au sein du gouvernement fédéral, au ministère de la Justice ou à la Casa militar, était dirigée par des généraux de l’Armée de terre fédérale. Nous verrons que dans le même temps, une partie des missions de défense nationale s’organisait hors de l’autorité du ministère civil de la Défense, rendant ainsi plus floue les limites du champ proprement militaire.

14Pendant le premier mandat de Cardoso (1995-1998), les Forces armées, conjointement avec la police fédérale, furent de plus en plus engagées dans la sécurité publique, et notamment dans la lutte contre le narcotrafic, palliant ainsi le déficit en ressources humaines et matérielles de la police fédérale et des polices provinciales. Ce chemin correspondait d’ailleurs à celui que les parlementaires souhaitaient voir emprunter par les Forces armées, les plus conservateurs dans le but de maintenir un rôle politique important aux Forces armées au sein de l’État fédéral, les plus progressistes pour replacer les Forces armées au service du peuple brésilien.

  • 2 Les Brésiliens sensibles au problème de la sécurité publique en parlent comme d’une activité « usa (...)

15Cependant, il s’agissait de ne pas trop exposer l’Armée de terre et le gouvernement fédéral à une activité de sécurité publique jugée peu prestigieuse. Le gouvernement fédéral souhaitait apparaître comme un facteur d’ordre, mobilisant d’ailleurs à son profit les polices militaires provinciales pour les opérations de grande envergure, plaçant ces dernières sous la tutelle temporaire des Forces armées. On recherchait chaque fois la différenciation entre le niveau fédéral et le niveau provincial, le premier se réservant le maintien de l’ordre pour laisser au second la plus délicate mission d’assurer la sécurité des citoyens au quotidien. Du point de vue médiatique et électoral, cette différenciation représentait un enjeu majeur : au gouvernement fédéral le prestige de l’action, aux gouvernements provinciaux la gestion du chaos de l’insécurité2.

  • 3 Rappelons que chaque fois, le gouvernement fédéral avait obtenu au préalable un accord de principe (...)

16Selon l’ancien colonel de Police militaire Jorge da Silva, le gouvernement fédéral a d’ailleurs pour tradition « de ne pas s’engager [dans le domaine de la sécurité publique], n’interférant que pour établir des mécanismes de contrôle des forces policières provinciales, toujours avec un objectif différent de celui de la protection de la population, comme dans les cas du traditionnel contrôle des Polices militaires et des conventions signées avec les États dans l’intérêt de l’ordre politique et social » (Silva, 1990 : 63). Il est vrai que si l’on y regarde de plus près, on s’aperçoit que chaque fois que le gouvernement fédéral s’engageait dans les affaires de sécurité publique des États fédérés, il s’agissait de résoudre par la même occasion d’autres problèmes politiques qui affectaient plus directement l’image du gouvernement fédéral3.

17L’intervention fédérale dans les affaires de sécurité publique s’est en réalité limitée à trois types de cas. Tout d’abord, les conflits de possession de la terre : ils n’affectent pas directement le gouvernement fédéral, mais ils sont intimement liés à la politique nationale de réforme agraire, un des points les plus sensibles et les plus symboliques sur la base duquel l’action du gouvernement fédéral est évaluée par le peuple et les médias brésiliens. L’État fédéral est intervenu également lors des mouvements de grèves d’envergure nationale, qui représentent une contestation de la suprême autorité du gouvernement fédéral, et sont perçues comme des « crises de l’ordre », par conséquent susceptibles de répression immédiate. Enfin, plus rarement, l’intervention fédérale s’est imposée dans les cas les plus critiques d’atteintes aux droits de l’homme ou de corruption, qui concernent le gouvernement à partir du moment où celui-ci, s’il n’intervient pas, peut faire l’objet d’une pression nationale et internationale susceptible d’affaiblir sa position au Congrès ou dans le concert des nations.

18Encore aujourd’hui, dans chacun de ces cas, l’urgence du rétablissement de l’ordre, en grande partie définie par les médias nationaux, dicte la mesure de l’engagement du gouvernement fédéral. L’ordre « politique et social » dont l’ancien régime se prévalait trouve ainsi une nouvelle expression fondée sur un concept d’ordre public d’acception très large et susceptible de réunir toutes les références à la notion d’ordre. Par ce biais, la sécurité publique se trouve elle-même assimilée à un concept de sécurité intérieure plus englobant, au moins autant que celui défini par la doctrine de Sécurité nationale du temps de l’ancien régime et auquel nous avons déjà fait référence.

19À la fin des années 1990, la sécurité publique offrait ainsi aux Forces armées une nouvelle base de légitimation pour leur intervention directe dans le champ politique national qui, d’ailleurs, ne se limitait pas aux seules opérations de maintien de l’ordre. Tout en respectant leur allégeance à la présidence de la République, les militaires maintinrent un service de contrôle politique des organisations civiques, syndicats et partis politiques qui manifestaient le plus d’opposition aux projets politiques du gouvernement fédéral - et pour certains, défiaient le maintien des Forces armées à un haut degré d’implication au sein de l’État brésilien.

20Souvent en liaison avec les gouvernements des États fédérés, les renseignements militaires sous la présidence Cardoso continuaient d’assurer la surveillance de plusieurs mouvements politiques et syndicaux, la plupart d’inspiration socialiste, tels que la Centrale unique des Travailleurs (CUT) ou le Parti des Travailleurs (PT) de l’actuel président Luiz Inácio « Lula » da Silva.

21Dans les campagnes, cette activité de surveillance a parfois abouti à des opérations militaires ciblées ordonnées par le gouvernement fédéral. Ce fut le cas par exemple en 1998 dans l’État du Para, où une intervention de l’armée fédérale a également permis le gel des occupations de terres menées par le Mouvement des paysans Sans-Terre (MST). Cette intervention permit au gouvernement fédéral, au moins pour un temps, de contrôler le processus de réforme agraire, répondant ainsi directement aux souhaits des principaux soutiens politiques du président au Congrès, très proches de l’Union démocratique rurale, le syndicat représentant les intérêts des grands propriétaires terriens brésiliens.

22Mais, si des interventions fédérales ont permis à l’armée brésilienne de faire baisser la pression sociale sur les grandes propriétés agricoles, ce fut seulement sous couvert d’une plus haute bannière, celle du maintien de l’ordre public. Cette bannière comportait deux avantages majeurs : d’une part, elle permettait de légitimer l’opportunité de l’intervention fédérale et la participation de l’Armée de terre à ce type d’opération, d’autre part, elle offrait la possibilité de réunir au sein d’une même problématique l’ensemble des menaces envers un « ordre fédéral » assimilé aux desiderata politiques du gouvernement.

DU MAINTIEN DE L’ORDRE PUBLIC A LA SÉCURITÉ MULTIPOLAIRE

23Une fois l’ensemble de ces menaces réunies sous la bannière du maintien de l’ordre public, pouvaient s’opérer le renouvellement des missions et le relatif maintien en l’état des Forces armées mises à mal par leur abandon du pouvoir et le retour à la démocratie en 1985. Le binôme ordre public-sécurité publique avait permis aux militaires brésiliens de conserver une certaine capacité d’intervention sur le champ politique brésilien des années 1990, sans qu’on en connaisse d’ailleurs exactement la portée (Hunter, 1997 ; Martins Filho, Zirker, 2000 ; Zaverucha, 1997).

24Toutefois, la mission de sécurité publique offrait un espace politique trop restreint du point de vue des Forces armées. De nombreuses voix, parmi les plus hauts grades des institutions militaires brésiliennes, s’élevèrent contre la lente réduction des compétences internes des Forces armées à la seule mission de maintien de l’ordre public.

25D’autres missions qui ne sont pas spécifiquement militaires leur sont aujourd’hui attribuées, notamment leur participation à la sécurité civile et à la protection de l’environnement. Le site internet de l’Armée de terre brésilienne montre bien que les militaires brésiliens rebutent à accomplir ce type de missions qui leur paraissent très éloignées de leur vocation première. L’Armée de terre considère que ce type d’opérations ne doit s’effectuer que de façon ponctuelle, afin de rétablir l’ordre puis retourner au plus tôt à l’ombre des casernes pour y préparer le dispositif de sécurité correspondant aux menaces jugées plus inquiétantes qui pèsent sur les intérêts et la souveraineté de la Nation brésilienne.

  • 4 Voir le site internet de l’Armée de terre brésilienne : www.exercito.gov.br

26Sur son site internet, l’Armée de terre brésilienne fait ainsi référence à la participation des militaires à un programme fédéral de prévention des accidents de la route : « L’Armée de terre espère changer les statistiques qui indiquent, parmi les membres de la famille militaire, les victimes d’accidents de voitures ou de motocyclettes. Ceux-ci provoquent des pertes humaines, de la souffrance et des dégâts matériels. En outre, ils portent préjudice à l’Institution, en empêchant les militaires d’exercer leur profession4 ». Les militaires, dans ce cas, veulent montrer qu’ils ne souhaitent pas assumer une mission de sécurité routière, que le pouvoir politique ne leur a pas attribué cette mission à long terme, mais bel et bien qu’ils agissent ponctuellement sur un problème urgent, même si ce service ne correspond pas à leur vocation.

27Lorsqu’il s’agit d’évoquer les opérations et exercices portant plus particulièrement sur l’hypothèse d’un conflit armé, l’Armée de terre parle de « remplir sa mission constitutionnelle ». Pour l’Armée de terre brésilienne, cette mission comporte plusieurs volets : défendre la patrie, garantir les pouvoirs constitués, assurer la loi et l’ordre, coopérer au développement national et avec la sécurité civile, et participer à des opérations internationales de maintien de la paix.

28En fin de compte, on s’aperçoit que si la sécurité publique puis d’autres missions annexes ont donné un nouveau souffle aux Forces armées, les militaires brésiliens craignent que leur vocation première - la prévention des menaces pesant sur l’essence et les intérêts vitaux de la nation - ne soit plus considérée comme prioritaire. C’est pourquoi, à la fin des années 1990, les Forces armées ont refusé de devenir une « super-police », et ont cherché à restaurer leur statut de dernier rempart de la Nation contre les menaces les plus graves s’exprimant à l’intérieur comme à l’extérieur des frontières nationales.

29Dans le champ des relations internationales, les Forces armées sont conscientes qu’il est inutile de brandir la menace du conflit armé entre États-nations. Notamment grâce à l’intégration du Brésil dans le Mercosur, un conflit direct avec le traditionnel rival argentin à la frontière sud n’apparaît plus une hypothèse plausible. En réalité, les territoires associés aux menaces envers l’intégrité du territoire national ont opéré un déplacement du sud vers les frontières nord et ouest du Brésil, en Amazonie. Plusieurs dangers sont identifiés, dont certains rappellent l’essentiel des préoccupations étasuniennes vis-à-vis de l’Amérique du Sud, et dont le trafic de drogues est sûrement l’une des meilleures illustrations (Inter-American Defense Board, 2001).

30L’identification d’autres dangers représente au contraire la volonté brésilienne de maintenir un certain degré d’indépendance et de souveraineté à l’égard de la superpuissance nord-américaine. Tout d’abord, le contrôle de l’Amazonie devient une priorité, même si elle est depuis longtemps considérée par les militaires comme un territoire sensible du point de vue de la souveraineté nationale. Aujourd’hui, cette région est la plus sensible du point de vue de la souveraineté nationale brésilienne. Il existe un certain consensus entre civils et militaires pour reconnaître à la fois la pertinence de ce constat et, en conséquence, l’importance de maintenir et même de renforcer la présence et la capacité de projection des Forces armées dans cette zone. D’un point de vue stratégique, il est vrai que la région amazonienne comporte certaines caractéristiques propres à générer l’inquiétude des militaires.

31Cette région représente 61 % du territoire brésilien, mais c’est un territoire relativement vide et difficile d’accès, qui ne regroupe que 12 % de la population brésilienne, et avec une densité de population de 3,2 habitants par kilomètre carré, ce qui met en évidence la difficulté d’un contrôle effectif de la région par les autorités. En outre, elle compte quelques 9 000 kilomètres de frontières avec 7 pays différents - dont la France, par la Guyane - ce qui multiplie les risques de conflits frontaliers, notamment avec des groupes paramilitaires.

32La région amazonienne concentre également plus de 30 % de la biodiversité de la planète. Cette richesse en fait un enjeu majeur de développement scientifique et technologique, ce qui amène les militaires brésiliens à considérer cette région comme un objet de convoitise de la part de la communauté internationale. L’Amazonie est également un enjeu de développement économique : elle abrite de très importantes richesses minières et constitue le principal front pionnier du développement agricole, et notamment de la culture du soja et de l’élevage bovin.

33Deux projets-phares concernent directement le contrôle de l’Amazonie par les Forces armées brésiliennes. L’un d’entre eux, le projet « Calha Norte », a trait au développement et à la sécurité de la frontière nord de l’Amazonie, sur un territoire équivalent à 14 % du territoire national. L’autre, le projet SIPAM/SIVAM, concerne la construction d’un système de surveillance des frontières et des espaces terrestre, maritime et aérien de la région amazonienne. Dans les deux cas, il est question d’affronter des menaces bien perçues par les Forces armées : l’intrusion de groupes armés sur la frontière colombienne, et le développement du narco-trafic et de la contrebande.

34Les Forces armées brésiliennes se méfient également de la présence au Guyana de camps d’entraînements nord-américains, dont le Brésil avait refusé l’installation sur son territoire en 1992. Cette présence, pour les militaires, peut représenter le premier pas vers une insertion illicite de forces nord-américaines sur le territoire amazonien brésilien, soit pour lutter contre les groupes armés de Colombie (guérilla des FARC ou milices paramilitaires), soit pour contrôler le narco-trafic, soit encore pour dérober certaines des ressources naturelles de l’Amazonie brésilienne - menace quasi-obsessionnelle au Brésil.

35Enfin, la donnée environnementale reste un sujet d’inquiétude pour les Brésiliens qui craignent que les pressions des ONG internationales à vocation écologique aient pour objectif la progressive internationalisation de la région amazonienne, au détriment du Brésil et de sa souveraineté.

36Dans tous les cas, la raison d’être des Forces armées brésiliennes reste la défense de la souveraineté nationale, quel que soit le contenu qu’on attribue à cette notion en pleine évolution. En effet, celle-ci n’est plus uniquement liée à la défense du territoire national et à la prévention des agressions de la part d’autres États-nations - même si les deux guerres avec l’Irak en 1992 et en 2003 ont amené les militaires brésiliens à réfléchir à des scénarios impliquant un conflit armé de basse intensité avec les États-Unis. Dans un monde plus complexe, la notion de souveraineté nationale s’est elle-même complexifiée, et les mutations actuelles de ce concept mériteraient à elles seules un examen approfondi.

37Les menaces envers la souveraineté n’ont pas seulement changé de nature, elles ont également changé de vecteurs d’expression. En premier lieu, la principale nouveauté vis-à-vis de l’ancien ordre bipolaire est l’affirmation d’acteurs non-gouvernementaux qui mettent parfois au défi la souveraineté des États-nations, et avec lesquels les militaires ne sont pas habitués à interagir. La nature de ces acteurs est extrêmement diverse : il s’agit autant du crime organisé international que des grandes ONG à vocation écologiste, des biologistes étrangers suspects de « biopiraterie », des guérillas et des groupes paramilitaires étrangers, mais aussi des mouvements de protection des populations indigènes et de défense des paysans sans-terre. Ces acteurs sont d’ailleurs aussi bien nationaux qu’internationaux. Dans ces conditions, la complexité et la diversité des menaces potentielles sur la souveraineté du pays obligent les Forces armées à revisiter la notion de Sécurité nationale et, en l’absence de cette révision, ce sont les civils qui définissent désormais les grands axes de la politique de défense nationale. La nouvelle donne contraint également l’État brésilien à diversifier ses stratégies de défense de la souveraineté nationale, dont les Forces armées n’ont plus désormais le monopole.

38La politique de défense nationale, inscrite sur l’agenda politique depuis 1996, et assumée par le ministère civil de la Défense créé en 1999, indique que ces stratégies doivent être autant de nature diplomatique que militaire. L’hypothèse d’un conflit extérieur direct du Brésil avec une autre nation étant de plus en plus improbable, l’essentiel des menaces concerne le patrimoine national et les intérêts vitaux du Brésil, tant au niveau économique que diplomatique.

39En conséquence, si le militaire reste perçu comme un élément nécessaire à la défense de la souveraineté nationale, son intervention ne revêt plus un caractère d’exclusivité. Sans aucun doute, si les missions des Forces armées brésiliennes sont aussi diverses, si le spectre d’intervention des militaires brésiliens est sans doute un des plus larges d’Amérique latine, il ne s’agit en aucun cas d’une volonté délibérée de l’État fédéral d’attribuer aux Forces armées la gestion sur le long terme des politiques de protection de l’environnement, de sécurité routière, de distribution de vivres dans les endroits les plus reculés, etc. Plus probablement, une telle diversification permet au gouvernement fédéral de tirer un meilleur parti des installations et, surtout, des ressources humaines existantes dans les Forces armées.

40Il est également probable que cette diversification, voire cette dispersion, perdurera tant que le Congrès ou le président de la République n’auront pas défini à plus long terme selon quelles modalités et autour de quelles missions les Forces armées brésiliennes pourraient servir au mieux la société brésilienne. Au moment où le président Lula a pris ses fonctions, en janvier 2003, cette question n’avait pas été tranchée et, dans ce contexte, le projet du candidat Lula de susciter un grand débat sur le devenir des Forces armées brésiliennes paraît extrêmement bien adapté au moment politique, même si l’organisation d’un tel débat peut susciter quelques doutes quant à la révision effective du rôle des Forces armées au sein de la société brésilienne.

  • 5 Pour comparaison, cette même part dans l’ensemble du budget fédéral est passée de 15,6 % en 1995 à (...)

41Sans un nouvel examen des missions des Forces armées, et sans l’adoption d’une politique claire, portant sur le moyen terme, déterminant des objectifs en matière d’effectifs militaires et de moyens matériels et technologiques mis à la disposition des Forces armées, ces dernières connaîtront les plus grandes difficultés à trouver leur place dans l’appareil d’État et la société brésilienne. Pour le moment, leur situation reste préoccupante. De 1995 à 1999, la part des Forces armées dans le budget national est passée de 5,43 % à 3,05 % pour être ensuite réévaluée à 3,38 % et 3,94 % en 2000 et 2001. Dans l’ensemble de leur budget, qui passa de 13,2 milliards de reaux en 1995 à 23,2 milliards en 2001, la part des dépenses en personnel (actifs et inactifs) s’est maintenue entre 72 et 75 %5 ! La capacité d’investissement des Forces armées brésiliennes reste donc extrêmement faible, d’autant que lors de la même période, la monnaie brésilienne a perdu près de quatre fois sa valeur par rapport au dollar, alourdissant encore le coût des investissements militaires en armement et en équipements de haute technologie.

42Ces chiffres en disent long sur la faiblesse de leur capacité de lobbying sur la classe politique et l’État brésilien. Non seulement les Forces armées n’ont plus les moyens d’investir, mais elles ne paraissent plus en condition de définir elles-mêmes leurs missions et semblent le plus souvent contraintes de répondre favorablement aux demandes politiques exprimées par la présidence de la République (Hunter, 1997), même lorsque ces demandes correspondent à des missions aussi peu prestigieuses que la sécurité routière.

43Désormais, les missions des Forces armées, telles que définies par la politique de défense nationale, répondent à des besoins extrêmement divers qui s’adaptent aux nouveaux enjeux d’un monde multipolaire. En premier lieu, les Forces armées assument certains des problèmes sociaux et sécuritaires internes au Brésil, répondant chaque fois qu’il est nécessaire aux sollicitations du gouvernement fédéral. Ensuite, elles doivent contribuer au renforcement de l’image du Brésil dans le monde et participer à l’effort de lobbying du gouvernement fédéral pour obtenir une meilleure considération du Brésil au sein des instances internationales. Un des objectifs majeurs du Brésil reste d’accéder au statut de membre permanent du Conseil de Sécurité de l’ONU. Pour cela, les Forces armées brésiliennes consacrent une partie de leurs effectifs à des missions de maintien de la paix, même si leur activité dans ce domaine reste faible, et limitée à quelques rares interventions en Amérique latine ou dans des pays africains lusophones (Mozambique, Angola).

44Enfin, les guerres ayant quitté la sphère purement militaire pour intégrer la sphère économique, les Forces armées ont également un rôle à jouer dans la sécurité économique du pays. Sans que cette mission soit encore bien définie, et sans aller aussi loin que les États-Unis dans ce domaine (qui considèrent que la protection des pays consommateurs et fournisseurs des États- Unis et que la libéralisation du commerce international concernent directement leur sécurité nationale), les Forces armées brésiliennes ont vocation à y jouer un rôle plus important, ne serait-ce que sous la forme d’activités de renseignement économique et industriel.

45Toujours est-il que la notion de Sécurité nationale, après être passée par une cure de jouvence grâce à l’engagement des Forces armées dans la sécurité intérieure, devient peu à peu une sorte de « sécurité multipolaire », dont les menaces sont de natures très diverses et utilisent de nombreux vecteurs d’expression. L’enjeu principal du renouvellement des missions des Forces armées brésiliennes reste alors la formation d’une nouvelle doctrine permettant de mettre en place un dispositif adéquat aux nouveaux défis imposés par la multipolarité. Reste à savoir quel sera le contenu de cette nouvelle « Sécurité multipolaire » qui, quoi qu’il en coûte aux Forces armées, devra répondre aux besoins d’une souveraineté nationale en pleine recomposition.

46Il n’est pas certain que les militaires brésiliens aient la capacité d’opérer ce travail doctrinaire ou que leurs analyses aient suffisamment d’écho au sein de la société brésilienne pour finalement s’imposer. Apparemment, on ne leur reconnaît plus cette capacité de prédire l’avenir ou de tracer le « destin » du Brésil. Même si les Forces armées conservent cette ambition intacte, estimant que les menaces seules sont susceptibles de définir la nature de l’ordre à maintenir ou à imposer, il semble que l’hétérogénéité qui les caractérise aujourd’hui les empêche de tenir une position commune dans leur dialogue avec les autorités politiques.

47Une partie des Forces armées semble d’ailleurs se conformer à l’abandon de leur vocation prospective, à l’image de l’ancien commandant-en-chef de l’Armée de terre brésilienne, le général Gleuber Vieira qui, dans un entretien publié en 2002 par la revue militaire, Ombro a Ombro, avouait qu’en réalité, l’essentiel des activités de l’Armée de terre se limitait à la garantie de la loi et de l’ordre, notamment à la lutte contre le crime organisé et contre « les mouvements politiques déguisés en mouvements sociaux » - faisant ainsi implicitement référence au Mouvement des paysans Sans-Terre (MST) et à la Centrale unique des Travailleurs (CUT), tous deux liés au Parti des Travailleurs (PT) de l’actuel président Lula (Ombro a Ombro, 2002).

48Dans ces conditions, il apparaît que les Forces armées brésiliennes ne sont pas encore complètement sorties du champ politique. La véritable conversion des militaires brésiliens au régime démocratique devrait acquérir une autre dimension maintenant que le candidat du Parti des Travailleurs, Luiz Inâcio « Lula » da Silva a accédé à la présidence de la République brésilienne. Ce séisme dans l’histoire des relations entre civils et militaires peut se révéler salutaire à la démocratie brésilienne mais comporte évidemment des risques qu’il ne faut en aucune façon sous-estimer. Eu égard à cette perspective, il est raisonnable de penser qu’aucun universitaire ni aucun militaire n’est en mesure de prédire l’avenir, et encore moins le destin du Brésil.

Bibliographie

Bibliographie

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Notes

1 À cause d’une imprécision dans la rédaction du texte constitutionnel de 1988, une intervention des Forces armées pouvait d’ailleurs être ordonnée par n’importe quel représentant des pouvoirs constitués, y compris un juge, un maire, etc. Cette imprécision fut ensuite corrigée en 1991 en n’accordant cette possibilité qu’au seul président de la République.

2 Les Brésiliens sensibles au problème de la sécurité publique en parlent comme d’une activité « usante » (desgastante), au sens où une institution ou une autorité politique, en termes d’image auprès de l’opinion publique, aurait plus à perdre qu’à gagner en intervenant dans ce secteur d’action publique.

3 Rappelons que chaque fois, le gouvernement fédéral avait obtenu au préalable un accord de principe ou une demande expresse du gouverneur de l’État fédéral concerné. Lorsque le gouverneur de l’État s’est opposé à l’intervention fédérale, celle-ci n’a pas abouti, comme ce fut le cas en avril 1996 dans l’État du Para, après l’épisode d’Eldorado dos Carajás, lors duquel la Police militaire du Para tua dix neuf paysans sans terre lors d’une manifestation dans le sud de l’État.

4 Voir le site internet de l’Armée de terre brésilienne : www.exercito.gov.br

5 Pour comparaison, cette même part dans l’ensemble du budget fédéral est passée de 15,6 % en 1995 à 9,45 % en 2000.

Notes de fin

* ATER - IHEAL/CREDAL.

© Éditions de l’IHEAL, 2004

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