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Les Hommes face aux sécheresses

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Bernard Bret

3. Les réponses des états

L’action des états face aux sécheresses

Rapport introductif

Michel Griffon

Texte intégral

1Mettre en relation les politiques des États face aux problèmes posés par la sécheresse n’est pas une chose aisée.

2Car, entre le Sahel et le Nordeste, outre le problème climatique et écologique, tout, ou presque, est différent : d’abord les systèmes de production, les types d’appropriation du sol, les rapports sociaux, les motivations économiques, le rôle du marché et le niveau de développement des filières de production...

3Il en est de même pour l’État dont l’histoire, la forme, l’importance, les catégories sociales qui le contrôlent, empêchent toute comparaison facile.

4Aussi faut-il être prudent si apparaissent çà et là des similitudes dans les politiques de prix, de revenu, de crédit, d’investissement et d’aménagement ou dans les politiques de recherche et de formation. Leurs similitude ne peut effacer les immenses différences des contextes.

5Aussi, aucune des contributions présentées n’a tenté un travail de mise en parallèle de la réponse des États entre Sahel et Nordeste. L’ensemble des textes, cependant, permet une première approche pour chacune des régions :

6Pour le Sahel, après avoir analysé au Burkina, l’essoufflement du modèle AVV (Autorité pour l’Aménagement des Vallées des Voltas) ainsi que la crise, D. GENTIL et M. VARNAUD présentent ce que pourrait être un projet correspondant à un nouveau type d’intervention de l’État : plan directeur, programme détaillé à 2 ans pour tester des hypothèses, projet à cinq ans avec des volets révisables, réduction de l’influence des services étatiques, autogestion paysanne.

7Concernant les systèmes pastoraux au Sénégal, Ph. GRENIER dresse un constat d’échec des interventions de la Société d’État chargée du Développement de la région du Ferlo. Quant à I.M.A. TOURE, sa contribution décrit ce que pourrait être une intervention cohérente des pouvoirs publics en matière d’élevage.

8J.C. OLIVRY expose le cas d’une action conjoncturelle de secours par l’État sénégalais : la construction d’un barrage en terre en vue de conserver les ultimes ressources du fleuve Sénégal et d’empêcher la remontée de la langue salée maritime lors d’une phase aiguë de sécheresse.

9P.S. DIAGNE et J. GIRI décrivent les mécanismes institutionnels et les actions de solidarité respectivement du CILSS (Comité Permanent Inter-états de Lutte contre la Sécheresse dans le Sahel) et du Club du Sahel.

10P. CHAMARD expose quant à lui tout le cheminement fait par les États pour en arriver à la mise en place progressive d’instances régionales qui pourraient être le prélude à des politiques régionales plus intégrées.

11Concernant le Nordeste, M. CORREIA DE ANDRADE dresse une analyse historique du rôle de l’État dans l’aménagement et le développement de cette région du Brésil, en insistant particulièrement sur les politiques mises en place à l’occasion des grandes sécheresses. Par ailleurs D. PESSOA se livre à une analyse, sur la base d’une étude historique équivalente, des courants de pensée qui ont animé les interventions étatiques dans le Nordeste : « Naturaliste, inénierie, agro-écoloico-économique, agro-socio-économique ».

Les réponses des États à la sécheresse dans le Sahel Africain

12Avant la colonisation européenne, la région était dominée par les grands empires soudaniens actifs dans le commerce du sel, de l’or, de quelquefois des esclaves. C’est, d’une certaine manière, la nécessité pour l’entreprise coloniale de rentabiliser ses interventions, qui a débouché sur une véritable conquête économique et politique débordant de loin la politique initiale des comptoirs et relègant militairement les sultanats vers le nord.

13L’économie de traite qui en a résulté (impôts-corvée obligatoire, production d’arachide pour l’impôt) a constitué les fondements de l’économie marchande de ces pays. Au Sénégal, on s’accorde à penser que la généralisation de la culture d’arachide dans des zones où les rotations agricoles étaient souvent déjà trop rapides en raison de la pression démographique, a joué un rôle dans le processus d’appauvrissement écologique.

14Lors de la deuxième guerre mondiale, la rupture des approvisionnements en riz d’Asie a favorisé la constitution de grandes unités rizicoles en Afrique de l’Ouest : grands aménagements hydroagricoles, défrichages gigantesques en zone de riziculture pluviale. Dans tous les cas, après quelques années de succès, l’échec est devenu inévitable, les problèmes techniques devenant non maîtrisables (prolifération de mauvaises herbes dans les casiers, latéritisation des sols en riziculture pluviale).

15Lors des indépendances, les administrations nationales n’ont finalement pu que se substituer à l’administration coloniale sans changer l’ensemble du système dont elles héritaient, des courants d’exportation traditionnels vers la métropole, un mode de vie hérité qui a rapidement donné aux fonctionnaires locaux le statut d’une sorte de bourgeoisie nationale perpétuant les mêmes courants d’importation.

16Les nouveaux États ont toujours hésité entre la confirmation des monoproductions d’exportation ou la recherche coûteuse d’une diversification pour limiter la vulnérabilité par rapport aux marchés.

17L’entrée de la France dans le marché commun, entraînant une baisse générale des prix puis les accords de Yaoundé en vue de proposer des compensations, la guerre du Biafra qui a fait monter les cours de l’arachide, et enfin la sécheresse de 1968, ont confirmé l’entrée des pays du Sahel de l’Ouest Africain dans une période de forte fluctuation des flux et des prix.

18Les États ont alors hésité souvent entre des politiques rémunérant bien les producteurs ou réduisant les aides, l’ensemble aboutissant sur la période à faire fluctuer rapidement les aides aux intrants, aux investissements et les prix. Dans tous les cas, les États ont créé des appareils d’assistance, d’encadrement et de service dont les coûts d’organisation étaient élevés et l’efficacité discutable. Pour certains pays, cette situation ne fait que traduire l’antagonisme qui se développe entre l’État et les paysanneries dans le partage du revenu national, antagonisme aiguisé par la sécheresse, la faible activité économique, et aujourd’hui l’endettement de l’État.

19Le courant des grands projets a intéressé tous les États, résultant souvent de la convergence des vues technicistes des décideurs, de politiques de prestige et quelquefois de l’intérêt des firmes chargées de réaliser les grands chantiers.

20Les plus importants sont les grands projets de barrage et d’aménagement du fleuve Sénégal et du fleuve Niger. Ils aboutissent dans tous les cas à créer une situation de dépendance et de quasi salariat pour les producteurs, la condition du succès étant liée au respect de prescriptions techniques spécifiques que les producteurs, sans encadrement contraignant, n’appliqueraient sans doute pas.

21Plus généralement, sans être « pharaoniques », les projets proposés tablent souvent sur des solutions techniques qui ne sont pas acceptées par les producteurs. C’est le cas pour l’intensification des cultures en sec, des projets de colonisation, et des projets de sédentarisation de l’élevage.

Les réponses de l’État à la sécheresse dans le Nordeste Brésilien

22La colonisation portugaise a abouti à un nouveau peuplement du Brésil par disparition progressive des populations indigènes. Les colons ont introduit des modèles techniques ibériques (association élevage-agriculture) et repris le maïs dans les assolements en association avec le haricot, créant ainsi une économie agricole de subsistance. Puis se développa le coton.

23Les sécheresses entraînèrent rapidement la construction de réserves d’eau puis à partir de 1900 l’aménagement du Rio São Francisco qui se poursuivit pendant tout le 20ème siècle.

24En 1959, fait marquant, a été créée la SUDENE (Surintendance pour le développement du Nordeste) afin de répondre au lancinant problème de la sécheresse et de la pauvreté dans la région.

25Une fois encore, l’État a relancé les investissements hydrauliques quelques temps puis laissé réduire lentement ses contributions, comme après chaque période de relance. Tout se passe donc comme si le financement de l’irrigation constituait pour l’État une obligation morale périodique ou répondait à la nécessité de conjurer le développement d’une pauvreté devenue endémique dans la région.

26Cette pauvreté est due en particulier à la petitesse de la majorité des exploitations ; et l’importance du problème social que cela pose interdit à l’État de pouvoir assurer une politique de redressement rapide.

27Par ailleurs, en dépit de l’aspect répétitif des sécheresses depuis plus d’un siècle, l’agriculture en sec semble ne pas avoir réagi : le système maïs-haricot reste la règle dans les exploitations moyennes ou grandes qui sont concernées et qui reçoivent en conséquence l’aide de l’État.

28Depuis peu cependant, l’État tente une nouvelle relance. Pour les zones en sec, l’État va aider l’élevage en diversifiant les ressources fourragères (arbres fourragere, forages), favoriser la recherche afin de produire des variétés à cycle court, améliorer les sorghos, adapter le calendrier cultural, et mettre en place une politique de crédit rural appropriée.

29L’irrigation sera conçue dans un rôle d’appoint en cas de déficit pluvio-métrique des productions en sec (optique de sauvetage), et dans un schéma global d’économie de l’eau (irrigation localisée par exemple).

30Par ailleurs une diversification des productions est proposée (orangers, fruitiers, avec cultures vivrières intercalaires).

31La Banque Mondiale intervient pour un projet de 12 milliards de dollars prévu pour 15 ans et devant intéresser les trois quarts de la population rurale. Ce projet prévoit un appui à la réforme agraire par le financement de la mise en valeur des terres expropriées, la poursuite d’une politique de mise en réserve de l’eau (citernes rurales, agences hydrauliques), des incitations à la constitution de coopératives, la généralisation des approvisionnements et des systèmes de commercialisation (agences gérant les coopératives), une politique de crédit rural et une diffusion contrôlée du progrès technique appropriée aux conditions spécifiques des types de producteurs.

32Le Président SARNEY a récemment déclaré que le Nordeste constituait une priorité nationale et qu’un million d’hectares supplémentaires devaient être mis en valeur dans les 5 années à venir (soit 6 fois plus qu’aujourd’hui). Cette proposition de grande dimension est quand même loin d’égaler celle qui consistait à détourner les eaux du Sao Francisco vers le Pernambouc et le Rio Grande do Norte afin d’irriger 900 00 ha supplémentaires.

Quelques réflexions sur le rôle de l’État et sur les politiques vis-à-vis des sécheresses

33La première question que l’on peut se poser est celle de la place de ces régions dans la division internationale du travail. Historiquement, ces régions ont dégagé un surplus pour l’exportation : arachide, coton, canne à sucre. Aujourd’hui, elles semblent condamnées peu ou prou à n’avoir comme objectif que la seule autosubsistance —, faute de ne plus avoir de rente à valoriser. Dès lors, puisque la sécheresse y semble endémique, leur avenir ne semble-t-il pas globalement voué à dépendre de l’aide sociale : solidarité nationale pour le Brésil, solidarité internationale pour le Sahel ? Cette question devrait bien sûr être nuancée dans sa formulation pour tenir compte de la sélectivité sociale et économique des effets de la sécheresse.

34La deuxième question est une conséquence de la première. Les zones étant pauvres, les États n’y pouvant agir à court terme que dans le cadre de politiques de solidarité, celles-ci ne sont-elles pas la conséquence soit de l’obligation morale, soit de la pression sociale (malaise paysan du Sénégal en 1968, pillage des supermarchés du Brésil) ?

35Certes, ces motivations peuvent constituer les premiers pas d’une politique visant à reconstituer les bases d’un développement économique. Mais les germes de développement permettant à ces régions de reconquérir pied à pied leur indépendance et de réduire leur vulnérabilité, ne semblent pas prendre le relais de l’aide sociale.

36Par ailleurs, il faut remarquer que lorsqu’ils entreprennent un réel effort de développement, les États sont souvent tentés par les très grands projets : les grands barrages des pays sahéliens, le détournement du São Francisco, les grands périmètres irrigués. En Afrique, ces grands projets aboutissent à une subordination presque complète des producteurs à des organisations de gestion étatisées dont on attend qu’elles garantissent l’obtention de bons résultats et la rentabilité des investissements, laquelle ne peut, au rythme actuel de rendement ne se concevoir que sur plusieurs générations.

37Parallèlement, les États, en concentrant l’essentiel de leurs efforts sur l’irrigation, ont tendance à délaisser l’agriculture pluviale. L’analyse comparée des moyens affectés à la recherche et aux investissmeents dans les systèmes en sec et irrigués est toujours éloquente à cet égard. Aussi n’est-il pas surprenant d’observer qu’aucune grande innovation n’a pu faire évoluer rapidement les systèmes de production en sec ni dans les pays du Sahel, ni dans le Nordeste.

38L’Australie, confrontée dans les années 30 et 40 à la sécheresse et la diversification, avait su généraliser des systèmes basés sur les luzernes annuelles, les céréales et l’élevage ovin devenus aujourd’hui prospères. Les conditions économiques et sociales ne sont — bien sûr — pas comparables.

39On peut, en conclusion, s’interroger sur le relatif immobilisme des modèles techniques et des producteurs tant dans le Sahel que dans le Nordeste. Car les politiques des États, même si elles ont été discontinues dans le temps, ou trop sélectives vis-à-vis de certaines catégories de producteurs, n’ont cependant pas trouvé de relais puissant parmi ceux-ci. Quels sont donc les groupes sociaux susceptibles dans ce contexte d’amorcer un processus de développement ?

Auteur

Ministère de la Coopération

Sauf mention contraire, le choix des extraits des communications et les textes de liaison sont dus à Michel GRIFFON.

© Éditions de l’IHEAL, 1989

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