Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Pouvoir local, régionalismes, décentralisation

 | 
Jean Revel-Mouroz

IV. Rapports de synthèse et débats

Rapports de synthèse et débats

Texte intégral

I. DÉCENTRALISATION, DÉVELOPPEMENT LOCAL EN AMÉRIQUE LATINE

1. DECENTRALISATION-REGIONALISATION

a) Rapport de synthèse et commentaires par J. REVEL-MOUROZ et H. RIVIERE D'ARC

1Les premières communications ont en commun dénominateur d'envisager le rapport entre l'État et la Région et de poser la question de la décentralisation à ce niveau là et du point de vue du développement économique, de la planification, de l'aménagement du territoire et de ce qu'on appelle dans certains pays la mutation ou conversion économique, notamment industrielle.

2Les pays étudiés ont des points communs du point de vue des systèmes de gestion territoriale et des systèmes politiques ; ceci vient de l'héritage de certains modèles (révolutionnaire et napoléonien par exemple) qui ont homogénéisé le territoire par un maillage très fin donnant au pouvoir central la vision de ce qui se passe sur l'ensemble du territoire. Ces modèles se sont enrichis, dans les cas latinoaméricains (Venezuela, Mexique...) par d'autres apports, tel le modèle fédéral nord-américain, du moins formellement et des modèles de "self-government" hérités du modèle américain mais aussi du modèle espagnol (Fueros).

3Sur cette base, l'interrogation a porté sur les rapports État et Région. La Région est un mot ambigu. Il s'applique à deux types de réalités : un territoire ayant une existence politique, une véritable collectivité territoriale (comme dans l'État fédéral) et d'autre part à la création issue d'un processus de régionalisation par le pouvoir central notamment dans le domaine de la planification, du développement. La Région est dans ce dernier cas un outil, un cadre ; c'est la fameuse "Région-Plan" qu'avait déjà définie Boudeville et que l'on retrouve en Amérique latine dans les corporations régionales et dans les régions de planification.

4Ces deux formes ne peuvent pas être confondues même si elles se recouvrent parfois du fait de la coïncidence des territoires (mais non des autorités). S'il y a des Régions de plein exercice (avec des spécificités pour chaque pays) comme les régions issues de la réforme française de 1982 ou de la Constitution espagnole de 1978, ou comme les États fédérés du Venezuela et du Mexique, la question demeure de l'évolution de la Région historique ayant une personnalité et même une vocation, selon certains, à devenir une entité nationale ; vocation et essais ayant été brisés par le pouvoir central, l'exemple espagnol étant le plus clair.

5Avons-nous des régions de ce type en Amérique latine, des régions pouvant revendiquer plus qu'une autonomie, ou recherchant celle-ci en s'appuyant sur une identité culturelle, économique et historique. Sans doute pourrait-on répondre par l'affirmative si l'on pense à la côte Atlantique de l'Amérique Centrale par exemple, mais ces régions arrivent trop tard dans la répartition générale du territoire entre États.

6Ceci étant posé, les communications du colloque portent essentiellement sur des rapports économiques, le développement régional, la planification et dans ce cas, la question est de savoir quelles sont les compétences accordées aux entités régionales ou aux États.

7Et l'on voit le paradoxe : d'après les exemples mentionnés, ce sont les États qui ont l'existence la plus ancienne qui semblent condédé la moindre capacité d'autonomie dans le développement régional. Mais n'est-ce pas normal si l'on considère le "risque" que représente la vocation de la Région à l'autonomie, voire au statut national.

8Est-ce que la question de la régulation globale des territoires, des économies et des populations des régions, peut être résolue en dessous du niveau de l'État national ? La réponse ne peut être que négative. En revanche la question du rapport avec l'État central doit être posée et il s'agit d'examiner si nous avons affaire à un centralisme autoritaire qui impose un modèle de régulation globale à ce niveau territorial-régional, sans concertation ou si l'on retrouve cette participation qui j'ai a été analysée dans la communication sur la contractualisation des rapports au niveau État-régions dans les cas français et mexicains.

9Il y a une ambiguité qui est celle des rapports entre la pratique de certaines décentralisations au niveau de l'aménagement, de la planification, du développement régional, dans ces provinces espagnoles, dans ces États fédérés et un certain discours rhétorique étatique sur la décentralisation ; cet écart est particulièrement fort dans les pays latinoaméricains qui ont été étudiés, comme le Mexique et le Venezuela, plus fort en tout cas que dans les cas français et espagnol présentés par F. d'Arcy et M. Baena, avec tout de même des limites. Le pouvoir régional, qui est encore embryonnaire dans le cas français, semble cependant avoir acquis avec la planification contractuelle un certain espace politique ; mais la fonction nationale de régulation, d'intervention, d'aménagement demeure lorsqu'il y a urgence, défi stratégique nationale ; ceci oblitère les processus de consultation, de participation ou les réintègre à posteriori et non dans les moments même des choix, décisifs. C'est le cas de la pratique qui a été mise en place pour les pôles de reconversion industrielle en France en 1984 : au moment même du lancement de la politique contractuelle, la politique des pôles a été décidée parrallèlement, au niveau central, et a été articulée seulement par la suite au niveau local.

10Une autre question posée a été celle de la place et de la nature des responsables au niveau régional, de leur poids dans les négociation avec le niveau central. L'existence de deux types de personnalités liées à la décision a été évoquée : d'un côté ceux que l'on peut appeler les hauts fonctionnaires et de l'autre les hommes politiques eux-mêmes. Toutefois dans les états latinoaméricains cités, la fonction publique au niveau local est loin d'avoir l'ancienneté et le degré d'organisation, de continuité surtout, que celle de l'Espagne et de la France. G. Couffignal a insisté sur ce manque de continuité pour mesurer la difficulté rencontrée au niveau régional pour proposer des projets de longue durée. Dans les exemples donnés, au Mexique en particulier, il y a une rotation des décideurs et gestionnaires, tant au niveau municipal, des villes que des États, conséquence du principe constitutionnel de non réélection ; ceci empêche le surgissement et la permanence d'une politique de type régional susceptible d'affronter en position de force le pouvoir central. Ceci est parfaitement délibéré et c'est une des marques du centralisme mexicain.

11Quant au mouvement de démocratisation évoqué dans les débats, il ne peut se dérouler de la même manière dans un pays comme le Venezuela, avec son régime intégrant l'alternance au pouvoir de deux partis et et dans un pays comme le Mexique, avec son régime qualifié de semi-corporatiste par un certain nombre de spécialistes.

12Restent les problèmes de reconversion industrielle évoqués par F. Zapata avec la question des compétences de l'échelon central et de l'échelon régional et surtout la question des arbitrages. Il semble qu'il y ait eu une tendance chez nombre de participants au colloque à valoriser, à survaloriser même les capacités du niveau local. Deux aspects sont à souligner dans le renvoi au niveau régional des questions du développement économique et des solutions à la crise : d'une part cela correspond à la décentralisation de la gestion de la crise, l'État central se débarrassant de ce qu'il ne pouvait plus assumer ; d'autre part reste la question de l'inégalité entre les régions ; les régions, malgré l'identité de leur statut politique et de leur compétence, ne sont pas égales : renvoyer la question du développement au niveau régional. cela risque, d'aggraver les déséquilibres en faveur des régions les plus riches.

13Un problème majeur demeure, celui de la péréquation et de la régulation interrégionales et nous retrouvons ici les compétences du niveau national.

14Au vu des communications qui nous ont été présentées, il semble bien que le thème de la décentralisation apparaisse à la fois comme un mot-clef des discours gouvernementaux devant permettre le rééquilibrage national mais aussi comme une arlésienne.

15Pourquoi deux thèmes sont-ils revenus à plusieurs reprises dans les exposés : modernisation et reconversion industrielle, l'un et l'autre impliquant selon les discours la reconversion nationale ou la décentralisation -démocratisation. Or dans la plupart des exemples présentés ces deux dynamiques n'allaient pas de pair, c'est ce que F. Zapata a montré pour le Mexique. Et ceci n'exclut pas l'Amérique centrale. Qui prend en main directement la modernisation ou la reconversion ? C'est l'État central.

16Ceci signifie-t-il qu'on est en présence d'États à la fois faibles et omniprésents ? Ou bien si l'on prend la question dans le sens inverse face à une absence de relais efficaces du local vers le sommet, il ne peut y avoir décentralisation. G. Couffignal a dit en effet que pour réaliser une bonne décentralisation il faut des fonctionnaires efficaces et des fonctionnaires qui réalisent ou envisagent des carrières locales.

17Au-delà de ces quelques généralités, il faut entrer dans le contexte de certaines conjonctures nationales qui ont été présentées.

18L'Amérique centrale apparaît ainsi comme un espace géopolitique à part, entièrement soumis à des contraintes stratégiques :

  • d'abord un héritage historique : des états nationaux de dimension réduite, avec des pouvoirs publics locaux faibles, mais où paradoxalement l'État central n'est pas parvenu à contrôler réellement le territoire (cf par exemple les zones indigènes du Guatemala, celles des Moskitos, la côte pacifique). Autrement dit, les minorités qui s'y expriment -et c'est normal - ce sont les moins intégrées dans la dynamique capitaliste.
  • deuxième considération : la guerre et la guérilla imposent leurs contraintes dans tous les pays d'Amérique Centrale. Comment peut-on parler de décentralisation ou de développement régional quand 20 % de la population du Salvador est déplacée, quand la zone nord du Nicaragua est soumise à la pression de la guerre, quand des forces extérieures contrôlent les frontières du Honduras et du Costa Rica et quand l'armée et la guerilla se partagent le territoire guatémaltèque ?

19D'où un décalage tout à fait évident avec un discours éventuellement décentralisateur, mais qui a été plutôt présenté en termes de développement régional dans les années 60, un disours aujourd'hui tout à fait affaibli, sauf au Nicaragua, semble-t-il, malgré les contraintes de la guerre. M. Lungo Ucles a montré dans son exposé que toute forme de décentralisation ne pouvait passer que par une réhabilitation ou une construction du contrôle du territoire par l'État-Nation et par une réflexion absolument nouvelle sur la démocratie et le socialisme.

20Autre pays qui nous a été présenté : le Brésil. Ici bien sûr nous avons un discours décentralisateur très affirmé. Contrairement au Mexique où F. Zapata observe que la reconversion industrielle, la place du pays dans le monde et la reconversion nationale ne vont pas forcément de pair, parce qu'il n'y a pas réellement de crise de légitimité, au Brésil on peut affirmer que crise économique et crise de légitimité ont des liens étroits. Tous les partis au Brésil sont aujourd'hui décentralisateurs.

21Bien sûr il nous a manqué pour donner un contenu politique à ces discours la communication qui était prévue de C. Vainer sur Décentralisation, Région et Constituante, mais E. Castro a montré quelle a été l'évolution des pouvoirs en Amazonie :

  • affaiblissement des pouvoirs traditionnels pendant l'époque militaire en fonction de ce qui a été présenté comme l'impératif de modernisation. L'agent de cette modernisation, c'est la SUDAM, Une autre motivation du régime militaire a été l'objectif stratégique du contrôle "militaire" de l'espace. La combinaison de ces deux formes d'occupation par le gouvernement central fait de l'Amazonie une colonie du Sud sur le plan économique, une dépendance directe de Brasilia sur le plan stratégique.
  • L'ouverture démocratique voit se dessiner trois dynamiques de pouvoirs, locaux ou non :

22la modernisation, qui n'est pas présentée au Brésil en termes de reconversion comme au Mexique, reste l'apanage de l'État central ce qui peut concerner de grands territoires : Carajas en est le meilleur exemple. Il y en a d'autres ;

23le contrôle militaire n'a pas disparu puisque l'armée peut mettre au point sans qu'aucune information n'ait été donnée publiquement un projet comme Calha Norte ; la réhabilitation des pouvoirs locaux, qu'E. Castro a qualifiés de traditionnels, même s'ils appartiennent à de nouveaux partis, tels le PMDB. Quand on dit traditionnels cela signifierait pouvoirs fondés sur le foncier et méthode du clientélisme ou du populisme ;

24troisième pouvoir émergent : la société civile organisée, en milieu rural et en milieu urbain, qui établit des relations nouvelles avec les pouvoirs publics locaux mais qui parvient même à conquérir des espaces politiques en faisant élire des députés locaux ; c'est la voie des syndicats et des associations.

25Donc, au Brésil, la décentralisation formelle appuyé sur une législation adéquate, c'est une question encore en suspens. Mais la légitimation des pouvoirs locaux -qui dépendra de la Constituante-entraîne l'accès de la population au champs politique....

b) Débat

26- Pour J. Sanchez Parga la question de la régionalisation ne se pose pas dans les pays qui n'ont pas complété le processus d'intégration nationale, de formation de l'État. Non seulement elle ne se pose pas, mais il faudrait l'exorciser du moins dans certains pays.

27- Pour un autre intervenant, il manque une clarification sur comment jouent ce qui relève de l'idéologie et de la reproduction de l'idéologie dominante, les processus sociaux et en particuliers ceux liés à la décentralisation. Que signifient dans ce contexte les modèles, les projets ? De même manque une analyse de ce que signifie la décentralisation, l'autonomie, qui incluerait ce qu'est la société dont il s'agit et la dimension humaine, éléments fondamentaux pour comprendre ce qu'est la décentralisation dans toute formation sociale.

28- Pour Y. Le Bot, le déficit de l'État national était généralisé au xixe siècle en Amérique latine et cela n'a pas empêché des tensions entre centralisation et décentralisation, et que cela a été même en grande partie l'histoire politique de tous les États-Nations latinoaméricains au xixe siècle. Là où il existe actuellement un déficit de ce type, ces tensions ne peuvent pas ne pas exister. Au Nicaragua, effectivement, il y a une entreprise systématique de constitution d'État-Nation et des tensions de ce type. Autre observation : les tentatives de soit-disant décentralisation nicaraguayenne sont une forme de centralisation comme cela a été le cas dans les pays européens. Pourquoi s'aveugler sur l'existence de ces tensions ?

29- A Salas souligne le rôle des éléments extérieurs dans le processus de décentralisation des pays latinoaméricains et s'interroge comme D. Hiernaux sur certains processus régionaux de développement industriels. Bien sûr ces projets ont une base interne, c'est-à-dire qu'il y a des forces politiques qui les appuient ; mais cela ne veut pas dire qu'ils répondent réellement aux intérêts internes. Ainsi, comme elle l'a montré dans sa propre communication, le projet maquilador au Mexique, qui est l'un des axes centraux du projet d'industrialisation, a une base interne qui dirige le processus dans le Nord, mais cela ne veut pas dire que ceci contribue au développement autonome de ces régions. Quant on parle de processus de décentralisation, il faut voir quels en sont les déterminants dirigeant le processus, et parmi eux sans doute ceux externes sont décisifs.

30Il y a deux dimensions, la dimension humaine et la dimension temporelle, la dimension spatiale les instruments sont les instruments administratifs politiques, financiers et éducatifs.

31- N. de Falen rappelle que quand on parle au Pérou de décentralisation, de régionalisation, on ne peut oublier les difficultés de l'espace ; le désir de décentralisation se heurte à des espaces opaques, aux problèmes de pluies qui désorganisent les voies de communications, frein constant à la décentralisation. Il y a les problèmes humains, l'absence d'éducation, l'incapacité des maires dans de nombreuses municipalités à savoir ce qu'est un budget. Il est difficile dans ces cas là de parler de décentralisation.

32Réponse globale de Jean Revel-Mouroz.

33Certaines situations géopolitiques dictent d'elles-mêmes une réponse ce qu'est la décentralisation, sur ce qu'elle ne peut pas être.

34Dans les zones de tension d'Amérique centrale, comme l'a signalé H. Rivière d'Arc parler de décentralisation signifie mettre en place des mécanismes de participation des échelons locaux au système central.

35Dans le Mexique du Nord contigü aux États-Unis, comment déterminer les intérêts des territoires, des populations frontalières ? Quel serait ce mystérieux projet de dévelopement autonome qu'elles pourraient développer en dehors de la donnée géopolitique, et sur quelle base ? Ce qui existe dans l'immédiat c'est la possibilité de profiter d'un certain nombre d'avantages comparatifs vis-à-vis des EU pour résoudre des problèmes à très court terme, quelle que soit la solution employée. Ce qui reste aussi, c'est le discours central de défense de l'indépendance, mais sa portée est limitée car le niveau régional a d'autres contraintes et nécessités. Ce constat réaliste, mais pas cynique répond à l'un des objectifs de la table ronde qui était de remettre les choses à plat dans un certain nombre de cas.

36Quant à la dimension humaine de la décentralisation du développement, elle se pose surtout au niveau microrégional et local. Dans le colloque, quand on a parlé de Région on n'a pas parlé toujours de la même chose. Tantôt il s'agissait d'espaces de plusieurs centaines de milliers de km2 et de millions d'habitants, tantôt d'espaces de microprojets de développement.

2. ACTEURS DU DEVELOPPEMENT REGIONAL ET POUVOIRS LOCAUX

a) Rapport de synthèse d'Hervé THERY

37Ces communications ont quelques points communs évidents, et elles suggèrent de nouvelles recherches. Mais cela suppose que nous demandions d'abord de quels outils nous disposons pour les mener.

38Le sujet commun, le fil conducteur de ces quatre communications (J. Brisseau-Loaiza, A. Salas Porras C. Alba, P. H. Martins) est le rôle des notables, des oligarchies locales et régionales dans la constitution et la reproduction du pouvoir local, leur capacité à représenter la région et à établir, voire à étendre leur base de pouvoir.

39Plus précisément ces communications nous ont montré comment comment les oligarchies étaient capables de répondre à des menaces, qui en l'occurence étaient très différentes : une crise (crise de l'économie sucrière, reconversion industrielle), une subite "bonanza" (expansion des "maquiladoras, boom pétrolier, création d'un pôle industriel), une forte croissance démographique. Tous ces éléments, heureux ou malheureux pour l'économie régionale peuvent être des occasions de destabilisation des bourgeoisies locales si elles n'y prennent garde, si elles ne les contrôlent pas.

40Ces situations de rupture d'équilibre sont pour nous l'occasion de saisir les configurations de pouvoir au moment où elles sont remises en question. Mais que pouvons-nous y analyser ? Au moins trois aspects complémentaires : d'abord la capacité des élites locales à négocier avec deux univers différents, l'État d'une part, grâce à d'anciens liens politiques, de clientèle et de représentation, un pouvoir de marchandage électoral ; les nouveaux venus d'autre part, immigrants attirés par les nouvelles activités ou couches sociales émergentes : ce peuvent être les classes populaires à Cuzco, les technocrates nationaux ou étrangers des pôles industriels, les nouveaux entrepreneurs des "maquiladoras". Ensuite la façon dont ces groupes anciens maintiennent leur rôle d'intermédiaires, de médiateurs, à la fois socialement (entre classes populaires et classes dirigeantes) et géographiquement (entre capitale et intérieur), ce qui est la base de leur pouvoir de "lobby" régional. Enfin la façon dont elles savent jouer sur plusieurs tableaux (économique, politique, culturel), dont elles accumulent des richesses grâce à leur pouvoir politique, prennent le pouvoir politique grâce à leur poids financier, se font grâce à ce double poids les mécènes d'une expression culturelle régionale, voire d'une revendication régionaliste.

41De quels outils disposons-nous pour ces études, quelles voies de recherche s'ouvrent à nous ? D'abord, me semble-t-il, une analyse sociologique fine de ces groupes-clés et bien identifiés, les industriles de Guadalajara, les nouveaux entrepreneurs des "maquiladoras", les "usineiros" de la zone de la canne à sucre du Pernambuco. Il sera particulièrement important d'analyser les réseaux de solidarité et les institutions où ils se constituent, collèges catholiques où se nouent dès l'enfance les futurs "old boys networks", associations professionnelles et amicales, partis et clubs. En fait il faudrait presque ici des travaux de prosopographie, à la manière de ce que le géographe Alan Pred a fait sur les marchands de Boston au xviiie siècle, dans le récent ouvrage coordonné par Jeanne Chase (Géographie du capital marchand aux Amériques. 1760-1860. Centre d'Études nord-américaines, École des Hautes Études en Sciences Sociales, 1987.). Autre voie de recherche, l'analyse géographique des situations, au sens premier du terme, un fait souligné pour les industries de la frontière bien entendu, mais aussi pour Guadalajara (sa situation par rapport à Mexico et au nord du pays), pour Cuzco (par rapport à Lima et aux flux touristiques), tous éléments qui créent littéralement de véritables rentes de situation. Cela suppose que nous manipulions fréquemment les changements d'échelle- mais c'est le b a b a du métier de géographe- en passant des enjeux intra-urbains (la propriété du sol, le contrôle de la gestion et de l'aménagement) aux niveaux régionaux (encadrement des campagnes, maîtrise des flux de transport), parfois aux échelles nationales et internationales (ce qui amène à distinguer les cas des grands et des petits pays).

b) Rapport de Claude BATAILLON sur le rôle des universités

42Le problème de l'Université comme acteur a été abordé à partir d'exemples en nombre très limité (Mérida au Venezuela, Morelia au Mexique) mais l'apport des communications, des discussions et apartés permet d'aboutir à des éléments de conclusion.

43Premier point : le fait, qui a été admis avec un consensus assez simple, que le rôle de ces universités au sein des classes moyennes urbaines est un mélange assez complexe de légitimation d'élites locales préexistantes - il faut avoir un titre universitaire pour être honorable dans une certaine société traditionnelle latinoaméricaine - mais en même temps ces universités ont un rôle de formation technique, professionnelle, de ces élites locales et l'équilibre entre ce qui est formation et simple légitimation varie considérablement selon les cas et nous n'avons pas de modèle général à utiliser pour cela.

44Un point qui a été souligné en aparté et qui mérite d'être souligné est qu'il semble que dans une ville comme Monterrey il y ait deux circuits d'élites locales celui du Tecnologico, institution privée qui fabrique des cadres pour le privé et celui de l'université publique qui fabrique des cadres pour le secteur politico-public et ce sont deux mondes à part.

45Les universitaires ont ou non un pouvoir d'influence sous des formes très variées. Comment arrivent-ils à mettre ensemble des morceaux de cette élite locale ? On n'avait guère de réponse sauf dans la communication de C. Alba où c'était au niveau du séminaire de Guadalajara que les liens entre les personnes se formaient au sein de l'élite locale.

46Un autre exemple a été à peine évoqué par J. Padua : il nous disait que dans trois universités mexicaines de province (Sinaloa, Puebla, Guerrero) il y avait eu une espèce de contrat passé avec les éléments de la gauche mexicaine proche du PC pour que ces universités y ait leur espace, leur foyer, leur forteresse si nécessaire et que cela pouvait relever tout simplement de l'abcès de fixation. Il y a donc un rôle de l'Université vis-à-vis de certaines élites des classes moyennes qui, dans les apartés de J. Padua relevait presque de la planification nationale. Ce qui peut paraître curieux.

47Dernier point qui me paraît mériter d'être souligné, la faiblesse des éléments dont nous disposions dans notre inventaire des universités comme acteur du développement régional ou de la planification régionale. Il n'y a pas grand chose dans les cas dont nous avons traité et de ce point de vue ce que nous disait N. de Falen est important sur un point qui m'a beaucoup frappé : dans les projets de développement, le temps des gens concernés par ces projets, les populations elles-mêmes, le temps des universitaires qui sont, finalement, il faut le dire, assez proches des technocrates de ce point de vue là, et le temps des financiers ne sont pas les mêmes et faire coïncider les exigences de ces divers groupes paraît particulièrement difficile.

c) Débat

48- E. Castro, observe pour le cas du Brésil le phénomène des intermédiaire et la crise de la représentation. Un fait nouveau est que les groupes se méfient de leurs représentants et vont présenter directement leurs revendications à Brasilia, auprès des ministres. Cette tendance montre de temps en temps une crise de la représentation officielle et aussi une nouvelle manière de faire la politique.

49- Pour une autre intervenante, au contraire, l'autoritarisme est tellement inscrit dans les consciences qu'on peut se demander si une telle pratique ne va pas conduire à de nouvelles cooptations. Dans le cas des travailleurs de la canne à sucre, les actions directes existent mais apparait toute une pyramide organisationnelle avec ses élites populaires qui se détachent de leur base (cf l'époque de Vargas), y compris dans les mouvements de femmes. Ces mécanismes sont en quelque sorte inscrits dans la culture brésilienne.

50- Une nouvelle intervenante relevant ce problème de la représentation qui n'est pas reconue par la base, remarque qu'un acteur important n'a pas été étudié ici ,qui recouvre les églises qui ont une idéologie de la base et qui sont pourtant des institutions très structurées au niveau national et international.

51- Pour R. Santana, il y a en Amérique Latine un slogan qui date d'une vingtaine d'années : "Universidad para Todos.". Ce slogan définit assez bien ce qu'est l'Université pour la majorité ; c'est une idée qui a ses racines en Espagne et reprise par les progressistes. Dans l'expérience cubaine et nicaraguayenne, ce qui est intéressant, c'est qu'elles donnent plus d'importance à une formation plus proche de ce que sont les instituts technologiques. A Cuba, il y a une prolifération des Instituts des Engrais, du Café...

52Jusqu'à quel point la réflexion sur l'Université en Amérique latine est-elle encore prisonnière de discours sur la nécessité d'enter un jour dans le travail ?

53- Pour un autre intervenant l'Université perd sa fonction critique vis à vis du système et c'est sur sa fonction technocratique que l'on met l'accent. A Cuba les instituts technologiques renforcent le système. Ceci nous questionne sur ce que nous sommes en train de faire en termes de théorie et de pratique institutionnelle et sur ce que nous produisons comme connaissances scientifiques.I

54- F. Zapata fait un commentaire sur la rupture des schémas de la représentation : elle inclut le rapport avec les intellectuels et les universitaires. La méfiance des "pobladores", des marginalisés, passe aussi par le refus d'obtenir des véhicules intellectuels face aux médias et d'être "médiatisés" par des gens qui peuvent être idéologiquement d'accord avec eux. La rupture des canaux de représentation est en train d'engendrer une nouvelle façon de représenter une phase plus avancé de médiatisation. Les gens qui médiatisent la base sont plus près et cette forme de médiatisation plus subtible est plus dangeureuse que les formes précédentes qui marquaient une distance.

3. LE MUNICIPE, LIEU DE DEMOCRATIE

Rapport de Francisco ZAPATA

55La crise du modèle de représentation politique fondé sur le système des partis, l'intensification des revendications de logement, emploi, santé, éducation et leur expression au niveau local, le déplacement des conflits sociaux du niveau national au niveau des villes et des unités territoriales les plus petites, transforment les rapports sociaux aussi bien au Brésil, au Mexique qu'au Costa Rica ainsi qu'en Argentine, pays pour lesquels ont été présentés des textes.

56Les cas du Brésil et du Mexique sont illustratifs du processus enclenché par la crise du modèle politique de la démocratie parlementaire. Les habitants de municipes comme Colima, Lagos de Moreno, Iguaçu ou Salvador s'organisent en dehors des canaux de représentation institutionnalisés. Même si ces canaux sont utilisés comme instances de participation qu'il ne faut pas gaspiller, les gens ne se font plus d'illusion sur leur capacité pour résoudre leurs problèmes. C'est dans les organisations qu'ils contrôlent directement qu'on peut trouver la racine véritable de leur action. Tout cela implique une discussion sur la signification nouvelle de la "politique" qui change de sens et s'enrichit lorsqu'elle s'exprime au niveau local.

57A propos de l'intensification des revendications de logement, d'emploi, de santé, d'éducation, l'on peut dire que ce phénomène manifeste la récupération par les intéressés du contrôle du processus par lequel ils obtiennent satisfaction. C'est à dire qu'au lieu de passer par des médiations extérieures ou de recourir à des pressions (manifestations, protestations), les habitants des municipes assument eux mêmes la gestion de leurs demandes. Si on compare ces stratégies à celles qui étaient courantes dans les années soixante dans des villes comme Lima ou Santiago, on trouve des différences profondes dans la mesure où maintenant il ne s'agit plus de se transformer en instruments d'objectifs qui ne sont pas propres aux groupes mais d'assumer son destin dans ses propres mains. Maintenant, les partis doivent conquérir leur base sociale tandis qu'avant c'est cette base qui devait chercher les partis pour qu'ils veuillent bien canaliser leurs revendications dans les instances institutionnelles.

58Enfin les conflits ne sont plus nationaux ; ils sont réels seulement lorsqu'ils expriment les stratégies des organisations communautaires. Aujourd'hui ce sont les demandes des comités de quartier, des communautés ecclésiales de base qui sont centrales. On ne donne plus autant d'importance aux mouvements d'ampleur nationale, car ceux-ci sont d'habitude prisonniers d'un discours idéologique qui n'est plus de grande signification. Cette nouvelle situation a des implications pour l'analyse du problème général du caractère nouveau du municipe. D'un lieu essentiellement administratif, il devient un espace où s'articulent les demandes, les conflits et les organisations fondées par les populations qui les constituent.

59C'est dans ces termes que nous pouvons résumer l'apport des travaux présentés dans cette séance.

II. STRATEGIES ET POUVOIRS EN MILIEU URBAIN ET DANS LES METROPOLES

a) Commentaire de Daniel HIERNAUX

60Les communications ont porté sur la gestion de l'espace vu d'en haut, sur l'analyse de certaines forces économiques comme les banques, et sur les revendications de base urbaines.

61Mais avec les métropoles des question nouvelle se posent en Amérique latine depuis une vingtaine d'années et aussi dans le monde entier, d'où l'intérêt des analyses des cas latinoaméricains où les échelles changent : ce sont des échelles que l'on n'est pas habitué à contrôler. Ainsi une des subdivisions de la ville de Mexico comprend 1,5 million d'habitants quand la plus petite n'a que 75 000 habitants.

b) Rapport de synthèse de Graciela SCHNEIER

62La présentation de l'institutionnalisation de 9 métropoles au Brésil permet d'aboutir à des caractéristiques communes à d'autres pays latinoaméricains : le statut homogène, et le vide institutionnel dû à l'absence d'organismes administratifs. A. Collin-Delavaud a rapppelé aussi, pour Buenos Aires, l'absence d'articulation entre la capitale fédérale et la banlieue du fait du manque d'institutions capables d'intervenir et le compromis entre la rationalité économique immédiate et les perspectives d'ensemble de la réalité sociale. Le débat qui a eu lieu entre aspects techniques et aspects politiques synthétiserait bien cette première période.

63Cette métropolisation s'est opérée sous le signe de la concentration et non de la décentralisation politique et administrative. Un élément intéressant qui a été repris dans les débats concerne les tentatives de synthèses dans les années 80 avec les discours sur l'urbain et les essais de vie politique. C'est un défi qui apparaît dans le débat actuel autour de la Constituante où émergent les possibilités de cogestion urbaine et la nécessité de créer une quatrième instance de gouvernement qui ferait l'articulation entre le local et les échelons supérieurs. Ce débat en cours au Brésil ne semble pas faire place à plus de participation populaire malgré les partis de gauche.

64Ces deux textes posent le problème de la prise de conscience de l'urbain. Ribeiro présente une synthèse à propos du Brésil, mais qui peut être élargie à d'autres pays, de l'évolution des politiques urbaines jusqu'à présent et qu'il classe dans deux courants de pensée : pour le premier, la question urbaine est une expression de la contradiction entre l'État et la société civile - donc la solution est le processus de démocratisation avec comme voie pour la recherche les mouvements sociaux urbains. Pour le second, la "périphérisation" des villes latinoaméricaines s'explique par l'exploitation de la force de travail et la nature de classe de l'État. Ribeiro ouvre un troisième champ d'explication : l'accumulation urbaine, l'utilisation du sol. Il faudrait ajouter à cela un élément qui pourrait être une nouvelle piste de recherche : la production technique de l'espace (eau, assainissement...)

65Deux remarques par rapport à l'engagement des classes populaires ont été faites asur le rôle des classes moyennes et leur ambivalence politique.

66Une question a été posée sur le problème des gouvernements locaux. Quelles sont les possibilités réelles de gouvernement dans des systèmes de planification urbaine ?

67Nous avons glissé du thème de la politique urbaine à celui de la gestion urbaine. Ce changement montre une manière de concevoir l'intervention dans les villes dans le futur : "management" de la pauvreté, "management" de la crise... Mais est-ce une gestion urbaine de la crise ou est-ce une crise de la gestion urbaine ?

c) Débat

68- C. Bataillon remarque que dans ces métropoles, ce qui est majoritaire, ne serait-ce pas les classes moyennes et non les marginaux défavorisés ? Or nous connaissons peu ces classes moyennes (même si on en fait partie) et nous n'avons pas d'outils pour les appréhender. C'est un point aveugle, un énorme trou dans notre analyse alors que nous savons que la population latinoaméricaine est en majorité urbaine, que dans ces villes, les grandes villes sont majoritaires dans leur masse, que ce sont elles qui s'accroissent le plus vite, et l'on sait que les classes moyennes, sans en faire le détail, sont peut-être majoritaires.

69- Un intervenant relève aussi que l'on connaît peut la liaison entre la pauvreté urbaine et les couches moyennes, la liaison entre les salaires et la pauvreté urbaine.

70Les grèves des fonctionnaires et les manifestations populaires qui vont directement à Brasilia au lieu de se maintenir dans le municipe expriment un processus de délégitimation des espaces intermédiaires.

71- Prigent mentionne le mouvement coopératif en Amérique Latine, les entreprises locales décentralisées, la possibilité de participation populaire et dans des secteurs très diversifiés. Comment ce mouvement coopératif agit-il dans divers secteurs comme dans l'urbain, les coopératives de logement, la collaboration entre universitaires et secteurs populaires dans des projets de développement local ? Il manque une réflexion sur ce thème.

72Ce qui caractérise les aires métropolitaines, c'est que ce sont des régions et donc des espaces importants, des espaces qui se transforment rapidement avec zonification... Si l'on cherche à percevoir à une échelle fine les pratiques sociales et politiques diverses qui ont pour cadre ces régions métropolitaines, même si l'on conclut à une manipulation, à un contrôle serré de l'État, on peut aussi découvrir des brèches qui seraient les éléments de transformation de cette manipulation.

73- Pour N. de Falen, aucun choix politique ne peut être indifférent à l'espace. Il faudrait insister sur le choix des échelles, les choix politiques et leurs risques physiques. Citons un exemple connu d'irrigation à Arequipa, seconde ville du Pérou, en relation avec un grand parc industriel. L'urbanisation a signifié la destructuration de tout un espace, la sécheresse des zones élevées. Que signifie donc le choix politique non seulement pour les zones urbaines mais pour un environnement beaucoup plus ample ? Ceci est aussi à intégrer dans notre réflexion.

74- J. Revel-Mouroz indique que cette remarque de N. de Falen renvoie à la question de la régulation globale et des péréquations, au rapport entre local et projets stratégiques du gouvernement central. Ce qui est stratégique pour le gouvernement mexicain c'est ainsi d'assurer la vie et la gestion de la ville de Mexico, quel qu'en soit le coût au niveau régional et micro-régional.

III. STRATEGIES ETHNIQUES ET DYNAMIQUE DES POUVOIRS LOCAUX

a) Rapport de synthèse de Christian GROS

75Ce thème général peut paraître lointain des préoccupations du colloque, mais les exposés ont montré qu'il n'en était rien. L'inscription territoriale des communautés est bien apparue comme un élément essentiel de leur identité sociale et sur cette base territoriale la question du pouvoir s'est trouvée posée à plusieurs niveaux. D'abord au sein même des communautés avec le problème des anciens et nouveaux pouvoirs et la liaison entre la base communautaire et des échelons intermédiaires du pouvoir jusqu'à l'État.

76La première remarque est que ces vingt dernières années ont vu une grande transformation sociale en Amérique latine, qui s'est répercutée au niveau des populations indiennes et ceci de diverse manières ; voici quelques points qui méritent l'attention : l'affirmation de l'État, l'apparition de nouvelles élites indigènes, la présence de l'État dans des programmes de développement et donc les changements économiques. La variable démographique n'a pas été citée, pourtant élément important car il pose le problème de l'expansion des communautés sur leurs terres et en même temps la colonisation par l'extérieur qui entraîne des conflits.

771. L'affirmation de l'État : l'État, plus présent, devient l'interlocuteur central. Cela n'a pas toujours été le cas. Si certaines communautés ont une tradition ancienne de relation avec l'État, pour d'autres ce fut une découverte. Cet État apparaît comme un agent de développement qui favorise des initiatives privées mais qui introduit aussi une rationalité économique dans les politiques de développement. Ce nouvel acteur est à la fois juge et partie, directement impliqué dans les transformations et donc pouvant être contesté par les populations indiennes. Il peut être aussi objet de demandes en tant que pourvoyeur de services (écoles, électricité). L'État se trouve donc dans une double position : acteur et arbitre, ou quelqu'un qui peut favoriser des demandes.

78Ceci créé un espace de négociation possible. Que faut-il pour que cet espace s'ouvre et quelles sont ses limites ? Les communications ont montré qu'il fallait un minimum de discours commun, de compréhension, et que sous le même mot il peut y avoir des choses différentes (ex. : éducation, coopérative).

79L'État, dans la gestion de son territoire et des populations a besoin d'interlocuteur, ceci n'a pas été suffisamment souligné : le mouvement organisatif peut avoir ce rôle en offrant la possibilité d'institutionnaliser un conflit. D'où un danger lorsque l'État essaie de courcircuiter, destabiliser, nier cet interlocuteur (cf. les Shuars). Si le conflit ne trouve plus les bases minimales d'institutionalisation, c'est l'apparition de la violence.

802. Les élites indiennes nouvelles : elles naissent dans le conflit, avec une situation d'intermédiaires. Elles sont en rupture par rapport aux formes traditionnelles de pouvoir en ce sens qu'elles proposent de nouvelles alternatives, d'autres formes de négociation des relations des communautés avec la société globale. En même temps, elles ne rejettent pas le cadre communautaire. On peut parler dans ce cas d'identité modernisée.

81La question qui est posée : l'absence d'un pouvoir qui apparaîtrait comme tel est-elle compatible avec les exigences de transformations sociales que ressentent les communautés ? La modernisation - et sous ce terme on met des choses très diverses - suppose-t-elle l'apparition de nouvelles formes de pouvoir au sein même des communautés indiennes ?

82Une des conclusions générales de ces exposés qui m'a impressionné est la difficulté du monde indigène à entrer en politique. Or c'est un problème qui se pose à lui. Quand il y a conflit, crise dit-on, il se replit sur son identité locale ou c'est la division.

83Il est apparu un lieu de pouvoir essentiel autour duquel se forment des mobilisations pour le contrôler, le conquérir, c'est le municipe. C'est le lieu maximum où pouvait monter le mouvement indigène avec la peur du politique au niveau national. Ceux qui s'engagent à ce niveau (députation) sont en porte à faux par rapport à leur communauté qui ne les suit pas. Si l'on reste au niveau des actions locales, on remarque une efficacité assez grande des formes d'organisation, mobilisation indiennes qui arrivent par des moyens divers à intervenir sur les rapports de force, davantage même que les paysanneries non indiennes.

84Enfin il y a une nécessité intellectuelle à distinguer le cas des populations indiennes qui ont été au centre des processus de colonisai ton et celui des populations frontières qui ont été tardivement touchées. Elles ont des expériences historiques très différentes. Y-a-t-il rapprochement entre ces deux populations par suite des récentes transformations, les unes se marginalisant, les autres concernées par des tentatives d'intégration par l'État tout en marquant des distances ? Il y a un double processus donc entre la circulation des élites, la création d'organisations indiennes, le partage d'expériences.

85Une question controversée pour terminer : pour M. Pepin-Lehalleur, du point de vue des besoins, il n'y aurait pas de différences dans les stratégies adoptées par les populations rurales, qu'elles aient ou non une base ethnique, et y compris même par les populations urbaines. Elles s'adressent directement à l'État pour satisfaire leurs besoins ou travaillent à y répondre elles-mêmes en cas de carence de l'État. Ceci s'explique par l'identité de leurs positions structurales : en bas, dominées (pour certains).

86Certes il y a des besoins identiques mais la façon de poser le problème, d'y répondre est différente.

b) Débat

87R. Santana : Le passage de l'activité politique communautaire à une activité politique intercommunale est une dimension présente partout et donne lieu à des mobilisations sociales-ethniques au niveau régional parfois. Ceci est en train de se multiplier, du moins dans le centre de l'Équateur, avec toute une problématique qui n'existait pas, pour encadrer juridiquement tout ce processus. La législation équatorienne est complètement dépassée dans ce sens qu'elle reste communale. Il existe donc toute une série de problèmes qui se pose à l'activité politique des indiens, qu'il faudra aborder un jour.

© Éditions de l’IHEAL, 1989

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Acheter