Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Les Hommes face aux sécheresses

 | 
Bernard Bret

3. Les réponses des états

L’intervention de l’État et la sécheresse dans le Nordeste du Brésil1

Manuel Correia de Andrade

Texte intégral

  • 1 Traduction et adaptation en français par Bernard BRET.

1Le Nordeste brésilien couvre près de 1 600 000 km2, où vivaient en 1980 plus de trente millions d’habitants. Il est connu à l’étranger et dans les zones les plus développées du Brésil comme une région surpeuplée et la plus pauvre du pays, où se produisent périodiquement de grandes sécheresses. Pourtant, cette impression est superficielle : le Nordeste fournit aussi en abondance des produits importants pour l’économie nationale, ainsi du pétrole, et des produits agricoles d’exportation, ainsi le cacao, le sucre de canne, l’alcool, le tabac, le riz... S’il était un pays indépendant, sa balance commerciale ne serait pas déficitaire. Ce n’est pas non plus une région entièrement semi-aride : toute sa partie orientale est très humide, avec des précipitations dépassant 1 500 mm par an, alors que sa partie occidentale, à la limite de l’Amazonie, connaît un climat tropical humide et, souvent, de graves inondations. La zone sèche, qui comprend le Sertão et l’Agreste et va du littoral septentrional, la côte du Ceara et du Rio Grande do Norte, jusqu’au nord de l’État du Minas Gerais, s’étend d’est en ouest sur quelques centaines de kilomètres. C’est cette région qui présente un climat chaud et sec, fréquemment marqué par un déficit pluviométrique.

2Ce domaine aride et semi-aride s’étend sur près de 600 000 km2. De vastes pédiplaines y sont drainées par les principaux cours d’eau de la région : São Francisco, Parnaiba, Piranhas-Açu, Jaguaribe. Des montagnes et de hauts plateaux y bénéficient d’un climat humide et subhumide. Ces zones appelées « brejos » forment de véritables oasis et des noyaux de peuplement. Les brejos résultent soit de l’infiltration de l’eau dans des couches sédimentaires alimentant des lignes de sources permanentes sur les piémonts (c’est le cas du Cariri du Ceara), soit, sur les montagnes cristallines, des pluies orographiques amenées par les vents du sud-est. Ils s’étendent sur des surfaces très variables, plus de 1 000 km2 pour le Brejo de la Paraiba, le Plateau de Garanhuns ou la Chapada Diamantina, quelques dizaines de km2 dans le cas des brejos d’altitude de Taquaritinga et de Triunfo. Mais la pluviométrie annuelle varie beaucoup d’un endroit à l’autre même dans les parties basses, de 600 à 700 mm dans les cas les plus favorables à moins de 400 dans d’autres.

3Les colonisateurs commencèrent à peupler cette région à partir de la seconde moitié du 16ème siècle, quand les plantations sucrières du littoral (Mata du Pernambouc et Reconcavo de Bahia) eurent besoin d’un arrière-pays capable de leur fournir des animaux de trait et de la viande pour l’alimentation. Parce que la région semi-aride présentait toutes les qualités requises pour l’élevage ultra-extensif, les colonisateurs firent la guerre aux populations indigènes et les décimèrent. Ceux qui échappaient au massacre étaient regroupés dans des villages, dans les montagnes et sur les berges des rivières permanentes, pour devenir des cultivateurs sédentaires et être christianisés par les missionnaires. Leur évangélisation les préparait à servir de main-d’oeuvre de réserve que les colonisateurs pourraient utiliser dans les moments de forte demande de travailleurs.

4L’élevage connaissant une forte expansion et les transports à dos d’âne des marchandises nécessaires à la consommation de la population installée dans le sertao s’avérant difficiles, une petite agriculture vivrière se développa dans les terroirs humides. Ainsi, les sertanejos assuraient leur subsistance en cultivant le manioc, le maïs, le haricot, la fève et la canne pour la production de sucre brun et d’eau de vie, sur les sols humides et dans les zones de décrue. Commença alors le déboisement et il ne resta bientôt plus que la végétation de la caatinga, que l’on allait brûler chaque année pour faciliter, lors des premières pluies, la pousse du pâturage naturel qui constitue la nourriture du cheptel.

5Lorsqu’avec la révolution industrielle, l’industrie britannique demanda beaucoup de matières premières, le coton se répandit sur de vastes surfaces dans le sertao. L’expansion des plantations de coton se faisait en association avec les cultures de la canne dans les brejos, accélérant le processus de dégradation de la végétation naturelle et de l’environnement.

6Les sécheresses sont une constante dans l’histoire du Nordeste semi-aride. Elles se firent déjà sentir au 16ème siècle et entraînèrent une importante migration des indigènes vers le littoral. En général, il n’y a migration que lorsque la sécheresse devient très grave. Il faut comprendre qu’il existe deux situations bien différentes. Il y a d’une part chaque année une saison sèche qui dure de 7 à 8 mois entre deux périodes pluvieuses de 3 à 4 mois et qui ne constitue pas un grand problème parce que le sertanejo y est adapté et dispose de réservoirs d’eau. Il y a d’autre part des sécheresses périodiques, difficiles à prévoir et qui se produisent quand font défaut les pluies normalement attendues pendant la période pluvieuse, décembre à mars. La période sèche de 7 à 8 mois se prolonge alors pendant 2 et parfois 3 ou 4 ans. Certaines grandes sécheresses sont tristement célèbres : 1790-92, 1877-80, 1915-19, 1932, 1952, 1958, 1970 et celle de 1979-84 considérée par Gileno de Carli comme « la plus importante de ce siècle ».

7Quand les sécheresses se prolongent, il se produit une véritable catastrophe. Les réservoirs de petite et de moyenne importance s’assèchent, les plantations meurent, le bétail est en grande partie éliminé par la faim et la maladie, les habitants se réfugient vers les brejos les plus importants ou vers le littoral.

8L’abandon des terres, des animaux et des biens qui ne peuvent être transportés, outre la concentration des sinistrés dans les endroits qu’ils estiment favorables à leur survie, tout cela désorganise l’économie régionale, appauvrit les familles et pose de sérieux problèmes d’ordre public et de santé. L’État doit intervenir dans ces moments critiques.

9Comment les pouvoirs publics envisagent-ils le problème ?

10A l’époque coloniale, la métropole ne fit aucune politique de lutte contre la sécheresse : la région était très peu peuplée, les communications très lentes... et le gouvernement de Lisbonne ne se préoccupait pas du bien-être de ses sujets.

11Sous l’Empire (1822-89), la population du sertão était plus nombreuse, et les autorités nationales plus sensibles à ses doléances : les habitants du sertão n’étaient plus les colonisés d’un lointain territoire, mais des citoyens d’un État devenu indépendant. On adopta donc une politique d’assistance aux populations lorsque se produisaient les sécheresses ; on essaya de régulariser la navigation sur le São Francisco et de construire des barrages-réservoirs. Dom Pedro II eut même une phrase assez démagogique pendant la « seca » de 1877, en affirmant qu’il « mettrait sous gage les bijoux de la Couronne et ne permettrait pas que les Nordestins souffrent de la faim ». Une commission fut créée pour étudier les causes de la sécheresse et les mesures à prendre pour en diminuer l’impact. On suggéra même d’importer les chameaux pour remplacer les boeufs et les chevaux comme animaux domestiques.

12Avec la proclamation de la République (1889), les provinces furent transformées en États fédérés. Les pouvoirs locaux disposèrent de plus d’influence sur le Pouvoir central et les États du Nordeste en vinrent à faire pression pour une politique permanente contre les effets des sécheresses. En 1907, fut créée une Inspection Fédérale des Travaux contre les sécheresses (IFOCS) qui réalisa des études géologiques, géographiques, hydrologiques et botaniques sur la région et mena une action dans le domaine hydraulique : repérage des sites favorables à la construction de barrages dans les bassins des rivières temporaires et mise en place de retenues d’eau de grande capacité. Mais, dans le même temps, aucune politique de caractère social n’était menée qui aurait permis à la population de profiter des travaux publics dans lesquels étaient investis des millions de cruzeiros, aucune terre ne lui était distribuée où elle pût cultiver des produits alimentaires sous irrigation. Les grands propriétaires étaient les véritables bénéficiaires de l’action du gouvernement. Il fallut que des techniciens de l’Inspection elle-même, aujourd’hui Département National des Travaux Contre les Sécheresses (DNOCS) se fassent les avocats de l’agriculture irriguée et de l’utilisation des déversoirs des barrages, ce qui permet la culture des bananes, du coton, des tomates et d’autres fruits. Mais le gouvernement n’avait pas un pouvoir politique suffisant pour exproprier les latifondios avant les travaux et se trouvait donc incapable de mener une politique sociale.

13Pour que les secours d’urgence puissent atteindre plus rapidement l’intérieur, le gouvernement profita de la force de travail disponible pendant les périodes de sécheresse pour construire un réseau routier reliant les principales villes de la côte, surtout les capitales des États, au Sertão. Cette politique présentait l’avantage de donner aux sertanejos du travail dans la zone sèche elle-même, évitant ainsi qu’ils ne se déplacent vers le littoral et n’affluent vers les grandes agglomérations urbaines, faisant planer sur ces dernières des menaces de pillages, de maladies et de difficultés d’approvisionnement.

14Ces axes de circulation allaient permettre l’arrivée des secours. Mais, accueillie d’abord avec enthousiasme, la politique du DNOCS perdit rapidement tout crédit. ELle ne cherchait pas à résoudre réellement les problèmes, mais à les soulager dans les moments de crise, et les subvention prévues pour secourir les victimes emplissaient les poches de politiciens influents, grands commerçants et propriétaires fonciers, connus comme les « industriels de la sécheresse ».

15Au début des années 1950, le gouvernement fédéral s’intéressa vivement à la modernisation du Sertão, notamment par la réorganisation de l’agriculture dans la vallée du São Francisco, la construction de grands barrages hydroélectriques et l’exploitation des ressources minérales. La Constitution de 1956 disposa d’affecter 1 % du revenu national à la « récupération » de la vallée du Sao Francisco, transformée en 1975 en Compagnie de Développement de la Vallée du São Francisco (CODEVASF) pour renforcer son caractère d’entreprise capitaliste. Dans le même temps, les barrages de Paulo Afonso et de Tres Marias furent inaugurés pour fournir l’énergie électrique dont manquait le Nordeste, et notamment son secteur industriel.

16La sécheresse de 1952 eut un grand retentissement, amenant le gouvernement à créer, sur le modèle de la « Cassa per il Mezzogiorno » italienne, la Banque du Nordeste du Brésil (BNB). Les autorités commençaient à considérer que le problème de la sécheresse n’était pas seulement hydrique, mais aussi social. Le crédit devait permettre à l’agriculture et à l’industrie de se développer et d’utiliser des techniques modernes. Il dynamiserait le commerce. Tout cela devait se réaliser dans un contexte où l’infrastructure de stockage d’eau et de transport était déjà en partie réalisée.

17En 1958, une nouvelle sécheresse fut un choc traumatisant. Le gouvernement Kubitschek qui avait promis de faire avancer le développement du pays de 50 ans en 5 ans, nomma un groupe de travail pour étudier les problèmes régionaux. Sous la direction du grand économiste Celso Furtado, ce groupe démontra dans un document de référence que le problème du Nordeste n’était pas d’ordre physique, mais d’ordre social, n’était pas climatique, mais dérivait de la structure politique et sociale qui empêchait l’économie d’affronter l’impact des sécheresses. Ses recommandations aboutirent à la création de la Sur-intendance du Développement du Nordeste (SUDENE) qui essaya de développer l’infrastructure régionale de transport et de services, d’industrialiser, de lancer une politique de démocratisation agraire, de promouvoir des techniques d’augmentation de la production et de mener une politique de redistribution de la population.

18Le premier surintendant, Celso Furtado, rencontra une forte résistance à l’application de cette politique, bien que la Sudene ait été directement reliée à la Présidence de la République, mais il engagea une série d’actions là où ce fut possible. En 1964, après le Coup d’État, le régime militaire se méfia de la Sudene et la rattacha au Ministère de l’Intérieur, ce qui dura jusqu’en 1985. A cette date, l’organisme était devenue une bureaucratie assistant les gouvernements des États et administrant les incitations fiscales attribuées aux grands projets agricoles et industriels. Il avait perdu son identité. La Nouvelle République lui redonna alors son prestige et de meilleures conditions d’action.

19Certains responsables ont essayé d’appliquer la théorie de François Perroux et ont concentré les investissements dans quelques zones et secteurs pour créer des pôles de développement. Ainsi en fut-il du « Polonordeste ». Ces programmes qui devaient permettre aux petits et moyens producteurs de se développer, n’eurent en réalité aucune influence innovatrice, qu’elle soit économique ou sociale. Ainsi, après une nouvelle sécheresse en 1970, le gouvernement fédéral présenta un nouveau programme dit « Projet Sertanejo » visant à transformer en entreprises les petites exploitations agricoles et à les orienter vers le marché. Son impact, important, allait être négatif parce qu’il désorganisait une économie axée essentiellement sur l’approvisionnement du petit producteur et voulait la tourner vers le marché. Le petit producteur qui, auparavant, disposait de peu d’argent, mais parvenait à subvenir à ses besoins, en vint à disposer de plus d’argent, mais dans l’obligation d’acheter à des prix élevés les produits de consommation. Le Projet Sertanejo installa dans des villes choisies à cet effet des équipes techniques relativement importantes et fit des plans pour des propriétés réputées viables, de 20 à 500 ha, afin que les propriétaires obtiennent des prêts auprès des banques officielles et entreprennent des travaux d’infrastructure, construction d’habitations, de réservoirs, d’entrepôts, d’étables, de chemins... et améliorent la qualité de leurs cultures et de leurs troupeaux. Le Projet Sertanejo tendait ainsi à consolider les structures sociales existantes et oubliait les producteurs, la grande majorité, qui n’ont pas, ou pas assez, de terre. De plus, les crédits octroyés ne furent pas suffisants pour maintenir l’encadrement technique et pour assurer l’assistance aux producteurs. Ce fut un échec.

  • 2 Cela a changé aux élections de Novembre 1986 (NdT).

20A la fin du gouvernement militaire et au début de la Nouvelle République, un grand projet a été mis en place, le Projet Nordeste, associant la Sudene et les gouvernements des États, et destiné à apporter une assistance financière, technique et agronomique aux petits et moyens producteurs. Il tend donc à renforcer la petite et la moyenne propriété dans une optique réformiste, mais les plans qui en découlent et les zones d’application sous le contrôle de gouvernements d’État ultra-conservateurs2 laissent prévoir son échec. Il faut souligner que la gestion du Projet Nordeste est en grande partie confiée aux autorités déjà responsables des projets antérieurs et dont les positions politiques et idéologiques conservatrices sont connues.

21L’échec de la Sudene, du Polonordeste et du Projet Sertanejo s’est fait sentir lors de la grande sécheresse de 1979-84, quand on vit le système être incapable d’offir une assistance plus efficace aux sinistrés et renouveler les méthodes déjà utilisées lors des sécheresses précédentes. Ainsi, pour retenir les sinistrés dans le Sertão, on organisa des « fronts de travail » qui allaient surtout avantager les propriétaires. Chaque travailleur recevait la moitié d’un salaire minimum alors que celui-ci est au Brésil déjà insuffisant pour survivre. A un moment, l’argent public fut même confié à des propriétaires, à charge pour eux de recruter les travailleurs et de les payer... paiement presque toujours effectué après prélèvement d’une forte commission : au lieu de disparaître, « l’industrie de la sécheresse » ne fit que se renforcer.

22Il est faux que le Nordeste ne serait pas viable. Il dispose de ressources naturelles suffisantes pour faire vivre sa population... si les ressources étaient exploitées rationnellement et si les travailleurs recevaient une part plus grande des fruits de leur travail. Il faut que le gouvernement ait une vision sociale du problème pour corriger les distorsions sociales qui s’aggravent lors des accidents climatiques. Il faut utiliser les fonds publics au profit de l’ensemble de la population et non en fonction des intérêts des grands groupes économiques. Pour tout cela, il faut une politique populaire.

23Ainsi, en ce qui concerne l’agriculture, il ne sert à rien de construire un énorme réseau d’irrigation pour que de grandes entreprises développent une agriculture de produits d’exportation. La Codevasf a, ainsi, investi beaucoup dans la construction d’une grosse usine sucrière et ne garde dans l’opération qu’une participation de 20 % alors que ses investissements étaient très supérieurs à ceux des firmes associées. De la même façon, de nombreuses distilleries d’alcool sont en construction à coup de subventions gouvernementales sur les rives du São Francisco et de ses affluents ; ces distilleries vont y déverser le résidu de l’alcool et, donc, polluer une eau de bonne qualité dans une région où le problème central est justement le manque d’eau. On prétend irriguer des milliers de km2 au prix de lourds investissements, sans prendre en compte ni le pour quoi, ni le par quoi, ni le pour qui... et cela parce que de puissantes entreprises qui mettent les projets en application tablent sur l’expropriation des anciens occupants qu’elles contraignent à partir pour les villes ou qu’elles utilisent comme main-d’oeuvre temporaire faiblement payée.

24L’agriculture sous pluie n’a pas le développement que l’on pourrait espérer bien que l’espace qui s’y prête soit beaucoup plus étendu que celui susceptible d’être irrigué. Le Nordeste pourrait être un grand producteur d’arachide, d’huile de ricin, de sorgho, de millet, de sésame etc.. produits de cycle végétatif court adapté à la courte saison des pluies. L’élevage des caprins, des ovins et des ânes pourrait être intensifié si l’on tenait compte de l’importance de ces bêtes pour la fourniture de viande, de lait et cuir.

25Pour renforcer la petite production et retenir la population, il faudrait organiser les petits producteurs en coopératives compétitives dans la concurrence : l’expérience de la coopérative Bebedouro 2 à Petrolina, Pernambouc, offre un exemple à suivre.

26L’exploitation minérale pourrait être intensifiée elle aussi pour certains gisements dans lesquels le Nordeste présente les conditions de compétitivité dans le marché national.

27Les organismes gouvernementaux doivent retrouver leur vocation et cesser de conseiller aux agriculteurs des techniques trop onéreuses copiées des pays développés situés dans la zone tempérée, et, au contraire, mettre au point des techniques autochtones ou importées de pays tropicaux et pauvres comme le Brésil. L’Empraba (Empresa Brasileira de Pesquisas Agro-Pecuarias) développe ainsi dans son centre de Petrolina des techniques comme l’irrigation goutte à goutte et expérimente la culture de végétaux locaux pour leur donner un caractère commercial. L’arruda, plante médicinale, est ainsi déjà cultivée dans le Piaui et le Ceara.

28De toutes les façons, le grand problème du Nordeste semi-aride pas physique. Il est social et il est aussi dans l’intérêt que le gouvernement porte à la question sociale. Le jour où sera pratiqueée une politique qui profite à toute la population et non plus seulement aux groupes économiques extérieurs et à l’oligarchie locale, le problème trouvera sa solution.

29Il faut d’abord mettre en place une politique d’accès à la terre pour ceux qui la travaillent, puis donner à ceux-ci le crédit et l’orientation technique dont ils ont besoin. Dire « accès à la terre », c’est dire aussi « accès à l’eau ». La production doit être valorisée dans des usines coopératives capables de se placer dans la concurrence du marché national, régional et extra-régional, et international. Cela entraînerait naturellement la redistribution du revenu et l’augmentation du marché pour les produits de consommation les plus simples, ce qui aurait des effets stimulants sur l’industrie.

30Une politique d’éducation, enfin, est nécessaire. Il ne s’agit pas seulement de la lecture, de l’écriture et du calcul, mais d’une conscientisation de la population. Liée à une politique de santé, elle pourrait faire sortir la population de sa pauvreté et l’amener à une condition modeste, mais décente, dès lors que seraient assurés ses besoins de base.

31Le problème du Nordeste n’est pas climatique. Il est social et politique. Il sera résolu le jour où le gouvernement représentera réellement les aspirations populaires.

Notes

1 Traduction et adaptation en français par Bernard BRET.

2 Cela a changé aux élections de Novembre 1986 (NdT).

Auteur

Fondation J. Nabuco de Recherches Sociales. RECIFE

© Éditions de l’IHEAL, 1989

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540