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Les défis de l'éducation en Amérique latine

 | 
Jean-Michel Blanquer
, 
Hélgio Trindade

L'Université entre l'état et le secteur privé : problèmes et enjeux

L’enseignement supérieur au Brésil : la frontière entre l’espace public et l’espace privé

Luiz Antônio Cunha

Texte intégral

  • * Professeur titulaire à la Faculté d’éducation de l’université Fédérale de Rio de Janeiro, Brésil

1Note portant sur l’auteur*

2La frontière entre l’espace public et l’espace privé dans le domaine de l’enseignement supérieur a subi de grandes modifications au cours de l’histoire du Brésil.

3À l’époque coloniale, les cours supérieurs de philosophie et de théologie étaient donnés dans des collèges jésuites. En 1759, après l’expulsion de cet ordre religieux du royaume portugais, les couvents franciscains les remplacèrent à Rio de Janeiro et à São Paulo. L’Église catholique était, à cette époque, une institution liée à l’État dans un régime de symbiose.

  • 1 Depuis la période coloniale, de nombreux projets ont voulu créer des universités au Brésil, sans s (...)
  • 2 En 1813, les académies de Médecine ont surgi, à partir de ces chaires.
  • 3 En 1874, l’École d’ingénieurs, tout à fait autonome déjà du domaine militaire, a été à l’origine d (...)

4En 1808, le transfert de la cour du Portugal en Amérique n’a pas inclu l’Université, malgré la reproduction au Brésil de plusieurs institutions métropolitaines1. À la place des universités, des chaires isolées ont été créées ayant pour but de former des professionnels dans les domaines de l’économie politique, à Bahia ; de la médecine, à Bahia et à Rio2 et de l’ingénierie (celle-ci étant rattachée à l’Académie militaire) aussi dans la capitale3. En 1827, cinq ans après l’indépendance du Brésil, l’Empereur Pedro I a créé les facultés de droit d’Olinda et de São Paulo, rendant complète la triade des cours professionnels qui ont dominé le panorama de l’enseignement supérieur au Brésil : la médecine, l’ingénierie et le droit.

5À l’époque de l’Empire (1822-1889), l’enseignement supérieur au Brésil était laïque, financé et contrôlé de manière centralisée par l’État. Les cours des institutions religieuses ont été à la seule formation cléricale.

  • 4 Cependant le but principal a été préservé dans quelques universités publiques, simultanément à la (...)

6Depuis lors, le développement de l’enseignement supérieur s’est fait par la multiplication de facultés isolées, toutes professionnelles. Même la faculté de philosophie, sciences et lettres, inspirée du projet Humboldt pour l’université de Berlin, de « culture du savoir libre et désintéressé », a dû se limiter à la formation de professeurs pour l’enseignement secondaire4.

  • 5 À l’exception d’une courte période de deux ans, au début de la République, il n’y avait pas, au Br (...)

7La République fédérative, formée dans le cadre idéologique du libéralisme et du positivisme, n’avait pas l’intention de garder l’exclusivité de l’État ni la prédominance de ce dernier dans l’enseignement supérieur, mais les intérêts corporatistes des professeurs des facultés publiques ont empêché que les institutions existantes à l’époque passent à l’espace privé. La composition entre le corporatisme et le privatisme a légitimé l’enseignement supérieur privé et des États de la fédération, à égalité de conditions par rapport à l’enseignement fédéral, moyennant le mécanisme d’homologation des cours : le registre des diplômes professionnels devait être fait dans les bureaux fédéraux compétents, ce qui n’était permis que pour les cours homologués préalablement. Ceux-ci devaient présenter des programmes équivalents à ceux des institutions fédérales, condition attestée par une inspection régulière, faite par le ministère de la Justice et de l’Intérieur5.

8Dans le cadre institutionnel républicain et fédératif, l’enseignement supérieur s’est développé et est devenu plus complexe au moyen de quatre facteurs :

  • la présence du gouvernement fédéral dans les États (dans chaque capitale, en général) par le biais de la création et de l’entretien de facultés ;
  • la main-mise des élites locales et régionales sur l’enseignement supérieur, ayant pour finalité la reproduction des cadres intellectuels, à travers la création et l’entretien de facultés dans la capitale et dans les villes les plus importantes de chaque État ;
  • la création de facultés par des groupes privés, confessionnels et/ou d’entreprise, selon la demande des étudiants n’ayant pas été reçus par les institutions publiques ;
  • la création d’universités, à partir des facultés isolées, préalablement habilitées, soit dans l’espace public, soit dans l’espace privé.

9La première institution d’enseignement supérieur au Brésil ayant assumé pendant une longue période le statut universitaire s’est créée dans la capitale du pays en 1920, à partir d’une autorisation légale accordée au président de la République par le Congrès, cinq ans auparavant.

10L’université de Rio de Janeiro résulte, ainsi, de la fusion des écoles fédérales de formation de médecine et d’ingénierie (issues des chaires créées en 1808 et 1810), et d’une faculté de droit, produit de la fédéralisation et de la fusion de deux institutions privées. Le procédé employé pour la constitution de l’université de Rio de Janeiro a servi de modèle pour celles qui lui ont succédé : la fusion de facultés professionnelles déjà existantes.

11Dès sa naissance, l’institution universitaire se caractérise par sa fragilité. Le conseil universitaire, composé de directeurs des facultés intégrantes et de deux professeurs titulaires de chaire de chacune de ces facultés, était une instance plus symbolique qu’effective. Les ressources gouvernementales étaient destinées directement à chaque faculté — les directeurs ainsi que le recteur de l’université étant nommés par cooptation par le président de la République. D’autre part, la persistance du mécanisme de création de chaque chaire par le gouvernement et, dans la pratique, la création du programme de chaque cours en fonction du registre des diplômes des professions réglementées, réduisait l’autonomie universitaire à un simple mot décoratif.

12Ce n’est qu’en 1946 que les premières universités privées du pays ont été créées : ce sont les universités catholiques de Rio de Janeiro et de São Paulo, qui ont suivi le modèle génétique de la première université publique, c’est-à-dire par fusion de facultés préexistantes et homologuées par l’État. Bien que ces institutions aient acquis du Vatican le titre d’universités pontificales, le statut universitaire civil leur a été accordé par le gouvernement brésilien (décret 19.851/31).

13Ébauchée dans la première décennie du xxe siècle, la structure du domaine de l’enseignement supérieur n’a pas changé jusqu’aux années 1990. Deux seuls éléments l’ont modifiée :

  1. au long des années 1950, les facultés des États et les facultés privées ont été fédéralisées et fusionnées, formant des universités, financées et contrôlées par le gouvernement fédéral. Ces actions ont été déterminées par des lois et soutenues par plusieurs protagonistes, y compris les élites locales et les entités mantenedoras6 privées, dûment récompensées en fonction du transfert de leur patrimoine et de l’incorporation de leur personnel dans les cadres de l’administration fédérale ;
  2. les institutions privées ont bénéficié de certains dispositifs de la Constitution de 1934, et de celles qui lui ont succédé, y compris la Constitution de 1988, toujours en vigueur, et qui les exemptaient de tout type d’impôts (fédéraux, d’États et municipaux) sur le patrimoine, sur le revenu et sur les prestations de service, ce qui a représenté un fort encouragement à l’accumulation de capital dans ce domaine.

PANORAMA ACTUEL DE L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

14Bien que les affinités politiques électives entre les groupes privatisants qui ont lutté pour l’approbation de la Lei de Diretrizes e Bases (Loi des orientations et des bases) de l’Éducation nationale (1961) et les militaires responsables du coup d’État (1964) n’aient été nécessaires ni socialement ni économiquement, elles ont rendu possible le développement de l’enseignement supérieur à un rythme inconnu jusqu’alors. Le Conseil fédéral de l’éducation, composé en majorité de dirigeants d’institutions privées et de leurs représentants, a fait cesser le processus de fédéralisation d’établissements d’enseignement supérieur. En outre, les normes régulant la création de nouveaux cours, l’augmentation du nombre des places et la concession du statut universitaire ont été affaiblies, conformément à la demande des institutions intéressées. Des subventions gouvernementales ont complété ce tableau sous la forme de transferts de ressources pour divers projets, à fonds perdu ou à un taux d’intérêt négatif.

  • 7 Les institutions brésiliennes d’enseignement supérieur dispensent des diplômes professionnels de g (...)

15Les universités publiques ont subi à leur tour un rythme accéléré de développement pendant le régime militaire, sous lequel on a construit des campus parfois immenses dans les banlieues ; on a institué le régime obligatoire de travail à plein temps pour les enseignants ; on a créé la pósgraduação7 associée à la carrière des enseignants ; et on a accordé le financement de la recherche scientifique et technologique. La Constitution de 1988 a modifié le statut de tous les enseignants et employés techniques et administratifs, qui sont devenus fonctionnaires, selon un statut juridique unique ; elle a aussi supprimé les restrictions légales à leur syndicalisation. Malgré les déclarations fréquentes soutenant le transfert des universités fédérales aux États et à l’espace privé, leur autonomie précaire a rendu possible l’augmentation du nombre de professeurs et d’employés.

16Pendant la transition vers la démocratie (1985-1990), parallèlement à la tolérance du gouvernement fédéral envers les demandes d’affaiblissement du mécanisme de cooptation existant dans le choix des dirigeants des universités fédérales, ces institutions sont devenues plus contrôlées que jamais. Les budgets ont dû être élaborés selon des critères rigoureux, dans des rubriques excessivement spécifiées, et le renouvellement des cadres est devenu, lui aussi, contrôlé et limité.

QUELQUES DONNÉES SUR L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR AU BRÉSIL

17La privatisation et la fragmentation institutionnelle sont les deux caractéristiques principales de l’enseignement supérieur au Brésil. À peu près 62 % des étudiants de graduação sont inscrits dans des institutions privées ; parmi les institutions d’enseignement, prédominent les facultés isolées et les associations de facultés (qui sont au nombre de 727). Dans ce cadre, les universités sont moins nombreuses (153). Le nombre de celles-ci est équivalent dans l’espace public (77) et dans l’espace privé (76). Les facultés isolées et les associations sont majoritaires dans l’espace privé (76 %). Les universités regroupent deux tiers des étudiants (2,1 millions au total) de graduação. (voir tableau annexe).

18Les universités publiques ne constituent pas une catégorie homogène. Il existe trente-neuf universités fédérales, toutes dotées de cursus identiques. Les universités financées par le gouvernement de l’État de São Paulo offrent des cursus assez différents de ceux des universités fédérales, et se distinguent de ces dernières par une hiérarchisation plus forte. On peut estimer que les universités publiques développent 90 % de la recherche scientifique et technologique du Brésil.

19L’ensemble des universités privées est aussi très hétérogène, comportant quelques institutions de haut niveau académique. Les institutions confessionnelles se distinguent par leur action politique coordonnée, notamment les vingt-quatre universités catholiques et les trois protestantes — elles aussi très hétérogènes.

  • 8 Dans les institutions d’enseignement supérieur créées et financées par l’État de São Paulo, l’ense (...)
  • 9 Créé dans les années 1970, le Programme de crédit éducatif consiste en un financement par mensuali (...)

20Une autre caractéristique importante de l’enseignement supérieur brésilien est la gratuité des cours de graduação et de pós-graduação dans les institutions publiques. Bien que la gratuité existe, de fait, depuis les années 1950, elle n’a été assurée, de droit, que par la Constitution de 19888. Pour les institutions privées, le gouvernement fédéral propose le Programme de crédit éducatif, qui offre aux étudiants bénéficiaires la possibilité de paiement par mensualités, versées directement à l’institution d’enseignement9.

  • 10 Au sens strict, la pós-graduação englobe les cours de mestrado et de doutorado, pareils aux nord-a (...)
  • 11 Cette activité consiste en une prestation de services au marché, c’est-à-dire dans l’offre de cour (...)

21Encore faut-il rappeler un trait de grand intérêt dans le domaine de l’enseignement supérieur brésilien, à savoir l’enseignement de pós-graduação10, qui regroupe actuellement 58 000 étudiants environ (41 000 en mestrado et 17 000 en doutorado), dont 32 500 sont des étudiants boursiers des deux principales agences fédérales de financement. Dans le cadre de la pós-graduação, ce sont les trois universités de l’État de São Paulo qui délivrent 60 % des diplômes accordés au Brésil. Les universités fédérales de Rio de Janeiro, de Minas Gerais, de São Paulo, de Rio Grande do Sul, de Brasflia et de São Carlos se distinguent par les programmes de pós-graduação et de recherche, en plus des cours de graduaçâo et des activités de extensão11.

22Suivant la tendance des constitutions républicaines précédentes, celle de 1988 établit que l’enseignement est libre dans le domaine privé, à condition que les institutions obéissent aux normes générales fixées par le Pouvoir public et qu’elles aient une autorisation de fonctionnement. Elle innove, pourtant, quand elle prévoit une évaluation de la qualité des cours dispensés dans ces institutions. Les ressources publiques, elles, ne doivent être destinées qu’aux institutions publiques, sauf dans le cas des institutions communautaires, confessionnelles ou philanthropiques qui, parmi d’autres conditions, doivent prouver qu’elles sont à but non lucratif.

23Les élections présidentielles de 1994 ont ouvert la voie à une profonde réforme de l’appareil juridico-politique du pays. En ce qui concerne notre sujet, une vraie réforme de l’enseignement supérieur et d’ailleurs de tout le système éducatif, a été mise en marche. Cette réforme a commencé par l’institution du Conseil national de l’enseignement et d’un mécanisme d’évaluation appelé « Examen national des cours ».

24En tant qu’organisme supérieur de représentation du domaine de l’enseignement, le Conseil national de l’enseignement possède des fonctions d’homologation en ce qui concerne les politiques générales du ministère de l’Éducation, mais il a le pouvoir de décision quant à la reconnaissance des cours supérieurs, la création d’institutions d’enseignement supérieur, l’autorisation de fonctionnement et les renouvellements périodiques des homologations.

25Le Conseil national de l’enseignement a la vocation, entre autres, d’analyser et émettre des appréciations sur les résultats des processus d’évaluation de l’enseignement supérieur et celle de délibérer sur les rapports de reconnaissance périodique des cours de mestrado et doutorado, élaborés par le ministère de l’Éducation, ayant pour base l’évaluation des cours. On peut énoncer trois autres fonctions que le Conseil pourra exercer directement ou déléguer à des conseils équivalents dans les États : délibérer sur les rapports qui ont été envoyés par le ministère de l’Éducation sur la reconnaissance des cursus et des licences dispensées par des institutions de l’enseignement supérieur, ainsi que sur l’autorisation préalable des cursus offerts par des institutions non universitaires ; délibérer sur l’autorisation de fonctionnement, ainsi que sur les renouvellements périodiques, accordés aux institutions d’enseignement supérieur et aux universités, ayant pour base les rapports et les évaluations présentés par le ministère de l’Éducation ; délibérer sur les statuts des universités et des autres institutions d’enseignement supérieur faisant partie du système fédéral.

26Le président de la République choisit librement jusqu’à douze des vingt-quatre membres du Conseil, parmi lesquels on compte les deux membres permanents, à savoir le secrétaire délégué à l’enseignement primaire et le secrétaire délégué l’enseignement supérieur. Douze membres sont choisis par le président à partir des listes présentées par des institutions scientifiques, culturelles et syndicales, liées aux champs d’action de la Chambre d’enseignement primaire et de la Chambre d’enseignement supérieur.

27L’examen national des cursus, commencé en 1996, a déclenché l’élaboration d’un mécanisme complexe d’évaluation mélangeant des méthodes finalistes et des méthodes insitutionnelles. Outre la cassation de l’autorisation de fonctionnement des institutions d’enseignement dont les étudiants auraient eu des résultats insuffisants répétitifs, attestés par des visites sur place de commissions d’experts, la législation établit la réorganisation institutionnelle des universités. Les institutions ayant aujourd’hui le statut universitaire et qui offrent un enseignement d’excellence au niveau de la graduação, sans avoir les mêmes performances dans la pós-graduação et la recherche, devront être reclassées et considérées comme « centres universitaires ».

  • 12 Ce serait le cas de l’association des facultés prétendant Obtenir le statut universitaire.

28En tant que « centres universitaires », ces institutions d’enseignement supérieur continueront à avoir la compétence (ou l’acquerront12) de créer ou de supprimer des cursus, de modifier le nombre de places ouvertes dans chacun de ces cursus, ainsi que d’autres attributions propres à l’autonomie universitaire.

29La présentation aux examens de fin de cursus est facultative, mais le fait de les passer est une condition pour l’obtention du diplôme. Dans le bulletin contenant les notes et les unités de valeur acquises par chaque étudiant, on ne trouve que la date à laquelle il a passé l’examen, le résultat obtenu n’étant pas mentionné. Celui-ci ne sera transmis qu’à l’étudiant, car la publication des résultats individuels est interdite.

30On a prévu une introduction progressive de ces examens. En 1996, les étudiants inscrits en dernière année de droit, d’administration et de génie civil ont passé les examens de fin de cursus. En 1997, les étudiants de génie chimique, de médecine vétérinaire et d’odontologie ont aussi été inscrits à l’examen. En 1998, les cursus de journalisme, de génie électrique, de lettres et de mathématiques ont été inclus et, en 1999, ceux de médecine, de génie mécanique et d’économie. Chaque année, de nouveaux cursus seront inclus dans le processus, jusqu’à ce que tous les étudiants en fin d’études supérieures soient soumis à ces examens.

31Afin de déterminer les objectifs et d’autres spécifications nécessaires à l’élaboration des épreuves, le ministre de l’Éducation a formé, par cooptation, une commission pour chaque cursus, composée de dix personnes au maximum, de manière à ce que soit assurée la représentation du Conseil des recteurs des universités brésiliennes, ainsi que des conseils fédéraux et des associations nationales d’enseignement des professions réglementées. Les commissions de spécialistes du secrétariat délégué à l’enseignement supérieur du ministère de l’Éducation, formées par disciplines, participent aussi au processus d’élaboration des examens. Ces commissions collaborent également aux démarches d’autorisations de nouveaux cursus, à travers l’élaboration de rapports pour chaque demande.

32Ayant pour base les spécifications de ces commissions, les examens sont préparés et donnés par des institutions à but non lucratif, extérieures au ministère de l’Éducation et aux institutions à être évaluées. Cependant, la décision finale dans le complexe processus d’évaluation des universités appartient au Conseil national de l’enseignement.

33On verra ensuite comment les politiques gouvernementales ont été formulées et implantées, avec des caractéristiques distinctes pour les espaces publics et privés de l’enseignement supérieur.

POLITIQUES POUR L’ESPACE PUBLIC

  • 13 En effet, les « productivistes » soutiennent que le coût élevé des universités fédérales résulte d (...)

34La gestion des trente-neuf universités fédérales, orientées vers l’enseignement et la recherche, a été l’objet de critiques tant dans le domaine privé que dans le domaine public. D’une part, les institutions privées, intéressées par le transfert de fonds fédéraux pour leur propre financement, se prétendent capables de mieux employer ces ressources, puisqu’elles fonctionneraient à un coût plus bas. D’autre part, il existe d’importants groupes dans les universités financées par l’État de São Paulo qui considèrent que les universités fédérales absorbent des ressources en grande partie improductives, et qui sont, eux aussi, intéressés par la redistribution des fonds du ministère de l’Éducation pour l’enseignement supérieur13.

35Quoique la Constitution de 1988 définisse les universités comme des institutions autonomes, l’inertie du contrôle de l’État est plus forte que l’impératif légal. Le gouvernement prétend que le dispositif constitutionnel de l’autonomie, en ce qui concerne les universités fédérales, manque de réglementation, contrairement à ce que revendiquent les groupes les plus vindicatifs de ces institutions. Pour ces groupes, le dispositif de l’autonomie est auto-applicable.

36En fait, la négation de l’autonomie des universités fédérales a amené le gouvernement à élaborer un projet de réglementation, faisant l’objet de débats publics en ce moment, et qui consiste surtout à reconnaître que l’autonomie pourra être concédée si certaines conditions sont respectées.

37En reconnaissant le statut des universités fédérales en tant que personnes morales de droit public, le projet de loi crée la figure inédite du contrat de développement institutionnel, entre une université fédérale et le ministère de l’Éducation, nominalement « destiné à élargir l’autonomie quant à la gestion et au budget et l’autonomie financière des universités fédérales ».

  • 14 Selon les déclarations du ministre de l’Éducation, il est possible et souhaitable de faire doubler (...)

38Au cas où une université fédérale choisirait de signer ce contrat avec le ministère de l’Éducation, il faudra, entre autres conditions, qu’elle travaille à l’allègement de son organisation administrative et qu’elle prévoie l’augmentation du nombre d’étudiants par rapport à l’effectif des professeurs14. En contrepartie, l’institution pourra délibérer sur des questions administratives qui dépendent de nos jours de l’autorisation ministérielle.

39Seules les universités ayant opté pour le contrat de développement institutionnel pourront utiliser librement les fonds qu’elles se seront elles-mêmes procurées moyennant le paiement des droits d’inscription ou la prestation de services ; elles pourront également recruter du personnel et payer des vacataires. Les autres universités continueront à dépendre des décisions ministérielles pour les actions les plus banales, telles que la mise en place de concours publics afin de pourvoir tout poste par d’employés techniques et administratifs ; l’autorisation de voyage d’un professeur pour un colloque à l’échelle nationale ou internationale ; le transfert des soldes financiers positifs d’une année sur l’autre, sans préjudice de la dotation budgétaire.

40Le ministère de l’Éducation envisage d’exercer une évaluation active et continue de la gestion des universités contractuelles, en regard des objectifs prévus. Au cas où ces buts ne seraient pas atteints, les universités fédérales pourraient subir l’intervention ministérielle, pénalité qui serait aussi appliquée aux universités qui n’auraient pas versé leurs impôts à la date stipulée, à celles dont l’endettement aurait dépassé la somme permise par sa situation budgétaire ou encore à celles faisant l’objet d’investigations en raison d’irrégularités administratives présumées.

  • 15 On fait normalement payer aux étudiants les cours de especialização, c’est-à-dire de pós-graduação (...)

41Quant à la quête de ressources complémentaires aux dotations provenant du budget ministériel, aucune mention n’est faite concernant le paiement de taxes par les étudiants de graduação et de pós-graduação15, ce qui dépendrait, du reste, de l’altération du dispositif constitutionnel. Quoique l’orientation idéologique du gouvernement actuel soit favorable à ce que l’on paye l’enseignement supérieur dans les institutions publiques, des déclarations réitérées du ministre de l’Éducation montrent qu’il n’est pas question, pour l’instant, de changer les usages en vigueur.

42Il se peut que la stratégie soit de promouvoir d’abord les réformes institutionnelles qui rendent fonctionnel le paiement de taxes, pour ensuite faire face au difficile problème politique de la résistance des étudiants qui compteraient sans doute sur l’appui des enseignants et des employés techniques et administratifs.

43En attendant, le projet de loi qui traite de l’autonomie des universités fédérales établit aussi les critères pour la distribution des fonds du ministère de l’Éducation à ces institutions.

44Contrairement à ce que souhaitaient les recteurs (une partie pré-définie du budget ministériel), le projet garde le même volume de ressources que pour l’année 1997, bien qu’il prévoie la possibilité de le réduire en cas d’insuffisance de prélèvement d’impôts ou en cas de « besoin impératif de réduction du déficit public ou d’obtention d’excédent de recettes ».

45Les fonds seraient distribués aux universités fédérales selon les critères suivants :

  • 13 % pour les besoins des hôpitaux financés par les institutions ;
  • 80 % pour les activités d’enseignement, recherche et extensão ;
  • 7 % pour les projets du ministère de l’Éducation pour l’expansion et l’aménagement des universités fédérales.

46La plus grande partie de ce partage tiendrait compte du nombre d’étudiants inscrits et de ceux qui terminent leur cursus selon les différents coûts des divers cursus supérieurs ; de la qualité de l’enseignement offert, évalué par les résultats de l’examen national des cursus ainsi que de la quantité et de la qualité des activités de recherche et de extensão développées dans chaque institution.

47Bref, la réforme institutionnelle prévue par le projet de loi sera profonde. Elle consiste à briser le principe de l’égalité des salaires de manière à rendre la rémunération des enseignants et des employés techniques et administratifs aussi bien dépendante de la productivité de chaque institution que de leur capacité à augmenter leurs budgets respectifs par la captation de ressources publiques et privées, qui viendraient se joindre aux dotations ministérielles. Par conséquent, la négociation de contrats sur le marché se subsistituerait à l’intervention du budget gouvernemental pour la revalorisation salariale des enseignants et des employés techniques et administratifs.

POLITIQUES POUR L’ESPACE PRIVÉ

  • 16 Les menaces de changements dans la législation de la Sécurité sociale de l’État depuis 1990 ont am (...)

48Alors que les institutions privées d’enseignement se disputent avidement les étudiants, une partie des dites institutions cherche à investir sur la formation de groupes de recherche et sur la pós-graduação, dans le but d’améliorer la qualité de l’encadrement professoral et de l’enseignement de graduação. C’est pourquoi elles incorporent des enseignants retraités, provenant des institutions publiques16.

49Les universités confessionnelles, notamment, cherchent à se différencier symboliquement de façon à pouvoir revendiquer, avec légitimité, la dotation de ressources publiques. Dans ce sens, elles ont créé l’Association nationale des universités communautaires (Abruc), qui a déjà conquis des espaces politiques importants dans le cadre du Conseil de recteurs des universités brésiliennes et une représentation propre dans les commissions consultatives du ministère de l’Éducation.

50Les universités confessionnelles visent à construire leur identité en tant qu’universités communautaires ayant pour base les éléments principaux suivants : elles sont organisées sous un régime juridique de fondation de droit privé, ou encore de société civile ; leur patrimoine appartient à une « communauté » sans dépendre de familles, d’entreprises ou de groupes ayant des intérêts économiques ; elles ne redistribuent ni dividendes, ni bonifications, ni aucune part de leur patrimoine aux associés de la société qui les finance. Avec ces critères, les universités confessionnelles veulent se différencier des universités privées à proprement parler, qui, à leur tour, s’organisent autour de l’Association nationale des universités privées (ANUP), laquelle cherche à montrer que les critères qui prétendent les distinguer des universités communautaires sont plutôt subjectifs qu’objectifs.

51Toutefois les propositions élaborées par les universités communautaires sont bien concrètes et susceptibles de produire des effets décisifs sur le changement du panorama de l’enseignement supérieur brésilien. Elles défendent la mise en place d’un large système d’évaluation qui puisse fournir des critères objectifs pour récompenser ou punir les institutions d’enseignement supérieur, indépendamment du fait qu’elles soient maintenues par des associations privées ou par le gouvernement fédéral, le gouvernement des États ou la municipalité. Les institutions réputées mauvaises — du fait d’une gestion visant le profit, et du fait de l’incompétence, de la négligence ou encore du manque d’« esprit public » — ne devraient plus être homologuées. En revanche, les institutions d’un bon niveau devraient être récompensées par l’octroi de ressources publiques destinées au financement de l’enseignement et de la recherche (en particulier si ces recherches portent sur les universités proprement dites).

  • 17 Il s’agit d’une mesure assez osée, puisque le décret a voulu réglementer une loi altérée par une l (...)

52Comme point convergent à cette quête identitaire, le pouvoir normalisateur du gouvernement fédéral a projeté des modifications importantes dans la définition de structures sans but lucratif (caractéristique des universités communautaires) outre le fait de reconnaître les autres institutions privées comme essentiellement mercantiles, qui n’auraient aucune exemption fiscale. Dans ce sens, le décret 2.306/97 a établi les mesures que devraient adopter les entités mantenedoras dans le but que celles-ci explicitent leur situation en tant qu’e structures à but non lucratif17.

53Pour la première fois, la législation concernant l’enseignement supérieur a admis l’existence d’entités qui maintiennent des institutions d’enseignement supérieur à but lucratif. Ceci, parce que les institutions d’enseignement ne pouvaient pas avoir en vue des profits. Les entités mantenedoras, au contraire, ne sont pas soumises à cette restriction, ce qui permettait des mécanismes de transfert de ressources entre elles, que la législation ignorait.

  • 18 Après être informé par les organismes compétents du ministère de l’Éducation, le procès devrait êt (...)

54Les entités mantenedoras à but lucratif doivent procéder à court terme au changement de leur nature juridique, avant de soumettre leur nouveau statut au ministère de l’Éducation qui jugera de la possibilité de les reconnaître18. Elles doivent se soumettre à la législation qui régit les sociétés commerciales, notamment en ce qui concerne les obligations fiscales, parafiscales et les contrats de travail. Un des points les plus sensibles de ce changement se doit au fait que les mantenedoras sont obligées de verser la partie patronale de la cotisation à la Sécurité sociale pour chaque employé, qu’il soit enseignant ou non. Cette mesure a pour corollaire la levée de l’immunité fiscale de ces entités. Désormais, elles seront assujetties au versement d’impôts sur le patrimoine, les revenus et les prestations de services. Le décret oblige les entités mantenedoras à publier leur bilan financier annuel, indépendamment de leur assujettissement à l’audit du Pouvoir public.

55Ce que les universités communautaires pourraient demander à l’État pour se distinguer symboliquement de leurs rivales dans le secteur de l’enseignement supérieur, ce serait de pouvoir, grâce à leur statut non lucratif, toucher légitimement des ressources publiques. Selon leur propre langage, « pour être les institutions les plus publiques des institutions d’enseignement supérieur », car en plus des services non lucratifs et l’engagement au service d’un enseignement de qualité, ces universités ont pris à leur compte des risques économiques et financiers que les institutions de l’État n’ont pas.

56Si une entité mantenedora s’engage dans la catégorie des entités à but non lucratif, elle devra se réorganiser de manière à donner des garanties spécifiques : elle doit attester qu’elle investit ses excédents financiers au profit de l’institution qu’elle finance ; qu’elle n’accorde aucune rémunération ou concession d’avantages ou bénéfices, sous aucune forme que ce soit ni à aucun titre, à aucun des dirigeants, associés, conseillers et autres ; qu’elle redistribuera de son patrimoine à une autre institution congénère ou au Pouvoir Public, en cas de clôture de ses activités ; qu’elle investit au moins 60 % de sa recette opérationnelle dans la rémunération du corps enseignant et du personnel technique et administratif, dans les bourses d’études et les charges et bénéfices sociaux des hôpitaux universitaires.

57Un autre changement important stipulé par la loi 9.732/98 est la révision du concept de structure philanthropique et la modification des bénéfices fiscaux et parafiscaux dont les universités avaient tiré profit pendant des décennies. Dans le cas des institutions d’enseignement de tous les niveaux, l’exemption de la contribution patronale à la Sécurité sociale était proportionnelle au nombre de bourses d’études intégrales accordées aux étudiants ayant des ressources propres.

  • 19 Comme les bourses d’études que ces institutions accordent à leurs étudiants sont en général une ré (...)

58La réaction à ces changements a été très forte, surtout de la part des universités confessionnelles, qui ont menacé de couper les bourses d’études déjà accordées19.

59Pour éviter les effets politiques de cette réaction, en raison de la puissance de la Conférence nationale des Évêques du Brésil, le gouvernement fédéral a pris en charge les 100 000 boursiers des universités confessionnelles en effectuant un changement profond dans le Programme de crédit éducatif, appelé actuellement « Fonds de financement à l’étudiant de l’enseignement supérieur ».

60Ce fonds est géré par la Caisse d’épargne fédérale et est constitué de ressources qui proviennent de la Loterie fédérale, du budget du ministère de l’Éducation et du remboursement des financements accordés. On prévoit qu’il bénéficiera à 120 000 étudiants des institutions privées de l’enseignement supérieur.

61De nouveaux critères ont été établis, fondés davantage sur le marché financier, en opposition à la situation antérieure fondée sur un principe d’assistanat. Les étudiants désireux d’obtenir un crédit continueront à s’inscrire dans les facultés où ils étudient, la sélection des candidats se faisant en fonction de variables socio-économiques. Bien que le critère général soit celui d’aider les étudiants les moins favorisés, il y a une limite à ce critère : le financement couvrira un maximum de 70 % de la valeur de la mensualité du cours et ne pourra être supérieur à 60 % des revenus per capita de la famille de l’étudiant. Pour éviter l’endettement élevé (40 % environ de débiteurs en 1998), la concession du crédit dépendra de la présentation d’un garant ayant un revenu mensuel deux fois supérieur à la valeur de l’emprunt. Les étudiants bénéficiaires du crédit éducatif devront avoir de bonnes notes et ne pourront pas étudier dans des institutions ayant présenté de mauvais résultats à l’Examen national des cours.

62Outre l’obligation de payer au moins 30 % de la valeur des mensualités (le complément de la somme totale de l’emprunt), les étudiants qui auront bénéficié du crédit éducatif devront commencer à le rembourser sitôt leurs études achevées, et dans un délai égal à une fois et demie la durée du financement, à des taux d’intérêt peu élevés.

63Au moment où le profit (ouvert ou dissimulé) des institutions d’enseignement supérieur se trouve menacé par la diminution des revenus des couches moyennes, le crédit éducatif se charge de maintenir artificiellement de nombreuses universités, associations et facultés isolées.

64Cependant, le gouvernement fédéral a évité qu’on récompense les institutions de basse qualité avec ce financement indirect, et a cherché à stimuler les institutions consacrées à la formation des professeurs pour l’enseignement primaire, notamment celles qui offrent des cours de sciences, biologie, physique, chimie, mathématiques, lettres, géographie et histoire. À conditions socio-économiques égales, les étudiants de ces cours auront une plus grande probabilité de voir leurs demandes de financement acceptées.

FRONTIÈRE EN MOUVEMENT ?

65Nous avons vu que les politiques du gouvernement fédéral orientées vers les espaces publics et privé de l’enseignement supérieur sont distinctes, mais compatibles et convergentes. Les demandes des groupes « productivistes » de l’espace public (surtout des universités de l’État de São Paulo) sont également compatibles et convergentes avec celles des universités « communautaires » dans leur volonté commune de s’écarter aussi bien des universités fédérales de basse qualité que des universités et facultés privées mercantiles.

66Pour les institutions « productivistes » et « communautaires », l’identification et l’éloignement, du point de vue de la législation, des institutions orientées vers le profit est une stratégie importante, car, de cette façon, les premières peuvent recevoir des fonds du gouvernement fédéral sans être menacées par la concurrrence illégitime des institutions mercantiles. Comme dit le proverbe, après avoir séparé l’ivraie du bon grain, on peut supposer qu’elles tâcheront postérieurement, d’établir une différenciation dans le domaine même de l’espace public, surtout à l’échelle fédérale, de manière à ce que les ressources importantes puissent être distribuées au profit des universités publiques fédérales et celles des universités publiques des États, aussi bien que des universités « communautaires » (qui auront réussi le test d’évaluation).

67Le ministère de l’Éducation a mis en marche un mécanisme compliqué d’évaluation des institutions d’enseignement supérieur, en mêlant de façon confuse des méthodes « finalistes » et des méthodes « institutionnelles ». Outre la discréditation des institutions d’enseignement dont les étudiants présenteraient des résultats insuffisants répétitifs et confirmés par des visites de commissions de spécialistes, la législation prévoit la réorganisation institutionnelle des universités. Celles-ci ont été définies comme des institutions où l’enseignement, la recherche et la extensão existent de manière indissociable, où l’on offre des cours de graduação et de pós-graduação, un tiers, au moins, de leur corps enseignant étant composé de mestres et de doutores, engagés à plein temps. Rappelons que si les institutions qui ont aujourd’hui le statut d’université et qui offrent un enseignement d’excellence — résultat de la qualification de leur corps enseignant, des conditions de travail académique et du taux élevé de réussite de leurs étudiants à l’examen national — n’atteignent pas ce même niveau pour la pós-graduação et dans le domaine de la recherche, elles seront reclassées comme « centres universitaires ».

68En tant que centres universitaires, les institutions de l’enseignement supérieur vont continuer à avoir (ou acquerront) l’autonomie leur permettant de créer ou de supprimer des cours, de modifier le nombre de places ouvertes, etc.

69Quand le mécanisme de redistribution aura été institutionnalisé, et si cela arrive, le modèle de réorganisation de l’espace public fédéral sera pour ainsi dire complet.

  • 20 Cette politique de concentration a amené la société brésilienne pour le Progrès de la science à pr (...)

70La logique implicite de privilégier les plus favorisés prévaut néanmoins et renforce les institutions situées sur l’axe Rio de Janeiro-São Paulo, avec deux satellites possibles, l’un à Minas Gerais, l’autre à Rio Grande do Sul, ce qui est en contradiction avec la politique économique de décentralisation du parc industriel20.

71Sur le plan strictement économique de la question, il semble que l’orientation dictée par le ministère de l’Éducation va dans le sens d’une législation du secteur de l’enseignement qui mettrait fin au capitalisme patrimonial en vigueur depuis la formation de l’État.

  • 21 Dans ce cas, le ministère de l’Éducation pourrait nommer un administrateur provisoire, après une e (...)

72Les normes peu à peu instaurées visent à établir un capitalisme concurrentiel, dans lequel les investissements effectués dans des institutions d’enseignement ne jouissent pas de conditions délibérément privilégiées, si on les compare à celles de n’importe quel autre secteur économique. Il n’y a pas de raison pour qu’une institution lucrative soit exemptée des impôts et contributions qui pèsent sur toutes les autres institutions. Il faudra que les entreprises de l’enseignement supérieur jouent la carte de la transparence, en ce qui concerne l’offre de leur « marchandise », en donnant des informations au début de chaque année scolaire (qualification de leur corps enseignant ; description du matériel mis à la disposition des étudiants ; présentation des cursus reconnus et de ceux qui sont en voie de l’être ; résultats des évaluations effectuées par le ministère de l’Éducation ; montant des droits d’inscription, etc.). Les pénalités prévues à l’encontre des institutions qui n’observeraient pas les règlementations sont répertoriées dans le Code de défense du consommateur, qui interdit toute publicité mensongère et prévoit la possibilité d’intervention du Pouvoir public21.

73En somme, les politiques adoptées par l’État en matière d’enseignement supérieur au Brésil ont des particularités qui les distinguent des politiques élaborées et mises en place dans d’autres pays d’Amérique latine, même dans la conjoncture actuelle d’hégémonie de l’idéologie néolibérale.

74Le protagonisme convergent des « productivistes » de l’espace public et des « communautaristes » de l’espace privé, efficace au point d’avoir des répercussions sur la législation fédérale, aura produit au moins deux changements profonds dans le secteur de l’enseignement supérieur brésilien : l’existence d’institutions privées à but lucratif, qui ne bénéficient pas de ressources publiques ; l’existence d’institutions dotées d’autonomie universitaire, aussi bien dans le secteur public que dans le secteur privé, appartenant pour la plupart à la nouvelle catégorie des centres universitaires.

Bibliographie

Bibliographie

Revue

Novos Estudos CEBRAP, n° 46, « Crise e reforma do sistema universitario ». São Paulo. Novembre 1996.

Ouvrages

CUNHA, Luiz Antônio, 1982. A Universidade Crítica — o ensino superior na República Populista. Rio de Janeiro, Francisco Alves.

CUNHA, Luiz Antônio, 1985. A Universidade Tempora — o ensino superior da Colônia à Era de Vargas. Rio de Janeiro, Francisco Alves.

CUNHA, Luiz Antônio, 1988. A Universidade Reformanda — o golpe de 1964 e a modernização do ensino superior. Rio de Janeiro, Francisco Alves.

CUNHA, Luiz Antônio, 1991. Educaçao, Estado e Democracia no Brasil. São Paulo, Cortez.

DURHAM, Eunice, 1993. « O sistema federai de ensino superior : problemas e alternativas », Revista Brasileira de Ciências Sociais, n° 23, octobre. São Paulo.

FRANCO, Edson, 1997. « Entidades mantenedoras sem fins lucrativos : o convívio com o rigor das normas do decreto 2.207/97 », Revista da Associação Brasileira de Mantenedoras de Ensino Superior, n° 19, juin. Brasilia.

Imagens da educação brasileira, 1996. Brasília, MEC/SEEC.

MAZZILI, Sueli, 1996. « Notas sobre indissociabilidade entre ensino-pesquisa-extensão », Universidade e Sociedade, n° 11, Juin. São Paulo.

OLIVEIRA, Romualdo Portela de (sous la direction de), 1995. Politica educacional : impasses e alternativas. São Paulo, Cortez.

Annexes

Répartition des institutions et des étudiants de l’enseignement supérieur (Graduação) — Brésil, 1961 et 1998

Répartition des institutions et des étudiants de l’enseignement supérieur (Graduação) — Brésil, 1961 et 1998

MEC/SEEC, Synopsis statistiques de l'enseignement supérieur, 1961 ; MEC/INEP, recensement scolaire, enseignement supérieur, 1998.

Notes

1 Depuis la période coloniale, de nombreux projets ont voulu créer des universités au Brésil, sans succès. Deux facteurs y ont contribué : d’un côté, l’interdiction du Portugal ; de l’autre, l’assimilation du jugement révolutionnaire français concernant l’université, perçue comme une institution essentiellement impliquée dans l’Ancien Régime. Ce jugement, partagé par des libéraux et des positivistes, a prédominé sur les projets de création des universités, pendant la période impériale et dans les deux premières décennies de la période républicaine.

2 En 1813, les académies de Médecine ont surgi, à partir de ces chaires.

3 En 1874, l’École d’ingénieurs, tout à fait autonome déjà du domaine militaire, a été à l’origine de l’École polytechnique de Rio de Janeiro. L’année suivante, l’école des Mines a été créée, à Ouro Preto, avec des professeurs recrutés par l’Empereur Pedro II à Saint-Étienne.

4 Cependant le but principal a été préservé dans quelques universités publiques, simultanément à la formation de cadres pour l’enseignement.

5 À l’exception d’une courte période de deux ans, au début de la République, il n’y avait pas, au Brésil, de ministère de l’Éducation, et il n’a été créé qu’en 1930.

6 Les entités mantenedoras sont des sociétés civiles qui fondent et gèrent des institutions d’enseignement.

7 Les institutions brésiliennes d’enseignement supérieur dispensent des diplômes professionnels de graduação (1er cycle), cursus de trois à six ans (droit, technologie, médecine entre autres). Dans la pós-graduação (2e et 3e cycles), on octroie des diplômes de mestre (équivalent du DEA) et de doutor (doctorat).

8 Dans les institutions d’enseignement supérieur créées et financées par l’État de São Paulo, l’enseignement est devenu gratuit par la Constitution de l’État de 1947.

9 Créé dans les années 1970, le Programme de crédit éducatif consiste en un financement par mensualités directement versées aux institutions privées d’enseignement supérieur, qui sélectionnent les candidats bénéficiaires de cette mesure, jusqu’en 1990, les étudiants remboursaient la somme reçue dans un délai égal au double de la durée du financement. Après 1990, le remboursement devait être fait dans un délai égal à la durée du financement, après un délai de battement d’un an. En 1997, 105 000 étudiants ont bénéficié de ce programme auxquels s’ajoutaient 100 000 autres étudiants, ayant achevé leurs études supérieures, qui remboursaient encore le financement reçu.

10 Au sens strict, la pós-graduação englobe les cours de mestrado et de doutorado, pareils aux nord-américains. Au sens large, elle comprend les cours de especialização, préparant à la soutenance de thèses ou mémoires, n’attribuant pas de grade académique.

11 Cette activité consiste en une prestation de services au marché, c’est-à-dire dans l’offre de cours spéciaux, de consultation technique et administrative, de vente de produits, de projets, etc.

12 Ce serait le cas de l’association des facultés prétendant Obtenir le statut universitaire.

13 En effet, les « productivistes » soutiennent que le coût élevé des universités fédérales résulte de leur incapacité à répondre à la croissance de la demande d’enseignement de graduação, rendant possible l’accroissement de l’enseignement privé de mauvaise qualité. Pour la défense à cette thèse, voir Durham (1993) et pour sa critique, voir Mazzili (1996).

14 Selon les déclarations du ministre de l’Éducation, il est possible et souhaitable de faire doubler le nombre d’étudiants dans les universités fédérales sans augmentation de frais. Le rapport entre le nombre d’étudiants et celui de professeurs passerait alors de 8/1 à 16/1. Cette expectative est constamment repoussée par des recteurs et par le syndicat des enseignants, qui attirent l’attention sur l’abandon auquel les installations des universités sont soumises ces dernières années, en raison de la suppression de ressources et du non-remplacement des professeurs et du personnel technique et administratif qui quittent les institutions.

15 On fait normalement payer aux étudiants les cours de especialização, c’est-à-dire de pós-graduação lato sensu, ainsi que certains cours de extensão.

16 Les menaces de changements dans la législation de la Sécurité sociale de l’État depuis 1990 ont amené des milliers d’enseignants et de chercheurs à anticiper leur retraite. Des professionnels les plus qualifiés et les plus expérimentés des universités publiques vont travailler dans des institutions privées.

17 Il s’agit d’une mesure assez osée, puisque le décret a voulu réglementer une loi altérée par une loi provisoire. Si celle-ci est rejetée par le Congrès, dans sa totalité ou dans la partie concernant la situation des instances mantenedoras, le décret sera automatiquement sans effet.

18 Après être informé par les organismes compétents du ministère de l’Éducation, le procès devrait être soumis au Conseil national de l’enseignement et dépendrait de l’homologation ministérielle pour acquérir une validité légale.

19 Comme les bourses d’études que ces institutions accordent à leurs étudiants sont en général une réduction sur la valeur des mensualités, elles auraient droit à une petite réduction sur la côtisation dûe à la Sécurité sociale.

20 Cette politique de concentration a amené la société brésilienne pour le Progrès de la science à proposer le montage d’un projet de redistribution des ressources. L’objectif serait de bénéficier de la mise en place de programmes de recherches et d’amélioration de l’enseignement de graduação dans les institutions périphériques d’enseignement supérieur, en particulier dans les universités qui pourraient se convertir en centres universitaires, après l’évaluation.

21 Dans ce cas, le ministère de l’Éducation pourrait nommer un administrateur provisoire, après une enquête administrative.

Notes de fin

* Professeur titulaire à la Faculté d’éducation de l’université Fédérale de Rio de Janeiro, Brésil

Table des illustrations

Titre Répartition des institutions et des étudiants de l’enseignement supérieur (Graduação) — Brésil, 1961 et 1998
Légende MEC/SEEC, Synopsis statistiques de l'enseignement supérieur, 1961 ; MEC/INEP, recensement scolaire, enseignement supérieur, 1998.
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