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Armées et pouvoirs en Amérique latine

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Renée Fregosi

Deuxième partie. Les pouvoirs de l'armée

Forces armées, ordre intérieur, états d'exception en Colombie : une question de légitimité

Marie-Laure Basilien-Gainche

Texte intégral

  • * Docteur en droit public. IHEAL

1Note portant sur l'auteur*

2Suite aux attentats du 11 septembre 2001 contre les États-Unis, la légitimité des forces armées se voit renforcée dans le monde entier, et singulièrement en Colombie. L'élection à la présidence de la République d'Alvaro Uribe Velez le 8 avril 2002 est ainsi saluée comme l'expression d'une adhésion de la population à son programme de rétablissement de l'ordre intérieur au moyen d'une participation accrue des militaires dans la lutte contre les guérillas, assimilées à des groupes terroristes. Trois jours après son investiture, le 8 août 2002, le président déclare d'ailleurs l'état de commotion intérieure sur tout le territoire national par le décret 1837 : sont de la sorte autorisées la concentration des pouvoirs entre les mains de l'exécutif et la restriction d'exercice des libertés fondamentales, en application de la loi 137 du 3 juin 1994 - loi organique de mise en œuvre des articles 212 à 215 de la Constitution de 1991 qui traitent des états d'exception. En vue de la restauration de l'ordre intérieur, le chef de l'État est amené à prendre des mesures dans les domaines qui relèvent normalement de la compétence du parlement ; les militaires, sous l'autorité du président, sont conduits à remplir des tâches normalement dévolues aux autorités civiles en matière de police (officiers remplaçant les maires des communes et les gouverneurs des provinces) et de justice (participation à l'instruction), quand bien même cela porte atteinte à des libertés fondamentales. L'accroissement des compétences des Forces armées dans leur étendue et leur intensité au titre des états d'exception peut être compris de façon négative comme une mise à mal de la séparation des pouvoirs et de la garantie des droits. Mais il peut être appréhendé de manière plus positive : son exceptionnalité caractérise les crises à juguler (existence d'une situation anormale), les méthodes à employer (dérogation à la règle même constitutionnelle), et les objectifs à atteindre (fin supérieure de restauration de l'ordre public intérieur). C'est de son exceptionnalité que l'implication des Forces armées dans le maintien de l'ordre intérieur tire sa légitimité : l'exception suppose une application extraordinaire, c'est-à-dire soumise à limitations et à contrôles.

3Les restrictions d'utilisation des états d'exception peuvent se faire explicites comme aux articles 212 à 215 de la Constitution de 1991. Cela explique pourquoi ils sont mis en question par le ministre de l'Intérieur, Fernando Londono, qui manifeste le désir de revenir au régime de l'état de siège de l'article 121 de la Charte de 1886. L'existence d'un examen du respect des limites énoncées ferait perdre aux états d'exception de leur efficacité pour la restauration de l'ordre public, en rendant leur application incertaine car dépendante des contrôles politiques et juridictionnels prévus. Pourtant, l'état de siège de l'article 121 de la Constitution de 1886 ne s'est guère avéré efficace alors qu'il n'emportait ni limitation, ni contrôle ; de plus, le défaut d'efficacité, assorti à l'existence d'excès imputables à l'absence de restrictions, a affecté la légitimité des actions de maintien de l'ordre assurée par les forces armées. La position de Londono est, un temps, regardée comme celle du nouveau gouvernement colombien. Mais, les actes du président Uribe semblent la battre en brèche : celui-ci, trois jours après son investiture et sa prestation de serment, déclare l'état de commotion intérieure en application de l'article 213 de la Constitution de 1991, en expédiant un décret qu'il transmet pour contrôle à la Cour constitutionnelle. Le président colombien paraît demeurer dans l'esprit du texte de 1991 : peut-être estime-t-il que les états d'exception (Charte de 1991) sont plus efficaces que l'état de siège (texte de 1886), en ce que les premiers contrairement au second énoncent des limitations et des contrôles qui sont autant de modes de légitimation.

LE MAINTIEN DE L'ORDRE PAR LES FORCES ARMÉES : ÉTAT DE SIÈGE, DÉFAUT DE LÉGITIMITÉ

  • 1 Le passage de la guerre traditionnelle à la guerre de guérillas s'est opéré à la faveur de différe (...)
  • 2 Une telle indépendance des forces armées à l'égard des autorités civiles demeure malgré la nominat (...)
  • 3 Ces constitutions opèrent la réduction a minima des facultés des pouvoirs publics (troupes du gouv (...)

4L'implication des forces armées dans le maintien de l'ordre intérieur paraît presque naturelle en Colombie car elle a des racines profondes qui remontent à l'Indépendance, et tiennent à l'appréhension de la lutte politique comme un combat armé. Les guerres contre la puissance coloniale espagnole, les rivalités entre les oligarques provinciaux, ont contribué à faire de l'espace intérieur un lieu agité par des hostilités qui semblent relever non du droit public interne mais du droit international des conflits. Un brouillage entre ordre intérieur et défense extérieure en résulte qui mène les forces armées chargées en principe de celle-ci à intervenir dans celui-là. Et cette confusion persiste au xxe siècle en dépit ou en raison de l'évolution de la guerre qui n'est plus régulière mais dérégulée1. Or, de ce hiatus entre le droit qui lui donne pour fonction d'assurer la défense extérieure et le fait qui lui demande de maintenir l'ordre intérieur, l'institution militaire retire une certaine autonomie à l'égard du gouvernement civil2. Elle n'en dégage pas pour autant une puissance suffisante pour compenser sa traditionnelle faiblesse induite par celle du pouvoir central, qui découle en partie des textes constitutionnels libéraux du xixe siècle (surtout ceux de 1858 et 18633). D'ailleurs cette asthénie des forces armées peut en partie expliquer les abus qu'elles en viennent à perpétrer dans l'accomplissement des missions de maintien de l'ordre qu'elles assurent au titre des circonstances exceptionnelles. Or, l'autonomie dont les forces armées disposent alors dans leurs actions affecte leur légitimité et donc leur efficacité, non seulement à raison des excès qu'elle permet dans l'exercice des fonctions, mais également à raison des ambiguïtés qu'elle génère dans la définition des missions.

Le défaut de légitimité induit par les ambiguïtés des missions confiées aux forces armées

  • 4 La Violencia se termine avec la dictature militaire de Rojas Piñilla (1953-1957), le gouvernement (...)

5Certes, les interventions des forces armées dans les missions de maintien de l'ordre ne sont pas dépourvues de toute légitimité. En effet, l'institution militaire revêt, au moins dans l'histoire récente, l'image d'un vecteur de pacification intérieure : elle a offert à la Colombie une issue à la Violencia en s'affirmant comme un acteur politique indépendant des conservateurs au pouvoir et des libéraux en résistance, et un promoteur du pacte du Frente Nacional entre les adversaires4. Or, ce dispositif qui met fin à la Violencia vient justifier l'implication des militaires dans le maintien de l'ordre intérieur : en réservant l'espace politique aux seuls partis traditionnels et en le fermant à tout nouvel acteur, ce système conserve l'acception de la lutte politique comme un conflit armé qui se déroule désormais entre acteurs politiques dans la légalité et acteurs politiques hors la légalité, les forces armées étant chargées d'assurer la protection du système. Et cette fonction dévolue aux militaires se voit légitimée au niveau non seulement national mais aussi international. La doctrine de Sécurité nationale définie par les États-Unis pour lutter contre le communisme trouve à s'appliquer en Colombie, à raison même de l'existence de groupements armés n'ayant pas bénéficié de l'armistice de 1958, à savoir les guérillas qui sont autant de représentations du communisme (FARC, ELN, EPL, M-19, ADO, groupe Ricardo Franco, Quintín Lame, PRT, Patría Libre). En vertu de l'article premier de l'acte législatif 6 du 4 septembre 1954, il est ainsi permis aux militaires d'agir à l'encontre de tels groupements.

6Il ressort de cela des ambiguïtés certaines quant à la nature des missions dévolues aux militaires. La première résulte du phénomène d'internalisation de la guerre internationale. À la faveur d'une référence traditionnelle au droit des gens, le Frente Nacional et la DSN s'associent en effet pour donner à l'opposant le statut de belligérant, qui relève dès lors non pas du droit public interne mis en œuvre par les institutions policières, mais du droit de la guerre entre les nations appliqué par les autorités militaires. En témoignent les aides financières, logistiques et techniques accordées par les États-Unis aux forces armées colombiennes. Or, cette ambiguïté en génère une autre, celle qui tient à la militarisation de la justice : puisque l'opposant est considéré comme un belligérant, il doit répondre de sa personne et de ses actions non pas devant les juges de droit commun mais devant les juridictions d'ordre public. On perçoit les prémisses de celles-ci avec l'Estatuto de Seguridad de 1978 qui donne compétence aux juridictions militaires pour juger 99 des 331 crimes ou délits à sanctionner, avant qu'elles ne soient créées en 1984 pour une durée de 6 ans avec pour mission de juger des actes de terrorisme et de narcotrafic. Or elles perdurent au-delà du terme initialement prévu. La militarisation de la justice s'installe alors avec l'établissement de la Consejería Presidencial para la Defensa y la Seguridad par le décret 1874 d'août 1990, et l'édiction de l'Estatuto para la Defensa de la justicia et de l'Estatuto para la Defensa de la Democracia en novembre 1990.

  • 5 Ce texte pose comme principes de la nouvelle procédure pénale le droit à un juste procès, la préso (...)
  • 6 Les mesures de l'Estatuto para la Defensa de la Democracia et de l'Estatuto para la Defensa de la (...)

7L'imprécision de l'Estatuto para la Defensa de la Democracia, en ce qui concerne les crimes et délits relevant de la compétence des tribunaux d'ordre public, génère des confusions entre opposition politique et délinquance commune. À la faveur du mélange des genres, les narcotrafiquants s'affirment comme des opposants politiques demandant la tenue de négociations telles que régulées par le droit international des conflits armés, tandis que les guérilleros sont traités comme des délinquants soumis au droit pénal et aux juridictions militaires. Quant aux procédures à suivre devant les tribunaux d'ordre public explicitées par l'Estatuto para la Defensa de la justicia, elles multiplient les atteintes aux droits fondamentaux : militarisation de l'instruction ; suppression du caractère contradictoire des débats ; possibilité pour le directeur de l'ordre public, appartenant au ministère de la Justice, de changer le juge chargé de l'instruction quand il l'entend ; impossibilité de récuser le tribunal. De telles dispositions paraissent entrer en contradiction avec la nouvelle procédure pénale, qui est instaurée par le décret 2 700 du 30 novembre 1991 pris en application de l'article transitoire 5 de la nouvelle Constitution5. Et comme il convient de le noter ici même, la militarisation de la justice non seulement ne disparaît avec la Charte de 1991, mais se confirme sous l'empire de cette Constitution qui interdit au 1er alinéa de son article 213 de soumettre les civils à des tribunaux militaires6. Or, de telles ambiguïtés favorisent les dérapages, à savoir les abus commis par les forces armées dans l'exercice de leurs fonctions.

La perte de légitimité causée par les excès perpétrés par les forces armées en mission

8On observe en effet une tendance de fond de dé-légitimation de l'institution militaire, qui résulte de sa conception par trop extensive et intensive de sa lutte contre les éléments intérieurs de l'ennemi international, et de la violence excessive avec laquelle elle répond à la violence de ceux-ci. D'abord, la répression est conduite non seulement contre les groupements communistes mais encore contre les mouvements populaires de revendications, en vertu d'une compréhension pour le moins outrancière du péril interne. Ensuite, elle est menée selon des méthodes qui vont jusqu'à porter atteinte aux droits de l'homme : l'article 28 de la Constitution de 1886 et l'Estatuto de Seguridad de 1978 en quelque sorte institutionnalisent l'exercice de la torture par les forces armées sur les personnes détenues dans les centres militaires, comme l'admet d'ailleurs le Conseil d'État dans un arrêt du 27 juin 1985. Or, il s'agit de violations des droits reconnus dans la Constitution nationale qui sont aussi des violations des conventions internationales ratifiées par la Colombie en la matière. Une perte de légitimité tant interne qu'externe en découle, que ne peuvent éviter les forces armées par la délégation à des groupes de défense du soin de supprimer les ennemis de l'État. Bien plus, ces atteintes aux libertés fondamentales s'accompagnent de l'impunité des coupables : les militaires peuvent violer les droits des individus sans être inquiétés, car ils bénéficient d'un privilège de juridiction qu'ils ont conservé en faisant pression sur les constituants de 1991. En vertu d'un tel privilège, les tribunaux militaires et les cours martiales sont seuls compétents pour juger les délits et crimes commis par les agents des forces armées dans l'exercice de leurs fonctions ; or les sanctions sont pour le moins rares et légères.

  • 7 Les militaires ont en conséquence tendance à utiliser les services de milices privées pour accompl (...)

9De tels abus se développent sur le terreau favorable de l'autonomie dont disposent les forces armées dans la définition de leurs interventions. Cette indépendance s'est établie à la faveur du Frente Nacional, avec le discours prononcé par Alberto Lieras Camargo devant les officiers militaires de Bogota avant son accession à la présidence : « Yo no quiero que las Fuerzas Armadas decidan cómo se debe gobernar la nación, en vez de que lo decida el pueblo, pero no quiero, en manera alguna que los políticos decidan cómo se debe manejar las Fuerzas Armadas, en su función técnica, en su disciplina, en sus reglamentos, en su personal » (Velasquez, 1999 :42). Ce message, qui prône une dépolitisation des forces armées, dans le cadre colombien de la Violencia et dans le contexte latino-américain des coups d'État, n'induit en rien l'abandon par l'exécutif de la direction politique de la stratégie militaire ; cependant, une compréhension altérée de ces propos conduit à une autonomisation des forces armées à l'égard du pouvoir civil, que l'on remarque dans les actions des militaires et les positions des civils. Or une telle indépendance des autorités militaires à l'égard du pouvoir civil se manifeste avec le plus d'acuité durant les états de siège qui emportent un transfert de compétence de celui-ci vers celles-là, et peuvent nourrir la capacité des forces armées de définir leur intervention. À titre d'exemple, il convient de citer la loi 48 de 1968 adoptée en vertu de l'état de siège qui permet aux forces armées de constituer des groupes paramilitaires censés les appuyer dans leur lutte contre les guérillas7.

  • 8 Les positions défendues alors par les militaires sont les suivantes : refus de la démilitarisation (...)
  • 9 Les Autodefensas Campesinas de Córdoba y Urabá ont plus de 4 000 combattants ; elles s'appuient su (...)
  • 10 Si les FARC essuient d'abord d'importants revers militaires, elles reprennent à partir de 1996 du (...)

10Or, la perte de prestige, qui affecte les forces armées dans leurs missions de maintien de l'ordre et qui résulte par ailleurs des liens entre les militaires et les narcotrafiquants (voir le Procès des 8 000), appelle un processus de re-légitimation de l'institution militaire. Il s'agit d'abord de compenser le déficit de légitimité du pouvoir civil : du discrédit qui pèse sur l'institution présidentielle du fait que Ernesto Samper paraît avoir financé sa campagne électorale avec les fonds du cartel de Cali, l'autorité militaire retire un supplément d'influence et parvient alors à imposer ses choix au gouvernement par la voix du général Bedoya8. En outre, ce sont les violences des acteurs non-étatiques qu'il est nécessaire de contrer : les guérillas contrôlent le Sud-Est du pays grâce à quelque 20 000 combattants opérant dans 622 des 1 071 municipalités, tandis que les paramilitaires exercent une domination majeure dans le Nord-Ouest du pays9 ; et les unes et les autres n'hésitent pas à mener des actions d'envergure, telles que celles conduites par les FARC contre les forces armées engagées dans les opérations « Destructor I » (1995) et « Destructor II » (1997)10, et qui permettent aux FARC d'obtenir du président Pastrana la création d'une zone démilitarisée à La Uribe. Certes, les victoires remportées par les forces armées contre les guérillas en 1999 restaurent l'image positive d'efficacité de l'institution militaire. Mais, cette dernière a besoin pour prendre sa pleine mesure d'être établie sur des bases de légitimation, bases fournies en partie par les articles 212 à 215 de la Constitution de 1991 qui instaurent des limitations et des contrôles à l'exercice des états d'exception.

LE MAINTIEN DE L'ORDRE PAR LES FORCES ARMÉES : ÉTATS D'EXCEPTION, MODES DE LEGITIMATION

11Les états d'exception sont des instruments qui correspondent à des emplois du monopole de la violence légitime ; ce sont des moyens qui relèvent du pouvoir appréhendé comme domination et qui ont pour finalité le maintien voire la restauration du pouvoir entendu comme autorité. Si leur usage s'avère salutaire pour l'État, il emporte néanmoins des implications néfastes, car il altère la séparation des pouvoirs et la garantie des droits dans leur application et dans leur principe (Petot, 1964 : 156). C'est pourquoi les états d'exception doivent être restreints pour rester légitimes et efficaces, le respect des limitations étant soumis à un contrôle politique et juridictionnel, a priori et a posteriori, sur la forme et sur le fond. Si la session plénière de l'Assemblée nationale constituante des 20 et 21 mai 1991 reconnaît le besoin d'un dispositif permettant de juguler rapidement et efficacement les atteintes à l'ordre public, elle affirme cependant la nécessité de protéger les libertés fondamentales. Car il s'agit d'éviter les dérives induites par les défauts de l'article 121 de la Constitution de 1886 (Gonzalez, sd) : manque de précision quant aux conditions d'utilisation des régimes exceptionnels et aux facultés octroyées à l'exécutif, qui génère des atteintes inutiles et abusives aux droits fondamentaux ; absence de contrôle a priori (présomption de bonne foi du président et des ministres de son gouvernement) et a posteriori (contrôle constitutionnel automatique qui se limite aux considérations formelles, contrôle politique qui est affecté par la collusion entre membres du gouvernement et du parlement). Il paraît nécessaire de procéder à une classification permettant d'échapper aux mélanges des genres, et à une rationalisation déterminant les facultés extraordinaires confiées à l'exécutif. C'est pourquoi la Charte de 1991 distingue en fonction de la nature des crises entre état de guerre extérieure (article 212), état de commotion intérieure (article 213), état d'urgence économique et sociale (article 215). Un tel ordonnancement permet de moduler les pouvoirs extraordinaires selon les états : des différences sont établies quant aux facultés confiées à l'organe exécutif, ce qui tend à favoriser une protection efficace des droits et un contrôle effectif des mesures et des autorités. Quand il dispose de facultés exorbitantes du droit commun, l'exécutif se voit donc soumis à des règles qui limitent dans le temps et dans l'espace l'état d'exception et les mesures prises en son application, et qui ne valent que dans la mesure où elles voient leurs violations par l'exécutif (en particulier par les forces armées) effectivement sanctionnées.

La voie de la légitimation par la définition des limites à l'emploi des états d'exception

12La limitation est d'abord de durée. Elle porte sur les états d'exception eux-mêmes et sur les mesures législatives prises à ce titre. Si la durée est relative pour les états de guerre extérieure (période du conflit), il n'en est pas de même pour les états de commotion intérieure et d'urgence socio-économique. Ceux-ci sont soumis à une double limitation temporelle : relative, elle restreint l'emploi de l'état d'exception à la durée de la crise ; absolue, elle définit des périodes maximales d'utilisation. Les états de commotion intérieure sont établis pour une durée de 90 jours maximum, renouvelable deux fois au plus (articles 213 al. 3 et 214 al. 4) ; quant aux états d'urgence socio-économique, leur utilisation est restreinte à 30 jours consécutifs, et à 90 jours annuels (article 215 al. 1 de la Constitution, et article 46 de la loi 137 de 1994). À cette limitation temporelle portant sur les états d'exception, s'ajoute celle concernant les mesures prises en application de ces états d'exception dans le domaine législatif : celles prises dans les cas de commotion intérieure doivent être levées avec ce régime d'exception, voire 90 jours après (la prorogation de leur application est autorisée pour une telle durée non renouvelable) ; celles prises dans les cas d'urgence socio-économique doivent aussi être levées avec le régime d'exception, sauf si elles portent sur les contributions auquel cas elles demeurent en vigueur jusqu'à la fin de l'année fiscale suivante. Mais cette limitation temporelle est entamée par la possibilité offerte au congrès de rendre permanentes les mesures exceptionnelles, en transformant en lois les décrets pris par l'exécutif en matière législative.

  • 11 L'article 3 de la loi 137 du 2 juin 1994 affirme la supériorité des traités internationaux dûment (...)
  • 12 Ce droit a été reconnu sous la pression des narcotrafiquants, désireux d'échapper à l'entrée en vi (...)

13Par ailleurs, les actes et actions de l'exécutif investi des facultés extraordinaires sont contraints de manière substantielle. Tout d'abord, les mesures prises par l'exécutif en matière législative doivent se limiter à énoncer des dispositions ayant un lien direct et spécifique avec la crise à juguler, doivent notamment se limiter à suspendre l'application des seules lois incompatibles avec les exigences des états d'exception (articles 212 et 213). La limitation matérielle est encore absolue. Obligation est faite à l'exécutif de respecter les libertés fondamentales durant les états d'exception. Là se manifeste la contrainte la plus claire pesant sur les forces armées dans les missions de maintien de l'ordre. L'article 214 alinéa 2 de la constitution prohibe ainsi la suspension des droits de l'homme et du citoyen, qu'il s'agisse des droits reconnus par le droit public interne (Constitution de 1991), ou des droits affirmés par le droit public international particulièrement humanitaire11. Cependant, afin de connaître de façon certaine l'intensité et l'étendue des pouvoirs exceptionnels du président et des forces armées dont il est le chef, il faut spécifier les droits intouchables. Après avoir réitéré en son article 5 l'interdiction de suspendre les droits fondamentaux, la loi 137 du 2 juin 1994 énumère les droits intangibles même durant les états d'exception : droit à la vie ; droit à l'intégrité personnelle qui induit la prohibition de la disparition forcée, de la torture, des traitements inhumains et dégradants ; droit à la reconnaissance de la personnalité juridique ; interdiction de l'esclavage, de la servitude, de la traite des êtres humains ; prohibition des peines d'exil et de prison perpétuelle ; liberté de conscience ; liberté de religion ; principe de légalité ; principe de non-rétroactivité des lois pénales plus sévères ; droit d'élire et d'être élu ; droit au mariage et à la protection de la famille ; droits de l'enfant ; interdiction de la peine de prison pour dettes civiles ; droit d'habeas corpus ; droit des Colombiens de naissance à ne pas être extradés12. Dans ses articles 6 et 7, le texte insiste sur la possibilité pour l'exécutif de restreindre les autres droits, à condition de ne pas en affecter le noyau essentiel. La loi de 1994 fournit des exemples : s'il est permis de créer de nouvelles infractions, d'accroître les peines, de simplifier les procédures pénales, il n'est pas autorisé d'organiser le jugement des civils par des instances militaires (article 42), ou de qualifier de délits les manifestations légitimes de protestation sociale (article 44).

  • 13 Il est à souligner ici que sur le fond l'organe décisionnaire est seul juge de la nécessité d'empl (...)

14Ainsi, des limites sont posées qui préviennent les emplois abusifs des états d'exception. Le temps de l'extraordinaire est encadré : ni les dispositifs d'exception, ni les mesures édictées en leur nom, ne doivent perdurer au-delà du moment où la menace se révèle suffisamment circonscrite, pour pouvoir être domptée au moyen du fonctionnement normal des institutions. L'espace de l'exceptionnel est circonscrit : par exemple, toute intervention de l'organe d'exception dans le champ constitutionnel est prohibée, car elle modifierait l'ordre constitutionnel menacé, et sortirait ainsi de sa mission de conservation de l'ordre en vigueur. Les normes cherchent encore à organiser les voies de contrôle, qui permettent de prévenir voire de sanctionner les infractions aux dispositions régissant la déclaration et l'utilisation des états d'exception13. En réalité, il s'agit essentiellement de promouvoir le respect des limites d'espace et de temps, c'est-à-dire éviter les atteintes excessives à la séparation des pouvoirs et à la garantie des droits. Le contrôle porte sur la gestion efficace d'une situation exceptionnelle ; il étudie la proportionnalité des moyens employés au regard des fins recherchées ; il est éminemment politique.

La garantie de légitimation par l'organisation de contrôles sur les états d'exception

15Ces limitations appellent l'instauration de contrôles sur les actes, et la reconnaissance de la responsabilité des personnes : il s'agit d'instaurer des contrôles et des responsabilités d'autant plus étroits que les pouvoirs sont plus grands. L'aggravation des périls pesant sur l'État, en justifiant l'attribution à une autorité unique de pouvoirs intensifiés et étendus, induit l'amplification de la vigilance à avoir sur l'emploi des capacités exceptionnelles en particulier quand elles sont confiées aux forces armées (Cepeda, 1993,428). Doit en conséquence être assurée la connexité entre la situation rencontrée (nature et ampleur de la crise à surmonter) et la disposition adoptée (contenu et intensité des mesures à appliquer). Et comme l'expose l'article 9 de la loi 137 de 1994, la connexité repose sur la satisfaction de certaines exigences développées aux articles 10 à 13 : la finalité (les mesures prises doivent avoir pour seul but la gestion des facteurs de perturbation de l'ordre public, pour les éliminer et empêcher l'extension de leurs implications) ; la nécessité (les mesures en cause sont indispensables pour juguler la crise ayant suscité l'état d'exception) ; la proportionnalité (l'intensité des dispositions prises en particulier de restriction des libertés est à la mesure de la gravité des faits à endiguer) ; l'obligation de motiver la suspension d'une loi (il s'agit de garantir la réalité des incompatibilités entre l'application de celle-ci et les besoins des états d'exception). C'est afin de garantir le respect de cette exigence que la constitution impose aux institutions des règles particulières de fonctionnement et de procédure. La Constitution actuelle, comme la précédente d'ailleurs, demande la signature de tous les ministres pour la déclaration de l'état d'exception, et pour tous les décrets expédiés à ce titre en matière législative : l'unanimité des membres du gouvernement paraît assurer que l'usage de régimes exceptionnels et l'adoption de mesures extraordinaires sont nécessaires à la défense de l'État.

16Cependant, les ministres ne sont pas de réels contrepoids aux décisions du président, puisqu'ils appartiennent à l'exécutif. C'est donc le maintien du fonctionnement normal des institutions posé par l'article 214 alinéa 3, qui vient surtout tempérer la monopolisation des pouvoirs par le gouvernement. Les règles de forme sont peu contraignantes. Lorsque l'exécutif s'octroie les facultés extraordinaires à la faveur du décret déclarant l'instauration d'un état d'exception, il prend une décision qui intervient le plus souvent après l'émission par d'autres institutions d'avis qui sont simplement consultatif et ne lient donc pas l'exécutif. Le décret, déclarant le recours aux états d'exception, doit aussi satisfaire à des obligations de motivation et de publicité ; cela répond à un souci de transparence, en vue d'obtenir le soutien populaire (recherche de légitimité) et de conforter ainsi la rentabilité des mesures envisagées (volonté d'efficacité). Toutefois, le Sénat doit autoriser la déclaration de l'état de guerre extérieure (sauf cas exigeant une action militaire urgente pour repousser l'agresseur), et la seconde prorogation de l'état de commotion intérieure. Quant à la chambre des représentants, elle se réunit de plein droit dans les trois jours qui suivent la déclaration d'un état d'exception. Le chapitre VI du titre VII insiste sur cette permanence du congrès dans ses fonctions, en précisant les pouvoirs dont il dispose durant les circonstances exceptionnelles. Pour l'état de guerre extérieure comme pour l'état d'urgence socio-économique, il peut modifier les décrets législatifs pris par le président ou y déroger à tout instant, par un vote à la majorité des deux tiers. Pendant l'état de commotion intérieure, le Congrès conserve la plénitude de ses compétences légales et constitutionnelles, si bien que les chambres poursuivent leur travail législatif dans les matières non affectées par le régime exceptionnel en vigueur, et contrôler l'exécutif en étudiant les informations motivées qu'il fournit concernant les orientations prises, les raisons les justifiant, et les mesures les mettant en œuvre.

17L'examen sur les actes pris par l'exécutif en application des pouvoirs spéciaux peut alors être effectué. Deux éléments sont à relever ici : le président doit avec diligence communiquer toutes les mesures prises au parlement ; il doit laisser à celui-ci une totale liberté d'expression, en ne recourant pas aux mécanismes de fixation prioritaire de l'ordre du jour, de vote bloqué, de vote de confiance, d'ajournement, de dissolution. Ce contrôle se déroule donc durant les états d'exception. Ensuite, les résultats sont soumis à analyse, une fois la crise jugulée et le fonctionnement normal des institutions rétabli : il s'agit d'évaluer moins l'obtention des résultats, que le coût constaté des résultats obtenus. Au contrôle politique exercé par les chambres, vient s'adjoindre le contrôle juridictionnel sur la forme et sur le fond. Il s'agit d'une part pour la cour constitutionnelle de vérifier la constitutionnalité des décrets adoptés par l'exécutif en matière législative (article 214 alinéa 6 de la Constitution et article 55 de la loi 137 de 1994), d'autre part pour les juridictions administratives d'étudier la légalité des décrets réglementaires (article 20 de la loi 137 de 1994). Un tel contrôle est par ailleurs complété par deux dispositifs : la possibilité est ouverte au procureur général de la Nation de demander la modification ou la révocation immédiate des mesures qu'il estime contraires à la Constitution, ou attentatoires à l'essence des droits fondamentaux (article 54 de la loi 137 de 1994) ; d'autre part, il est permis à tout citoyen de faire jouer l'action de tutelle contre des mesures prises par le gouvernement dans les circonstances exceptionnelles (article 57 de la loi 137 de 1994). Le contrôle porte non seulement sur les actes mais aussi sur les personnes : il s'agit alors d'étudier la responsabilité de l'autorité titulaire des facultés extraordinaires dans l'emploi abusif des états d'exception (article 214 alinéa 5 de la Constitution et article 52 de la loi 137 de 1994). La voie est soit populaire (sanction exprimée par le peuple contre l'exécutif lors des élections), soit parlementaire (responsabilité de l'exécutif mise en jeu par les membres de l'organe législatif avec accusation par la chambre devant le sénat qui juge). Dans ce cas, il revient au Congrès de déterminer si l'utilisation des états d'exception a été non seulement utile mais surtout indispensable, eu égard à une situation non pas simplement mais extrêmement grave, de nature à rendre inopérant le fonctionnement habituel des institutions.

18Certes, les limites et les contrôles tels que instaurés par la Constitution de 1991 sont nécessaires comme modes de légitimation des implications des forces armées dans le maintien de l'ordre intérieur, en particulier au titre des états d'exception. Ils apparaissent aux yeux de la communauté internationale et de la population civile comme des garanties du respect par les militaires des droits fondamentaux. Or, ces garanties répondent aux exigences imposées par la première pour accorder des aides sous forme d'envoi d'observateurs et de médiateurs dans les zones de turbulence ; et elles permettent à la seconde de distinguer les militaires des guérilleros, qui ont dilapidé ces dernières années le peu de légitimité qu'il leur restait en violant les libertés fondamentales de manière particulièrement sauvage. Toutefois, limites et contrôles dans l'usage des états d'exception ne suffisent pas à eux seuls à donner sa pleine légitimité à l'investissement des forces armées dans le maintien de l'ordre intérieur. En effet, on peut s'interroger sur l'efficacité de ces dispositifs de contrôle et par là même sur la garantie du respect des limites imposées, en cas de collusion entre l'exécutif d'une part et le législatif et/ou le judiciaire d'autre part. Car l'appartenance à une même élite politique, soucieuse de conserver son monopole sur la scène politique nationale, peut conduire les seconds à couvrir les actes et les actions du premier. En témoigne la tendance à la normalisation des mesures d'exception : le législatif dans des actes reconnus juridiquement par le juridictionnel intègre dans le droit commun certaines des mesures adoptées dans les circonstances exceptionnelles. Dans les cadres juridiques ainsi dessinés en vue de la légitimation du pouvoir, doit s'inscrire une volonté politique qui affirme le respect des règles propres à convertir les voies de légitimation en assises de légitimité. Reste à savoir si l'autorité présidentielle incarnée depuis août 2002 par Alvaro Uribe Velez est de celles qui se soumettent aux normes pour leur reconnaître leur valeur pleine et entière, et qui de la sorte s'adossent à ces normes pour en retirer une légitimité solide et durable. Si tel est le cas, le problème posé par l'absence d'un contrôle sur les membres des forces armées autre que celui exercé par les instances militaires, à raison du privilège de juridiction dont elles bénéficient, trouverait à se résoudre : à défaut d'un contrôle juridique, c'est une exigence politique qui s'imposerait aux instances militaires, une exigence politique imposée par le titulaire de l'autorité présidentielle en tant qu'il est le chef des forces armées.

Bibliographie

Bibliographie

Cepeda Espinosa Manuel José, 1993, Introducción a la Constitución de 1991 : hacia un nuevo constitucionalismo, Bogota, Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la Constitución.

Gonzalez Charry Gonzalo, sd, « Libertades y Orden Público », dans El Estado de Derecho : Vigencia, Limitaciones, Fortalecimiento, tome II.

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Petot jean, 1964, « Les Dictatures de Crise et l'Évolution des Démocraties Contemporaines », Annales de la Faculté de Droit et de Sciences économiques, n° 1.

Notes

1 Le passage de la guerre traditionnelle à la guerre de guérillas s'est opéré à la faveur de différents événements, dont les plus importants sont la Guerre des Mille Jours (1898-1901), les soulèvements populaires dans les zones des bananeraies (1922-1935), la Violencia (1949-1955), l'affirmation des guérillas (à partir des années 1960).

2 Une telle indépendance des forces armées à l'égard des autorités civiles demeure malgré la nomination en août 1991 d'un civil (Rafael Pardo Leal) à la tête du ministère de la Défense qui avait été conduit depuis 1953 par quelque dix-sept généraux.

3 Ces constitutions opèrent la réduction a minima des facultés des pouvoirs publics (troupes du gouvernement général limitées à 1 000 hommes) et la reconnaissance a maxima des libertés publiques (des personnes privées et des collectivités locales). Cela peut en partie expliquer l'absence en Colombie de dictatures militaires du type de celles observées dans le Cône sud (structure étatique caractérisée par l'installation de l'Armée comme institution au gouvernement, et par l'établissement de services de renseignements puissants et autonomes).

4 La Violencia se termine avec la dictature militaire de Rojas Piñilla (1953-1957), le gouvernement de la Junte militaire (1957-1958), et la conclusion des pactes de Sitges et Benidorm entre conservateurs et libéraux (1957) qui posent les éléments essentiels du Frente Nacional.

5 Ce texte pose comme principes de la nouvelle procédure pénale le droit à un juste procès, la présomption d'innocence, le respect des droits attachés à la dignité humaine, le respect de la liberté individuelle, l'habeas corpus, l'empire de la loi, la procédure contradictoire, la publicité des séances, l'application de la peine la plus légère, la protection des victimes et des témoins, le rétablissement de la situation antérieure aux faits condamnés.

6 Les mesures de l'Estatuto para la Defensa de la Democracia et de l'Estatuto para la Defensa de la justicia, comme le laisse supposer la Estrategia Nacional Contra la Violencia de mai 1991, sont reprises par le décret 2 790 de novembre 1991, lui-même complété par le décret 1 792 de 1992 qui crée des unités spéciales au sein des forces armées pour assister le Fiscal dans ses fonctions de police judiciaire, par le décret 1 810 de novembre 1992 qui confirme les instances militaires dans leur compétence pour juger les civils accusés de terrorisme et de narcotrafic, et par l'Estrategia de Seguridad de mai 1993 qui charge les forces armées de protéger la souveraineté étatique non seulement extérieure mais aussi intérieure. Or, il s'agit là d'actes pris par le pouvoir exécutif en vertu des facultés extraordinaires qui lui sont reconnues au titre des états d'exception, qui sont intégrés dans la législation permanente à la faveur des articles transitoires de la Constitution de 1991.

7 Les militaires ont en conséquence tendance à utiliser les services de milices privées pour accomplir les tâches les plus sales, tendance qui persiste malgré un décret de 1989 qui interdit aux militaires de s'appuyer sur des groupes paramilitaires.

8 Les positions défendues alors par les militaires sont les suivantes : refus de la démilitarisation de la zone de La Uribe demandée par les FARC ; retour d'un militaire à la tête du ministère de la Défense (le général Camilo Zuñiga prend la place de Fernando Botero qui pose sa démission après avoir fait des révélations en tant que directeur de campagne de Samper) ; opération de capture du narcotrafiquant Miguel Rodriguez, chef du Cartel de Cali ; augmentation des ressources budgétaires affectées à la défense et à la sécurité.

9 Les Autodefensas Campesinas de Córdoba y Urabá ont plus de 4 000 combattants ; elles s'appuient sur les réseaux de narcotrafiquants, comme celui de Carlos Castaño Cil qui organise la réunion de toutes les organisations paramilitaires dans les Autodefensas Unidas de Colombia (AUC).

10 Si les FARC essuient d'abord d'importants revers militaires, elles reprennent à partir de 1996 du terrain au sens géographique, stratégique, symbolique du terme, en multipliant des actions contre diverses bases militaires : attaque de la base de la Delicias dans le département du Putumayo, de la base de la Carpa dans le Gaviare, de la base de Patascoy dans le Nariño, victoire des FARC sur l'armée à juanitéo dans le département du Meta, attaque de la base de télécommunications de Petascoy Nariño, de la Brigade militaire mobile n° 3 dans le municipe de El Billar, de la base militaire de Miraflores et des camps de l'armée à Pavarando, contrôle de la ville de Mitu, contrôle du quartier général de Carlos Castaño Gil.

11 L'article 3 de la loi 137 du 2 juin 1994 affirme la supériorité des traités internationaux dûment ratifiés par le Congrès sur le droit interne (reprise de l'article 93 de la Constitution), et insiste sur la nécessité de respecter les règles du droit international humanitaire en toute circonstance (reprise de l'article 214 alinéa 2 de la Constitution).

12 Ce droit a été reconnu sous la pression des narcotrafiquants, désireux d'échapper à l'entrée en vigueur du traité signé en 1978 avec les Etats-Unis, et partant à l'exercice de la justice nord-américaine à leur encontre.

13 Il est à souligner ici que sur le fond l'organe décisionnaire est seul juge de la nécessité d'employer des états d'exception : il apprécie souverainement le caractère extrêmement grave de la menace, et le caractère comparativement insuffisant des pouvoirs ordinaires. La qualification de la crise comme anormale est en effet éminemment subjective.

Notes de fin

* Docteur en droit public. IHEAL

© Éditions de l’IHEAL, 2004

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