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Les défis de l'éducation en Amérique latine

 | 
Jean-Michel Blanquer
, 
Hélgio Trindade

L'ouverture sociale : les défis de la scolarisation

Les défis de l’enseignement brésilien : de l’enseignement primaire à l’enseignement professionnel

Carlos Roberto Jamil Cury

Note de l’auteur

Note portant sur l’auteur1

Texte intégral

PHOTOGRAPHIE N° 5 : ÉGLISE CATHOLIQUE À RIO DE JANEIRO (BRÉSIL). DANS CETTE ÉCOLE PRIMAIRE, OU TOUS LES ENFANTS SONT TRADITIONNELLEMENT EN UNIFORME, L’HEURE DE LA PRIÈRE EST AUSSI IMPORTANTE QUE LA LEÇON DE MATHÉMATIQUES (CLICHÉ : MARTINE DROULERS).

1Le Brésil, dans son histoire, a toujours connu des problèmes de scolarisation. Toutefois les problèmes sont autant de défis pour arriver à offrir à tous un enseignement de qualité sous la forme d’un service public. Ils durent encore de nos jours. Ils changent d’aspects mais ils continuent à résister aux autorités et aux politiques publiques. Nous avons des lois très ouvertes et bien posées, notamment notre Constitution fédérale de 1988. En même temps, nous sommes un des pays les plus inégalitaires du monde.

2Je voudrais proposer deux couples de concepts à la lumière desquels nous examinerons ces défis : modernité/qualité vs démocratie/égalité. Le premier couple ne s’oppose pas au second couple. Ils peuvent être complémentaires comme nous pouvons le voir dans l’expérience historique de certains pays. La modernité/qualité peut être définie, tout simplement, comme la possibilité d’accéder aux progrès les plus récents dans un certain contexte historique. Il était moderne, par exemple, au début du siècle de généraliser l’accès à l’enseignement primaire. C’était un symbole d’appartenance au temps présent.

3Mais, qui peut bénéficier de cette modernité/qualité ? C’est ici qu’intervient le second couple.

4La démocratie est d’abord la possibilité effective offerte à tous de tirer parti des opportunités considérées, dans un certain contexte, comme modernes. L’accès au savoir par tous l’est encore. La démocratie rend accessibles à tous les biens qui sont produits par la société parce qu’elle considère ces biens comme la propriété de chacun. Cela suppose l’égalité devant la loi. La conquête du droit au savoir pour tous est démocratique parce qu’elle signifie la reconnaissance d’une égalité de base où l’autre est toujours égal et différent.

5Mon hypothèse est simple : notre défi, au Brésil, est de concilier modernité/qualité et démocratie/égalité. Cela suscite des réticences sociales car, au Brésil, les partisans de la modernité n’ont pas voulu la démocratie, ce régime constituant une menace pour les privilèges des élites. Les partisans de la démocratie, quant à eux, se méfient de la modernité dans la mesure où ils y voient la possibilité de l’extension des inégalités. C’est la raison pour laquelle ils défendront plutôt la démocratie sociale que la démocratie politique.

6À la lumière de cette hypothèse, il faut revenir un peu sur notre histoire pour comprendre les défis de l’enseignement.

7Pendant la période de la colonisation le problème de l’enseignement ne se posait pas. La constitution d’une nation n’était pas dans les objectifs des colonisateurs.

8L’esclavage a renforcé ce modèle. Les Noirs n’étant pas considérés comme de êtres humains il ne valait absolument pas la peine de leur donner les moyens de les instruire. Leur apprendre la catéchèse était déjà beaucoup aux yeux des colonisateurs. L’imposition de la foi et de la morale chrétienne par voie orale semblait suffire. Pour ce qui est des Indiens, les méthodes n’ont pas été différentes.

9À quoi bon la scolarisation des Noirs, considérés comme des êtres inférieurs voués au travail forcé ? À quoi bon éduquer les Indiens, sauvages et indolents ? À quoi bon l’enseignement dans le contexte d’une occupation ayant pour finalité l’exploitation agricole ?

10L’enseignement était réservé aux élites. C’est la raison pour laquelle un pays déjà indépendant et même républicain n’a longtemps eu de réseau scolaire qu’à l’intention des seules élites sociales, c’est-à-dire les cadres, généralement blancs.

11Les migrations internes, l’intense urbanisation et l’industrialisation ont déclenché le débat sur le droit à l’enseignement. Cependant les conquêtes juridiques, surtout après 1934, ne se sont pas traduites par une démocratisation du système scolaire ; le système scolaire ne permettait qu’une mobilité sociale restreintte et les couches les plus pauvres de la population restaient en dehors de l’école. Cela veut dire que dans notre passé, l’enseignement secondaire et supérieur, au lieu de constituer une voie vers l’égalité, a été une source de dissimulation des inégalités économiques et ethniques. Par l’acquisition du savoir, les élites se présentaient comme légitimes et cherchaient à justifier leur supériorité et leurs richesses.

12À ces causes socio-historiques s’ajoutent des causes pédagogiques et administratives. L’illettrisme et l’échec scolaire sont aussi liés à une formation précaire des maîtres et à une application imparfaite des lois. Le caractère fédéral du Brésil après la proclamation de la République et ses dimensions continentales ont aussi joué un rôle. Les États membres de la fédération jouissent d’une grande autonomie et les relations entre les entités fédératives posent problème. La répartition des impôts a aussi des incidences sur le système : l’État central, c’est-à-dire l’Union, lève les impôts les plus importants ; or la responsabilité et la prise en charge de l’enseignement scolaire primaire et secondaire incombent aux États et aux communes. Par conséquent, l’enseignement scolaire primaire et secondaire n’a pas reçu un budget suffisant au regard des besoins. Par ailleurs, l’enseignement n’a jamais été une priorité des élites.

13Ainsi les inégalités sociales et les disparités régionales marquent profondément notre réalité scolaire alors que le système ne peut exercer sa fonction de mobilité et d’égalité sociales qu’à la condition d’une répartition équitable des richesses. La pauvreté continue à contribuer à l’exclusion sociale et à l’échec scolaire.

14Cependant plusieurs mouvements d’enseignants et même quelques politiciens se sont battus pour l’ouverture de l’école à tous. Les années 1930 et 1960 ont connu de nombreux efforts pour faire de l’enseignement un service public, gratuit, obligatoire et laïque. Bien que les conquêtes juridiques aient été importantes, la scolarisation, même lorsqu’elle est légalement obligatoire, demeure partielle et l’enseignement supérieur reste réservé à une élite.

15C’est bien dans ce cadre qu’il faut voir les défis que pose l’enseignement aux lois et aux politiques.

16À propos de l’enseignement, les lois brésiliennes ont connu d’importants changements avec la Constitution fédérale de 1988. Elle a rendu gratuit tout l’enseignement public, a institué l’enseignement primaire comme un droit et a affirmé la gestion démocratique comme principe de l’administration des écoles. Elle a aussi changé les principes de la fédération républicaine qui est devenue une fédération par collaboration et non par hiérarchisation.

17La nouvelle loi-cadre sur l’enseignement (1996) a confirmé tant la compétence concurrentielle entre l’Union, les États et le District fédéral en ce qui concerne l’enseignement, que la compétence commune entre l’Union, les États et les Communes en ce qui concerne l’offre des moyens d’accès à l’enseignement. Ces compétences doivent se régler par le régime de collaboration entre les systèmes d’enseignement dans le sens d’un vrai fédéralisme tout en respectant les normes générales nationales. Cela suppose, une difficile dialectique entre la Nation, les États, le District fédéral et les Communes, qui, à la fois, suppose une conception démocratique de fédération.

18En réalité, la pratique ne suit pas la loi.

19En même temps, la loi prévoit un rôle plus important pour les communes qui doivent assurer et prendre en charge l’enseignement dispensé à l’école primaire et au collège. D’ailleurs, cet enseignement « fondamental » est gratuit et obligatoire.

20Les États, quant à eux, doivent prendre en charge l’enseignement dispensé au lycée, d’ores et déjà gratuit, et rendu progressivement obligatoire.

21La nouvelle loi accroit l’autonomie accordée aux établissements scolaires. Jusqu’à cette loi, l’organisation de la scolarité était imposée. Maintenant cette organisation incombe aux établissements en partenariat avec les communes ou avec les États.

22Cette autonomie permet donc une flexibilité qui s’oppose aux traditionnels contrôles bureaucratiques.

23La loi institutionnalise les projets pédagogiques à travers lesquels, les établissements peuvent jouir progressivement d’une autonomie pédagogique et administrative et de gestion financière.

24Les projets pédagogiques, tout en respectant les contraintes générales de la loi (c’est-à-dire : deux cents journées de travail scolaire, l’horaire scolaire minimal de quatre heures par jour, les directives générales relatives aux programmes) pourront donc librement adapter leurs enseignements aux particularités des communautés auxquelles les établissements sont rattachés.

25Une autre loi portant sur le financement de l’enseignement primaire et sur la rémunération des maîtres a été aussi approuvée (1996). Cette loi change le mode de répartition des ressources financières de l’enseignement. Dans le but d’accroître l’autonomie des établissements, le gouvernement central souhaite à la fois décentraliser l’emploi et contrôler les montants des ressources financières. Il a donc proposé avec succès au Congrès national un amendement constitutionnel fixant le montant des ressources financières du système scolaire. L’amendement a créé des fonds d’investissement destinés à contraindre les États et les Communes à investir réellement dans l’enseignement au moins 25 % de la recette de leurs impôts et l’Union au moins 18 % de la recette de ses impôts. La nouveauté consiste en ce que les États et les Communes doivent obligatoirement dépenser 60 % de ces ressources dans le financement de l’enseignement primaire et la rémunération des maîtres. Les 40 % restants peuvent être destinés à l’enseignement dispensé aux adultes et à l’école maternelle. Néanmoins, l’enseignement dispensé au lycée reste entièrement à la charge des États. La loi ordinaire qui ordonnance les fonds oblige l’Union à compléter les ressources disponibles dans l’hypothèse où les États et les Communes resteraient au-dessous du minimum établi par élève et par an.

26Au-delà des problèmes de l’application de la loi, on ne peut pas ignorer les deux principes posés par cette loi : l’obligation des Communes d’investir dans l’enseignement primaire et le contrôle des sources financières. Il existe dans chaque État et dans chaque commune un Conseil social et fiscal qui surveille l’emploi des ressources conformément aux dispositions de la loi.

27Un autre défi est posé par la relation entre l’enseignement dispensé au lycée et l’enseignement professionnel et technique. Ce problème est abordé par la loi sur l’enseignement. Un décret du gouvernement pose le principe de l’indépendance entre les deux enseignements. L’enseignement professionnel doit être concomitant ou postérieur au lycée. Il n’est pas interdit de suivre l’enseignement professionnel parallèlement à l’enseignement secondaire, mais pour obtenir le diplôme national, l’étudiant devra avoir déjà fini l’enseignement secondaire.

28Cette orientation donnée par le décret est ambiguë. L’enseignement secondaire est devenu très important pour l’accès au monde du travail. En ce sens, il est souhaitable de renforcer la politique de généralisation de l’accès à ce niveau scolaire. Mais, il n’est pas encore obligatoire. Avec nos problèmes sociaux, il n’est pas évident que l’accès au niveau professionnel, qu’il soit postérieur ou concomitant à l’enseignement secondaire, puisse devenir démocratique à court terme. Le défi de la démocratisation est d’éviter que se maintiennent ces deux filières scolaires dont le recrutement est fixé non par la qualité des individus mais par le niveau de répartition des richesses.

29Il faut, au niveau structurel, réfléchir aux risques entraînés par la flexibilité accordée aux établissements. Cela devient crucial si l’on prend en compte le manque de respect de la loi de financement par l’Union.

30Un autre axe de la loi qui a déclenché des réformes éducatives par le gouvernement actuel consiste dans le principe de l’évaluation. La loi désigne l’Union comme responsable de l’évaluation à tous les niveaux de l’enseignement. L’Union exerce ses pouvoirs à travers des processus de coordination et d’évaluation. Jusqu’à présent, ce contrôle était réalisé à l’intérieur. Or maintenant que c’est la flexibilité qui devient la règle, il a fallu créer un système national d’évaluation.

31Ce système pourra être bénéfique s’il suit la nouvelle conception de la République fédérale fondée sur la collaboration. Mais si ce système devient trop centralisateur, il dégénèrera en une modalité de contrôle aussi bureaucratique que le système précédent. Il ne faut pas oublier le principe de collaboration et trouver des moyens d’évaluation qui ne punisse pas les élèves qui, pour des raisons sociales liées à la pauvreté, n’arrivent pas à réussir dans le système scolaire. Un mode d’évaluation qui ignorerait toute collaboration, tout dialogue, tout contexte pourrait entraîner une nouvelle et préjudiciable centralisation.

32En définitive, on peut dire que les politiques publiques en matière d’enseignement au Brésil se fondent plutôt sur le couple modernité/qualité que sur le couple démocratie/égalité et mettent en œuvre trois médiations : la dérégulation, la focalisation et la délégation.

33La dérégulation consiste en un assouplissement, voire en une suppression des dispositions normatives et bureaucratiques qui jusqu’ici encadraient l’enseignement. C’est la flexibilité.

34La focalisation prend la forme d’une politique consacrée prioritairement à l’enseignement primaire. Pour le privilégier, le gouvernement fédéral a adopté la loi de financement. Dans ce contexte, l’école maternelle et l’enseignement dispensé aux adultes sont restés presque orphelins du financement public. L’enseignement secondaire, à la charge des États, n’a quant à lui, pas de fonds propres pour son expansion. Et l’enseignement professionnel manque de fonds nécessaires à son développement.

35Dans ce contexte où l’école a perdu le soutien de l’État, la flexibilité pourrait pénaliser les établissements qui n’auraient pas les moyens financiers de se redresser. Ainsi, cette décentralisation associée à la précarité financière du système scolaire, risque de permettre aux pouvoirs publics de se démettre de leurs responsabilités vis-à-vis des établissements pauvres, qui eux-mêmes pourraient transformer l’autonomie en improvisation et demander aux parents des élèves l’argent nécessaire à leur fonctionnement.

36Nous devons affronter les deux défis, tous deux importants : résoudre le problème démocratique, et apporter une solution au problème de la qualité comme exigence du notre temps. Le premier est un défi classique du xxe siècle concernant le conflit des classes sociales. Il faut un minimum d’égalité sociale pour que la démocratie puisse s’imposer. Le second est déjà un problème du xxie siècle et conditionne la possibilité d’un avenir meilleur.

37Le Brésil demeure encore un pays socialement et géographiquement inégalitaire. La politique du gouvernement montre qu’il y a un long chemin entre le principe de la loi et les politiques concrètes. Il est vrai qu’aujourd’hui, tous les acteurs de la vie sociale ont pris conscience de la valeur de l’enseignement. Pour qu’il puisse réussir, il faut une politique de redistribution des richesses et connaître les limites de la scolarisation. L’enseignement est un facteur important, incontournable, mais ses possibilités sont limitées par l’inégale distribution des richesses.

38Lorsque l’enseignement primaire et secondaire devient une nécessité pour les ouvriers, les patrons et les autorités publiques, la nouvelle loi s’impose comme un défi.

39Relever ce défi impose de surmonter le lourd héritage du passé. Le combat contre l’exclusion ne peut devenir le seul objectif de l’enseignement, la quête de qualité est également très importante mais la qualité n’est actuellement possible que dans certains contextes sociaux, les conditions de vie des familles pauvres contrastant avec celles des riches.

40Par conséquent, une politique moderne pour l’enseignement (ce qui est l’objectif de la politique actuelle avec le concept de qualité) doit s’appuyer sur une politique sociale démocratique, ce qui suppose la pratique du principe d’égalité. Pour parvenir à une distribution plus juste et efficace des richesses, le défi consiste à conjuguer égalité et qualité.

41Les nouvelles lois ont voulu montrer le chemin de cette conjugaison. Les politiques actuelles de l’enseignement sont pleines de promesses, à la condition que se mette en place une politique sociale où l’État ne se soumettrait pas aux contraintes du marché afin d’offrir une perspective concrète d’égalité sociale. Sans cela, les promesses de la loi et de certaines initiatives de la politique actuelle de l’enseignement, ne déboucheront pas sur des avancées significatives. Une approche pragmatique de la démocratie et de la modernité, nous permettra de rachetter une dette ancienne et toujours présente. Elle nous permettra aussi de donner la possibilité à tous d’acquérir le statut de citoyen à part entière, et, à terme, déboucher sur un avenir meilleur.

Notes de fin

1 Université Fédérale de Minas Gerais

Table des illustrations

Légende PHOTOGRAPHIE N° 5 : ÉGLISE CATHOLIQUE À RIO DE JANEIRO (BRÉSIL). DANS CETTE ÉCOLE PRIMAIRE, OU TOUS LES ENFANTS SONT TRADITIONNELLEMENT EN UNIFORME, L’HEURE DE LA PRIÈRE EST AUSSI IMPORTANTE QUE LA LEÇON DE MATHÉMATIQUES (CLICHÉ : MARTINE DROULERS).
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© Éditions de l’IHEAL, 2000

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