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Venezuela : centralisme, régionalisme et pouvoir local

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Jean Revel-Mouroz

I - Les institutions locales et le débat régional

Bases et enjeux du débat sur la régionalisation

Jean Revel-Mouroz

Texte intégral

LES GRANDES ÉTAPES DE LA RÉGIONALISATION

1Depuis 1958 et le retour à la démocratie la question du dévelopement régional a été au premier plan de l’action gouvernementale, indépendamment de l’alternance des partis au pouvoir.

2Deux processus sont allés de pair : celui de la planification et celui de la régionalisation.

  • Les périodes des 1er, 2ème et 3ème plans de la Nation (de 1960 à 1968) voient la création du Bureau central de coordination et planification (CORDIPLAN) et d’une première série de corporations régionales de développement (de Guyana en 1960, de CORPOANDES en 1964, de CORPOZULIA en 1969, prenant le relais du CONZUPLAN de 1964).
  • La période du quatrième plan de la Nation (1969-1974) est également l’époque d’une régionalisation administrative systématique avec les régions de planification dont seuls le nombre (8 et 9) et les limites varient lors des diverses lois de régionalisation (1969, 1972 et plus tard 1975).
  • A partir de 1978 l’action gouvernementale se déplace vers le niveau municipal (Loi organique du régime municipal en 1978), vers la définition d’instruments et de politiques d’aménagement du territoire (qui est incorporé au sixième plan de la Nation 1981/1985). Les régions n’évoluent guère et les corporations de développement régional sont finalement rattachées (en décembre 1985) à la tutelle de CORDIPLAN.

3C’est le thème de la décentralisation et de la démocratisation qui occupe peu à peu le devant de la scène politique, avec une présence accrue depuis que la crise financière-économique remet en cause l’efficience du centralisme benefactor.

4Au tournant des années quatre-vingt il apparaît que toute une série de problèmes quant à l’identité régionale et à l’efficacité de la régionalisation demeurent posés, notamment :

  • problèmes de limites régionales ou de subdivision en raison d’intérêts locaux divergents ;
  • difficulté de coordination au niveau régional, qui demeure une instance administrative et non pas une collectivité territoriale au sens français par exemple ;
  • d’une part les ministères n’assument pas véritablement la régionalisation, gardant une action centraliste, d’autre part les gouverneurs des États ne se sont pas identifiés à la régionalisation qui leur apparaît comme affaiblissant leur position.

5Le débat sur le développement régional s’est généralisé au moment où la crise est venue imposer des choix d’investissements privilégiant les stratégies globales de l’État central et reléguant les projets régionaux autochtones dans la catégorie des investissements superflus ou secondaires.

LA CRISE FINANCIÈRE JOUE CONTRE LE PROJET RÉGIONAL

6La possibilité d’accès à des financements, en premier lieu internationaux, a été au Venezuela comme dans nombre de pays latino-américains un élément déterminant dans le choix des investissements régionaux et de l’aménagement du territoire.

7Les principaux programmes et projets du 6ème plan de la Nation (1981-1985) — en dehors du secteur pétrolier — concernaient des secteurs directement liés aux marchés et investissements étrangers (le cas des complexes de l’aluminium) ou de très grands équipements hydroélectriques ou de transport supposant l’achat de technologies et matériels étrangers. La région de Guayana et Caracas concentraient respectivement ces deux types de projets.

TABLEAU. Principaux projets du 6ème plan de la Nation

TABLEAU. Principaux projets du 6ème plan de la Nation

8Quant aux investissements pétroliers (exploration, production, raffinage, aménagement...), ils représentaient entre 28 et 31 % de l’investissement public, les grands projets concernant le Zulia et la frange pétrolifère de l’Orénoque.

9L’une des conséquences de ce choix d’investir dans de très grands projets est que ce sont des entreprises publiques ou mixtes comme EDELCA (électricité), VENALUM et INTERALUMINA (aluminium), ou le Métro de Caracas qui sont devenues des sources majeures d’endettement et qui figurent aujourd’hui dans les priorités de refinancement de la dette publique.

10En revanche la chute des prix du pétrole a rendu caducs les programmes extractifs nouveaux comme ceux des pétroles lourds de l’Orénoque ou du gisement charbonnier du Zulia.

11L’évolution à la baisse des prix du pétrole depuix 1985-1986 (le brut vénézuélien passant de 24,5 dollars à 15 dollars au cours du premier semestre 1986), a fait perdre au Venezuela quelques 5 milliards de dollars pour la seule année 1986 par rapport aux recettes espérées. Dans cette conjoncture désastreuse marquée par des renégociations renouvelées de la dette et par une dévaluation significative du bolivar, l’optique nationale globale l’emporte dans les décisions et arbitrages portant sur le choix et la localisation des investissements, les intérêts régionaux et leurs projets spécifiques perdant autonomie et ordre de priorité dans cette gestion de la pénurie nationale.

ABANDON DE PROJETS ET RÉACTION RÉGIONALISTE : L’EXEMPLE DU ZULIA

12Dans l’État du Zulia, la remise en cause de projets de développement régional par le gouvernement central a provoqué une réaction régionaliste. Conçu par la Corporation régionale du Zulia (CORPOZULIA) comme le support d’un nouveau complexe énergétique et industriel, le projet d’exploitation charbonnière, lié à la mise en place d’une unité sidérurgique à Maracaïbo, avait été inscrit dans le programme d’investissements du 6ème plan de la Nation. L’entreprise publique chargée de mener à bien le projet — CARBOZULIA — était placée sous le contrôle opérationnel de CORPOZULIA, ce qui marquait bien la dimension régionale du projet.

13Dès 1983 et la première dévaluation du bolivar, les travaux du projet charbonnier et sidérurgiques étaient ou arrêtés ou très ralentis. En 1984 le schéma de production charbonnière était revu à la baisse. Enfin en 1985 le gouvernement central transférait l’extraction houillère et CARBOZULIA à l’entreprise nationale holding pétrolière PEDEVESA : le projet perdait alors sa dimension de développement régional intégré avec l’abandon de la sidérurgie et la dépossession des autorités locales.

  • 1 Un auteur comme Philippe Grenier considère au contraire que dans l’opposition entre un « style d’a (...)

14La crise financière à l’origine de ces changements plaçait le débat fondamental entre gouvernement et technocrates du centre d’une part, populations concernées et technocrates régionaux d’autre part, non pas sur la question d’un choix entre deux modèles d’investissements différents mais sur celle des modalités mêmes de tout choix d’investissement régional1.

15Le gouvernement central justifie l’orientation nouvelle du projet charbonnier et sa nouvelle tutelle par le fait que PEDEVESA dispose d’une grande capacité de gestion et de financement et que des entreprises étrangères devraient être associées au projet pour garantir les exportations de charbon (la position vénézuélienne évolue donc vers la solution adoptée par la Colombie pour son projet jumeau du Cerrejon, mais lui, en pleine production).

  • 2 Le quotidien de grande diffusion de Maracaïbo, Panorama, détaille cette argumentation du bloc zuli (...)

16Cette position gouvernementale est réfutée par un conglomérat représentant les forces « industrialisantes » du Zulia, où l’on retrouve universitaires, représentants des médias locaux, associations de cadres professionnels, anciens responsables de CORPOZULIA ; leur argumentation2 se développe en liant le concept de développement régional à celui de démocratisation et en dénonçant le centralisme révélé par le conflit sur l’avenir du projet charbonnier :

  • le modèle vénézuélien d’administration publique, excessivement centralisé, a concentré la rente pétrolière et l’accumulation de capital dans un nombre réduit de secteurs d’activité. Les programmes d’investissement public ont suivi le schéma des économies d’enclaves, avec une faible participation des communautés concernées aux choix décisifs.
  • Ainsi, dans le cas du Zulia, l’exploitation pétrolière aurait produit plus de bénéfices pour les pays étrangers industrialisés et pour les secteurs minoritaires de la population au Venezuela que pour les habitants des régions d’extraction. Centralisme interne et dépendance externe seraient donc ici indissociables.
  • Face à ce modèle dominant, le programme charbonnier élaboré au départ par CORPOZULIA correspondait au contraire à un schéma régional démocratique, avec une participation plus grande de la population locale au processus de décision, au suivi du projet et à la répartition des bénéfices escomptés. Ce projet, trouvant sa légitimité dans les aspirations d’une communauté régionale, serait fondamentalement différent des autres projets industriels nationaux.
  • Au contraire la récente intervention centraliste qui réoriente le projet réduirait « la région zulienne à la fonction de simple spectatrice de l’extraction de ses ressources et de simple collectrice de royalties »3.

17Le groupe de pression zulien affirme, contrairement à l’argumentation du gouvernement central, que l’État-région du Zulia, avec son université, a bien tous les éléments techniques et humains nécessaires pour assurer une bonne gestion du projet et qu’il serait toujours possible d’associer CORPOZULIA et PEDEVESA.

  • 4 ibid.

18Quant au manque de ressources avancé par le gouvernement pour justifier la réduction et transformation du projet initial, le groupe zulien fait remarquer : « que représentent donc les 70 milliards des projets de la Guayana et les 10 milliards du métro de Caracas ? »4

LE CONSENSUS RÉGIONALISTE

19« Le Zulia doit unifier l’effort de tous ses secteurs : représentatifs, syndicaux, ecclésiastiques, politiques, économiques et populaires, avec pour fin de constituer un seul bloc homogène, capable d’affronter les attitudes d’un centralisme qui en est arrivé à refuser à la région les ressources et l’exécution des programmes de développement qu’il avait proposés pendant des années et qui n’ont plus été qu’une offre sans concrétisation ». Dans cette déclaration de février 1985, les représentants du Zulia se sont rassemblés, toutes tendances politiques confondues : députés et membres des comités locaux des partis Action Démocratique, COPEI, MAS, MEP. On retrouve ici l’unanimité manifestée dans le projet de loi sur le développement régional présenté par le « Bloque parlementario zuliano ».

20Ce rassemblement des différents courants d’opinions politiques est conforté par une mobilisation des divers groupes sociaux, et la réalité d’un certain consensus régional et régionaliste se manifeste dans la proposition du président de la Fédération des travailleurs du Zulia — FETRAZULIA — de réactiver le comité « Prodefensa del Zulia », dont le promoteur initial avait été l’archevêque de Maracaïbo.

21Au-delà des mobilisations régionales conjoncturelles, il demeure qu’une structure représentant les intérêts territoriaux d’une région, le bloc parlementaire, fonctionne en permanence face au gouvernement central et au-delà des clivages politiques nationaux.

22Parallèlement au processus de régionalisation administrative, jalonné depuis 1969 par les décrets présidentiels divisant le territoire en régions et par les lois dotant chaque région d’une corporation de développement régional, des blocs parlementaires ont commencé à fonctionner au sein du Congrès, comme mécanismes de coordination regroupant les sénateurs et les députés élus par les États eux-mêmes regroupés en régions. Le bloc parlementaire du Zulia a d’ailleurs été le premier à se constituer, dès 1964, puis sont apparus les blocs des Andes, de l’Oriente, de la Guayana, des Llanos et des régions Centrale et Centre-Occidentale.

  • 5 Cf. Proyecto de Ley Organica para el Desarrollo Regional. Bloque Parlementario zuliano. 3 déc. 198 (...)

23Le projet de loi organique pour le développement régional de décembre 1984 précise que ces blocs parlementaires sont des corps à caractère institutionnel et que leur fonction primordiale est d’obtenir l’allocation par le budget national de ressources suffisantes aux régions, et de proposer les changements légaux et institutionnels pour promouvoir le développement régional. Il s’agit là de l’officialisation d’un groupe de pression politique régional, alors que le Conseil régional de développement du même projet rassemble à la fois des élus, des représentants des directions et organismes de l’État central, des municipes et des secteurs socio-économiques5.

QUEL AVENIR POUR LES RÉGIONS ET LES CORPORATIONS RÉGIONALES DE DÉVELOPPEMENT ?

24Depuis plus de vingt-cinq ans de tentatives de développement régional et de création de corporations régionales de développement (celle de la Guyana, la CVG, fonctionne depuis 1960), la doctrine de l’État central quant au rôle de ces dernières a singulièrement évolué.

25La régionalisation consistant à regrouper plusieurs États autour d’un pôle métropolitain, telle qu’elle a été appliquée par le gouvernement central — à l’exception du Zulia — s’est faite au détriment de certaines capitales d’État qui revendiquaient elles aussi une vocation à animer une région et au bénéfice de corporations souvent technocratiques.

  • 6 Cf. le texte de Michel Pouyllau dans ce livre.

26Ainsi la constitution de la région de los Andes et de CORPOANDES, avec respectivement pour capitale et siège Mérida, a marginalisé le projet du Tachira et du groupe de San Cristobal qui critiquent CORPOANDES en affirmant que le Tachira ne reçoit pas une part équitable des investissements planifiés. L’écart entre les techniciens de la corporation de los Andes, de plus en plus issus des ministères et qui accaparent le pouvoir, et la bourgeoisie locale du Tachira s’est creusé, notamment pendant la période 1979-1984 où le pouvoir régional s’est redistribué6.

27Même dans le cas de la Guayana où un seul État (et deux territoires fédéraux) constituent la région, la capitale de l’État de Bolivar, Ciudad Bolivar a été dépossédée de faite de la première place régionale avec l’installation du siège de la Corporation vénézuélienne de Guyane dans sa ville nouvelle et fief de Ciudad Guyana.

28Depuis 1984 et le changement de gouvernement, la situation a évolué. L’État central estime désormais que l’on doit questionner le rôle et l’utilité même des corporations régionales de développement ; d’une part il n’est plus prévu de créer de nouvelles régions, espoir que conservaient jusque-là des groupes comme ceux du Tachira, d’autre part c’est au niveau des États que le gouvernement pense renvoyer les activités de planification assumées par les corporations.

29S’il n’y a pas de nouvelles régions, l’État central crée cependant des « Autoridades de Areas », en attribuant à certaines zones des régions existantes une identité territoriale avec une certaine autonomie. Ce nouveau modèle territorial articulant directement une partie d’une région aux autorités centrales, a été appliqué aux zones stratégiques pétrolières (Costa Oriental del lago de Maracaïbo-COLM ; Franja petrolifera del Orinoco), a des zones touchées par l’expansion de Caracas (Tuy Medio) mais également a des régions frontalières comme l’État de Tachira.

  • 7 Cf. Panorama, 1/3/1985.

30Ce dernier État revendiquait la création d’une région à part entière (Région Sud-Ouest) ainsi que celle d’une fondation pour le développement de la région Sud-Ouest. La mise en place, par décision du Président Lusinchi, d’une autorité sur l’aire Tachira-Apure-Barinas, ayant compétence pour adopter des mesures de planification que CORPOANDES devrait appliquer n’est qu’une satisfaction partielle7. On doit certainement rapprocher cette création de la présence d’un membre du groupe du Tachira, M. Ramo Velazquez, ancien collaborateur du Président Betancourt, à la présidence de la Commission de réforme de l’État.

31Dans le Zulia, où la COLM est constituée en sous-région, ce nouveau modèle territorial est perçu comme un instrument que les ministères centraux et des groupes intra-régionaux vont utiliser aux dépens de la région-État du Zulia avec les risques de parcellisation du territoire, d’intronisation accrue des grands organismes centralisés, de perte de cohérence de la politique régionale, d’anarchie.

  • 8 Cf. Remarques de l’ing. Garrillo, ancien fonctionnaire de CORPOZULIA, lors du Séminaire franco-vén (...)

32C’est la question même des critères et des exigences précises nécessaires pour la définition des régions et des autorités d’aires qui est posée par des personnalités régionales qui demandent que d’autres éléments que les pôles d’intérêts stratégiques soient pris en compte pour ces subdivisions territoriales8.

LE DÉBAT SUR LE DÉVELOPPEMENT RÉGIONAL ET LE CENTRALISME

33Le débat sur le développement régional et ses institutions et bases territoriales est inséparable du débat sur la décentralisation ; tous deux doivent être replacés dans le cadre de la réforme de l’État vénézuélien. Une commission de réforme de l’État fonctionne, structurée en plusieurs sous-commissions, dont une « sous-commission de décentralisation territoriale » avec à sa tête un colonel, ce qui montre l’intérêt apporté par les militaires à la question de la gestion et de l’aménagement du territoire.

  • 9 Cf. Intervention de M. Laroche au forum sur le projet de loi organique pour le développement régio (...)
  • 10 Ibid.

34Le projet de loi organique pour le développement régional est présenté par le bloc parlementaire du Zulia non pas comme un instrument dans une lutte contre les dirigeants de Caracas mais comme une mesure concrète de la réforme de l’État voulue par le président de la République, avec pour objectif fondamental un approfondissement de la démocratie. L’un des pères du projet, le juriste Laroche insiste sur le fait que décentralisation et participation vont de pair, que les collectivités locales doivent participer à la prise de décision et que : « les mouvements régionaux sont des signes de démocratisation »9. Le député Americo Araujo, membre du bloc parlementaire zulien et de la commission d’examen du projet de loi situe ce dernier comme une étape nécessaire de l’histoire vénézuélienne ; le Venezuela s’est formé comme pays à partir de l’intégration de provinces autonomes et par un processus « d’absorption centraliste » dirigé contre les régionalismes et les caudillos. Mais la centralisation est devenue à son tour source de désajustements et risque de freiner la résolution des problèmes nationaux de l’étape post-pétrolière10.

35Le projet de loi vise donc à obtenir une décentralisation et une déconcentration politico-administrative, avec un transfert de pouvoirs vers les États et les municipes. La constitution adoptée après le retour à la démocratie en 1958, renforçait le pouvoir central et théoriquement le pouvoir municipal, le niveau des États se trouvant diminué. Mais les conseils municipaux sont demeurés des instances inefficaces ; par ailleurs la nomination des gouverneurs d’États par le président de la République limite singulièrement l’autonomie des États fédérés et le rôle de leurs assemblées législatives. C’est le renforcement de ces dernières et du rôle des gouverneurs que recherche le projet de loi.

36Quelle est l’organisation institutionnelle envisagée pour atteindre cet objectif ? D’abord les régions, sous-régions et aires de programmation demeurent des unités administratives à fin de planification et exécution du développement régional. Un conseil national de développement régional sera créé comme organe consultatif, intégré par le responsable de l’ORCOPLAN, les ministres sectoriels, les gouverneurs présidents des conseils régionaux de développement, des assemblées législatives des États, des corporations régionales de développement, de représentants d’organisations professionnelles, syndicales, universitaires... Des conseils régionaux de développement sont créés dans chaque région avec la même association de représentants politiques, technocratiques et sociaux. Ce sont ces conseils qui doivent proposer au conseil national les plans régionaux. Un comité régional de gouvernement fonctionnera dans chaque région, composé d’un gouverneur-président, des autres gouverneurs d’État, du président de la corporation régionale et un représentant des organismes de planification régionale. Ce comité doit agir en coordination avec les instances nationales et des États. Le fait majeur dans ce dispositif est que les seules autorités législatives et réellement exécutives demeurent les assemblées des États et les gouverneurs des États, qui respectivement approuvent et exécutent les plans de développement économique et social des États.

37D’autre part l’ensemble demeure situé dans le cadre du système national de planification de coordination régionale et d’aménagement du territoire.

  • 11 Cf. Intervention du représentant de CORDIPLAN, Forum de Maracaïbo, 1/3/1985.

38Cette création d’instruments nouveaux devant cohabiter avec un système déjà en place pose une première série d’interrogations sur la cohérence de l’ensemble. Ainsi un représentant de CORDIPLAN soulignait que le projet de loi de développement régional devrait tenir compte d’une part de la loi d’aménagement du territoire déjà promulguée ainsi que de la loi de planification également en projet. Ce même représentant rappelait que dans le système de planification piloté par CORDIPLAN, le décret 408 de 1980 avait créé une assemblée de planification dans chaque État et donné un rôle fondamental aux gouverneurs. De même le renforcement du pouvoir des États et la décentralisation des corporations figurait déjà dans le 6ème plan de la Nation et dans les orientations définies par le président de la République11.

39Au-delà de ce doute sur la cohérence des instruments législatifs et des politiques ministérielles et sectorielles, d’autres interrogations portaient sur le poids réel qu’auraient les conseils régionaux de développement face au conseil national de développement régional, et les assemblées législatives des États face à l’assemblée nationale.

40Autre critique émise : dans le projet de loi le rôle assigné aux corporations de développement régional est faible : elles apparaissent chargées plus de la promotion que de la planification, les ramenant ainsi au rôle de simples organismes consultants des gouverneurs. Les bureaux régionaux de planification proposés par le projet apparaissent également comme des doublons des départements de planification fonctionnant déjà à la CVG ou à CORPORIENTE.

  • 12 Cf. Alberto Urdaneta, Forum de Maracaïbo, 1/3/1985.

41Pour reprendre le jugement d’un expert, va-t-on : « Vers une mort lente des corporations ? »12

42Enfin une question déterminante pour le succès de la décentralisation du développement régional demeurait sans réponse claire : de quelles ressources financières disposeraient les régions, les États (et par ailleurs les municipes). Certes le projet de loi envisage l’augmentation du « situado constitucional » (passant de 15 % à 30 %) ainsi que la création d’un fonds compensatoire de développement régional. Mais il est clair que tant que les ressources publiques demeurent fondamentalement d’origine pétrolière, leur collecte et gestion demeure d’abord du ressort du gouvernement central.

  • 13 Ibid.

43C’est toute la question de la redistribution des excédents, de « la territorialisation des excédents et des investissements » dans un système national où toutes les chaînes de production et de collecte convergent vers le centre du pays, que poser ce débat sur le développement régional13.

44Ces questions restent posées au moment où le Venezuela s’engage dans une longue période préélectorale et où bon nombre de décisions sont renvoyées au prochain gouvernement.

Notes

1 Un auteur comme Philippe Grenier considère au contraire que dans l’opposition entre un « style d’aménagement intensif en capital » et « un style d’aménagement intensif en travail », ce serait ce dernier qui serait plutôt « le résultat d’une concertation authentique avec les populations concernées ». Cf. Introduction sur les problèmes généraux de l’aménagement en Amérique latine dans : « L’Aménagement du territoire en Amérique latine », Cahiers 8 de l’Aménagement du territoire, CERAT, PUG, 1984.

2 Le quotidien de grande diffusion de Maracaïbo, Panorama, détaille cette argumentation du bloc zulien dans un appel « A la conscience nationale », publié le 1er octobre 1985.

3 Panorama, 1/10/1985.

4 ibid.

5 Cf. Proyecto de Ley Organica para el Desarrollo Regional. Bloque Parlementario zuliano. 3 déc. 1984, 11 p.

6 Cf. le texte de Michel Pouyllau dans ce livre.

7 Cf. Panorama, 1/3/1985.

8 Cf. Remarques de l’ing. Garrillo, ancien fonctionnaire de CORPOZULIA, lors du Séminaire franco-vénézuélien sur « Le Développement régional-urbain et la géographie des pouvoirs », Maracaïbo, 25, 26, 27 février 1985.

9 Cf. Intervention de M. Laroche au forum sur le projet de loi organique pour le développement régional, CINDER, Maracaïbo, 1er mars 1985.

10 Ibid.

11 Cf. Intervention du représentant de CORDIPLAN, Forum de Maracaïbo, 1/3/1985.

12 Cf. Alberto Urdaneta, Forum de Maracaïbo, 1/3/1985.

13 Ibid.

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