Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Les défis de l'éducation en Amérique latine

 | 
Jean-Michel Blanquer
, 
Hélgio Trindade

L'Évaluation des universités : expériences et tensions

Les tensions dans l’élaboration et la mise en place des politiques d’évaluation de la qualité en Argentine

Pedro Krotsch

Texte intégral

  • * Université de Buenos Aires, université nationale de La Plata

1Note portant sur l’auteur*

PHOTOGRAPHIE N° 4 : L’UNIVERSITÉ CATHOLIQUE DE BUENOS AIRES. LES NOUVEAUX BÂTIMENTS DE L’UNIVERSITÉ SONT L’EXPRESSION DE SA GRANDE PROSPÉRITÉ (CLICHE : ANNE BRIDE COLIN-DELAVAUD).

2Le problème de l’évaluation de la qualité de l’enseignement supérieur constitue un des sujets clés de l’agenda des réformes qui commencent à être mises en place, au milieu des années 1980, dans presque toutes les régions du monde. Le nouvel agenda de l’enseignement supérieur a été le produit de différents facteurs politiques, sociaux et économiques, qui ont motivé une révision de la relation entre l’État et la société, de même qu’entre l’État et les universités. À cet égard, deux phénomènes ont été décisifs pour comprendre l’origine des nouvelles méthodes utilisées en matière de qualité de l’enseignement supérieur. D’une part, le fait que les universités soient entrées dans une phase dite de « massification », processus qui a pu être résolu par une expansion et une diversification du système. D’autre part, le fait qu’à leur sortie des universités, les diplômés ne se dirigent plus principalement vers le secteur public mais plutôt vers le secteur privé. La double pression de ces facteurs motive une volonté croissante de modifier les moyens, traditionnellement mis en œuvre, pour garantir la qualité de la formation universitaire.

3À la fin des années 1980, Brunner (1990) signalait la nécessité de mettre en place une évaluation légère et efficace, pour remplacer l’ancienne relation de bienveillance établie entre les universités et l’État en Amérique latine. Il considérait l’évaluation comme un instrument utile pour agencer une forme de régulation et de gestion des universités, visant à améliorer leur qualité. Par ailleurs, plusieurs éléments — auxquels s’est ajoutée la crise de l’ingénierie sociale et de l’élaboration de plans, moteurs de la rationalisation des politiques de l’État — ont contribué à modifier les relations entretenues entre l’État et l’enseignement : la crise de l’État, le démantèlement de l’État-providence et les profondes réformes de l’État, ainsi que les privatisations et la décentralisation qui en ont découlé. L’évaluation en vient ainsi à remplacer les schémas traditionnels et devient l’instrument de conduite et de régulation des processus éducatifs. Dans un tel contexte, le recours à l’évaluation se généralise dans les différents pays du monde, afin de rétablir la confiance dans l’université, mais sans que cela signifie nécessairement que le degré de liberté des institutions augmente. Ce dernier aspect dépendra de l’histoire particulière de la relation entre l’Université et l’État dans chacun des pays.

4L’Argentine a une longue tradition d’« autonomie universitaire », qui débute avec la réforme universitaire de 1918. Une telle autonomie, associée à la cogestion des institutions — interrompue pendant les gouvernements autoritaires — continue d’exister de nos jours, malgré les limites imposées par la loi 24. 521 sur l’enseignement supérieur, promulguée en 1995. Il faut aussi signaler que ce modèle universitaire a historiquement contribué à affaiblir le rôle que l’État a eu face aux universités. Ainsi, sauf exceptions telle la période 1971-1975, on peut observer que l’État a négligé les politiques publiques en faveur de l’université, y compris avant 1918. À l’inverse, dès la fin du siècle dernier, l’État central a eu un rôle très actif en ce qui concerne l’enseignement primaire et secondaire, qu’il a progressivement abandonné au cours des dernières décennies, à partir de la décentralisation des services vers les provinces.

5À partir de 1989, quand le parti justicialista arrive au pouvoir, l’État commence à participer à la construction de politiques d’enseignement supérieur qui modifient les traditionnelles relations de « bienveillance », alors dominantes, entre l’État et l’Université, pendant les périodes démocratiques. Encadrées par les tendances actuelles visant à rendre prioritaires les problèmes de la qualité, ces politiques se sont développées au cours de trois étapes principales. La première, qui va de 1989 jusqu’au début de 1993, peut être considérée comme celle de la « construction de l’agenda » ; la seconde, de 1993 à 1997, correspond à la phase de « construction et mise en place de la politique » ; et la troisième, qui est celle dans laquelle nous nous trouvons actuellement, peut être dite de « stabilisation et de bureaucratisation » de cette politique.

6Pendant la première période, les débats, lourds d’affrontements, rendent publique une série de questions qui touchent principalement à la légitimité des universités nationales, promouvant, de fait, le remplacement de la confiance sur laquelle étaient fondées les relations entre l’Université et la société, par d’autres mécanismes d’évaluation. Sont ainsi introduites des questions qui, aujourd’hui encore, constituent l’axe et l’arrière-plan des débats : le principe d’égalité, le coût des études, la faible capacité d’accueil du système, les modèles d’accès à l’enseignement supérieur, la politique de financement, l’évaluation de l’enseignement supérieur, l’articulation de ce dernier avec le monde de l’entreprise, etc.

7La seconde période est celle qui va, de 1993 (date à laquelle est créé le secrétariat des politiques universitaires, SPU), à 1997, lors du changement de titulaire au secrétariat. C’est cette dernière étape que nous analyserons. L’élaboration et l’exécution des politiques relatives à l’enseignement supérieur ont lieu pendant cette période. À partir de la promulgation de la LES et avec le remplacement postérieur du secrétaire délégué aux politiques universitaires, en 1997, commence l’étape de stabilisation de ces politiques.

8Dans un tel contexte, la politique d’évaluation, sur laquelle nous nous pencherons, constitue l’axe idéologique de la politique de l’enseignement supérieur mise en place. En effet, c’est sur l’évaluation que se fondent les discours relatifs à la qualité et aux discours qui préconisent changements et innovations pour le système. Dans ce travail, on analysera le processus de construction historique de la politique d’évaluation, en même temps qu’on définira les caractéristiques de différents aspects du fonctionnement actuel de l’évaluation, à partir des objectifs assignés à la Commission nationale d’évaluation et d’homologation universitaire (Coneau). Comme toute analyse de situation, celle que nous exposerons contiendra des jugements de valeur ; elle correspond à un point de vue particulier qui découle, dans une large mesure, de la perspective à partir de laquelle les questions sont abordées.

9En réponse à la complexe politique universitaire, focalisée sur des mesures concrètes, déployée récemment par l’État, le système d’enseignement supérieur a modifié son profil traditionnel. Durant un court laps de temps (1993-1995), un ensemble de mesures furent formulées et commencèrent à être mises en place, jusqu’à la promulgation, en 1995, de la loi 24.521 relative à l’enseignement supérieur. Voici quelques-unes des questions qu’il est utile de prendre en considération afin d’analyser les politiques relatives à l’enseignement supérieur, et plus particulièrement, celles qui ont trait à l’évaluation de la qualité :

  1. le zèle avec lequel ces politiques ont été appliquées ;
  2. l’amplitude de l’éventail des mesures instaurées, sur les plans horizontal et vertical du système ;
  3. la tentative de rupture face au modèle d’État-providence, dont la politique a fondamentalement consisté à préserver l’autonomie des institutions pendant les périodes démocratiques ;
  4. en peu de temps, l’équilibre et la configuration du pouvoir se sont modifiés, de manière significative, au sein du système ; la création d’organismes de coordination et de médiation, ainsi que l’élargissement de la bureaucratie gouvernementale, se sont, en effet, traduits par l’incorporation d’espaces de pouvoir dans un champ qui, jusque là, en était dénué. Le système s’est complexifié, y compris au niveau des organismes administratifs.

10La question qui parcourt sans cesse notre réflexion sur les processus d’évaluation est la suivante : dans quelle mesure ces derniers peuvent-ils stimuler l’innovation et le changement à la base du système ? Est-il possible d’introduire le changement, de l’extérieur du système ? Est-il possible de relier ces politiques à un changement de mission de l’université ?

11Il est toujours difficile de tenter de comprendre le présent, dans la mesure où nous manquons d’informations sur la manière dont les structures et les pratiques existantes modifient, réabsorbent ou résistent aux nouvelles mesures. En ce sens, nous ne prétendons pas évaluer les processus d’élaboration ou de mise en place de la politique d’évaluation et d’homologation — pour le faire, nous devrions pouvoir reconnaître l’incidence que les acteurs, les intérêts et les pratiques des différentes politiques ont eue sur leur formation et développement. Pour cette raison, nous nous maintiendrons dans l’espace abstrait de la formulation des politiques, en tentant simplement de rendre compte de l’une d’entre elles, en même temps que nous réfléchirons sur sa mise en place et son impact : la politique relative à l’évaluation de la qualité. Cela implique de privilégier, dans le cas des politiques publiques, l’« activisme du centre », toutefois nous ne disposons actuellement pas de données fines qui permettrait de cerner l’ensemble des tensions, des pressions et des résistances qui sont apparues.

QUELQUES CARACTÉRISTIQUES DE L’UNIVERSITÉ ARGENTINE : L’« UNIVERSITÉ ININTERROMPUE »

12L’adoption par l’Argentine d’une politique d’ouverture économique, de privatisation et de réforme de l’État, à partir de 1990, et sa participation active au sein d’un nouveau bloc économique régional, ont globalisé définitivement les différentes dimensions de la réalité sociale et économique du pays. L’université publique qui doit faire face à la nouvelle situation a connu en matière de gestion, une longue trajectoire, qui remonte à 1918, avec la réforme de Córdoba. Depuis lors et malgré de nombreuses interruptions dans sa vie institutionnelle, de fortes représentations de ce que devait être une université se sont forgées et ont servi de fondement à une administration tripartite (étudiants, diplômés et enseignants) de ses institutions et à ses orientations scientifiques, simultanément remises en question par un professionnalisme toujours rénové, du fait des aspirations de mobilité sociale de la classe moyenne.

13L’université argentine, quoique de plus en plus importante en termes d’effectifs à partir des années 1950, n’avait modernisé ni sa structure académique — sauf, pendant le court laps de temps allant de 1955 à 1960 — ni le profil de ses cursus traditionnels. Dans le même temps, la recherche perdait la vigueur qu’elle avait eue un jour.

14À partir de 1989, et plus particulièrement à partir de 1993, une intense politique publique se développe, dans le cadre d’une autonomie institutionnelle — fruit d’une politique restauratrice mise en place avec l’avènement de la démocratie en 1983. À la fin de cette étape, sera introduite en Argentine, une grande partie des politiques promues par les organismes internationaux pour le système universitaire. Ces mesures en même temps qu’elles prétendaient orienter les institutions vers le marché, ont eu pour effet, dans le cas de l’enseignement supérieur, de multiplier les organismes et mécanismes de contrôle et de régulation de la vie institutionnelle.

15L’université argentine (comme l’université latino-américaine, en général) s’est développée, sur la base du vieux modèle « professionnaliste », à partir des années 1950. Dans l’Argentine récente, l’accroissement quantitatif s’est manifesté en termes d’inscriptions à partir de 1983, puis en termes d’institutions, à partir de 1990, avec la création de onze universités nationales et de vingt-deux universités privées. À celles-ci s’ajoute la création récente de Collèges universitaires et d’Instituts techniques, à l’intérieur du secteur non universitaire de l’enseignement supérieur. Cet élargissement de l’offre, qui risque fort de se poursuivre, constitue un élément qui rétro-alimente la nécessité de coordonner le système de l’enseignement supérieur, en même temps qu’il le complexifie et le diversifie.

Tableau 1 : Enseignement supérieur : nombre d’institutions et nombre d’étudiants (secteurs public et privé)

Tableau 1 : Enseignement supérieur : nombre d’institutions et nombre d’étudiants (secteurs public et privé)

Source : Bulletin de statistique ; Secrétariat des politiques universitaires ; ministère de l'Éducation et de la Culture, Argentine, 1997.

16Comme on le voit dans le tableau ci-dessus, le nombre d’étudiants inscrits dans le secteur privé a augmenté plus rapidement que dans le secteur public, tant dans les établissements universitaires que dans les établissements non universitaires. Cette expansion s’est en outre accompagnée d’une différenciation intra-sectorielle croissante — en fonction de la taille des universités, petites et grandes, des régions, etc. — ainsi que de l’environnement social des nouvelles universités publiques de l’aire métropolitaine. Dans le cas des universités privées, cette différenciation croissante se manifeste également quant à l’origine sociale des élèves et dans le fait que beaucoup des nouvelles offres éducatives répondent à des particularités culturelles, notamment confessionnelles, des couches moyennes urbaines de l’aire métropolitaine de Buenos Aires. On observe aussi l’existence d’une offre éducative privée, vouée à la recherche et à l’excellence académique, qui remet en question le monopole traditionnel de l’université de Buenos Aires, du moins, dans certaines disciplines. Bien que l’expansion du secteur privé en termes d’institutions n’ait pas progressé pendant la période 1989-1995, on peut s’attendre à la création progressive de nouvelles institutions, dont l’homologation relève de la Coneau.

ASPECTS HISTORIQUES DE LA CONSTITUTION DU SYSTÈME D’ÉVALUATION

17Nous ferons ici un bref résumé du processus de construction de la politique d’évaluation, en partant du principe qu’une perspective qui mesure effectivement les processus d’interaction et de négociation, dans l’élaboration des politiques, contribue à donner une vision moins réductrice et permet donc de mieux comprendre les complexités de la production des politiques publiques.

18Le champ actuel des pratiques et des institutions liées à l’évaluation de la qualité, est le produit de plus de dix années d’effort, dont la majeure partie a donné lieu à des débats et des disputes, relatifs à sa validité, à son sens et à son efficacité. Né sous forme de projet, pendant le gouvernement radical, associé depuis lors au financement de la Banque mondiale, il est finalement institutionnalisé par le biais de la Coneau, créée par la LES. Jusqu’à 1991, la question de l’évaluation devait être incorporée au traitement d’autres sujets qui constituaient l’agenda de la Réforme de l’État — tels le financement, les coûts et sources alternatives de financement, l’efficacité interne du système, la gestion, etc. —, et dont elle s’isolerait progressivement pour se convertir en un problème aux caractéristiques propres.

19Entre 1989 et 1993, nous sommes encore dans la période que nous avons dénommée de « construction et de légitimation » du nouvel agenda, en même temps cesse d’être valide le mode de fonctionnement antérieur, fondé sur la confiance publique. Comme on le croyait alors, ce dernier devait être remplacé par de nouvelles méthodes, visant à « rendre des comptes ».

20C’est dans ce contexte que l’évaluation commence à se profiler, comme un espace spécifique de confrontations consolidé autour de la relation qui s’établit entre le chapitre du sous-projet 06, relatif à l’évaluation, et le Conseil interuniversitaire national (CIN). Cette période est marquée par une forte controverse entre ces deux acteurs, dans un contexte où, rappelons-le, le gouvernement justicialiste développe une politique radicale de Réforme de l’État et de l’économie, à laquelle le système universitaire n’adhère pas.

  • 1 L’acte souscrit avec le gouvernement visait l’élaboration d’une typologie des universités, sur la (...)

21L’acte de concertation universitaire, signé entre le CIN et le Pouvoir exécutif national (Décret n° 990 de 1991), ouvre, d’une certaine manière, la possibilité de construire des ponts grâce auxquels sont canalisées les tensions existant entre l’État et l’Université — ce qui, en même temps, confirme la faiblesse des universités face au projet global de rationalisation1.

22Le processus de formation de la politique d’évaluation s’était développé, jusque là, par intermittence. S’il est vrai qu’il avait été placé dans l’agenda de l’État pendant les années précédentes, c’était toujours aux côtés d’autres sujets dotés du même intérêt public. En 1992, il se convertit en une problématique qui doit être traitée d’un commun accord entre les acteurs de l’État et les universités. Il se constitue ainsi un espace de tensions formalisé, que certains ont considéré comme le point de départ de la configuration du champ de l’évaluation (Mollis), espace dont il semble juste de souligner le caractère interactif et négocié, fortement marqué par l’appartenance politique des acteurs.

  • 2 Divers auteurs (Baldridge, Cohen y March, Clark) ont tenté de définir l’université comme une organ (...)

23Il est nécessaire d’ajouter que ces acteurs n’ont pas tous disposé des mêmes capacités et du même délai pour élaborer et introduire les nouvelles politiques. En effet, tandis que l’État était guidé par les principes du pouvoir légal et de la hiérarchie bureaucratique, les universités structuraient leur pouvoir et leur autorité, interne et interinstitutionnelle, de manière fortement collégiale2.

24Le caractère négocié des processus d’interaction, à l’intérieur de l’Université, se reflète également dans les relations entre les universités. À cela s’ajoute le fort impact que, dans notre pays, la politique partisane a eu sur eux. En ce sens, il ne fait aucun doute que l’ensemble du processus de construction de la politique d’évaluation a été traversé par l’existence de tensions entre le parti au pouvoir et le principal parti de l’opposition. D’autres acteurs ont vraisemblablement participé également à l’élaboration de la politique générale, comme l’avaient fait, au préalable, les organisations patronales et surtout, les étudiants, l’absence des universitaires ayant été notable.

25Le dénommé sous-projet 06, qui contenait la composante de l’évaluation de la qualité, fut mis en place, en 1991 (deux ans avant que ne soit entamée une politique universitaire plus active), avec le Programme national d’assistance technique pour les services sociaux (Pronatass). Ce dernier disposait d’un financement de la Banque mondiale et de la coopération technique du programme des Nations unies pour le Développement (PNUD).

26De son côté, le gouvernement central avait signé un accord avec le CIN, pour mettre le projet en application, à l’intérieur duquel seule la question de l’évaluation continua d’être l’objet d’accords et de négociations avec les universités ; ce processus se canalisera par la suite, d’abord, par le biais de la Commission d’enseignement du CIN, puis par celui d’une commission spécifique de ce même organisme, chargée du suivi de l’élaboration du projet.

  • 3 L’émergence des organismes d’évaluation présentent différentes caractéristiques en fonction des pa (...)

27Cette situation donna lieu à un activisme remarquable autour de la thématique de l’évaluation, qui se reflète dans les nombreux accords pléniers du CIN relatifs à ce sujet. Cependant, l’évaluation est devenue une question donnant lieu à débat, à l’extérieur de cet organisme. En 1991, l’université de Salta organise la première rencontre nationale sur l’évaluation de la qualité, qui montre le grand intérêt qu’éveille le sujet, à la base du système universitaire. De fait, un débat prend forme, relatif au sens et au contrôle de l’évaluation dans le pays — laquelle, étant donné l’incapacité des universités à anticiper, n’est pas organisée comme un dispositif propre au système de l’enseignement supérieur3.

28L’année 1992 est particulièrement riche en négociations relatives au sens et à l’orientation de l’évaluation — intérêt qui diminuera dans la mesure où la discussion se convertit, chaque fois davantage, en une dispute entre groupes de techniciens. Pendant la réunion plénière du CIN à La Plata, au début de cette même année, on signale : « l’évaluation de la qualité est une question fondamentale pour l’université et il devient nécessaire de l’incorporer à la gestion de cette dernière ; [...] de nombreuses universités nationales réalisent des expériences à ce propos, qui constituent des antécédents importants afin de donner forme à une méthodologie valide pour l’évaluation universitaire ; [...] la question est traitée en permanence au sein du CIN qui a organisé différentes réunions d’experts à son sujet ; [...] pour favoriser une relation plus étroite du CIN avec le sous-projet 06 et ses coordinateurs, une commission permanente de suivi et d’observation devient nécessaire, composée par des représentants académiques de chacune des zones dans lesquelles, à des fins pratiques d’analyse, les universités du pays ont été réparties [...] » (Accord plénier N.38/92, La Plata, 2 avril 1992). Se voyait ainsi instituée une structure officielle, de caractère régional et déjà détachée de la Commission d’enseignement du CIN, à laquelle il revenait de réaliser un suivi du projet d’évaluation.

  • 4 La composante évaluation fut à la charge de Carlos Marquis et de Víctor Sigal.
  • 5 Il faut signaler que le projet a été soutenu tel quel, mais qu’il a ensuite été soumis à des modif (...)

29Au début de l’année suivante, est rendu public le document intitulé « Évaluation pour l’amélioration de la qualité universitaire, stratégies, méthodes et instruments »4. Ce dernier donne lieu à des critiques, essentiellement relatives au système d’évaluateurs utilisé, à la prédominance d’une vision fondamentalement quantitative, ainsi qu’à la pertinence méthodologique des indicateurs forgés pour mesurer la qualité (Follari, Perez Lindo). Le document propose également la création d’une commission d’évaluation autonome, qui sera, par la suite, à nouveau promue par le Conseil national de l’enseignement supérieur, créé, en tant qu’organe consultant, par le nouveau ministère de l’Éducation (1993) et qui, au terme de quelques modifications, sera, par la suite, incorporé à la loi5.

  • 6 Au moment de la mise en place d’un nouveau cabinet éducatif, le Secrétariat délégué aux politiques (...)
  • 7 Accord Plénier 50/90, signé par le CIN, à San Juan, dans lequel la position et les principes des u (...)

30Parallèlement à la formulation des politiques et à la modification du « système de tensions », le CIN met un terme à l’activité relative au sous-projet 06 tout juste un an après le début du travail conjoint entre les parties, en avril 1993, en « considérant inadaptée l’adoption de la proposition « Évaluation pour l’amélioration de la qualité universitaire » [...] comme instrument devant être utilisé par les universités nationales » (Accord Plénier N. 97/93. Concordia, 16 avril 1993). Dans le même temps, il est décidé que l’on continue de traiter la problématique en profondeur, par le biais de la Commission de coordination d’activités pour l’évaluation et l’amélioration de la qualité (Caemec)6. De La Plata à Concordia, un an s’était écoulé, au cours duquel différents aspects de la proposition du sous-projet 06 avaient été négociés, engendrant des divergences, donnant lieu à diverses prises de positions et à des critiques7.

  • 8 La nouvelle politique s’est étendue sur la base d’une combinaison de diagnostics précis et d’actio (...)

31Cette rupture du CIN (à l’indépendance seulement apparente), renforcée par l’existence d’accords relatifs aux principes de l’évaluation, survient à un moment où se consolide l’aptitude du ministère de l’Éducation et de la Culture à engendrer ou à mettre en place des politiques, grâce à la création du secrétariat chargé des politiques universitaires, et où est mise en place une politique active, dont la matrice conceptuelle est contenue dans le programme de réforme de l’enseignement supérieur (PRES) qui intègre quelques « Lessons of Experience » de la Banque Mondiale8. Dans ce contexte marqué par la faiblesse du pouvoir politique, la volonté de maintenir une conception autonome et autorégulée de l’évaluation durera seulement (et malgré les activités proposées) jusqu’à l’accord établi entre le ministère de l’Éducation et de la Culture et le CIN, le 8 décembre 1993. À ce propos, Sonia Alvarez signale : « cet [accord], soutenu par des initiatives du ministère, marque un but dans les combats et les débats, engendrés jusque là, et une avancée significative de la conception fondamentale, dans la mesure où l’accord en question nourrit la légitimité, dans la future norme de la loi sur l’enseignement supérieur, de l’existence d’une entité émanant de l’État autonome et chargée de l’évaluation ». À partir de ce moment, un tournant s’amorce, fruit non seulement d’une politique plus radicale et coordonnée de la part du gouvernement vis-à-vis des universités, mais aussi du renforcement du gouvernement national à partir des élections réalisées cette année-là. La politique universitaire est désormais présidée par une logique qui soutient la mise en marche de l’« agenda de la transformation », grâce à la création d’organismes adaptés, à un moment où, de fait, les politiques commencent à être rapidement mises en place.

  • 9 Ces accords, qui ont été mis en place parallèlement à l’échec des négociations entre le CIN et le (...)

32Ainsi, à partir de juillet 1993 et dans le cadre de la rupture entre le CIN et le sous-projet 06, une politique parallèle est établie à partir de la SPU, visant l’évaluation de la qualité et l’instauration de projets d’amélioration des universités. Des accords bilatéraux d’évaluation sont signés avec des universités et des associations de facultés ; le dialogue est posé comme principe des manœuvres universitaires. Adhèrent progressivement à ces accords un nombre important d’universités ; toutefois il est significatif que les institutions les plus anciennnes et les plus réputées n’y souscrivent pas. La méthodologie d’évaluation proposée s’est modifiée en fonction des éléments introduits pendant le processus de négociation avec les universités9.

33Auto-évaluation institutionnelle, évaluation externe et appui technique, de la part de la SPU, constituent le noyau de la stratégie, les universités conservant une certaine autonomie pour définir leurs propres méthodologies et instruments d’évaluation. Dans ce contexte, se profile déjà le modèle d’auto-évaluation interne et d’évaluation externe menée par la SPU, qui sera incorporé à la loi, en 1995. Le processus d’évaluation institutionnelle est ainsi passé d’une conception fondamentalement normative, à une autre conception, selon laquelle l’auto-évaluation est un élément central. Comme le signale l’auteur mentionné précédemment : « cette avancée correspond à une stratégie intelligente, face à la lenteur du CIN à assumer la coordination et à mettre en place un système alternatif ». Divers auteurs (Krotsch, Mollis, Follari) ont signalé les difficultés qu’a rencontrées le CIN, du fait des problèmes liés à son mode de représentation et à sa composition interne, pour mener à bien un processus qui, dans un contexte politique déséquilibré, s’apparentait à une lutte pour le pouvoir. Et ce d’autant plus que différents fronts de négociation s’étaient ouverts simultanément et qui concernaient l’évaluation des troisièmes cycles, les débuts de l’évaluation institutionnelle, la création de dix nouvelles universités, la création du Fonds pour l’amélioration de l’enseignement supérieur (Fomec), la Commission d’homologation de Posgrados (CAP), etc.

34Il est utile de signaler qu’à l’intérieur même du CIN, coexistaient différentes positions relatives au processus d’évaluation : certains considéraient qu’il était nécessaire de développer une politique de stratification, de bas en haut, en créant des instances d’évaluation, à partir du système, afin de l’autoréguler ; d’autres, prônaient davantage la « résistance » que l’« anticipation ».

35Nous avons fait un bref résumé du processus de l’élaboration ou de formulation de la politique d’évaluation ; il en découle une série de conclusions importantes pour l’analyse de l’élaboration des politiques universitaires :

  1. L’élaboration de la politique d’évaluation, comme celle de toute politique mise en place dans un contexte démocratique, est un processus fondamentalement interactif. Généralement, on impute les politiques émergentes à la décision rationnelle d’acteurs bureaucratiques : les espaces (législatif, exécutif, etc.) comme les moments (genèse, formulation, mise en place, etc.) de l’agencement de la politique apparaissent clairement délimités et soumis à des critères administratifs. La politique instituée illustre la superposition de ces différents éléments et le caractère, négocié et imprévu, des résultats permet de réfléchir sur l’optique, verticale et administrative, à partir de laquelle, les politiques publiques sont généralement pensées.
  2. Il semble également important de souligner qu’en termes de « coalition de politiques », la position de l’État était la plus forte, non seulement du fait de la relative unité de l’appareil bureaucratique — comparée avec le type de coalitions que peuvent former les universités —, mais aussi, en raison de l’appui, matériel et symbolique, de la Banque mondiale ; à ceci, s’ajoute l’existence d’un liderazgo solide et de conditions politiques adaptées pour faire face à la résistance de la société et de l’université elle-même, dans un contexte où la nécessité d’une réforme de l’université était dotée d’un potentiel de légitimité important.
  3. Les acteurs universitaires ne semblaient pas considérer comme urgente l’insertion de l’évaluation dans leurs pratiques, ils ne manifestaient pas d’intérêt pour elle et ne réclamaient pas de ressources de l’État pour sa mise en place. Pour le gouvernement, l’évaluation constituait un instrument stratégique de sa consolidation, en tant qu’appareil bureaucratique récemment créé, alors même que la conjoncture politique et les orientations des acteurs universitaires paraissaient pencher en faveur d’une tactique de résistance plutôt que d’une stratégie visant à anticiper les politiques.
  4. On peut dire que l’élaboration de politiques d’évaluation par le gouvernement ne répondait pas à une demande manifeste des universités.
  5. Cette politique a instauré un processus social dont le produit final, la mise en place de cette politique grâce à la CONEAU, reflète quelques-uns des objectifs fixés non seulement par la politique officielle, mais aussi par les autres acteurs sociaux qui sont intervenus dans le processus (le CIN, puis le pouvoir législatif).

LA LOI ET LA FINALITÉ DE L’ÉVALUATION

36Avant tout, il est nécessaire de signaler que la loi ne constitue pas une loi cadre mais une loi au contenu fortement normatif, constituée de 89 articles. La norme prétend réguler horizontalement la relation entre tous les secteurs et sous-secteurs de l’enseignement supérieur — en en créant également de nouveaux — en même temps qu’elle étend le système vers le haut par la création d’organismes de médiation ; parallèlement, elle tente de réglementer différents aspects de l’organisation interne des institutions. La loi constitue le résultat d’un processus de négociations intenses et compliquées, qui débutèrent en 1993 entre le CIN (Conseil universitaire national) et le ministère de l’Éducation et de la Culture ; par la suite, une fois soumise au pouvoir législatif, la loi souffrit une série de modifications et d’ajouts imprévus qui altérèrent l’autonomie traditionnelle de l’Université argentine.

  • 10 Meny et Thoenig proposent de classifier les politiques publiques en refusant les critères formels (...)

37En termes généraux, on peut dire que la LES constitue un instrument principalement régulateur, puisqu’elle affecte directement les différents acteurs par le biais d’interdictions et d’autorisations ; c’est aussi un instrument constitutif, dans la mesure où elle établit de nouvelles règles du jeu (Meny, Thoenig : 1992)10. Parallèlement, le document constitue une rupture avec les discours qui lient la « mission » de l’Université à la nation, à l’industrialisation, au développement, etc. ; en réalité, les objectifs et les fonctions de l’Université sont supposés émerger au niveau institutionnel, à partir de nouvelles règles du jeu et de nouvelles exigences de qualité (ils sont mesurés en fonction de critères d’efficience et d’efficacité, qui s’apparentent généralement à ceux qui unissent les matières premières aux produits finis) ; les traits suivants sont quelques-unes des particularités qui caractérisent la LES :

  1. Elle établit des critères relatifs à l’administration des institutions, qui tendent à renforcer les autorités unipersonnelles, sans toutefois s’éloigner définitivement du modèle de gouvernement tripartite dominant (étudiants, diplômés et enseignants).
  2. Elle décentralise le régime économico-financier, en promouvant la différenciation en matière de financement.
  3. Elle encourage la création de nouvelles formes d’offres éducatives.
  4. Elle promeut la stratification par niveaux, en réglementant le posgrado et le rôle qu’il doit jouer pour la formation des enseignants des premiers cycles.
  5. Elle « verticalise » et complexifie la structure du pouvoir, par la création d’organismes de médiation-coordination, tels que le Conseil des universités, le Conseil national d’homologation et d’évaluation et les Conseils de planification régionale, tout en renforçant le rôle central du Secrétariat des politiques universitaires.
  6. Elle assouplit la distinction traditionnelle public-privé.
  7. Elle établit des mécanismes de régulation du système, en structurant ce dernier à partir d’une configuration qui inclut l’enseignement supérieur non universitaire, en même temps qu’elle le complexifie, pour les raisons signalées antérieurement.
  8. Elle considère l’enseignement supérieur comme un ensemble de secteurs, dotés de fonctions différenciées.

38À partir d’une perspective centrée sur l’élaboration des politiques, le premier aspect qu’il faudrait signaler est le caractère pragmatique de la stratégie mise en œuvre : comme nous l’avons mentionné, la pratique précède la légitimation et la formalisation normative de la plupart des actions entreprises. Cet « activisme du centre », qui caractérisa la première étape de la mise en place du modèle, à partir de 1993, cède désormais sa place à la phase de bureaucratisation et de consolidation des instances et des mécanismes créés — avec tout ce que cela suppose en termes de tentative de consolidation d’intérêts sectoriels, grâce aux ajustements mutuellement opérés par le pouvoir éxécutif et les nouveaux organismes.

FONCTIONS, OBJECTIFS ET RÉALISATIONS DE LA COMMISSION NATIONALE D’ÉVALUATION ET D’HOMOLOGATION UNIVERSITAIRE

  • 11 Les membres de la Coneau sont désignés par le pouvoir exécutif national, à partir de propositions (...)

39Comme on l’a indiqué précédemment, la question de l’évaluation et de l’homologation occupe une place centrale dans la LES, dans la mesure où elle véhicule l’institutionnalisation de l’organisme nouveau pour le système qu’est la Commission nationale d’évaluation et d’homologation universitaire (CONEAU), (article 46). En raison des fonctions multiples qui lui sont assignées, cette dernière touche l’ensemble des institutions universitaires de l’enseignement supérieur. Décentralisée et autonome, elle fonctionne dans le cadre du ministère de l’Éducation et de la Culture11.

40Ses fonctions sont les suivantes :

  • Coordonner et mener l’évaluation externe des universités.
  • Habiliter les filières des premier, deuxième et troisième cycles.
  • Se prononcer sur la nature et sur la viabilité du projet institutionnel requis pour que le ministère de l’Éducation de la Culture autorise le fonctionnement d’« universités nationales » ou la reconnaissance d’institutions universitaires de province.
  • Préparer les rapports nécessaires pour octroyer une autorisation provisoire et une homologation définitive aux institutions universitaires privées ; préparer les rapports sur la base desquels les périodes de fonctionnement des institutions seront déterminées.

41En outre, dans son article 44, la loi établit que les institutions universitaires devront assurer le fonctionnement d’instances internes d’évaluation institutionnelle, afin d’effectuer une analyse des avancées et difficultés rencontrées dans l’exercice de leurs fonctions, et de définir des stratégies d’amélioration. Ces autoévaluations seront complétées par des évaluations externes, réalisées au moins tous les six ans.

42La loi établit ici une distinction entre les universités publiques ou de l’État, et les universités privées. Pour les premières, l’évaluation embrasse les domaines de l’enseignement, de la recherche et de la gestion de l’institution. Pour les secondes (dotées d’une autonomie institutionnelle), l’évaluation de la gestion n’est pas envisagée. Les évaluations externes sont à la charge de la Coneau ou d’agences privées, constituées à cette fin, cela ayant, du reste, été controversé.

  • 12 Feuillet institutionnel de la Coneau.

43Par ailleurs, la Coneau détermine les nouvelles conditions qui rendent nécessaires l’évaluation. Elle établit que : « l’évaluation de la qualité des institutions universitaires, à la différence de l’évaluation des étudiants, des diplômés et des enseignants, ou d’activités isolées, constitue une pratique nouvelle en Argentine. Elle est la conséquence de l’augmentation du volume des inscriptions, de la consolidation de l’autonomie universitaire ainsi que de la multiplication et diversification des établissements. Ainsi, elle satisfait les besoins croissants de la société et la nécessité d’orienter les étudiants, potentiels et actuels. »12

44Il est important de signaler que la Coneau n’est pas un organisme qui crée des normes pour le système, mais qu’elle vise à appliquer ces dernières, dictées par le ministère de l’Éducation et de la Culture, après consultation du Conseil des universités. La Coneau est organisée principalement autour des points suivants : homologation des formations de troisième cycle, homologation des premiers cycles, évaluation des projets institutionnels et évaluation interne. Elle est constituée d’un directeur général assisté d’une équipe technique.

45Ci-après, nous ferons une brève analyse des éléments qui ont été mis en place par la Coneau, de sa création jusqu’à nos jours.

Troisième Cycle

46Avant tout, il est nécessaire de signaler que les exigences requises pour l’homologation des cursus tant des premier et deuxième cycle que du troisième cycle, ne sont pas établis par la Coneau elle-même, mais, conjointement, par le ministère de l’Éducation et de la Culture et le Conseil des universités, composés de représentants des universités publiques et privées (CIN et CRUP).

47La Coneau s’est fixé comme objectifs principaux d’homologuer les cursus du troisième cycle et de consolider ce système d’homologation en l’ajustant à des critères d’excellence reconnus au niveau international. En ce sens, il faut mentionner que pendant les dix dernières années, il y a eu en Argentine une véritable explosion des formations de troisième cycle (particulièrement des enseignements de maestría), sans qu’il y ait eu de paramètres clairs, relatifs au type de modèle à développer, au niveau des institutions. Ainsi, le processus d’homologation a pour effet de permettre une organisation plus rationnelle des différents types de posgrado ; par ailleurs, il procure à la société une information fiable sur la qualité de l’offre éducative à ce niveau.

  • 13 Pour l’intégration des « comités de pairs », la Coneau a établi et maintient un « registre d’exper (...)
  • 14 Orientations définies dans le formulaire « Acreditación de carreras de especialización en Ciencias (...)

48En outre, des méthodes déterminées ont été établies pour la constitution de « comités de pairs ». Ces comités ont pour mission de recommander l’homologation des cursus et des projets de troisième cycle, en explicitant leurs forces et leurs faiblesses ; de proposer une classification des formations de troisième cycle (contrairement à l’homologation, cette dernière est facultative) ; de faire des propositions en vue de l’amélioration de la qualité des troisièmes cycles. De plus, les pairs devront ajuster les exigences et les critères d’homologation aux spécificités des disciplines13. Ces comités seront composés d’experts (au moins, trois) et ils seront organisés par discipline ou par secteur professionnel. Comme l’indique la documentation analysée, les diversités régionales et institutionnelles ainsi que la présence de différents courants scientifiques, philosophiques, méthodologiques ou technologiques tendront à être préservées14.

  • 15 On n’a toujours pas défini ce qui arrivera aux posgrados qui ne seront pas homologués, bien que la (...)

49Jusqu’à présent, la Coneau a fait des appels à candidature auprès des institutions, pour l’homologation de cursus de spécialisation. À l’occasion de la première convocation, 511 options de spécialisation ont été présentées (292 pour les sciences de la santé, la médecine et l’odontologie ; 219 pour les autres spécialisations), soit près de 70 % du total du système ; 96 % des programmes étaient présentés en vue d’une classification. En ce qui concerne les maestrias et les doctorats, près de 600 programmes ont été présentés en vue d’une homologation, le nombre de ceux qui ont été présentés en vue d’une classification n’étant pas connu. On peut se demander si le succès remporté par cette convocation est lié à la légitimité de la Coneau, ou si les institutions ne se sont pas pliées à ces exigences de façon formelle. Il est possible que ces deux aspects coexistent15.

Homologation des formations de premier cycle

50Pour ce qui est de l’homologation des formations de premier cycle, la loi établit que celles d’entre elles qui sont régulées par l’État devront remplir des conditions minimales, relatives au nombre d’heures dispensées, au contenu et à l’intensité de la formation pratique (articles 42 et 43 de la loi 24.521), en plus d’être homologuées par la Coneau. Ces conditions, de même que les normes appliquées aux homologations, doivent être établies par le ministère de l’Éducation et de la Culture et le Conseil des universités. Jusqu’à maintenant, le ministère a seulement avancé le travail technique antérieur à la consultation du Conseil des universités, et ce, dans deux domaines : la médecine et l’ingénierie. Il faudra certainement du temps pour résoudre cette question, dans la mesure où elle touche l’autonomie de l’université et où, par ailleurs, elle en inclut d’autres, telle la reconnaissance des diplômes, dans le cadre du Mercosur.

Évaluation de projets institutionnels

51La loi sur l’enseignement supérieur définit que la Coneau devra se prononcer sur le contenu et la viabilité des projets institutionnels requis pour l’homologation de nouvelles institutions universitaires, à l’échelle nationale, ou pour la reconnaissance des institutions universitaires, au niveau des provinces. De même, la Coneau doit préparer les rapports nécessaires pour l’octroi d’autorisations provisoires ou pour la reconnaissance définitive des institutions universitaires privées, ainsi que les rapports sur la base desquels le temps de fonctionnement de ces institutions sera déterminé.

52C’est en remplissant ces tâches que la Coneau a commencé ses activités, dans la mesure où, au moment où la nouvelle loi a été approuvée, près de trente projets de création de nouvelles institutions étaient en attente au ministère de l’Éducation et de la Culture. Jusqu’à maintenant, la Coneau a rejeté 87 % des demandes de création de nouvelles universités privées — ce qui a été bien accueilli par l’opinion publique, en général, et par la communauté académique, en particulier — alors qu’entre 1990 et 1995 (année de l’approbation de la loi), vingt-deux nouvelles universités avaient été reconnues.

53Cette première tâche a vraisemblablement contribué à la légitimation de la Coneau, de même qu’à sa reconnaissance en tant qu’organisme nouveau du système. Pour l’évaluation de ces projets, la Coneau a élaboré sa propre réglementation, avec des critères d’évaluation et des processus administratifs propres. Elle s’est en outre prononcée sur le fonctionnement de trois nouvelles « universités nationales », en créant également une réglementation spécifique, dérivée de la loi, pour l’évaluation de leur viabilité. En revanche, la Coneau ne s’est toujours pas prononcée sur des demandes de reconnaissance définitive d’universités privées, ni sur les rapports d’évaluation annuels, en raison de l’existence de problèmes divers et étant donné le manque de critères non prévus par la loi à cet effet.

Évaluation externe

54Les objectifs de l’évaluation institutionnelle sont exprimés dans le document élaboré par la Coneau, « Orientations pour l’évaluation institutionnelle », qui inclut parallèlement des suggestions du CIN et du CRUP. Il constitue le cadre du développement des évaluations externes.

55D’après la Coneau, les évaluations ont pour objectif fondamental d’« assister les institutions dans leurs efforts pour améliorer la qualité et [...] émettre des recommandations publiques à cet égard » (Mémoire, 1996). En ce sens, le modèle d’évaluation implique que cette dernière n’ait pas de caractère punitif ou condamnatoire mais bien plutôt qu’elle soit orientée vers l’amélioration de la qualité universitaire, à partir de suggestions et de recommandations.

56Par ailleurs, la Coneau souligne que les évaluations institutionnelles visent à analyser le projet institutionnel de chaque université. Aussi, au lieu de fixer un modèle général et de déterminer préalablement les variables qui doivent être analysées, l’évaluation prend comme référent la mission et les objectifs exprimés par chaque institution. Dans la mesure où ces évaluations sont supposées être réalisées à partir des objectifs définis par les universités, elles se fondent principalement sur les auto-évaluations opérées par ces dernières.

57Si ces aspects sont, en grande partie, fondés sur ce que les universités avaient réclamé, des problèmes surgiront certainement au niveau institutionnel (au moins dans les universités publiques), du fait de la multiplicité des objectifs, parfois équivoques, qui donnent vie à l’institution. À ce propos, Burton Clark signalait que, si l’on veut savoir comment fonctionne une université, la seule chose qu’il ne faut pas faire est de regarder ses statuts et objectifs, dans la mesure où ils sont toujours purement formels et ambigus.

  • 16 Jusqu’à présent, la Coneau a réalisé six évaluations externes (universités nationales de San Juan, (...)

58L’une des responsabilités fondamentales attribuées à la Coneau, pour ce qui est de l’évaluation, est de contribuer à comprendre et à améliorer les institutions universitaires. En ce sens, l’évaluation doit nécessairement être réalisée de façon permanente et « participative », tel un processus continu et flexible. L’idée soutenue est que l’« auto-connaissance » constitue l’instrument de l’amélioration de la qualité des institutions. Cependant, il s’agit toujours d’un processus délicat, sur lequel il faudrait travailler avec finesse, dans la mesure où son caractère obligatoire et le « regard extérieur » qu’il implique engendrent des perturbations, auxquelles s’ajoute le problème de l’information de base disponible dans l’institution16. À partir des données présentées par les universités de tout le pays, on calcule que près de soixante d’entre elles réalisent actuellement des processus d’auto-évaluation, à différents stades. Parallèlement, il ne fait aucun doute que, même si la pratique de l’évaluation s’est bel et bien imposée, il est trop tôt pour parler de son impact sur l’amélioration et la transformation du système universitaire.

Processus d’évaluation et financement

59L’évaluation, telle qu’elle est structurée de nos jours en Argentine, dans le cadre de la Coneau, est indépendante des questions de financement ou de budget. Cependant, l’idée d’établir une corrélation entre le financement et les améliorations des institutions a bien été envisagée dans le projet de réforme — ce qui n’a pas manqué d’engendrer une méfiance légitime de la part du secteur universitaire. De fait, l’objectif central du projet de réforme de l’enseignement supérieur (Staff Appraisal, BIRF, 1995) est d’« établir un environnement compétitif pour l’amélioration de l’enseignement supérieur et [de] fournir les stimulants appropriés pour une efficience continue et pour le renforcement de la qualité de l’enseignement. ». Par ailleurs, il ne fait aucun doute que les politiques de réforme mises en place en Amérique latine associent bel et bien le financement à l’évaluation, comme le signale un auteur : « dans ce contexte, on essaie également de remplacer l’État-providence, qui octroie des aides aux universités, sans autre moyen de contrôle que celui purement financier, par l’État évaluateur qui, en même temps qu’il requiert la garantie publique pour l’utilisation des fonds publics, promeut l’introduction de mécanismes de distribution du budget, sur la base d’attributions compétitives, liées à l’exercice des fonctions et aux résultats » (Fannelli : 1996). Est également mentionnée la nécessité de réduire le budget de l’enseignement supérieur pour augmenter celui de l’enseignement primaire et secondaire. Cette mesure serait cependant en contradiction avec les accords postérieurs, visant à accroître et à fixer annuellement le budget des universités (actuellement réduit, ce qui provoque une situation de crise budgétaire du système universitaire) et à le fixer annuellement.

La « communauté académique » face aux processus d’évaluation

60Quand on parle de communauté académique en Argentine, il faut prendre les précautions nécessaires, dans la mesure où seuls 13 %, des 120 000 enseignants actifs à l’université travaillent à temps complet. De sorte qu’il est très difficile de parler d’une communauté. Les professeurs travaillant à temps complet sont généralement les professeurs des disciplines académiques les plus reconnues — disciplines qui ont bénéficié de « fonds pour l’amélioration » accordés par le Fomec. Si l’on ajoute à cela le nouveau régime économico-financier, qui avalise les différences de salaires des enseignants, en fonction des universités et de leur position géographique, on peut aisément comprendre la faiblesse de l’organisation de la communauté en question, telle qu’elle existe actuellement, et son incapacité à prendre part, d’une seule voix, dans les conflits.

61Par ailleurs, l’opposition aux processus de réforme a été amortie par

  1. le sentiment général que l’Université devait se moderniser et actualiser ses structures,
  2. la conscience des difficultés et de l’incapacité à engendrer des processus internes de changement.

62Ceci permet d’affirmer que la perception de cette politique d’évaluation a évolué : d’une résistance passive initiale (dont les organisations étudiantes étaient les protagonistes), on est passé à une acceptation croissante. Toutefois, on peut douter de la sincérité de cette adhésion au principe d’évaluation, quand on sait comment s’élaborent les stratégies institutionnelles d’évaluation, cette dernière étant, de fait, obligatoire. Nombreux sont les auteurs qui ont estimé préoccupant le caractère purement formel que prennent souvent les processus d’évaluation, engendrés par des demandes externes et obligatoires. De sorte qu’il est encore trop tôt pour déterminer si l’acceptation de l’évaluation est le fait d’une conduite adaptative des institutions ou de la seule reconnaissance de sa légitimité.

RÉFLEXIONS

63Notre propos était de décrire et d’analyser, dans la mesure du possible, les politiques d’évaluation de la qualité de l’enseignement en Argentine ; nous avons ensuite évoqué l’étape de la mise en place de ces politiques, en soulignant quelques-unes des tensions qui en ont résulté. Nous aimerions désormais émettre quelques commentaires conditionnés par une vision particulière de ce que devraient être les processus d’évaluation.

64Comme nous l’avons vu, la quantité de fonctions que doit remplir l’organisme d’évaluation va au-delà des attributions dont disposent d’autres organismes similaires dans le monde. Pour cette raison, on peut se demander comment cette surcharge de fonctions (homologation, évaluation) évoluera et quelle sera son incidence sur les mesures engagées et sur les universités. L’impact de la politique d’évaluation sur le système éducatif sera fonction de l’orientation qu’elle adoptera au niveau externe : c’est l’évaluation externe, en effet, qui, dans l’objectif de promouvoir la capacité autonome de changement et d’innovation des institutions universitaires, stimule une évaluation interne cohérente.

65Il est nécessaire de considérer que la finalité éducative de l’évaluation de l’enseignement supérieur est liée aux changements spectaculaires de l’environnement socio-économique mondial (globalisation de l’économie, compétition croissante entre les économies nationales et régionales, affaiblissement des États nationaux et de leur capacité à contrôler et à dessiner des stratégies de développement à moyen et long termes, systèmes de plus en plus larges, complexes et soumis aux fortes pressions de la décentralisation). De fait, l’université est de plus en plus soumise à des critères d’efficience ; en outre, la perte du monopole de la production du savoir et la demande croissante de formations nouvelles remettent en question son hégémonie et sa légitimité traditionnelles. Il ne fait aucun doute que l’expansion quantitative et la complexification du système rendent les institutions à la fois moins visibles et moins comparables, si bien que la création de mécanismes de coordination et d’évaluation de leurs activités devient nécessaire.

66Afin de répondre à une telle nécessité, manifeste depuis le retour à la démocratie, il était possible — comme on l’a signalé dans ce travail — de mettre en place une stratification descendante ou ascendante en vue de créer des organismes de médiation et de coordination. La voie de l’État, c’est-à-dire la solution de la stratification descendante, s’est finalement imposée, sans pour autant ignorer les demandes des universités publiques et privées ou du pouvoir législatif puisque l’on cherchait à prendre des initiatives à partir de la base du système.

67L’évaluation externe (sorte de « regard extérieur ») engendre sans doute, sur le plan interne, une certaine « réflexivité », source d’autorégulation et de changement. Toutefois si une dynamique hétéronome est encouragée, elle entrera certainement en concurrence avec le cycle potentiel d’auto-évaluation/régulation/innovation que les universités développent elles-mêmes. Par ailleurs, si l’évaluation ne parvient pas à s’imposer comme une pratique ancrée dans le fonctionnement des universités, elle risque de se réduire à un simple exercice formel (comme ce fut le cas pour la planification).

68Actuellement l’évaluation tire sa justification de la nécessité manifeste de fournir des instruments rationnels aux acteurs de l’enseignement. Il leur incombe de s’adapter à l’imprévisibilité de l’environnement, à condition que ce ne soit pas aux dépens de la diversité des disciplines enseignées. Finalement, c’est cette diversité qui, par sa rénovation et par sa croissance incessante, devrait favoriser la transformation des structures académiques et institutionnelles (Burton Clark : 1996).

69Teichler (1993) a souligné quelques aspects que l’évaluation ne prend généralement pas en considération et qui ont néanmoins leur importance. Il conviendrait que l’Argentine en tienne compte pour sa politique d’évaluation, présente et à venir. L’auteur a défini quelques conditions nécessaires au fonctionnement correct d’un système d’évaluation, en insistant sur le problème culturel et sur celui de l’adaptation locale, ainsi que sur le caractère superficiel et purement formel qu’acquièrent souvent les processus d’évaluation. Il signale, en outre, qu’il faut prêter attention aux exigences préalables de l’évaluation — ces dernières correspondant aux traditions éducatives et au contexte socio-économique —, en même temps qu’il faut encourager une culture qui soit le support véritable de l’éducation. L’opinion de cet auteur, selon laquelle les méthodes d’évaluation doivent éclairer les aspects obscurs de l’organisation des institutions, semble également fondamentale.

  • 17 Comme je l’ai signalé, les universités argentines ont la particularité d’être dotées d’une forte a (...)

70Martin Trow (1998) signale également, en évoquant le cas de la Grande Bretagne, le danger suivant : la dissolution du principe de la confiance traditionnelle et la généralisation d’une accountability (obligation de rendre compte des activités) qui, à mesure qu’elle est plus stricte, risque de celer davantage les processus profonds dont les universités sont censées être responsables. Ce qui est curieux, dans les processus d’évaluation — et cela se manifeste aussi en Argentine — est qu’ils se fondent rarement sur une compréhension de la logique qui définit la structuration du pouvoir dans ces institutions, ou sur une compréhension des modalités de prise de décisions, dans des contextes où le pouvoir provient principalement de sources autres que celles de l’administration bureaucratique (Krotsch)17. Nous pouvons nous interroger : le nouvel organisme chargé de l’évaluation pourra-t-il remplir les conditions requises, malgré sa surcharge de fonctions ? Ses propres principes d’efficience domineront-ils, afin que ses multiples objectifs soient réalisés ? Nous croyons que c’est selon cette problématique que les processus d’évaluation seront débattus dans les années à venir.

71Les éléments que nous avons mis en lumière sont importants dans la mesure où ils montrent que l’Université est une « organisation complexe », qui peut prendre les traits de l’« anarchie organisée » ou d’autres formes de structuration du pouvoir. Si les universités sont analysées à partir des perspectives administratives classiques, elles se bureaucratisent ou peuvent réduire l’évaluation à un résultat superficiel répondant aux attentes des autorités, sans permettre la compréhension des zones occultes de l’institution. En ce sens, la politique d’évaluation ne doit pas devenir routinière, dans la mesure où elle aussi doit être soumise au principe d’auto-réflexivité et d’amélioration continue. Dans les systèmes éducatifs et, surtout dans les universités (institutions particulièrement opaques), il est nécessaire de répertorier les conflits dont, justement, l’organigramme et les documents officiels ne rendent pas compte et qui y sont prédominants, à la différence de ce qui arrive dans l’entreprise.

72La politique d’enseignement supérieur qui a été mise en place en Argentine s’est construite sur la base d’un ensemble de mesures et de propositions, axées autour de la problématique de la qualité. Cette problématique en est le noyau dur et les politiques d’évaluation, la contrepartie. D’après les critères utilisés par Cerysch (1984) pour caractériser les processus d’innovation et de réformes, la proposition générale de la politique pour l’enseignement supérieur argentine est « englobante », dans la mesure ou elle inclut quasiment tous les secteurs et niveaux du système... Et ce, alors même qu’il n’est pas facile de poser le problème de sa « profondeur », en termes de distance entre les valeurs traditionnelles et celles de la compétition et de la différenciation, qui orientent désormais le système : en effet, les nouvelles valeurs sont protégées par des discours qui les légitiment, ce qui fait qu’elles ne sont pas toujours explicites ; alors que, dans le même temps, les valeurs traditionnelles constituent un ensemble de représentations hétérogènes, qui orientent la pratique des multiples acteurs qui composent le système.

Bibliographie

Bibliographie

ALAVAREZ, Sonia, 1996, « Combates y debates sobre la evaluación de la calidad en la Argentina », Pensamiento Universitario, N° 4-5. Buenos Aires.

BRUNNER, José Joaquín, 1990, El Desarrollo de la Educación Superior en América Latina. Chili, Flacso.

BALDRIDGE, J. et. al., 1986, « Alternative Models of governance in Higher Education », dans Marvin Patterson, Organizations and Governance in Higher Education, Marvin, Ashe, Reader.

CERYCH, Ladislav, 1984, « The Policy Perspective », Perspectives on Higher Education. University of California Press

CARLINO, F., MOLLIS, M., 1997, « Políticas Internacionales, Gubernamentales e Interinstitucionales de Evaluación Universitaria : del Banco Mundial al CIN », IICE, n° 10. Buenos Aires, Instituto de Ciencias de la Educación, Facultad de Ciencias de la Educación, Universidad de Buenos Aires.

CLARK, Burton, 1992, El Sistema de Educación Superior. Mexico, Nueva Imágen-Universidad Autónoma Metropolitana.

CLARK, Burton, 1996, « Substantive growth and innovative organization », « Higher Education », n°4, Kluwer Academic Publishers.

FANELLI, Ana María, 1996, « La Reforma de la Educación Superior Argentina », Revista Paraguaya de Sociología, n°97. Asunción del Paraguay.

GARCIA GUADILLA, Carmen, 1997, Conocimiento, Educación Superior y Sociedad en América Latina. Caracas, Cendes-Nueva Sociedad.

KELLS, H. R., 1992, Self Regulation in Higher Education. Londres, Policy Series, Jessica Kingsley.

KROTSCH, Pedro, 1993, « La universidad argentina en transición : ¿del Estado al Mercado ? », Revista Sociedad. Buenos Aires, Facultad de Ciencias Sociales.

KROTSCH, Pedro (sous la direction de), Universidad y Evaluación : estado del debate. Buenos Aires, Aique- Rey-Ideas.

KROTSCH, Pedro, 1997, « Gobierno de la Educación Superior en la Argentina : la política pública en la coyuntura », dans MeNDEZ CATINI (sous la direction de), Novas Perspectivas nas Políticas de Educacao Superior na América Latina no Limiar do Século xxi. Sao Paulo, Editora Autores Asociados.

MARQUIS, Carlos, 1995, Memorias del segundo Taller sobre experiencias de evaluación universitaria. Buenos Aires, MCyE/SPU.

MARQUIS, C, SIGAL V., 1993, Evaluación para el mejoramiento de la calidad universitaria. Estrategia, procedimientos e instrumentos. Buenos Aires, MEC/BIRF/PNUD.

MENY, Ives, THOENIG, Jean-Claude, 1992, Las Políticas Públicas. Barcelone, Ariel, Ciencia Política.

PAVIGLIANITTI, N., NOSIGLIA, C., MARQUINA, M., 1996, Recomposición neoconservadora, Miño y Dávila.

TROW, Martin, 1998, « Rendición de cuentas, Mercados y Confianza en Educación Superior », Pensamiento Universitario, Año 6, N° 7. Buenos Aires.

Documents

Staff Appraisal Report. World Bank Argentina, Higher Education Reform Project, juin, 1995

Lessons of Experience. World Bank, Washington D. C., 1995.

Ley de Educación Superior 24.521, Ministerio de Cultura y Educación, Buenos Aires, Argentina, 1995.

Notes

1 L’acte souscrit avec le gouvernement visait l’élaboration d’une typologie des universités, sur la base d’informations fournies par ces dernières, dans l’objectif de les classer en fonction de leur efficacité et de leur productivité. Parallèlement, un projet de loi universitaire ainsi qu’un autre projet, relatif au régime économique et financier, ont été présentés au Congrès.

2 Divers auteurs (Baldridge, Cohen y March, Clark) ont tenté de définir l’université comme une organisation particulière, dans laquelle les principes des entreprises traditionnelles ne fonctionnent pas. Ainsi, on a parlé d’« anarchie organisée », de « corbeille à papiers », etc.

3 L’émergence des organismes d’évaluation présentent différentes caractéristiques en fonction des pays ; ils dépendent essentiellement du type de relation prédominante entre l’Université et l’État. Tandis que, dans certains pays, l’établissement de ces organismes suppose un mode de décentralisation, dans d’autres, il peut impliquer un processus inverse de centralisation : la France et la Grande Bretagne répondent aux deux types de situations mentionnés.

4 La composante évaluation fut à la charge de Carlos Marquis et de Víctor Sigal.

5 Il faut signaler que le projet a été soutenu tel quel, mais qu’il a ensuite été soumis à des modifications, principalement en ce qui concerne la notion de représentation proposée : au départ, il accordait plus d’importance à la représentation universitaire.

6 Au moment de la mise en place d’un nouveau cabinet éducatif, le Secrétariat délégué aux politiques pniversitaires est créé, à la charge de Juan Carlos del Bello. Ce dernier ne parvient pas même à réaliser un classement du secteur de l’enseignement supérieur, en fonction de critères hiérarchiques et administratifs. Il est également doté d’un fort liderazgo, ce qui, d’après l’expérience européenne, est une condition favorable à l’introduction de réformes dans l’enseignement supérieur, comme le signale Cerych.

7 Accord Plénier 50/90, signé par le CIN, à San Juan, dans lequel la position et les principes des universités sont clairement fixés : 1) Il est nécessaire que les universités nationales (UNNN) et les universités de province consolident des processus d’évaluation de la qualité, à l’intérieur de leur démarche stratégique ; 2) L’évaluation doit être institutionnelle et intégrale, elle doit se concentrer sur la qualité de l’université et considérer les fonctions de l’enseignement, de la recherche, de la gestion et des services ; 3) Les critères qui guideront l’évaluation doivent être établis en fonction de la définition qui sera donnée de l’université ; 4) Les fins de cette dernière sont : l’acquisition, l’appropriation et la création de connaissances ; leur transmission ; la formation de professionnels et de chercheurs au niveau des différents cycles (grado y el posgrado) ; 5) Pour la réalisation de ces objectifs, les universités disposent d’une série de ressources matérielles et d’une structure normative. L’évaluation des différentes fonctions de l’université devra prendre en compte ces orientations ; 6) Le développement du contexte d’évaluation, dans notre pays, devrait viser l’appréciation du sens et de la signification personnels et sociaux des activités et des pratiques, ainsi que le lien entre les fins éducatives et les nécessités sociales et historiques de la communauté argentine ; 7) L’autonomie est une condition indispensable ; 8) Le modèle idéologique d’évaluation, choisi en accord avec les critères établis, doit faire l’objet d’un consensus ; 9) L’évaluation doit servir à changer et à améliorer et non pas à sanctionner. Elle sera réalisée de manière permanente et « participative », afin d’engendrer un système qui se rétro-alimente de manière continue ; 10) Il est nécessaire de définir des critères qui prennent en considération la spécificité de chaque université. Un document-cadre est élaboré, dans lequel ces aspects sont définis ; 11) Les indicateurs quantitatifs doivent s’accompagner d’analyses qualitatives ; deux instances d’évaluation doivent être mises en place : l’une, interne, dans laquelle chaque université décidera de la réglementation du processus et l’autre, externe, que le CIN réglementera et dont ce dernier désignera les évaluateurs ; 12) Les universités s’intégreront au processus d’évaluation, en fonction de leurs possibilités et en un laps de temps que le CIN établira ; 13) La qualité correspond aux « effets positifs que les institutions projettent sur l’environnement, par le biais de nombreuses activités qu’il est impossibles de mesurer, mais que l’on peut analyser qualitativement. Il faut mesurer l’impact de l’université et ses effets sur le développement de l’environnement et non pas seulement sur la délivrance de diplômés des différents cycles d’études (grado y posgrado) ; 14) Sont soumises à l’évaluation les universités regroupées au sein du CIN. Pour les universités privées qui s’incorporent au système, il est nécessaire de reformuler les dimensions et les variables proposées, étant données les différences qui existent entre les deux types d’universités. »

8 La nouvelle politique s’est étendue sur la base d’une combinaison de diagnostics précis et d’actions sectorielles, qui ne permettent pas de distinguer facilement les étapes de la formulation des politiques de celles de leur mise en place, mais dont « la politique » se réfère aux principes de transformation considérés, dans les Lessons of experience et repris dans le Programme de Réforme de l’enseignement supérieur (PRES). Ces objectifs politiques sont les suivants : a) promouvoir une plus grande différenciation des institutions, qui implique le développement des universités privées ; b) remettre des primes aux institutions publiques qui diversifient les moyens mis en place pour obtenir des revenus propres, notamment par le paiement des droits d’inscription et en liant la question du financement à la manière dont les fonctions sont remplies ; c) redéfinition du rôle du gouvernement et de l’enseignement supérieur ; d) introduction de politiques qui donnent lieu à une plus grande égalité. L’adoption des principes, la mise en place de beaucoup des projets, par décret, et la promesse d’une loi ont permis à la SPU de rendre le programme de réforme consensuel et d’avoir accès à des fonds (cent soixante millions de dollars) pour les différents projets avec lesquels elle a pu étendre sa politique (Krotsch, 1997).

9 Ces accords, qui ont été mis en place parallèlement à l’échec des négociations entre le CIN et le Projet 06, ont concerné environ quinze universités, pour la plupart proches des positions du gouvernement ; dans le même temps, des conventions étaient réalisées avec les Associations de facultés (facultés de Médecine et des Sciences de l’Agriculture).

10 Meny et Thoenig proposent de classifier les politiques publiques en refusant les critères formels ou institutionnels, de même que ceux qui les ordonnent, en fonction des sujets auxquels elles sont appliquées ; ils préfèrent faire reposer la classification sur la théorie du changement, sur laquelle ils se fondent, et faire référence à la nature de la coercition introduite dans la relation entre l’État et le sujet. Les auteurs parlent de quatre types de politiques : distributives, constitutives, réglementaires et redistributives ; le caractère réglementariste ne fait pas allusion à l’existence de nombreuses normes, mais au caractère d’interdiction et d’obligation que ces dernières assument ; les politiques dites « constitutives » s’expriment dans le fait que l’action publique définit les règles, les normes ou le pouvoir, c’est-à-dire qu’elle définit — ou intervient dans — les mécanismes de régulation d’un champ.

11 Les membres de la Coneau sont désignés par le pouvoir exécutif national, à partir de propositions des organismes suivants et en nombre variable pour chacun d’entre eux : trois, pour le Conseil interuniversitaire national ; un, pour le Conseil des recteurs des universités privées ; un pour l’académie nationale de l’enseignement ; troi, pour le Sénat ; trois, pour la Chambre des députés ; et un, pour le ministère de l’Éducation et de la Culture.

12 Feuillet institutionnel de la Coneau.

13 Pour l’intégration des « comités de pairs », la Coneau a établi et maintient un « registre d’experts », actualisé par disciplines, qui cherche à inclure également des évaluateurs de l’extérieur. Parallèlement, les institutions universitaires, les associations scientifiques et professionnelles, les enseignants et les chercheurs intégrés au système de primes du ministère de l’Éducation et de la Culture sont consultés, de même que les chercheurs du Conicet et des conseils de recherche provinciaux.

14 Orientations définies dans le formulaire « Acreditación de carreras de especialización en Ciencias de la Salud », octobre 1997.

15 On n’a toujours pas défini ce qui arrivera aux posgrados qui ne seront pas homologués, bien que la loi prévoit ce type de situation. Dans son article 76, la loi indique que la Coneau peut recommander que l’on n’inscrive pas de nouveaux élèves, quand un programme n’est pas homologué (ce qui est en franche opposition avec la forte tradition d’autonomie universitaire, présente dans le système et au niveau des acteurs de la communauté académique).

16 Jusqu’à présent, la Coneau a réalisé six évaluations externes (universités nationales de San Juan, de Luján, de la Patagonie San Juan Bosco, du Littoral, de Santiago de Estero et de Tucumán), parmi lesquelles seul le Rapport final de l’université nationale de San Juan a été approuvé et publié. Les autres en sont à des stades différents, tous postérieurs à la visite des « pairs » à l’institution. Actuellement, la première évaluation externe d’une université privée, dotée d’une autorisation provisoire (Université adventiste de La Plata), est en cours de réalisation. Parallèlement, vingt-huit accords généraux ont été signés, entre la Coneau et des universités, visant à entamer des processus d’évaluation institutionnelle. Ces accords prévoient les phases d’auto-évaluation et d’évaluation externe.

17 Comme je l’ai signalé, les universités argentines ont la particularité d’être dotées d’une forte autonomie traditionnelle. Elles sont plus indépendantes que les universités européennes et nord-américaines, mais elles ont moins de capacité de décisions que ces dernières, au niveau des « hautes sphères » institutionnelles, en raison de leur mode d’administration. Par ailleurs, il faut reconnaître qu’un mouvement engagé en faveur de l’évaluation a pris forme, à partir de 1989, mais qu’il n’est pas parvenu à mûrir, dans la mesure où la bureaucratie centrale faisait pression pour la mise en place des mesures proposées par le gouvernement ; cela a engendré une situation de « sur-demande » pour les universités et a empêché l’apparition d’une politique alternative à la politique officielle. Parallèlement, d’autres effets pervers ont également compliqué la construction d’une culture de l’évaluation ; comme l’observe Marcela Mollis, le projet d’évaluation de la qualité universitaire avait initialement été lié à une rationalité financière, qui ne dépendait pas nécessairement de l’amélioration de la qualité universitaire, problème auquel se combina l’intention de standardiser les processus, de manière à les rendre comparables... autant d’éléments qui devaient contribuer à la généralisation de la résistance (Mollis, 1997).

Notes de fin

* Université de Buenos Aires, université nationale de La Plata

Table des illustrations

Légende PHOTOGRAPHIE N° 4 : L’UNIVERSITÉ CATHOLIQUE DE BUENOS AIRES. LES NOUVEAUX BÂTIMENTS DE L’UNIVERSITÉ SONT L’EXPRESSION DE SA GRANDE PROSPÉRITÉ (CLICHE : ANNE BRIDE COLIN-DELAVAUD).
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/1570/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 991k
Titre Tableau 1 : Enseignement supérieur : nombre d’institutions et nombre d’étudiants (secteurs public et privé)
Légende Source : Bulletin de statistique ; Secrétariat des politiques universitaires ; ministère de l'Éducation et de la Culture, Argentine, 1997.
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/1570/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 153k

Auteur

© Éditions de l’IHEAL, 2000

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540