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Les Hommes face aux sécheresses

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Bernard Bret

3. Les réponses des états

L’action des États du CILSS contre la sécheresse

Résumé et extraits

Papa Syr Diagne

Texte intégral

1Après avoir rappelé l’importance des sécheresses dans les pays sahéliens d’Afrique, Papa Syr Diagne évoque la création du Comité Permanent Inter États de Lutte contre la Sécheresse dans le Sahel (CILSS) qui rassemble huit pays de la région : Burkina Faso, Cap Vert, Gambie, Mali, Mauritanie, Niger, Sénégal et Tchad.

2D en énumère ensuite les missions et structures :

3Le mandat initial assigné au CILSS lors de sa création consistait principalement à :

  • Coordonner les actions menées contre la sécheresse et sensibiliser dans ce but la Communauté Internationale ;
  • Mobiliser des ressources pour le programme exceptionnel de lutte contre la sécheresse ;
  • Aider les Etats et les organismes des pays membres à rechercher le financement de leurs propres programmes.

4Les objectifs poursuivis devaient par la suite être précisés grâce aux nombreuses études et certaines actions réalisées par le CILSS, ses États membres et ses partenaires de la Communauté Internationale.

5Un Conseil des Ministres, réuni en session extraordinaire en Mai 1985, a procédé à une profonde restructuration de l’organisation relative à sa mission et à ses organes.

La Mission du CILSS

6Elle consiste désormais à :

  1. Étudier l’ensemble des problèmes qui font obstacles à la réalisation de l’autosuffisance alimentaire et à la recherche d’un nouvel équilibre écologique du Sahel, afin de mieux définir les politiques régionales adéquates ;
  2. Procéder à la collecte, au traitement et à la diffusion des informations quantitatives et qualitatives, afin de sensibiliser les Etats membres et la Communauté Internationale aux problèmes cruciaux de la région et de contribuer à la coordination des politiques de développement, de recherche, de formation menées contre la sécheresse et la désertification ;
  3. Promouvoir la réalisation d’actions d’intérêt sous-régional et régional tendant à renforcer la coopération, d’une part entre les États membres dans leurs efforts communs de lutte contre la sécheresse et la désertification et assurer le suivi de ces actions, d’autre part entre eux et les autres Etats ;
  4. Mobiliser les ressources nécessaires au financement des programmes régionaux et sous-régionaux définis dans le cadre de l’auto-suffisance alimentaire et de la lutte contre la désertification ;
  5. Contribuer à la coordination des aides d’urgence obtenues dans le cadre régional ou sous-régional afin de promouvoir leur utilisation comme facteur de développement.

7Ce nouveau mandat assigné à l’organisation devrait lui permettre une plus grande efficacité dans la lutte contre la sécheresse.

Les Structures

  • La Conférence des Chefs d’État ou de Gouvernement (CCEG) -Elle a pour rôle principal de tracer les grandes orientations de l’organisation. Elle se réunit une fois tous les deux ans.
  • Le Conseil des Ministres -

8Composé en général des Ministres chargés du Développement Rural des pays membres, ses sessions ordinaires sont annuelles. Sur la base des instructions données par les Chefs d’État, le Conseil dégage les actions à mener concrètement et en suit la réalisation.

  • Le Comité Technique des Experts -

9Conçu comme un organe d’intégration et de cohérence stratégique des actions menées par le CILSS en direction des États membres, le C.T.E. est chargé :

  • d’examiner les rapports annuels d’activités et la progression des travaux entrepris par l’ensemble du système CILSS y compris les bilans financiers ;
  • d’analyser les rapports étudiant les politiques à suivre et d’évaluer les résultats des comités CILSS/CLUB, des secrétariats et de leurs différentes composantes.

10Il se réunit au moins une fois par an.

114 - Le Conseil de Direction -

12Présidé par le Secrétaire Exécutif, il comprend les Directeurs Généraux des Institutions spécialisées. Il se réunit deux fois par an et a pour mission :

  • d’assurer la cohérence du Système CILSS ;
  • d’harmoniser les programmes de travail.

135 - Le Secrétariat Exécutif -

14Installé à Ouagadougou, il a pour rôle de préparer les décisions du Conseil des Ministres et de la Conférence des Chefs d’État et, une fois ces décisions prises, de veiller à leurs exécution.

156 - Les Institutions Spécialisées –

16-Le Centre AGRHYMET-

17C’est le Centre d’Agrométéorologie et d’Hydrologie opérationnelle. Il est basé à Niamey (NIGER) et a pour mission de :

  • coordonner les activités nationales du Programme AGRHYMET ;
  • former des agents spécialisés dans le domaine de l’agrométéorologie et de l’hydrologie ;
  • rassembler, traiter et diffuser les données agrométéorologiques et hydrologiques ;
  • faire de la recherche appliquée dans le domaine de l’agro météorologie.

18-l’INSTITUT DU SAHEL-

19Installé à Bamako (MALI) il a pour mandat :

  • la collecte, l’analyse et la diffusion des résultats de la recherche scientifique et technique ;
  • le transfert et l’adaptation de technologies appropriées ;
  • la formation des chercheurs et techniciens de la recherche ;
  • la réflexion et la définition des thèmes prioritaires de recherches ;
  • la planification de la recherche.

Papa Syr Diagne présente ensuite les différentes actions entreprises par le CILSS.
Après un premier programme intitulé « compendium de Ouagadougou », programme critiqué par les donateurs car il se présentait comme une « liste hétérogène de projets nationaux et régionaux » et non comme un programme d’autosuffisance alimentaire, une première stratégie a été proposée, dite stratégie d’Ottawa :

20Le projet de stratégie élaboré par le Groupe de travail a été adopté par le Conseil des Ministres du CILSS en Avril 1977 et par la 2ème Conférence du CLUB du Sahel, un mois plus tard à OTTAWA d’où le nom de stratégie d’OTTAWA. Elle avait permis de préciser l’objectif général d’autosuffisance alimentaire en fixant des objectifs partiels, quantifiés et en définissant les lignes d’actions et les étapes. Elle présentait cependant des faiblesses, compte tenu de son caractère partiel et encore trop général, qui allaient se manifester très rapidement.

21Afin de commencer à traduire la stratégie en actions concrètes, il était nécessaire de faire suivre l’élaboration de la stratégie par celle d’un programme. C’est ce qui a été fait par le Groupe de travail sous le nom de « Programme de première génération ».

22Un certain nombre de projets ont été élaborés à cette fin, en fonction des grandes lignes prioritaires retenues dans la Stratégie. D’autres projets proviennent directement du « Compendium de Ouagadougou ». L’ensemble de ces projets forme un programme chiffré à 3 milliards de dollars pour la période 1978-82, qui a été soumis à la Communauté Internationale.

Cependant, là encore, l’hétérogénéité des différents projets n’a pas permis d’aller suffisamment loin dans la recherche de cohérence de l’ensemble. Cependant, une part importante du programme a été financée. Ce succès relatif a facilité la révision des objectifs en 1984 :

23Les lacunes décelées dans la stratégie et qui furent soulignées à Ottawa et à Amsterdam (1979) ont incité le Groupe de travail à procéder à une révision de la stratégie. Cette stratégie révisée présentée à Koweit (1980) met l’accent sur l’environnement, l’amélioration de l’écologie et la sécurité alimentaire.

24Cependant, la réflexion sur la désertification s’est développée rapidement et il est apparu que les stratégies de lutte contre la sécheresse devraient prendre en compte quatre éléments nouveaux :

  • au phénomène de masse qu’est la désertification, doit s’opposer une action de masse : l’engagement volontaire des populations dans les actions de lutte contre la désertification est une condition nécessaire ;
  • les résultats insuffisants des projets ont démontré que l’approche sectorielle ne permet pas de conduire efficacement la lutte contre la désertification, celle-ci exige une approche intégrée et globale, même si elle est difficile à mettre en pratique ;
  • la sectorisation et la dispersion des actions, fussent-elles de bonne volonté, se sont révélées dommageables par rapport à l’importance des efforts consentis. La dimension et la nature de la lutte contre la désertification rendent nécessaire une meilleure coordination des interventions des agences et organismes d’aide et de coopération ;
  • enfin et surtout, les États sahéliens ont manifesté une ferme volonté politique de lutter solidairement contre le fléau de la désertification ; cette volonté s’est exprimée en particulier dans la Déclaration des Chefs d’État faite à Niamey en Janvier 1984 et par la tenue de la Conférence Ministérielle sur la Désertification (Dakar, Juillet 1984) au cours de laquelle les États membres du CILSS ont pris l’engagement d’élaborer rapidement une stratégie de lutte contre la désertification.

25C’est en partant de ces considérations qu’il sera proposé une stratégie révisée en 1984 de lutte contre la Sécheresse et de développement dans le Sahel et que le Conseil des Ministres du CILSS devait adopter en Janvier 1985.

26Elle est fondée sur trois options :

  • Rendre à l’homme son rôle de moteur du développement ;
  • Rebâtir l’économie sur des bases saines ;
  • Réaménager l’espace pour un nouvel équilibre écologique.

27En application de cette stratégie, un Séminaire tenu à Nouakchott allait élaborer une stratégie régionale de lutte contre la désertification, visant à atteindre de nouveaux équilibres socio-écologiques fondés sur les deux objectifs que sont, d’une part, la satisfaction des besoins fondamentaux des populations (en particulier, l’autosuffisance alimentaire) et, d’autre part, la préservation du capital foncier et écologique et la réhabilitation de son potentiel productif.

28Six options stratégiques ont été retenues : participation des populations ; approche globale ; aménagement du territoire et planification ; appui des institutions et des services ; recherche, formation, suivi ; coordination et renforcement des aides.

29Enfin le Séminaire devait dégager les axes prioritaires d’action à mener par les Etats membres du CILSS pour la mise en œuvre de la stratégie régionale.

30La stratégie élaborée par le Séminaire de Nouakchott n’est pas un modèle fermé, applicable mécaniquement par les États du CILSS. Elle est proposée comme un cadre de référence des actions de lutte contre la désertification conduites par chaque État, chacun agissant en fonction de sa situation et de ses options propres. Ces actions peuvent donc différer, par leur nature et par leur mode, mais elles doivent toutes concourir au même but.

Les actions les plus importantes ont porté sur les politiques céréalières des États. Papa Syr Diagne fait une analyse des situations, des problématiques et des actions menées.

31La chute de la production céréalière en 1973 et ses différentes fluctuations depuis, conjuguée à la part excessivement importante de l’aide alimentaire, a incité le CILSS à initier un ensemble d’actions visant à moyen terme à la sécurité alimentaure. Il est nécessaire de rappeler que la crise céréalière dans le Sahel découle largement de la politique de commercialisation et de prix agricoles mise en place à partir de 1960.

32En effet, dans la plupart des pays de la région, la commercialisation des produits agricoles de base et la constitution de stocks régulateurs sont confiés à des organismes publics. Ceux-ci ont principalement pour tâches d’encourager la production et de stabiliser les prix des produits vivriers, de réduire les pertes de stockage, d’équilibrer du point de vue régional les disponibilités des denrées agricoles en assurant le transfert des produits des régions excédentaires vers les régions déficitaires, d’assurer la commercialisation de l’aide alimentaire reçue de l’extérieur, de garantir un approvisionnement régulier des populations en produits vivriers et de prévenir les situations de pénurie.

33Ces organismes sont généralement approvisionnés soit par d’autres structures étatiques chargées de l’encadrement rural soit par les coopératives et les commerçants privés. De même, il existe dans de nombreux pays de la région des caisses de stabilisation des prix en vue d’adapter l’offre des principaux produits agricoles d’exportation à la demande. Ces caisses sont alimentées par des prélèvements effectués à l’exportation des produits concernés.

34L’approvisionnement des pays en intrants agricoles et leur distribution aux paysans sont confiés également à des Agences étatiques qui en ont le monopole.

35La politique des prix et de commercialisation de produits agricoles a visé généralement deux objectifs : une rémunération aussi juste que possible des agriculteurs et la minimisation de l’augmentation du coût de la vie pour les salariés de l’administration. Elle a été, en fait, un moyen de contrôle de l’accroissement des dépenses budgétaires dont plus de 60 % sont constituées de salaires.

36Les résultats obtenus ont été peu encourageants pour le développement de l’agriculture. Du fait que les pays concernés ont été soumis à des pressions inflationnistes sur lesquelles ils n’ont pas eu de prise directe, les politiques appliquées en matière de prix ont le plus souvent conduit au blocage des prix des produits de première nécessité et des salaires. Aussi, l’équilibre des prix relatifs n’a-t-il pu être sauvegardé. La méconnaissance des coûts de production agricole a eu comme résultat la fixation de prix officiels trop bas et peu incitatifs à la production. De plus elle a entraîné l’existence de marchés parallèles, vers lesquels les produits agricoles ont été constamment détournés parce que les prix pratiqués y étaient plus intéressants ; la mise en place presque toujours tardive du dispositif administratif et des crédits de campagne de commercialisation a favorisé le développement et le maintien de ces circuits parallèles. La capacité d’intervention des organismes officiels de commercialisation est restée dans l’ensemble très limitée en raison du manque de ressources financières et des difficultés de gestion ressentie par ces institutions.

37Les coûts de distribution ont été généralement élevés et ont grevé les prix à la consommation des principales céréales. L’incidence des prix à la consommation sur le coût de la vie et les possibilités budgétaires qui permettent de faire face à cette incidence, notamment en ce qui concerne les salariés des administrations, ont été les principales bases de fixation de prix des céréales locales dans la plupart des pays de la région.

38Malgré les relèvements annuels des prix au producteur agricole, ceux-ci ont évolué beaucoup moins vite que les prix des intrants agricoles et des autres produits de base importés. Cela s’est traduit par une rupture de l’équilibre des prix relatifs et des pertes réelles pour les paysans.

39Toute une série d’études ont été menées sur l’ensemble de ces problèmes. Elles ont été présentées aux responsables sahéliens et représentants de la Communauté Internationale en Novembre 1979 à Nouakchott lors d’un colloque régional. Les principales recommandations de cette rencontre jetaient les bases d’une nouvelle politique céréalière :

  • Encouragement à la production par une politique des prix incitative pour les producteurs ;
  • Liberté du commerce des céréales en vue de permettre aux acteurs privés et publics de la chaîne de commercialisation de jouer chacun son rôle ;
  • Recours provisoire à des subventions pour promouvoir les facteurs de production modernes ;
  • Taxation des céréales importées, lorsqu’elles viendraient concurrencer directement la production locale ;
  • Valorisation de la production nationale pour couvrir la demande des consommateurs urbains en produits modernes ; . Limitation de l’aide alimentaire aux situations d’extrême urgence ; . Amélioration des installations de stockage paysan et des systèmes de stockage complémentaires à l’échelon national et régional.

40Ces recommandations ont souvent été suivies de mesures entraînant ainsi la mise en œuvre de nouvelles politiques céréalières dans les Etats membres du CILSS.

41Concernant les prix à la production, depuis 1980, les prix du mil ont eu tendance à augmenter et ces augmentations ont été généralisées. Du reste, les prix officiels des cultures vivrières ont marqué une hausse supérieure à celle des prix des cultures d’exportation. Un autre aspect fondamental de la politique alimentaire — notamment en Gambie, en Mauritanie et au Sénégal, pays qui importent beaucoup de riz— a été de décourager les importations de riz et de favoriser des produits de substitution locaux. Toutefois, les efforts déployés, indépendamment de la politique des prix, pour stimuler la consommation du mil et de maïs (en faisant du pain avec de la farine de blé mélangée à du mil, et en diffusant une technologie permettant de faciliter et d’accéler la fabrication de pain à base de mil) n’ont pas encore donné de résultats.

42La pratique de subventions pour les intrants agricoles, en particulier les engrais, a suscité ces dernières années de profondes discussions. Les arguments ne manquent pas pour les défenseurs et les détracteurs d’un tel système. Néanmoins, les subventions des facteurs de production ont marqué une forte baisse au Mali, au Niger et au Sénégal à cause notamment des difficultés budgétaires.

43La libéralisation a marqué un progrès. En 1980, le Sénégal a mis fin au monopole de l’Office National de Coopération et d’Assistance au Développement — ONCAD — sur le commerce du mil, et en 1985, la distribution des intrants a été « privatisée ». Au Mali, la loi interdisant le commerce privé des céréales a été abolie en 1981 ; l’année suivante, la commercialisation des arachides a été privatisée, et depuis 1984, le commerce du riz paddy commence à être libéralisé. Ces mesures montrent une certaine volonté de légaliser la coexistence des systèmes privé et public. Toutefois, cette évolution est lente et irrégulière.

44Compte-tenu de la situation qui prévaut dans le Sahel, l’existence des offices céréaliers nationaux est une nécessité. Les fonctions suivantes leur sont assignées : gestion des stocks nationaux, responsabilité dans la gestion ou la coordination des importations alimentaires commerciales et des programmes d’aide alimentaire ; préparation des plans alimentaires d’urgence et coordination des programmes des secours alimentaires d’urgence. D’ailleurs, il est normal que le secteur public continue à jouer un certain rôle dans la commercialisation des céréales puisque l’on connaît mal les circuits et que les défaillances du marché sont probables. Il faut cependant mentionner que des désaccords existent sur la nature de ce rôle, en particulier pour la fixation des prix et le volume des réserves de sécurité.

45Enfin, les problèmes d’ordre institutionnel sont désormais abordés par les autorités. La question de « l’organisation du monde rural » se pose dans tout le Sahel, et de la façon la plus urgente au Sénégal, au Mali et au Niger. De profondes réformes sont en cours et il est généralement admis que la sécheresse seule n’explique pas les mauvaises performances de l’agriculture sahélienne et la situation alimentaire désastreuse. Les politiques suivies depuis 25 ans sont également mises en cause. A cet égard, le CILSS en collaboration avec le Club du Sahel devra continuer la réflexion largement entamée afin d’aider les Pays du Sahel à poursuivre les efforts relatifs à la mise en œuvre de nouvelles politiques agricoles comptables avec l’objectif d’autosuffisance alimentaire.

Les autres actions ont porté sur la constitution d’un centre agrométéorologique et hydrologique (AGRHYMET) d’un outil régional de coopération dans les domaines de la recherche, de la formation et de l’information scientifique (l’Institut du Sahel).

Papa Syr Diagne conclut sur le rôle important qu’a joué depuis 12 ans le C1LSS notamment pour faire progresser la connaissance des problèmes de sécheresse et accumuler les références en matière de stratégies et de programmes, même si globalement, la situation agricole des pays ne s’est pas améliorée.

Auteur

Institut du Sahel-Bamako

© Éditions de l’IHEAL, 1989

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