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Venezuela : centralisme, régionalisme et pouvoir local

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Jean Revel-Mouroz

I - Les institutions locales et le débat régional

Les collectivités locales au Venezuela

Anne Bonnefoy

Texte intégral

1La République du Venezuela est un État fédéral, ainsi que le prévoit la Constitution vénézuélienne de 1961 selon laquelle « Le Venezuela est un État fédéral conformément aux termes qu’établit cette constitution » (article 2). Il n’existe certes aucun type unique de fédération, ni une fédération parfaite ; mais la fédération du Venezuela se révèle à l’analyse comme un État très centralisé, ce qui peut apparaître comme une contradiction, à toute fédération devant par nature correspondre un schéma de décentralisation politique.

2Cette situation est le résultat d’une longue évolution historique, la forme fédérale ayant toujours été à la base des institutions vénézuéliennes. L’analyse historique montre d’ailleurs que cette situation de centralisation n’est pas un héritage de l’histoire constitutionnelle du Venezuela, mais plutôt une création du xxème siècle, en réaction à l’autonomie très grande dont ont joui les collectivités locales depuis l’Indépendance. En effet, lorsque fut déclarée l’Indépendance des pays latino-américains au début du xixème siècle, le système administratif des nouvelles républiques était complètement décentralisé : les provinces qui composaient la « Capitania general de Venezuela » détenaient le « pouvoir local » pour reprendre la terminologie juridique espagnole. La preuve de cette autonomie est fournie par la déclaration d’Indépendance du 19 avril 1810 du Conseil municipal Cabildo de Caracas dans laquelle il invite les autres « Cabildos » d’Amérique latine à former une grande confédération américano-espagnole.

3La République fédérale de 1811 fut constituée par 7 provinces de la Capitainerie générale du Venezuela ; la « Constitution fédérale pour les États du Venezuela » de 1811 consacre le pouvoir local fédéral et la faiblesse du pouvoir central face aux provinces et municipalités. Adoptée malgré les propositions plus centralistes de Simon Bolivar, elle devait être responsable de la chute de la Première République en 1812 à cause de la faiblesse du pouvoir central.

4Les guerres d’indépendance qui s’étendirent jusqu’en 1824 rendirent inapplicables dans les faits les textes constitutionnels de 1811, 1819 et 1821 et consolidèrent les pouvoirs des Caudillos militaires, régionaux et locaux ; le pouvoir régional et local, hérité de l’époque coloniale, s’en trouva encore renforcé, malgré les Constitutions « très centralistes » de 1819 et 1821.

5La Constitution de 1830, élaborée après la division de la Grande Colombie en deux États indépendants -Colombie et Venezuela- sera un pacte centro-fédéral. Elle prévoit en effet la division du pays en 13 provinces, l’élection d’une assemblée de la province et l’élection par cette assemblée d’un gouverneur « dépendant du pouvoir exécutif ». Les provinces étaient divisées en cantons et paroisses ; dans chaque canton les « chefs politiques », désignés par le gouverneur, président les conseils municipaux dont les conseillers sont désignés par les assemblées de province. Ce texte, visant à l’équilibre entre pouvoir central et pouvoir local, ne pouvait satisfaire ni ceux qui souhaitaient un gouvernement centralisé, ni ceux qui cherchaient la consolidation du pouvoir local. Il restera inappliqué, sera modifié une première fois en 1857 (cette constitution peut être considérée comme la première réaction centralisée contre la fédération) puis à nouveau en 1858. De ce dernier texte, sortirent renforcés les pouvoirs locaux : le Caudillismo était parvenu à son apogée.

6De fait, la Constitution de 1864 réunit 20 provinces qui se déclarèrent indépendantes et « reconnurent réciproquement leur autonomie ». Le pacte régional caudilliste consacre cette autonomie des États, spécialement au travers de l’organisation militaire qui y était prévue : absence d’armée nationale et formation de milices locales sous le commandement des caudillos des régions. Ce texte, en outre ne reconnaissait pas le pouvoir municipal, dont il laissa le soin aux États d’organiser les règles de fonctionnement. Ce ne fut qu’en 1893 que la nouvelle constitution reconnaît le pouvoir municipal, et lui accorde autonomie et indépendance vis-à-vis des États.

7A partir de 1904 fut reconnue constitutionnellement l’autonomie non des municipalités, mais des districts, donc l’existence d’un pouvoir local, et cette situation se maintint jusqu’en 1953. Du point de vue politico-régional, l’organisation fédérale exista réellement tant que les Caudillos dominèrent le pays ; elle devait cependant disparaître sous l’autorité de Gomez qui réussit à réaliser une véritable intégration politique. Du point de vue administratif, fédération ne signifia pas décentralisation : les Caudillos au pouvoir acceptèrent une politique administrative centraliste en échange d’une décentralisation politico-militaire. Ainsi du point de vue administratif, le fédéralisme ne fut jamais qu’une fiction, alors que du point de vue politico-militaire il fut bien réel — jusqu’à l’arrivée de Gomez— et fut la cause de la division de la République en fiefs dominés par les caudillos.

8En 1936, l’État qui émerge de la dictature de Gomez est politiquement intégré et, du fait de l’apparition des ressources fiscales provenant du pétrole, doté d’un énorme pouvoir économique. Malgré sa forme fédérale, il est complètement centralisé. La Constitution de 1945 crée la notion de compétence résiduelle au bénéfice des États : toute compétence non expressément dévolue au pouvoir central revenait automatiquement aux pouvoirs locaux. En 1953, sous la dictature de Perez Jimenez, le principe inverse fut affirmé : revenait au pouvoir national, toute compétence non attribuée aux autres pouvoirs.

9Enfin, la Constitution de 1961, qui est en vigueur aujourd’hui, reconnaît explicitement le pouvoir des États et des municipalités, mais reprend le principe des compétences résiduelles au profit de l’État central (toda otra materia que la presente constitución atribuya al poder national o que le corresponda por su indole o naturaleza).

10Ainsi se dégage de l’histoire constitutionnelle du Venezuela une constante qui est la lutte permanente, certes plus accentuée au siècle passé qu’au xxème siècle, entre centralisme et fédéralisme, entre centralisation et décentralisation, entre autonomie locale et intégration, qui a conduit à la forme actuelle qui est celle d’une fédération centralisée, notion contradictoire en elle-même.

11Cette fédération repose sur un système vertical de distribution du pouvoir public à trois niveaux, national, des États et municipal :

  • pouvoir public national : il appartient à la République du Venezuela.
  • pouvoir public au niveau de l’État : cette République du Venezuela est divisée en 20 États : Anzoategui, Apure, Aragua, Barinas, Bolivar, Carabobo, Cojedes, Falcón, Guárico, Lara, Mérida, Miranda, Monagas, Nueva Esparta, Portuguesa, Sucre, Tachira, Trujillo, Yaracuy, Zulia. Il faut y ajouter deux territoires fédéraux : Territoire fédéral Amazonas et Territoire fédéral Delta Amacuro. Les États sont des personnes juridiques égales entre elles et autonomes.
  • pouvoir public municipal : les États sont divisés en municipalités qui constituent, selon la Constitution, l’unité politique de base et sont également autonomes : il y a environ 200 districts et 720 municipalités au Venezuela.

12Ce schéma de division politico-territoriale à trois niveaux reconnaît à chaque pouvoir :

  • son autonomie
  • ses compétences
  • son propre système de gouvernement démocratique, puisqu’il a des autorités élues à chaque niveau
  • ses ressources propres.

13On peut remarquer que le niveau intermédiaire —les États— s’est vu vidé d’une grande partie de ses compétences au profit du niveau national. Quant aux municipalités, elles demeurent malgré les effets du centralisme, l’échelon politique de base.

14Nous allons, dans l’exposé qui suit, décrire les collectivités locales de base, appartenant à la tradition constitutionnelle vénézuelienne, les États et les municipalités. Nous verrons ensuite, les nouvelles entités créées lors de réformes administratives, régions administratives et corporations régionales de développement, avant de faire le point sur la procédure de réforme de l’État actuellement en cours.

I - LES ÉTATS (Articles 16 à 24 de la Constitution de 1961)

15Leur existence et leurs attributions sont déterminées par l’article 17 de la Constitution de 1961. Elle prévoit que relèvent de la compétence de chaque État :

  • L’organisation de ses pouvoirs publics.
  • L’organisation des municipalités et autres entités locales, et la division politico-territoriale de leur circonscription, conformément à la constitution et aux lois nationales.
  • L’administration de ses biens et l’investissement de la part du budget national (situado) et autres revenus qui lui sont attribués.
  • L’utilisation du crédit public avec les limitations et exigences posées par les lois nationales.
  • L’organisation de la police urbaine et rurale.
  • Les matières qui lui sont attribuées selon l’article 137 de la Constitution, tout ce qui ne relève pas, conformément à la Constitution de la compétence nationale ou municipale.

16Chaque État a promulgué pour organiser ses pouvoirs publics, en application de l’article 17, par. 1 de la Constitution de 1961, une constitution propre. Ces constitutions d’ailleurs ne diffèrent guère entre elles ; dans certaines cependant figure une déclaration des habitants de l’État.

A) L’organisation des pouvoirs publics au niveau de l’État

1) Cadre général

17Il ressort de l’article 17 de la Constitution nationale que les pouvoirs publics dans les États sont le législatif et l’éxécutif. Le pouvoir judiciaire n’existe pas à l’échelon local (car les tribunaux relèvent du pouvoir judiciaire national depuis Gomez).

18Les organes exerçant ces pouvoirs sont l’Assemblée législative et le gouverneur.

  1. L’Assemblée législative est élue par « Votaciôn directa con representación proporcional de las minorías de acuerdo con la ley » (article 19, Constitution de 1961)1. Elle légifère sur les matières relevant de la compétence de l’État, sur l’organisation de ses pouvoirs publics, exécutif et législatif.
  2. Le gouverneur est désigné par le président de la République ; quoique la Constitution prévoie la possibilité d’une élection directe du gouverneur, aucune tentative de mise en application pratique de cette possibilité constitutionnelle n’a été effectuée.

2) Organisation du pouvoir exécutif

19a) Le gouverneur : il a un double caractère de chef de l’exécutif de l’État et d’agent de l’exécutif national.

  • En tant qu’agent de l’exécutif national dans l’État, le gouverneur peut être considéré comme un organe de l’administration nationale. Certaines constitutions d’États prévoient expressément que les actes qu’il prend en cette qualité sont considérés directement comme décisions du pouvoir national, et lui-même est subordonné hiérarchiquement à l’exécutif national.
  • En tant que chef de l’exécutif de l’État, le gouverneur possède une série d’attributions et fonctions propres qui sont exercées de manière autonome par rapport à l’administration nationale. En tant que tel, le gouverneur fait partie de l’administration directe.

20b) Les autres organes du pouvoir exécutif.

21Ce sont :

  • les secrétaires, directeurs ou secrétaire général du gouvernement (selon les constitutions des États, le titre diffère).
  • les organes de l’administration territoriale de l’État : prefectos dans les districts et municipalités.
  • le procureur général de la République.

22Le cadre fonctionnel étant posé, il convient d’examiner quelle est :

B) La place réelle de l’État au sein de la République vénézuélienne

23L’article 17 de la Constitution attribue aux États une autonomie politique, une autonomie administrative, et une autonomie budgétaire. En outre, les assemblées législatives ont une autonomie normative, sur les matières qui relèvent de la compétence de l’État. Cependant et malgré l’énumération de l’article 17, l’exercice de ces compétences, et l’autonomie nécessaire pour les mettre en oeuvre sont restreintes et limitées par le texte constitutionnel lui-même.

1) L’autonomie politique et ses limitations

24L’autonomie politique des États conformément à la Constitution implique une autonomie dans l’organisation de ses pouvoirs publics ainsi que dans l’organisation et la division de son territoire.

a) Autonomie politique et organisation de ses pouvoirs publics :

25La première des compétences de l’État est « l’organisation de ses pouvoirs publics, en conformité avec la Constitution. » Pour l’exercice de cette compétence, les États sont soumis uniquement à ce qu’établit la Constitution. Ainsi, c’est à l’Assemblée législative qu’il revient d’approuver cette organisation des pouvoirs publics de l’État, de ses organes législatifs et exécutifs en conformité avec la Constitution de l’État. Or, dans les faits, la Constitution nationale fixe l’organisation de l’Assemblée législative, de son élection et de son immunité et précise le cadre général de sa compétence en matière de contrôle et de législation.

26De la même façon, c’est la Constitution qui fixe la statut du gouverneur et les conditions requises pour occuper ce poste. On peut remarquer qu’aucune loi nationale n’a été votée ni même proposée pour organiser l’élection au suffrage direct du gouverneur comme la Constitution en prévoit la possibilité.

27Les États sont autonomes dans les limites établies par la Constitution ce qui implique :

  • que ni l’État national, ni les municipalités ne peuvent interférer sur les matières relevant de la compétence de l’État.
  • qu’en contrepartie, l’État ne peut, de lui-même, élargir les compétences qui lui ont été dévolues par la Constitution.

28Une des conséquences intéressantes de l’autonomie politique au niveau de l’État réside dans le droit que les États ont de décentraliser des fonctions, ou de créer des entreprises.

b) Autonomie politique de la division politico-territoriale de l’État

29L’article 17, alinéa 2, attribue aux États compétence pour l’organisation des municipalités et autres entités locales et leur division politico-territoriale. Or, dans l’exercice de ce pouvoir, l’État doit agir en conformité, non seulement avec la Constitution, mais encore avec la Ley orgânica del Régimen Municipal (LORM), ce qui limite fortement son autonomie.

2) Autonomie administrative et ses limitations

a) Autonomie administrative et attribution du budget

30La Constitution attribue aux États compétence pour l’administration de ses biens et l’investissement de la part du budget national (situado) qui leur est attribuée et autres revenus. L’autonomie financière est limitée constitutionnellement par les articles 229 et 239. L’article 239 réglemente le situado constitutionnel, c’est-à-dire la partie du budget national distribuée entre les États, le district fédéral, les territoires fédéraux, et établit les pourcentages revenant à chacun des Etats.

31Une loi de décembre 1980 (Ley orgânica de la Inversion del situado constitucional con los planes administrativos desarrollados por el poder national) oblige ces entités à coordonner les investissements effectués sur leur part de budget national leur revenant avec les plans développés par le gouvernement national.

32L’article 235 autorise pour sa part la loi nationale à étendre les fonctions de la Contraloria de la República de 1975 et permet au moins en théorie un contrôle strict de l’État national sur le budget des États.

b) Autonomie financière et utilisation du crédit public

33La Constitution (article 17, alinéa 4) établit comme compétence des États l’utilisation du crédit public, sous les réserves posées par les lois nationales. Ces réserves ont été énoncées par la Ley orgânica de crédito pûblico de 1976 ; celle-ci interdit aux États de réaliser des opérations de crédit public externe, soumet les opérations de crédit public interne à l’approbation du Congrès, à l’exception de certaines opérations de trésorerie qui nécessitent seulement l’autorisation du ministère des Finances.

c) Autonomie administrative et décentralisation territoriale

34La Constitution attribue aux États compétence sur les matières qui lui sont attribuées en accord avec l’article 136, relatif à la décentralisation administrative.

d) Autonomie étatique et compétences résiduelles

35L’article 17, alinéa 7, attribue aux États toute compétence qui ne revient ni aux municipalités, ni à l’État national. Cependant cette compétence résiduelle qui pouvait avoir une grande importance pratique se trouve quasiment contredite par l’article 136 qui prévoit que « le pouvoir national se voit reconnaître toute matière qui lui correspond par sa nature ou son caractère ».

e) Autonomie fiscale des États

36La Constitution ne prévoit pas de compétences fiscales pour l’État, contrairement à l’État national et aux municipalités, mais ne les prohibe pas non plus. Aucun exemple de création d’impôt ou taxe étatique ne peut cependant en être donné.

37Il ressort de l’analyse ci-dessus que l’autonomie des États, dans tous les domaines prévus par l’article 17, est une autonomie dépendante du pouvoir central, et particulièrement dans le domaine budgétaire et financier : elle existe quand le pouvoir central le décide. Le résultat en est que les États en sont réduits à des entités politiques sans compétences réelles, et dont le seul intérêt est d’entretenir une clientèle politique ; en effet, seuls ont bénéficié de l’existence de cet échelon, les partis politiques qui ont trouvé dans les charges de députés des assemblées législatives et dans les bureaucraties des États, un exutoire aux ambitions de leurs membres. Ces assemblées législatives elles-mêmes n’ont servi que de cadre aux débats politiques, sans réussir à devenir le moteur du développement économique de leur région.

II - LES MUNICIPALITÉS

  • 2 Il faut rappeler que la formulation actuelle de la Constitution qui parle d’un « Poder municipal » (...)

38Le troisième niveau d’organisation politico-territoriale après le niveau national et le niveau des États, est le niveau municipal. L’article 25 de la Constitution de 1961 définit la municipalité comme « la unidad política, primaria y autbnoma en la organización national ». La municipalité est donc avant tout considérée comme une entité politique, exerçant une fraction du pouvoir public au niveau local ; c’est en outre une entité politique primaire, la plus proche du citoyen et donc la plus apte à susciter une participation politique à la vie de la Nation2. Elle dispose en outre, de par son autonomie, des compétences propres.

A) L’organisation municipale

1) Le cadre territorial

  • 3 Article 26 : La Organización de los municipios y demàs entidades locales se regirà por esta consti (...)

39Le régime municipal organisé par la Constitution de 1961 prévoit une autonomie politique normative, budgétaire et administrative —comme nous le verrons plus loin— mais n’envisage aucune autonomie de la municipalité pour son organisation propre (article 26)3 En effet, la Constitution établit le principe de la soumission de l’organisation municipale aux lois organiques nationales développant les principes constitutionnels et aux lois des assemblées législatives des États. Il faut cependant noter que cet article 26 vient de recevoir seulement récemment un début d’application. En effet, parmi les dispositions transitoires annexées à la Constitution, il est prévu le maintien du régime et de l’organisation municipale antérieure (qui dataient de 1953) et qui lui-même était en vigueur depuis 1904. Parmi les dispositions essentielles de ce texte ancien, figurait l’existence du « district autonome » qui subsiste encore à l’heure actuelle à titre transitoire. C’est ainsi que jusqu’à la loi organique relative au régime municipal de 1978 (LORM), les municipalités n’existèrent que sur le papier, et les districts furent maintenus sans fondement légal.

  • 4 ou fusion de communes dans le but de réaliser un ouvrage en commun : travaux publics, etc...

40La loi de 1978 établit juridiquement l’existence de la municipalité, et permit, créant cette fois une base légale à leur existence, le maintien des districts à titre transitoire. Elle distingue trois types d’entités territoriales locales, les municipalités, les districts métropolitains, et les « mancomunidades »4. On peut noter que, aujourd’hui encore, la vie locale se déroule au niveau des districts, les municipalités n’ayant aucune existence de fait.

a) Les municipalités

41Ce sont les collectivités territoriales de base créées par l’assemblée législative de chaque État ; celle-ci détermine le territoire de chacune d’entre elles. La loi organique de 1978 exige les conditions suivantes pour la création d’une municipalité :

  • un territoire déterminé par l’assemblée législative de l’État concerné
  • une population minimum de 12 000 habitants
  • un centre « peuplé » de plus de 2 500 habitants où seront établies les autorités locales
  • l’existence de ressources suffisantes pour faire face aux dépenses liées à la prestation des services minimum signalés à l’article 10 de la loi.

42L’assemblée législative doit en outre doter la nouvelle municipalité d’ejidos d’une superficie au moins égale à 2 500 hectares. La loi de 1978 prévoit la possibilité de fusion entre deux municipalités pour améliorer le fonctionnement des services publics. L’initiative de la création d’une municipalité peut être prise soit par les conseils municipaux intéressés soit par un groupe de 20 % des électeurs. Si une municipalité ne remplit plus les conditions nécessaires à son existence pendant trois ans, elle peut être dissoute par l’assemblée de l’État qui l’a créée.

43On peut noter que cette loi de 1978 n’applique réellement pas les principes exprimés par l’article 27 de la Constitution. Selon celui-ci, « la ley podrá establecer diferentes regimenes para la organizacíon del gobierno y de la administración de los municipios, atendiendo a las condiciones de población, desarrollo económico, situacíon geográfica y a sus factores de importancia »

44Or, le régime municipal de 1978 est absolument uniforme :

  • la base de population requise de 12 000 habitants ne correspond guère à la réalité vénézuélienne de grandes concentrations urbaines et de dépeuplement des campagnes : des 191 districts autonomes qui sont à l’origine des 200 municipalités existantes début 1983, 24 au moins devraient disparaître faute de population suffisante si l’on appliquait la loi.
  • la grande ville et la petite municipalité de province ont le même régime juridique.

45La Constitution de 1961 se montrait à l’évidence plus réaliste dans son approche géographique du pays en prévoyant des solutions adaptées aux différentes situations.

b) Les districts métropolitains

46La loi de 1978 établit la possibilité de création de districts métropolitains lorsque deux ou plusieurs municipalités se sont trouvées réunies en conurbation du fait d’un développement urbain accéléré. En cas de création de cette deuxième figure locale, les municipalités pré-existantes perdent leur compétence sur les problèmes pratiques liés à la gestion de la nouvelle ville tels que : transport, drainage, distribution de l’électricité, etc.

47Jusqu’à présent, aucun district de ce type n’a été créé.

c) Les mancomunidades5

  • 5 Ce mot n’ayant pas d’équivalent en français, nous utiliserons le terme espagnol.

48La Constitution de 1961 avait prévu la possibilité pour les municipalités de constituer des mancomunidades pour la réalisation en commun de certains ouvrages ou services. En l’absence de réglementation s’était cependant réalisée la mancomunidad urbaine de Caracas en 1972 avec un certain succès.

49Les articles 26 et 27 de la loi de 1978 prévoient que les mancomunidades sont des personnes juridiques, formées par accord entre municipalités ou districts métropolitains à des fins spéciales.

2) Le gouvernement et l’administration municipale

50Conformément à la loi de 1978 qui reprend en cela la tradition politique nationale, la direction de la municipalité est attribuée à un organe collégial. L’article 30 de cette loi prévoit que el gobierno municipal est exercé par le conseil municipal, qui détient les pouvoirs délibératifs, normatifs et administratifs et est composé de conseillers élus conformément à la loi. Le nombre de conseillers varie selon l’importance de la ville :

51Dans les districts métropolitains, le gouvernement municipal est exercé par le cabildo metropolitano ayant les mêmes attributions que le conseil municipal.

a) Élection

52La Constitution reconnaît l’autonomie de la municipalité, prévoit l’élection de ses autorités. Durant 25 ans, le système d’élection qui a été utilisé a été le système de listes bloquées avec adjudication des postes de conseillers selon le principe de la représentation proportionnelle. Ce système a, à l’évidence, éloigné l’électeur du conseiller, dans la mesure où l’électeur vote pour une longue liste de conseillers et de suppléants, qui ne représentent pas effectivement la communauté qui l’élit. En outre, la sélection des candidats aux postes de conseillers est effectuée par les comités directeurs des partis, ce qui en fait une fois élus, des représentants de leur parti plus que des élus locaux.

  • 6 On a cependant pu noter une abstention électorale de plus de 50 %.

53Pour donner un peu plus d’importance à ces élections municipales, elles furent séparées des élections présidentielles et législatives ; lors du dernier scrutin, les élections municipales se déroulèrent en mai 19846. Ce premier pas vers le respect du pouvoir local pourrait être renforcé dans les prochaines années par un changement de mode de scrutin qui « dépolitiserait » davantage ces élections et rapprocherait de ce fait les électeurs des élus.

b) Fonctionnement

54La LORM de 1978 prévoit avec minutie les conditions de fonctionnement du conseil municipal, les dates de ses sessions et les responsabilités des conseillers, et les quorums requis pour les votes. Elle innove principalement :

  • en supprimant la fonction de préfet qui avait été créée par certaines lois au niveau des États, et qui existait pour le district.
  • en généralisant les commissions présidées par un conseiller municipal7.
  • en créant la fonction d’administrateur municipal, comme organe exécutif de l’administration de la municipalité (art. 30 de la LORM).

55La LORM tente par ailleurs de promouvoir la participation directe des administrés au travers de cinq dispositions :

56Participation inspirée de l’idée de « cabildo abierto » :

57La LORM impose au conseil municipal de se réunir au moins tous les trois mois pour étudier les problèmes soulevés par la communauté.

58Participation inspirée de la notion d’initiative (permettant à la communauté d’élaborer et de sanctionner ses propres lois).

59Les articles 151 et 168 de la LORM proposent des formules de participation inspirée de l’initiative, mais sans qu’on puisse parler de législation directe

  • parce que cette faculté s’exerce uniquement au travers des associations de voisins (associaciones de vecinos)
  • parce que ces associations ne peuvent présenter que des projets d’ordonnance
  • parce que le projet n’est pas soumis à l’approbation des administrés directement, mais à celle du conseil municipal.

60— Participation inspirée de l’idée de référendum (destinée à empêcher le vote par le conseil municipal d’une législation)

61Cette possibilité, dénommée dans la LORM « reconsideración » est réglementée par les articles 152 à 155. Elle est cependant limitée par :

  • le fait qu’aucune « reconsideracion » n’est soumise à un vote des administrés
  • le conseil municipal doit prendre une décision sur la « reconsideración » mais il n’est pas obligé de l’approuver

62— Participation administrative (obligation de publier tous les actes du conseil municipal)

TABLEAU : Division administrative du Venezuela : États, districts, municipes

TABLEAU : Division administrative du Venezuela : États, districts, municipes

63Participation juridique

64La LORM établit clairement les recours juridictionnels possibles contre les actes administratifs illégaux pris par les municipalités.

65— Autres dispositions

  • Les administrés peuvent prendre l’initiative de la création d’une municipalité, de sa fusion ou son incorporation à une autre
  • 200 familles groupées peuvent créer une association de voisins.

66Les dispositions inspirées de différents systèmes juridiques tendent donc à assurer à l’administré un poids réel dans la vie locale. L’esprit de cette loi ne s’est que faiblement traduit dans les faits. De plus, les municipalités elles-mêmes ne jouissent que d’une autonomie très limitée.

B) Autonomie de la municipalité et limitations

67La Constitution accorde aux municipalités :

  • une autonomie politique puisque celles-ci élisent leurs propres autorités
  • une autonomie normative et administrative, en ce qu’elles possèdent la libre gestion des matières relevant de leur compétence
  • une autonomie fiscale et budgétaire puisqu’elles peuvent créer, collecter et investir leurs propres revenus et qu’elles perçoivent une part du situado national.

68De plus, ses actes ne peuvent être contestés devant aucun organe du pouvoir des États ou national, mais seulement devant les organes juridictionnels.

69Cependant, l’autonomie municipale est, de droit et de fait, soumise à une telle quantité de limitations qu’il est permis de douter de son existence même.

1) Autonomie politique et ses limites

70Les limitations à l’autonomie municipale concernent, d’après la Constitution, la propre existence des municipalités puisque, comme nous l’avons vu, leur existence dépend non seulement des États, mais également des lois nationales. Conformément à ces textes, le nombre de municipalités et leur organisation peut varier (regroupements en districts, disparition des municipalités non suffisamment peuplées, etc.). Quant à la libre élection de ses autorités, c’est le pouvoir national qui décide quelles sont les autorités à élire (conseil municipal), ainsi que la forme et la date de l’élection.

2) Autonomie fiscale et budgétaire

— Fiscale

71La municipalité se voit attribuer par la Constitution une autonomie fiscale puisque celle-ci lui reconnaît la possibilité de collecter des impôts pour son propre compte. L’article 31 établit comme impôts municipaux les patentes sur les industries, le commerce, les véhicules et les impôts sur les immeubles et spectacles publics ; ces impôts sont utilisés par la municipalité en toute liberté. La Constitution prévoit en outre la possibilité de transférer certains impôts nationaux au niveau municipal. Cette compétence devrait donc affirmer le pouvoir des États, qui eux ne se voient pas reconnaître d’autonomie fiscale.

72Cette autonomie est cependant soumise à de nombreuses limitations : outre que les municipalités ne peuvent créer d’impôts autres que ceux fixés par la Constitution ; elles ne peuvent recourir à l’utilisation de crédit public que dans les limites sévèrement fixées par la Constitution (Article 33). On peut noter également, que c’est par la loi nationale que sont fixés les traitements des fonctionnaires municipaux ; enfin, malgré la règle de l’inaliénabilité des ejidos appartenant aux municipalités, la loi nationale peut en décider la vente aux fins d’application de la réforme agraire.

— Budgétaire

73La Ley de coordinación del Situado constitucional con los planes administrativos desarrollados por el poder national du 30 décembre 1980 établit dans son article 30, que dans les lois de budget des États, doit être incorporée une part dénommée situado municipal qui ne peut être inférieure à 12,5 % ni supérieur à 20 % de la part du situado constitucional attribuée aux États et non sujette à coordination, qui sera répartie entre les conseils municipaux.

74Les municipalités n’ont cependant pas toute liberté de disposer de ce budget, puisque la même loi prévoit que l’investissement de 50 % du situado municipal se fixe en coordination avec les exécutifs régionaux. La LORM exige en son article 110 que ce montant soit utilisé à la construction de travaux publics ou à l’achat d’équipements destinés aux services publics.

75L’autonomie fiscale et budgétaire se trouve donc singulièrement réduite par ces différents textes, mais elle l’est encore plus si l’on examine la réalité pratique des choses. Sauf dans les municipalités industrialisées et fortement peuplées, les impôts locaux constituent des revenus négligeables. Leurs revenus —qui resteront malgré tout faibles— viennent essentiellement de la part du budget national qui leur est attribuée par la Ley orgânica de coordination de inversion del Situado constitucional con los planes administrativos desarrollados por el poder national ». Cette faiblesse financière de la municipalité, qui paralyse toute initiative sortant de la simple gestion courante de ses affaires est une des causes essentielles de la crise du système municipal.

3) Autonomie normative et administrative

— Autonomie administrative

76La Ley orgânica de régimen municipal consacre l’attribution de compétences à la municipalité selon deux modalités différentes :

a) sont de la compétence propre de la municipalité (art. 30 de la Constitution)

77• salubrité

78Acqueducs, égoûts, problèmes de drainage. Un domaine limité par les interventions dans les municipalités d’organismes tel que : l’INOS (Institut national de travaux sanitaires), le MARNR (ministère de l’Environnement et des Ressources Naturelles Renouvelables) et l’application de la « Ley forestal de suelos y aguas ».

79assistance sociale

80Distribution de gaz et d’électricité (compétences nationales concurrentes de CADAFE, ENELVEN, CORPOVEN pour le gaz).

81• transport collectif et circulation urbaine

82(compétences concurrentes du Ministère des Transports et Communications).

83• organisation du ravitaillement

84(compétences concurrentes du ministère des Transports et Communications).

85• organisation du ravitaillement

86(compétences concurrentes du ministère du Développement (Fomento)

87On doit ajouter que l’article 7 de la LORM attribue au pouvoir national compétence pour l’administration des activités ci-dessus visées dès qu’elles touchent deux municipalités à la fois (ce qui est le cas de la quasi-totalité de ces activités). Restent en fait de pure compétence municipale les spectacles publics, l’organisation des fêtes populaires, des services de lutte contre l’incendie et des cimetières, ce qui est bien peu.

b) Coopération

88La LORM signale que les municipalités « peuvent coopérer » (on imagine avec le pouvoir national) pour :

  • la construction et l’entretien des jardins publics, etc... et autres lieux de récréations, plages, etc.
  • les services médicaux, éducatifs, culturels, etc.
c) Le cas particulier de l’urbanisme

89L’exemple de l’urbanisme, domaine particulièrement important puisque 80 % des Vénézuéliens vivent actuellement dans les villes, est spécialement révélateur de la façon dont l’État ou plutôt le gouvernement national s’est approprié la plupart des compétences attribuées aux États et aux municipalités ; il a ainsi plaqué sur des structures décentralisées une politique très centralisée, vidant de son contenu une constitution pourtant claire quant à la répartition des pouvoirs en trois entités et de tradition décentraliste.

90La gestion de l’urbanisme au niveau municipal peut se ramener à trois objectifs :

  • établir des plans d’urbanisme
  • régler le problème juridique du sol ou de la propriété urbaine
  • gérer et exécuter les décisions prises dans ces deux matières.

91La Constitution attribue aux municipalités la libre gestion de l’urbanisme. La seule limitation qui existe —on se trouve dans un cas de compétence conjointe— est posée par l’article 136, alinéa 4, de la Constitution qui attribue au pouvoir national l’établissement de normes techniques pour l’architecture et l’urbanisme. Or, cette dernière disposition a été interprétée d’une manière excessivement large, ce qui s’est traduit dans les faits par la création d’un ministère de l’Urbanisme (MINDUR), chargé outre les compétences qu’attribue la Constitution au pouvoir central, d’approuver les plans d’urbanisme des municipalités, de les modifier s’il le juge utile, et de les publier (ce qui crée le cas aberrant d’un acte municipal publié dans le Journal officiel).

  • 8 Le meilleur exemple qu’on puisse donner de cette intervention de l’État dans les compétences munic (...)

92Le pouvoir national n’a pas compétence pour fixer l’utilisation du sol urbain, ce qui est effectué au niveau municipal selon les règles de la LORM (normes trop floues d’ailleurs pour éviter les problèmes de conception). Malgré tout, le MINDUR s’est trouvé investi de ce pouvoir par une loi spéciale, tout à fait inconstitutionnellement donc8.

— Autonomie normative

93Les municipalités légifèrent dans les matières de leur compétence.

94Il ressort clairement de l’analyse ci-dessus, que les attributions réelles des municipalités sont très faibles, ce qui apparaît comme une cause et une conséquence à la fois de leur manque de moyen matériel. Elles sont en outre juridiquement limitées par les pouvoirs résiduels des États, par les pouvoirs implicites du pouvoir national et par les pouvoirs concurrents. Cette faiblesse est en contradiction avec l’importance politique que leur attribue la Constitution et la tradition constitutionnelle vénézuélienne.

95Si l’on examine le profil administratif de l’État, que l’on peut représenter par ce schéma :

96L’impossibilité d’établir une relation de hiérarchie entre les différents échelons apparaît clairement.

97Les échelons au niveau de l’État et de la municipalité ne peuvent être contrôlés ou amendés que par deux voies :

  • législative
  • judiciaire

98Il est certain que par un certain nombre de moyens, nomination du gouverneur de l’État, faiblesse des moyens financiers concédés à ces deux collectivités locales, possibilité pour la contraloria de vérifier les recettes de l’État, etc., le gouvernement national contrôle, ou limite suivant les cas, l’autonomie d’action de ces deux échelons de l’organisation constitutionnelle vénézuélienne. Mais il n’a jamais eu le pouvoir de susciter ou d’orienter leur action. Il a certes développé de grands projets au niveau national, mais sans que soient associées au processus de développement les entités locales considérées comme fondamentales par la Constitution. En tant qu’instrument de développement économique États et municipalités n’ont joué aucun rôle pour des raisons que nous résumons ici :

  • Faiblesse des ressources financières
  • Tradition de clientélisme politique dans les assemblées législatives des États et les organes municipaux et absence de volonté d’indépendance
  • Politique délibérée de centralisation à outrance du gouvernement national
  • Nombre excessif de collectivités locales : comment établir un projet cohérent de développement avec 20 États et 700 municipalités ?
  • Participation faible ou inexistante de la population à la vie publique même à l’échelon municipal. Il est donc apparu clairement au gouvernement national que la structure du Venezuela était parfaitement artificielle et qu’une réforme importante était nécessaire. Depuis 1969, on assiste donc à la mise en route d’un processus de décentralisation, au travers de la création de nouvelles collectivités territoriales, qui ne sont que les premières étapes d’un long processus encore éloigné de son terme.

III - LE PROCESSUS DE RÉGIONALISATION AU VENEZUELA

  • 9 Cette hantise de manque de cohésion nationale apparaît nettement dans un arrêt de la Cour suprême (...)

99L’administration excessivement centraliste de Gomez (qui gérait le Venezuela « comme une hacienda » selon l’expression de Brewer-Carias) a permis de consolider un État sans unité nationale9. Les dirigeants vénézuéliens ont cependant pris conscience dans les années soixante-dix que cette unité nationale acquise, une réforme de structure s’imposait. Le but de cette réforme de l’État vénézuélien devait être d’associer les institutions locales à un processus de décision concernant la planification et le développement du pays, de leur en faire partager la responsabilité et de réaliser ainsi une effective démocratie au travers de la participation de la population à ce processus.

100La recherche d’un échelon régional permettant la décentralisation des compétences du pouvoir national s’imposait, favorisé par certains éléments historiques :

  • Le Venezuela possédait déjà une solide tradition d’État fédéral qui remonte à sa naissance en tant qu’État indépendant. Il ne s’agit donc pas de créer un esprit décentralisateur (comme tente de le faire en France, face à la toujours vivante tradition jacobine, la nouvelle loi sur la décentralisation) mais de mettre en pratique une tendance latente.
  • La Constitution de 1961 établit le principe de décentralisation du pouvoir national vers les entités politico-territoriales (article 137).

101Si, dès 1961, la Constitution fixait la nécessité d’une décentralisation, la forme que doit prendre cette réforme et les entités vers lesquelles devait s’effectuer la décentralisation restaient à déterminer. Différentes lois sont intervenues en la matière —que nous allons examiner— avant d’analyser la situation actuelle et les projets de réforme en cours.

A) Décentralisation administrative

La création des régions administratives

1) Décret du 11 juin 1969

102Le gouvernement vénézuélien se trouvait —s’il voulait promouvoir une politique de décentralisation— devant deux options : soit décentraliser ses compétences vers les entités politico-territoriales existantes, États et municipalités, soit créer de nouvelles entités. C’est cette dernière solution qui fut finalement choisie, le gouvernement estimant que le trop grand nombre et la superposition des entités déjà existantes ne pouvait en aucun cas permettre de réaliser le but de l’opération, assurer le développement économique et social du pays.

103Le décret du 11 juin 1969, sur le plan géographique, crée donc 8 régions administratives :

  1. la région « Capital » (Distrito federal +Miranda +Dependencias federales
  2. la région centrale (Aragua + Carabobo + Cojedes + Guarico)
  3. la région centro-occidentale (Falcon + Lara + Yaracuy + Portuguesa en partie)
  4. la région Zuliana : Zulia
  5. la région de los Andes : Barinas +Mérida + Tachira + Trujillo + partie de Portuguesa et d’Apure
  6. la région Sud : Apure +partie de Bolivar +T.F. Amazonas
  7. la région Nord-oriental : Anzoategui + Monagas + Nueva Esparta + Sucre
  8. la région Guayana : T.F. Amacuro + Bolivar (2ème partie)

104Sur le plan organique, il créait 3 types d’organes dans chacune des régions :

  • un bureau régional de coordination et planification (ORCOPLAN) dépendant directement de CORDIPLAN
  • un comité régional de coordination (CORECO) composé des gouverneurs des États, des chefs de l’administration centrale et décentralisée.
  • un conseil régional de développement (COREDE) composé des membres du CORECO et de représentants du secteur public des États, des municipalités et du secteur privé.

105Enfin, le décret donnait un délai aux ministères et entités décentralisées nationales pour qu’elles harmonisent leurs circonscriptions au niveau de la région administrative.

2) Le décret du 5 avril 1972

106Il se situe dans la même ligne que le décret précédent ; il confirme des options fondamentales tout en introduisant certaines modifications

  • territoriales avec la création d’une neuvième région administrative (Portuguesa + région centro-occidentale)
  • organiques avec la création du CORECO comme organe exécutif du système et la mise en plan d’un certain nombre de mécanismes de coordination entre les organismes déjà existants.

107Dans ce décret, l’exécutif national s’attribuait une compétence importante, celle de créer des Areas de programación especial pour développer un projet déterminé ou des « sous-régions techniques ou administratives » pour apporter des solutions au déséquilibre économique de certaines zones.

108Ce texte de 1972 fut suivi de plusieurs autres, amendant partiellement tel ou tel point de la réforme de décentralisation, et ce jusqu’au texte fondamental actuellement en vigueur qui est le décret 478 du 8 janvier 1980 (avec la nouvelle carte régionale, cf. p. 6).

B) Décentralisation fonctionnelle

109Parallèlement à ce processus de décentralisation administrative, orienté particulièrement vers la planification, une autre forme de décentralisation de caractère économique prenait une importance particulière, au travers de la création des Corporations de développement régional. Il faut souligner qu’il s’agit dans ce cas de décentralisation fonctionnelle c’est-à-dire impliquant la création de personnes publiques non territoriales ou institutionnelles. Nous nous éloignons dans ce cas de notre sujet qui est celui des « collectivités territoriales au Venezuela » mais compte tenu tant de l’importance politique et économique prise par ces corporations, que du fait qu’elles sont, dans la pratique, parfaitement identifiées à un territoire, il est impossible de passer sous silence leur existence ; en outre elles ont assumé des fonctions dans le processus de régionalisation administrative que nous avons évoqué plus haut.

110Dès 1960, fut créée la Corporation de développement de la Guyane (CVG)

1111964 : création de la Corporation de la région andine (CORPOANDES)

1121969 : création de la Corporation de la région zuliana (CORPOZULIA)

1131970 : création de la Corporation de la région orientale (CORPORIENTE)

1141971 : création de la Corporation de la région centro-occidentale (CORPOCCIDENTE)

115Le résultat de ce processus de décentralisation économique fonctionnelle fut que dans 5 des 8 régions administratives les corporations de développement furent créées par le pouvoir national, avec des fonctions de promotion, d’investissement, de financement du développement local, et dans certains cas, des fonctions de coordination et de planification. Ces corporations, notamment la CVG et CORPOZULIA, ont, dans les faits, renforcé les mécanismes de planification et joué un rôle essentiel dans la répartition des investissements et la localisation des industries.

C) Le texte sur la décentralisation actuellement en vigueur

Le décret 478 de janvier 1980

116Le système prévu par le décret ne modifie pas substantiellement les textes précédents.

  • sur le plan territorial, la distinction entre régions (au nombre de 9), areas de promoción especial et sous-régions se maintient. Ces deux dernières catégories cependant voient leurs vocations élargies, pour développer des zones spécifiques de la région ou pour faciliter l’administration de programmes de développement intégré.
  • sur le plan organique, on en revient à la formule du décret de 1972, mais les organes sont répartis au niveau national, régional et des États.

117Au niveau national, le Consejo national de desarrollo regional est maintenu, et se voit attribuer un rôle d’assemblée consultative et de conservation des politiques de développement régional. Il est présidé par le président de la République et composé des ministres intéressés, du Chef de CORDIPLAN, et de représentants de différents secteurs de la vie nationale : industriel, agricole, universitaire, etc.

118Au niveau régional, sont maintenus, le Conseil régional de développement, le Bureau régional de coordination et planification (ORCOPLAN).

119Les corporations de développement régional ne sont pas mentionnées dans le décret, mise à part une brève allusion à leur fonction d’organisme de financement au projet de développement régional. Cependant, la résolution numéro 30 de CORDIPLAN attribue les fonctions de l’ORCOPLAN à trois corporations de développement régional, à savoir la CVG, CORPOANDES et CORPORIENTE. Pour la région du Zulia, les fonctions d’ORCOPLAN sont attribuées au Conseil de planification du Zulia (CONZUPLAN).

120La principale innovation du décret 478 se situe au niveau des États, puisque pour la première fois sont créés des organes fonctionnant à ce niveau, à savoir :

  • le comité de coordination des activités administratives présidé par le Gouverneur et composé de chefs de directions régionales des ministères, des représentants des organismes décentralisés et des présidents de conseils municipaux.
  • L’assemblée « de participation » a un rôle consultatif.

D) La portée de cette politique de décentralisation

121En règle générale, les différentes tentatives de régionalisation ont eu un impact limité pour les raisons suivantes :

  • elles n’ont pas été élaborées suivant un plan très cohérent
  • les limites régionales établies se sont révélées inopérantes, parce qu’artificielles
  • le processus de régionalisation s’est fait sans les gouverneurs, qui ne se sont pas identifiés avec le processus, bien que détenant l’autorité politico-administrative
  • les organes de l’administration centrale ne se sont pas adaptés à la régionalisation par inertie bureaucratique, résistances politiques, etc.
  • face à des régions très différentes, la régionalisation ne donnait qu’une solution unique, peu adaptée à la réalité des choses
  • les mécanismes régionaux de concertation et de participation n’ont pas fonctionné, par manque de décision politique de l’État, par faiblesse des agents de l’État, et par manque de motivation et de véritable participation de la population.

122En outre, le processus de régionalisation entamé en 1969 a été caractérisé dans un premier temps par sa nature exclusivement nationale : régionalisation économique et administrative d’organismes nationaux, à l’exclusion de tous les autres. L’existence des États et des municipalités fut parfaitement ignorée dans la réforme qui perdit ainsi l’opportunité de renforcer le processus par un appui politique de ces deux entités. Or, il semble qu’aucune décentralisation ne pourra se réaliser en marge des entités locales existantes ; bien au contraire : il ne s’agit pas de créer un processus de déconcentration national vers la région, mais un processus de participation des États et municipalités à la région.

123La situation actuelle peut être —à grands traits— résumée ainsi : coexistent :

  • deux entités territoriales à dominante politique, dotées de faibles moyens matériels, États et municipalités
  • neuf régions à « dominante » économique assurant le développement du Venezuela, dotées de moyens matériels importants, sans assises politiques.

124Plusieurs solutions, pour mettre un terme à cette situation grave pour un pays de forme démocratique comme le Venezuela ont été proposées ; elles vont depuis des améliorations du système existant (on peut prendre comme exemple le projet de loi présenté par le bloc parlementaire du Zulia au Congrès) à une transformation radicale de la structure électorale (proposition du juriste Allan Brewer-Carias).

125Le gouvernement actuel, celui de Jaime Lusinchi, a nommé une commission de réforme de l’État, qui certainement dans ses conclusions formulera des propositions quant à la décentralisation.

IV - LA RÉFORME DE L’ÉTAT VÉNUÉZUÉLIEN

126Les tentatives de réforme de l’administration et de l’État vénézuélien se sont succédées depuis 1961, date de promulgation de la constitution actuellement en vigueur. Si à l’heure actuelle, les milieux politiques s’accordent à penser qu’une réforme de l’État est indispensable, les objectifs et l’ampleur de la réforme sont l’objet d’appréciations très différentes : pour certains, il s’agirait par des moyens purement techniques de corriger le modèle en place pour le rendre à la fois plus efficace et plus démocratique, d’autres estiment que l’État lui-même, le modèle de développement, et les règles du jeu politique doivent être transformés, et donc qu’une réforme de l’État s’impose.

  • Une première étape entre 1958 et 1973, sous les présidences de Bétancourt, Léoni et Caldera, est représentée par les travaux de la Commission d’administration publique, présidée par Allan Brewer-Carias : ces travaux aboutissent en 1972 au « Plan de réforme administrative ». L’idée de base en est de créer « una administración para el desarrollo » c’est-à-dire un cadre administratif et légal moderne, rationnel, qui donne les conditions institutionnelles de base permettant le décollage économique. Ce projet qui ne prenait pas en compte les réalités politiques et proposait un modèle assez technocratique ne fut jamais, à part quelques points de détail près, mis en pratique.
  • Une deuxième étape débute en 1973, sous la présidence de Carlos Andrés Perez, avec un discours de Arturo Uslar Pietri, discours sur la réforme de l’État, considéré aujourd’hui comme un « classique ». Démontrant la nécessité d’une réforme de l’État et de la modernisation de ses institutions, il dénonçait violemment le gaspillage de l’administration et le manque de contrôle —et de moyens de contrôle— sur les instituts autonomes et les entités décentralisées. Intervenant au moment où les ressources fiscales de l’État vénézuélien augmentaient de manière extraordinaire, ce discours eut un impact politique très important.

127En 1976, Carlos Andrés Perez supprimait la Commission de réforme administrative pour créer la Commission de réforme intégrale de l’administration publique (CRIAP) sous la direction de Pedro Tinoco. La réforme de la CRIAP, dont le but avoué était d’établir un système de contrôle sur les entreprises de l’État, et les entités décentralisées, proposait, en réalité, des mesures d’apparence technique, mais ayant des implications politiques favorisant l’« économique » par rapport au « social ». La réforme de la CRIAP fut rejetée par le parti de l’opposition de l’époque AD et resta lettre morte.

128Sous la présidence de Herrera Campins, fut rétablie la Commission de réforme administrative, dont les objectifs étaient plus limités que ceux de la CRIAP puisqu’elle visait à réformer les procédures et systèmes administratifs. La présidence se termina sans que la commission lui ait présenté son rapport. Enfin un an après son élection, le président Jaime Lusinchi créait la Commission présidentielle pour la réforme de l’État. Cette commission n’a jusqu’à ce jour, rendu publique aucune orientation de son travail. Mais, après le discours présidentiel présentant sa création, la COPRE se voit investie de la mission d’élaborer un projet de réforme de l’État à long terme, prenant en compte les perspectives d’évolution du Venezuela au début du xxième siècle et assurant une effective participation démocratique. Il est inévitable et indispensable que cette commission intervienne dans la réforme des collectivités locales et prenne parti sur le modèle de développement à mettre en oeuvre à travers elle.

129Deux exemples de projets de réforme élaborés en dehors de la COPRE, des collectivités locales, expriment bien les tendances du débat en cours ; d’une part, un projet de loi présenté par le bloc « des députés du Zulia » au Congrès, d’autre part, un projet de régionalisation d’Allan Brewer-Carias.

A) Le projet de réforme des députés du Zulia

130Dans l’énoncé des motifs, ceux-ci partent de la constation que le modèle centraliste de développement est inefficace pour faire face aux exigences du Venezuela actuel, et qu’il s’agit d’un modèle « définitivement épuisé », qu’il convient donc de promouvoir une politique tendant à corriger les déséquilibres inter-régionaux, une plus grande démocratisation politique et économique et d’amener la participation effective de la population à la prise de décisions qui l’intéresse.

131Ce projet de loi, très volumineux —plus de 45 pages— dénommé Ley orgânica sobre desarrollo regional reprend en fait la plupart des idées ou des situations développées dans le passé sans innover véritablement. Soucieux avant tout de renforcer le pouvoir des États et des municipalités, il propose principalement :

  • un « situado » constitutionnel plus élevé en faveur de ces deux entités
  • une dérogation à la loi de coordination del situado que nous avons étudié plus haut, afin de lui assurer une plus grande autonomie.

132Il confirme l’existence, outre les collectivités locales de base États et municipalités, des régions administratives, des sous-régions et des areas de programación especial dont les délimitations territoriales pourront ou non coïncider avec celles des États et des municipalités. Tout en se déclarant favorable, dans l’exposé des motifs, à l’élection au suffrage direct du gouverneur de l’État, il se garde bien de le proposer dans le texte même du projet de loi. Enfin confirmant l’existence des différents organismes de coordination, il en crée quelques autres dont l’intérêt n’apparaît pas très clairement.

133Un tel texte montre abondamment que la classe politique vénézuélienne est incapable de promouvoir une réforme de base, trop attachée qu’elle est au maintien de la situation actuelle dont elle tire profit. Le texte ne supprime aucun comité, dont l’expérience a prouvé qu’ils étaient inutiles, fait réapparaître ceux qui avaient disparu et crée ainsi toute une série de charges indispensables à la perpétuation de la classe politique. Compliquant encore la structure déjà complexe de l’État vénézuélien, ce texte « alibi » n’a aucune chance de remplir son objectif, le développement régional, et ne présente aucun intérêt si ce n’est celui de susciter un débat politique sur la nécessité d’une réforme.

B) Réforme de structure de l’État vénézuélien

  • 10 Voir notamment La busqueda de un gobierno y administracion regional frente al federalismo y munici (...)

134Cette nécessité d’une réforme intégrale de l’État vénézuélien a été démontrée par plusieurs juristes et notamment Allan Brewer-Carias10. L’auteur part de l’idée que les structures actuelles de l’État sont inopérantes : 20 États, 700 municipalités, 9 régions administratives constituent une structure trop lourde à administrer, inutile pour une population évaluée à 15 millions d’habitants. Ce constat apparaît d’autant plus évident si l’on se place, non dans la perspective d’une gestion de l’État mais de la promotion du développement harmonieux d’un pays encore en voie de développement.

135Une réforme devrait donc se faire dans le sens de l’établissement de régions politico-territoriales, selon plusieurs options possibles :

  • la première serait, au travers d’une réforme constitutionnelle de définir les régions administratives actuelles comme les États de la fédération, ce qui impliquerait une extinction des 20 Etats existants et leur substitution par 8 ou 9 États.
  • une autre solution serait la création de ces 9 États, cette fois sans réforme constitutionnelle, par fusion et regroupement des États existants.

136Dans tous les cas, la structure politico-territoriale des États devrait être modifiée, dans le but de faire des régions des entités adéquates pour la planification économique et sociale et l’ordonnancement du territoire. Il est évident qu’une telle réforme devrait être accompagnée par un transfert de l’assemblée législative vers la région et que le rôle, la composition, la fonction et l’action de cette dernière devraient être profondément modifiés, afin que soit associée effectivement la population à la prise de décision sur le développement économique. Une transformation si radicale devrait se faire par étapes, les États devant, dès aujourd’hui, adopter leur structure, redéfinir leur rôle dans la perspective de la réforme. Quant aux municipalités, elles devraient être associées le plus étroitement possible à la réforme dont, en tant qu’entité politique de base, elles seront les supports.

137Brewer-Carias envisage deux orientations à la réforme nécessaire pour atteindre cet objectif de participation :

  • Les municipalités restent « l’unité primaire et autonome de l’organisation nationale » au sens de l’article 25 de la Constitution. Mais de la même façon que la division politico-territoriale des États, ne correspond à aucun critère rationnel —mis à part le critère historique— la division politico-territoriale des municipalités est le résultat d’un processus historique, non adapté aux exigences d’un État moderne. C’est-à-dire que les municipalités, comme la Constitution leur en donne la possibilité, pourraient se regrouper en districts, utiliser la forme de la mancomunidad pour se poser en interlocuteurs effectifs des États. Le point le plus difficile à réaliser sera alors de faire de la démocratie locale une réalité.
  • Brewer-Carias propose ainsi de modifier le mode de scrutin pour les élections locales, de séparer les élections des conseils municipaux de celles des autres autorités (cette idée fut mise en pratique pour la première fois en mai 1984 lors des élections municipales, qui se sont tenues 5 mois après les élections du président, des membres du Congrès et des assemblées législatives). Il suggère également une décentralisation décisive des pouvoirs de l’État vers le gouvernement local, une augmentation des moyens matériels mis à leur disposition pour que cette démocratisation ne soit pas une façade et le mise en place « d’organisations populaires » pour la participation.

138Ce projet constitue une des voies possibles pour sortir d’une situation où la démocratie vénézuélienne apparaît plus formelle que réelle et se détache de plus en plus dangereusement de la base populaire. Vu l’importance du projet, il semble qu’une autorité extérieure au processus politique telle que la COPRE, pourrait formuler des propositions intéressantes ; tout dépend en fait de l’indépendance qu’elle veut se donner.

C) Les projets informels de CORDIPLAN

139Il semble, qu’à l’heure actuelle, les projets de CORDIPLAN quant à la réforme de l’État et la régionalisation soient de modifier le système sans le bouleverser ; c’est ainsi que les États et leurs gouverneurs seraient pris comme base d’un développement régional dont les objectifs seraient d’appliquer les priorités économiques établies par l’État, d’approfondir le processus de démocratisation, et d’élever le niveau de vie de la population.

140C’est ainsi que les gouvernements des États seraient renforcés, de même que les conseils municipaux. En outre, il serait nécessaire de :

  • augmenter le rôle et les ressources des gouvernements
  • décentraliser ou déconcentrer suivant les cas, l’administration publique au niveau étatique et municipal
  • réorienter l’action des corporations régionales de développement, notamment en les obligeant à apporter l’assistance technique et l’information aux collectivités locales
  • renforcer le rôle des gouverneurs face aux corporations régionales de développement ; « celles-ci doivent être au service des gouverneurs »
  • renforcer le situado constitutionnel des collectivités locales.

Conclusions

141L’analyse de la situation des collectivités locales au Venezuela permet d’affirmer :

  • que le Venezuela est un pays de forme fédérale, mais de réalité hyper centralisée.
  • Que les collectivités locales traditionnelles, États et municipalités, n’ont plus aucune existence effective faute de moyens matériels et de volonté politique.
  • Que cette centralisation intervenant dans tous les domaines, a entraîné outre une certaine irresponsabilité des élus locaux et régionaux, leur coupure complète avec leurs électeurs.
  • Qu’une réforme de structure s’impose pour passer d’une démocratie formelle à une démocratie plus réelle.
  • Que cette réforme est facilitée au Venezuela par l’existence d’une « mentalité fédéraliste », de ressources suffisantes pour le développement si elles sont utilisées rationnellement, et de l’existence de la crise qui est en train de bouleverser les structures de la société.

142La Commission de réforme de l’État (COPRE), nommée par le président Lusinchi, lui a remis le 22 mai 1986 son Rapport sur le système politique vénézuélien.

143Ce document n’a pas été rendu public, mais les informations qui ont filtré laissent entendre que ces réformes proposées, si elles étaient adoptées, constitueraient un changement très important dans le système établi par la constitution de 1962.

144En effet, outre des réformes touchant l’organisation des partis politiques et leurs finances (dans le but d’assurer un renouvellement des dirigeants des partis et une plus grande clarté dans la gestion des fonds), la COPRE propose :

  • un vote nominal pour les élections municipales, tout en conservant le système de représentation proportionnelle. Si l’expérience du vote nominal s’avère positive, elle pourrait être étendue au niveau étatique et national (dans le vote nominal, les électeurs peuvent choisir entre des personnes spécifiques sur la liste d’un parti ; la compétition entre personnes d’un même parti pour le même poste est exclue, de même que le vote pour différentes personnes choisies sur des listes politiques distinctes —vote croisé—).
  • l’utilisation du référendum pour régler des thèmes importants, tels que, par exemple, les conflits frontaliers entre États.
  • l’élection des gouverneurs des États par suffrage direct.
  • l’autonomie et l’indépendance des municipalités vis à vis du gouvernement central.
  • l’élection, au niveau municipal, d’un alcade par vote direct, et la nomination du personnel administratif de la municipalité selon un système clair (ex. : concours) et non au hasard des appuis politiques.
  • l’adoption du système de « révocation » qui permet de destituer les fonctionnaires municipaux à tout moment (système employé aux États-Unis).

145Le milieu politique n’a pas encore réagi à ce texte qui transforme profondément le système politique vénézuélien et retire aux partis politiques une bonne partie de leur puissance en mettant fin aux trafics d’influence électoraux.

146Les projets de réforme proposés par la COPRE réflètent l’opinion d’une bonne partie de la population. Cependant, remettant en cause la classe au pouvoir, ils risquent d’être rejetés au niveau politique. Il est probable que le gouvernement du président Lusinchi, affaibli par les problèmes économiques, remettra à plus tard l’adoption des réformes proposées, du moins des plus « révolutionnaires ».

Bibliographie

Bibliographie

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Brewer-Carias, A., La busquéda de un gobierno y administración regional y urbana frente al federalismo y municipalismo decandente, la participación popular y la descentralizacion territorial In Cambio politico y reforma del Estado en Venezuela, Madrid, Ed. Tecnos,

Brewer-Carias, A., El regimen municipal en Venezuela in Estudios administrativos, 1984, 2, 405 p.

CORDIPLAN, Ordenación del territorio para el presente y el futuro. Document de travail. s.d.

Mazzei, M., Municipios y vecinos in Revista SIC (21) 1984, 32 p.

Rey, J-C., Crisis y reforma del Estado in Resumen, févr. 1985, pp 11-21.

Notes

1 La Chambre des députés est liée au nombre d’habitants, jusqu’à 300 000 : 11 députés ; de 300 001 à 500 000 : 13 dép. ; de 500 001 à 700 000 : 15 dép. ; de 700 001 à 900 000 : 17 dép. ; de 900 001 à 1 100 000 : 19 dép. ; de 1 100 001 à 1 300 000  : 21 dép.  ; de 1 300 001 et au-delà... 23 dép.

2 Il faut rappeler que la formulation actuelle de la Constitution qui parle d’un « Poder municipal » est un héritage de la Constitution de 1857, qui la première a établi l’existence de ce 3ème pouvoir après le « poder nacional » et le « poder de los Estados ».

3 Article 26 : La Organización de los municipios y demàs entidades locales se regirà por esta constitución por las normas que para desarrollar los principios constitucionales establezcan las leyes orgànicas nacionales y por las disposiciones légales que en conformidad con aquellos dicten los Estados.

4 ou fusion de communes dans le but de réaliser un ouvrage en commun : travaux publics, etc...

5 Ce mot n’ayant pas d’équivalent en français, nous utiliserons le terme espagnol.

6 On a cependant pu noter une abstention électorale de plus de 50 %.

7 Article 47 de la LORM : « las comissiones son organos de caracter consultativo y asesor de la Presidencia y tienen a su cargo el estudio e investigacion de los asuntos que les sean sometidos con el objeto de emitir pareceres o opiniones... »

8 Le meilleur exemple qu’on puisse donner de cette intervention de l’État dans les compétences municipales en matière d’urbanisme est l’énorme opération immobilière qui se réalise dans le centre de Maracaïbo, celle du centre Libertador. Les décrets relatifs à la mise en oeuvre de ce projet ont été élaborés par le « minis-terio de Obras Publicas » et publiés au Journal officiel. Le président de la République de l’époque, Raul Léoni, était présent lors de la constitution officielle de la société chargée des travaux, dénommée El centro Libertador, S.A.. El banco Obrero intervient pour la rénovation du quartier « El saladillo »... Tout se passe comme si la municipalité de Maracaibo n’existait pas.

9 Cette hantise de manque de cohésion nationale apparaît nettement dans un arrêt de la Cour suprême de 1937 : « On ne peut admettre... l’application de critère émanant du concept traditionnel ou historique d’autonomie municipale que nous avons pu hériter de l’Espagne ; depuis notre émancipation politique, les municipalités sont parties intégrantes des États fédéraux qui ont souscrit les bases de l’union, ont renoncé au concept politique colonial de l’autonomie et ont adopté celui de notre constitution, c’est-à-dire une autonomie qui ne va pas au-delà des normes du droit positif constitutionnel. Il ne s’agit pas d’un gouvernement libre dans un État mais d’un pouvoir régi par la constitution et la législation ordinaire.

10 Voir notamment La busqueda de un gobierno y administracion regional frente al federalismo y municipalismo decadente en homenaje « al Professor Caubet » capitulo 16.

Table des illustrations

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Auteur

© Éditions de l’IHEAL, 1989

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