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Venezuela : centralisme, régionalisme et pouvoir local

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Jean Revel-Mouroz

III - À L'Ombre de la grande entreprise : l'émergence de nouveaux pouvoirs locaux

Entreprise sidérurgique, gestion urbaine et émergence d’un pouvoir local

Quelques réflexions à partir de l’expérience de Ciudad Guayana

Graciela Schneier

Texte intégral

1La problématique de la « géographie du pouvoir » est appréhendée, ici, à partir d’un champ spécifique : l’urbain. Il s’agit de présenter quelques hypothèses sur la nature des systèmes de pouvoir qui se constituent dans les villes industrielles nouvelles au sein même des pratiques de gestion ; des hypothèses formulées sur la base d’études réalisées à Ciudad Guyana dans une perspective comparative avec d’autres cas en Amérique latine et dans des pays du Tiers-Monde.

I — Gestion urbaine locale

2Selon la littérature spécialisée, les processus de formation et de structuration des pouvoirs locaux représentent un aspect important de l’urbanisation latinoaméricaine. Ainsi, la mise en place au niveau des quartiers d’organisations populaires comme les associations de vosins, les communautés ecclésiales de base, les sociétés de développement, les comités de mères, suscite des formes au travers desquelles s’institutionnalisent, dans les villes, des systèmes de contrôle des territoires et des populations. A l’intérieur d’un cadre « informel » tout d’abord, ces groupes d’acteurs s’organisent autour de revendications typiquement urbaines : lutte pour la légalisation du sol, pour l’accès aux services, aux transports, à l’éducation.

3Les organismes publics et privés constituent un autre pôle d’intervention pour l’exercice d’un contrôle sur l’espace urbain. La crise généralisée qui touche les sociétés latinoaméricaines met actuellement en question les formes traditionnelles d’un tel contrôle provoquant l’émergence de mouvements sociaux ou simplement l’expression de revendications qui traduisent la résistance de larges secteurs devant la dégradation des conditions de vie dans les villes et l’obligation de rechercher de nouvelles formes de gestion.

4Quelle que soit l’acception que l’on donne à la notion de « pouvoir local » et l’interprétation que l’on fait des « groupes de pouvoir locaux », on les lie généralement à un contexte urbain traditionnel. Hors du cadre latinoaméricain, certains pays, certaines villes (d’Afrique noire particulièrement) offrent des exemples classiques illustrant ce niveau d’organisation sociale où l’existence de groupes de pouvoir local est associée à la présence de groupes ethniques, de communautés indigènes qui revendiquent le droit au sol en tant que premier occupant et se définissent comme groupe social sur la base d’un territoire déterminé. Les grandes métropoles, par ailleurs, sembleraient offrir un terrain particulièrement riche pour l’identification de formes de contrôle du territoire par les caciques urbains ou les organisations spatiales collectives.

5Enfin, pour ne pas oublier les cas européens, la crise dans l’économie et la gestion des États, favorise actuellement le développement de tendances vers la décentralisation et la déconcentration du pouvoir du moins en ce qui concerne les secteurs économiques et politiques non stratégiques. La consolidation des formes locales de gestion urbaine s’explique par la recherche d’un refuge et/ou d’une alternative.

6L’expression « pouvoir local », pourrait recouvrir les espaces résiduels à l’intérieur du territoire national. Ce territoire national, unitaire, serait le résultat de l’intervention de l’État qui, par l’intermédiaire d’institutions de plus en plus complexes, établit une trame technico-administrative du contrôle.

7Si l’on reprend la formule de Noëlle Demyk : « le territoire constitue bien la dimension spatiale du pouvoir qu’il s’agisse du pouvoir de l’État qui contrôle militairement, administre et plus récemment aménage et planifie ou bien de celui des groupes sociaux dominants » (+) l’on voit la nécessité de distinguer deux niveaux dans les formes de contrôle de l’espace : le central et le local, cette dernière englobant deux dimensions administratives : municipale et régionale.

8Notre objectif ici est d’analyser l’apparition et le développement des formes locales de pouvoir dans des zones industrielles nouvelles au Venezuela en ayant comme hypothèse qu’elles ont un caractère spécifique de par leur situation dans des zones dominées par l’intervention de l’État.

9Quelles sont les traits qui caractérisent la « ville nouvelle industrielle », ses formes de gestion et les effets produits ? En d’autres termes, la gestion de cet ensemble urbain a-t-elle donné naissance à des groupes et des formes spécifiques de pouvoir au Venezuela ou s’agit-il de la reproduction de phénomène généraux observables dans toutes les villes de ce pays ?

II — Aspects spécifiques du cas de Ciudad Guayana

10Ciudad Guyana est l’exemple le plus complexe et le plus achevé, à l’échelle internationale, de cette politique de création de villes industrielles ; un exemple privilégié et unique des relations complexes qui peuvent s’établir entre un État-patron et planificateur et la population locale. Elle constitue un véritable laboratoire économique et social où l’on peut lire la trame sur laquelle évoluent, s’affrontent et disparaissent des tactiques urbaines et voir comment subsistent certaines stratégies dominantes.

11Les réflexions qu’inspire l’étude d’un cas particulier, dans la mesure où il relève d’un modèle international et standardisé de l’espace urbain/industriel, peuvent s’étendre à l’analyse d’autres régions du monde où des créations semblables ont eu lieu. Nous nous limitons ici à présenter les conclusions les plus significatives à propos du cas de Ciudad Guyana et des modalités spécifiques de constitution de pouvoirs locaux au travers de la gestion urbaine c’est-à-dire des actions ou des pratiques qui assurent la reproduction du fonctionnement de la ville.

12L’expression « gestion urbaine » recouvre deux aspects, les compétences normatives et de contrôle (par exemple de la police) et les compétences administratives et de promotion. Dans le cas de Ciudad Guyana, ces compétences se trouvent concentrées dans la Corporación venezolana de Guayana ou CVG (le pouvoir municipal est pratiquement inexistant) qui est aussi l’acteur industriel essentiel grâce à ses entreprises et surtout à SIDOR l’entreprise sidérurgique. Cette concentration de rôles dans un même organisme est un des aspects déterminants du mode d’intervention de l’État dans la zone.

A) Patron et aménageur, deux visages du pouvoir de l’État

13L’analyse du processus d’urbanisation et de gestion de Ciudad Guayana renvoie à des problèmes plus généraux sur la nature de l’État et la spécificité des conflits qui se nouent à partir de son intervention.

14Dans cette nouvelle ville industrielle qui symbolise le projet d’un Venezuela moderne et démocratique, l’État apparaît avec un double caractère, un double visage : c’est un État-patron et c’est un État aménageur. Cette confusion des rôles, cette ambiguité permet d’expliquer certains aspects du système de pouvoir qui se crée à Ciudad Guayana.

15Pour l’État-patron, le problème essentiel a été la constitution d’un marché du travail largement excédentaire afin de pouvoir contrôler la force de travail, un problème qui a été résolu grâce à la concentration d’une grande quantité de travailleurs potentiels dans la zone.

16Il convient de signaler deux aspects importants :

  • la naissance à Ciudad Guyana du premier syndicat d’entreprise, dans la sidérurgie, le SUTISS, constitué à partir d’une stratégie politique territoriale ; le nom même du groupe qui va prendre la tête de la lutte des sidérurgistes, Matanceros, qui est le nom du lieu d’implantation de l’usine, montre l’originalité des nouvelles formes de l’organisation ouvrière engendrées par les grands centres industriels. L’importance de ce syndicat est spécifique : il rassemble le plus grand nombre de membres à l’échelle du Venezuela (10 000 membres en 1978).
  • la nationalisation des conflits : étant donné la dimension et le caractère de SIDOR, le contrôle de l’entreprise est une question de sécurité nationale, ce qui contraste avec la nature très locale des revendications qui portent surtout sur les conditions de travail, le remboursement des heures de transport...

17La constitution d’un marché du travail excédentaire n’a été possible que grâce à l’« autorisation implicite » de l’État planificateur : les invasions de terrains et les pratiques d’autoconstruction qui caractérisent le développement de Ciudad Guayana sont étroitement liées à l’évolution de la stratégie de production ; les invasions sont, en effet, autorisées et canalisées par les départements de planification et de développement urbain dans les périodes d’expansion industrielle. Aux périodes de récession, comme à partir de 1979, correspondent des programmes de régulation qui incitent à l’émigration.

18A l’intérieur de ces processus « implicites », on peut identifier différents groupes d’acteurs qui, pour beaucoup d’entre eux, mènent des actions contradictoires :

  • un secteur concerné, pourrait-on dire, par la planification formelle : le plan de Ciudad Guayana a été conçu à Caracas par un groupe technocratique complexe, et pionnier, qui a attribué des territoires différenciés selon le niveau de revenus et créé une séparation maintenant classique entre la partie pauvre à l’est (San Félix) et la partie riche (Puerto Ordaz) à l’ouest de la ville. Cette frontière formelle conçue habituellement entre le rural et l’urbain et qui oppose la ville à l’extérieur se reproduit donc au niveau des territoires internes. Ce modèle de répartition territoriale, cette trame à la fois administrative et urbaine est une de ces caractéristiques qui va conditionner à Ciudad Guayana la naissance et le développement de groupes locaux.
  • un secteur de planification concrète : il comprend ceux qui doivent assurer la gestion concrète de la ville depuis la réalisation du gros œuvre pour l’infrastructure jusqu’à l’administration quotidienne des territoires de la ville. Ce secteur opérationnel fonctionne comme une soupape de sécurité entre la planification formelle et la pratique concrète. C’est un ensemble qui se maintient malgré les changements de politiques.
  • les opérateurs formels/informels

19Le processus d’urbanisation de Ciudad Guayana se caractérise par une croissance démographique accélérée due à l’immigration. L’écart entre emploi industriel réel et population économiquement active est telle que la ville se caractérise par la prédominance des activités dites « informelles » (commerce, alimentation, construction). Par ailleurs, comme le modèle de planification n’inclut pas les bas revenus, se développe un large processus d’autoreproduction urbaine. Les classes populaires, en effet, résolvent leur problème de logement par un accès illégal à la terre et des pratiques d’autoconstruction ou d’auto-promotion de l’habitat.

20Selon la littérature spécialisée « dualiste », il existe un « modèle propre d’activités urbaines », ce modèle non planifié qui coincide avec les secteurs de bas revenus. Cette vision permet de décrire un système urbain caractérisé par ses propres institutions « informelles » qui rassemble des entités variées pour l’organisation du quartier, de la vie sportive, les associations confessionnelles etc.

21L’analyse de processus d’occupation du territoire urbain et de la formation des quartiers populaires à Ciudad Guayana montre que la gestion urbaine exercée par la CVG est globale et fortement articulée. En effet, elle offre une grande cohérence en dépit des différences apparentes entre quartiers. Il ne s’agit pas de problématiques juxtaposées et si l’on ne peut affirmer que la CVG contrôle l’ensemble du territoire, elle utilise différents mécanismes pour l’exercer de fait : investissements, opérations de rénovation, interventions dans la construction et la production de services formels dans les secteurs de « planification ». Dans les quartiers populaires, son action est médiatisée et nous avançons l’hypothèse que ces formes différenciées d’intervention de la CVG créent des systèmes de pouvoir spécifique, nouveaux et uniques dont l’articulation s’effectue au travers d’acteurs intermédiaires. Autour d’eux se constituent des groupes de pouvoir local assurant la liaison entre planification formelle et informelle. L’apparition de ces intermédiaires s’explique par la façon dont ces quartiers se sont formés. Parmi eux :

  • les promoteurs illégaux, ceux qui organisent les invasions, puis le quartier et se convertissent en leaders locaux.
  • les représentants de l’Église et autres confessions ou sectes toutes puissantes.
  • les membres de partis politiques. Les syndicats n’interviennent pas dans ce genre de processus à cause de la forte séparation existant entre espace de production et espace urbain.

B) Nature des formes de pouvoir local engendrées par la gestion urbaine à Ciudad Guayana

22Les éléments spécifiques indiqués (constitution d’un syndicat local, formation d’un groupe d’opérateurs industriels/urbains, promotion d’intermédiaires urbains) nous conduisent à prendre en compte la formation de groupes de pouvoir local au travers de l’action de l’État du Zulia si des programmes similaires y étaient implantés. La forte structuration d’un lien local/régional y définit un terrain moins malléable pour une politique d’État et l’émergence de pouvoirs locaux attachés aux projets ne serait pas, dans ce cas, autant conditionnée par le pouvoir central.

23Par ailleurs, le Zulia a déjà été influencé par l’expérience de Ciudad Guayana qui a servi d’école. Comme dans de nombreux autres cas latinoaméricains, les usines de Ciudad Guayana, son administration, ses organismes de gestion et ses pratiques ont été un lieu de formation pour une technologie moderne, fortement autonome. La stabilité du programme de Guayana a permis la sélection d’un groupe dirigeant qui ne possède pas de bases régionales mais relève du niveau national et international. Quels sont les effets spécifiques sur le plan culturel, économique, idéologique et politique de l’apparition de cette nouvelle classe sociale sans référence territoriale ?

24Ciudad Guayana a également été le berceau de nouvelles formes d’organisation des ouvriers vénézuéliens. Même localisées, elles ont inscrit, dans la problématique sociale du pays, de nouvelles formes politiques.

25Enfin, les formes d’adhésion et de résistance à la réalisation de Ciudad Guayana se sont développées d’une façon passive : la société a été créée par le projet et vit à son rythme.

26Quel impact aurait un tel projet implanté dans un milieu comme celui du Zulia où la relation pouvoir local/pouvoir national est complexe ? Quels processus de transformation, d’appropriation et de résistance ferait-il apparaître ? Quel futur imaginer à la lumière de l’expérience de Ciudad Guayana ? Ces questions ne sont plus d’une actualité immédiate depuis que le projet charbonnier-sidérurgique du Zulia, disparaissant des priorités nationales, est resté dans les cartons.

Bibliographie

BIBLIOGRAPHIE

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© Éditions de l’IHEAL, 1989

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