Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Pouvoir local, régionalismes, décentralisation

 | 
Jean Revel-Mouroz

II. Stratégies et pouvoirs en milieu urbain et dans les métropoles

Transfert de capitales : la tentation en Amérique Latine

Claude Collin-Delavaud

Texte intégral

1Il existe une tradition des transferts de capitales dans le monde. Elle n'a pas une valeur de jurisprudence d'aménagement mais elle s'établit sur des volontés de géopolitique interne des nations pionnières, généralement de grande dimension. Elle est également caractéristique des états fédéraux et notamment de ceux qui regroupent des ethnies, des populations linguistiquement ou même religieusement bien homogènes sur des espaces partagés bien nets.

2Les choix de La Haye, Berne et Bruxelles ont répondu jadis à de telles préoccupations sur des superficies cependant réduites.

3En revanche, Madrid, Berlin, et tout proche de notre siècle, Rome, ont accompagné des États dynamiques en pleine croissance ou renaissance. Tel Aviv et Jerusalem procèdent d'une même démarche en deux étapes.

4La Russie des Tsars, de Novgorod à Moscou puis à Saint Petersbourg, a cherché à contrôler son territoire en fonction des poussées successives, vers la Volga, puis son ouverture vers l'Ouest en attendant de replacer la capitale à Moscou, au cœur de la Russie, centre de gravité culturel et démographique de la fédération soviétique. Avec une incontestable dimension nationale alors que l'évolution technologique eût fait pencher vers l'Oural.

5Glissant sur l'exemple significatif du choix d'Ankara, "turque" et centrale après Istanbul, cosmopolite, voire allogène, périphérique et menacée, on pensera aux transferts du vaste " Empire du Milieu " chinois et aux raisons profondes, nationales culturelles et géopolitiques externes, de replacer la capitale à Pékin et non à Nankin.

1) Les transferts dans les pays jeunes et pionniers

6Les anciennes colonies et dominions britanniques ont dû au terme de la conquête d'un certain espace et de l'émergence de quelques noyaux de peuplement plus denses et déjà structurés sur des grandes villes rechercher des centres de gravité de leur oekoumène. A l'époque de leur configuration fédérale, dans l'indépendance ou l'autonomie.

7Ainsi naquirent Washington, Ottawa, Camberra et Pretoria. Elles répondirent au double souci d'éviter les rivalités naissantes entre les principaux foyers, les suprématies religieuses ou linguistiques, et autant que possible, d'équilibrer les régions déjà densément colonisées. Les espaces, souvent immenses qu'il restait à occuper, aux États Unis, au Canada et en Australie, à l'Ouest, à mesure qu'ils seraient occupés s'éloigneraient de la capitale fédérale. A vrai dire sans autre conséquence que la précipitation nécessaire et constructive d'établir des communications transcontinentales. On ne remet pas en cause les choix de l'époque intermédiaire.

2) En Amérique ibérique

8Dès le début de la colonisation espagnole, le choix s'imposa entre la fixation de la capitale au cœur de l'oekoumène amérindien ou au centre d'un système d'exploitation coloniale des ressources. Avec des valeurs stratégiques différentes, fluctuantes, avec les conjonctures internationales successives, Mexico demeure l'exemple du premier type. Au sein de l'Anahuac, grenier densément peuplé par l'ethnie dominante, centre géographique de contrôle de l'espace mexicain. On connait ce qui n'est pas une simple anecdote, l'incendie des navires de Cortés repartant pour Mexico, définitivement.

9Le choix initial d'une capitale andine procède d'un même esprit, occupation de Quito et du Cuzco, et tentative, avortée, de créer une capitale au milieu géographique des terres andines.

10La vice-royauté, pour des raisons stratégiques et aussi pour équilibrer un domaine immensément étiré sur un méridien côtier, choisira très rapidement le site littoral de Lima.

11Au choix géopolitique a succédé un choix géoéconomique plus en rapport avec la structure territoriale et productive du Pérou, mais non sans grave inconvénient pour l'équilibre entre la côte créole et la cordillère indienne. Que l'on ressent durement en notre siècle.

12Cependant, les capitales dans toute l'Amérique Latine ont été confrontées à ce dilemme. Et dans l'ensemble des économies coloniales, le choix s'est porté vers les cœurs peuplés et donc les centres de production et d'encadrement. Tels Guatemala Ciudad, Caracas, Bogota, Quito et Santiago du Chili. Les raisons stratégiques ne sont pas négligeables mais le choix central et l'encadrement des systèmes de production agricole l'emporte sur le contrôle du commerce et des mines.

13Et le Brésil y échappe, car l'essentiel de la production et des aires productives demeure côtier, de Belém à Rio de Janeiro. La capitale des portugais sera Salvador et celle des Hollandais Recife ; les Français s'éparpillent de part et d'autre de l'estuaire de l'Amazone de Cayenne à São Luis, et tentent de s'ancrer à Rio.

14Le vice-roi cependant va transferrer la capitale de Salvador à Rio en 1763. Un port stratégique mais avant tout une situation d'équilibre devant les progrès de l'oekoumène vers le Minas, dont Rio est la clef, et vers São Paulo- Santos.

15Le choix de Buenos Aires suit un cheminement plus complexe. Le port a 250 ans quand il devient capitainerie, avec un arrière-pays pratiquement vide. L'axe de La Plata au Potosi, par le Paraguay, échappait vite au contrôle territorial, mais pas celui de Cordoba et Salta, véritables iles de l'oekoumène de la capitainerie.

16Une logique géostratégique a poussé à faire de Buenos Aires une capitale, un port bien sùr mais le débouché d'un Parana hostile, paraguayen,.... et brésilien, un arrière-pays immédiat, très mal contrôlé et encore en friche.

17En 1880, devenue capitale fédérale, Buenos Aires répond à toutes les demandes, géostratégiques mais surtout géoéconomiques. Contrôle des axes vers le Chili par Cordoba et Mendoza, des rios du bassin de la Plata, vers le Nord et le Nord-Est par Santa Fé. Plaque tournante complétant d'abord son action de mise en valeur par l'occupation et l'encadrement de la Pampa en attendant le glissement vers la Patagonie.

18Buenos Aires se développe d'abord pour des raisons objectives : port maritime et fluvial, position centrale nationale, arrière-pays producteur de 95 % des exportations dont la quasi totalité est acheminée, voire se transforme partiellement, sur les rives du Rio de la Plata. Système global dont la clef est Buenos Aires, sortie vers l'Europe et entrée de l'Europe, ses hommes et leur culture.

19Le rôle de capitale va sûrement cristalliser les activités et donc les flux de populations mais parce qu'il y a une logique de la concentration économique, financière, culturelle et politique.

20On connait les conséquences, dix millions d'habitants, la moitié de la population, concentrée géographiquement, et du même coup le déséquilibre politique national dans ce qui est théoriquement une fédération !

LES FACTEURS CONTEMPORAINS DES TRANSFERTS

21Ils s'articulent autour de deux termes principaux, une géoéconomie pionnière et une géopolitique d'indépendance. L'une et l'autre peuvent s'appuyer mutuellement. Il y a des zones vides, terres chaudes et malsaines, territoires éloignés, barrières montagneuses répulsives etc.. Il y a également des terres peuplées mais culturellement marginalisées, indiennes par exemple.

22Par ailleurs, le littoral est l'interface des puissances mercantiles avec l'ancienne colonie. Du Nord au Sud, il est donc ciblé comme le point d'appui de la domination économique et soupçonné de privilégier les liens avec l'extérieur et de servir au maximum de relais entre le Nord industriel et un arrière-pays relégué au rôle de réservoir de matières premières.

23Aux deux défauts historiques du déséquilibre territorial et du maintien de structures économiques du "pacte colonial", s'ajoutent deux dérapages liés à l'urbanisation accélérée dans le Tiers-Monde, systématique en Amérique latine.

24La centralisation administrative quelles que soient les constitutions fédérales trouvent ses appuis dans le poids commercial, financier et industriel, comme dans la concentration des facteurs de société, culturels et universitaires, syndicaux et synarchiques.

25Amorcée, la centralisation politique se renforce par l'environnement dynamique d'accueil des services publics et privés et par les agréments sociaux culturels. Les choix budgétaires loin de tenter une décentralisation courent après les aménagements indispensables et sans cesse dépassés de la capitale, suivis par les élites qui mettent à profit les regroupements des moyens et des centres de décision. La capitale unique apporte, autant que les facilités d'exécution, la concentration des acteurs de l'économie.

26Une grande partie de ces acteurs doit déjà intervenir, financiers et cadres en tête, dans le développement urbain ; ils entraînent spéculation immobilière, croissance spatiale foncière, industries de la construction, encadrement juridique et technique d'un urbanisme, en retard plus qu'en avance sur l'éclatement des aires citadines.

27Le deuxième fléau est donc le gigantisme, l'asphyxie au double sens de la paralysie de la circulation et des nuisances, le coût exorbitant en moyens financiers et en perte de temps des relations habitat-entreprises et loisirs. Quand la gestion urbaine ne finit pas par mobiliser les ressources budgétaires, le personnel d'encadrement et l'imagination politique, au détriment du territoire national.

28Dans une première phase, les secteurs productifs demeurent liés au marché mais la consommation se limite faute d'investissements, et peu à peu, ses équipements susceptibles d'assimiler la productivité baissent à leur tour.

29Et le régime politique se sclérose. Tant le fédéralisme que la démocratie impuissante à équilibrer les concentrations des décideurs et les contradictions des acteurs.

BRASILIA

30Le changement de capitale au Brésil a fasciné toute une génération de décideurs, hommes politiques, urbanistes, économistes. La problématique répond aux deux points forts exposés plus haut, le rééquilibrage de l'espace national en cherchant à placer la nouvelle capitale non au centre de gravité démographique et productif du pays mais au cœur géographique de la nation pour mobiliser ses forces vives vers les régions encore vides mais que l'on sait potentiellement riches. Le transfert répond également au souci de désengager la capitale d'un oekoumène littoral lié au "Pacte colonial". En cristallisant les forces vives autour d'une capitale pionnière dans un pays pionnier.

31Le projet s'appuie encore sur le désir d'éviter les rivalités entre Rio de Janeiro et São Paulo. Encore que Rio soit loin, malgré son rôle de capitale d'égaler São Paulo. Son dynamisme démographique est inférieur. Comme sa puissance financière et culturelle. Enfin en 1959, Rio n'est pas encore un "monstre urbain". Mais le deviendra malgré le retrait des fonctions de capitale.

32Enfin, il faut rappeler que les transferts de chefs-lieux du municipe à l'État sont assez nombreux. Belo Horizonte reste présente à tous pour rappeler telle entreprise réussie, aux politiciens, aux urbanistes, aux citoyens attentifs, aux citadins, et sans nul doute.... aux entrepreneurs dynamiques. Même inégaux, les résultats de Brasilia imposent une image de réussite à long terme, après un cours terme d'incertitude.

33Les Paulistes n'eurent qu'à s'en féliciter mais aussi apparemment toutes les classes politiques des principaux états ou des principales métropoles à l'exception de Rio. Le Minas, le Goias, les axes pionniers septentrionaux vers le Mato Grosso et Belém reçurent un coup de fouet qui ne se limita pas aux retombées de consommation ni aux axes de transport. Brasilia sollicita les entrepreneurs dynamiques qui initièrent une mise en valeur agricole et industrielle déclenchant une vague d'immigrants. A une décision volontariste ne manquent pas les fonds publics et les affairistes y trouvent à la fois l'appui devant les autorités, des fonds et une législation adaptée. Le déferlement des besoins puis des habitants conclut une incontestable bonne affaire.

34Le dépassement du coût initial, 350 % pour le seul plan pilote du centre, retarda certaines réalisations, mais en revanche, permit de répartir sur une pyramide de base élargie les retombées de la construction. Aux affairistes liés aux politiciens s'agrégea malgré tout un éventail d'entreprises de toutes échelles. Déjà sensible dès le plan central, le phénomène s'accrut au point d'éclater avec les villes satellites qui accueillirent le double puis le triple d'habitants. Avec cette fois une planification beaucoup moins rigide et une grande ouverture de l'offre et de la demande privées.

35Il faut ajouter à cette palette assez bariolée les couleurs, somme toute chatoyantes, de la perception médiatique mondiale de Brasilia. Elle souligna bien l'image flatteuse de gigantisme dynamique qu'a su se donner le Brésil, mettant à profit certes ses dimensions sub-continentales, mais aussi son incontestable goût de la démesure, culturel mais aussi volontariste. Avec São Paulo, les océans de café et les chaînes d'automobiles, Rio de Janeiro son cadre majestueux et son carnaval, Salvador ses églises et ses cultes, le Sertão et ses catastrophes, l'Amazonie démente et maintenant ses routes transcontinentales, les inépuisables mines de fer de Belo Horizonte, les barrages, les réservoirs gigantesques, Itaipu et les cataractes d'Iguaçu, Brasilia capitale millionnaire sortie d'un Cerrado à termitières, apportait une couronne au royaume des ressources infinies et du génie bâtisseur.

36On ne prête qu'aux riches mais comment ne pas faire confiance à la hardiesse au pouvoir et assise sur d'immenses trésors.

LE TEMPS DES MACROPOLES

37Si Brasilia n'a nullement été créée pour dessérer le corset de Rio de Janeiro, il faut bien reconnaitre que pour de très nombreuses capitales ou métropoles urbaines, la croissance non contrôlée a été favorisée par le statut de capitale pour qu'ensuite, le phénomène étant amorcé, il n'y ait plus aucune possibilité de freiner l'attraction, la ville vivant de la ville.

38Pour notre problématique, le goût des transferts s'alimente à la tradition de l'attraction objective des capitales, surtout dans des sociétés où les rapports humains priment les législations et la chose écrite. Mais la capitale offre aux déshérités la certitude d'être perçus, voire craints, et d'être aidés. Le pouvoir central est en effet "généreux" avec les créateurs de bidonvilles et les organisations charitables enracinent les habitants à qui on vient de "confier" un lopin de terre.

39La masse critique atteinte, du haut en bas de la pyramide de la société mais aussi du socle de base, populaire et spontané, les emplois de toute stratification deviennent plus accessibles. Ils s'autoalimentent et d'autant mieux que le flot des nouveaux arrivants loin de se ralentir s'amplifie ; la pompe est amorcée. Elle n'est pas le fait des capitales. São Paulo, Salvador et Recife, Rio actuellement, mais aussi Guayaquil, Monterrey, Medellin, Valparaiso connaissent ces engrenages et l'accélération après la masse critique millionnaire.

40Les transferts de capitale actuellement annoncés interviennent au stade de l'asphyxie urbaine ; cependant les meilleurs urbanistes et architectes viennent de l'Amérique Latine et les États de ce continent ont aussi le souci d'être des "laboratoires vivants, grandeur nature".

41Aux problèmes authentiques s'ajoute le syndrome de l'expérience. L'Amérique latine explore toutes les voies de sorties, politiques, mais aussi techniques.

42Dans ce laboratoire, malgré tous les avantages perçus dans les macropoles, l'intelligentsia traduit en cancer les proliférations accélérées du tissu urbain. Et paradoxalement elle est omnubilée par celui des capitales. Plus vastes, plus denses, plus visibles, mais souvent mieux diagnostiquées et mieux aidées.

43La capitale, souvent objectivement la plus envahie, menacée d'étouffement et de paralysie, victime d'une plus grande accélération que les autres métropoles, doit être décapitée. Privée des avantages voire des privilèges de capitale, ses services mais surtout la perception des maux et l'essai d'administration des remèdes, la métropole verra ralentir sa progression.

44Ce sera un pari qu'il faudra assumer. En fait si la paralysie révèle le problème, de Mexico à Buenos Aires en passant par Lima ou La Paz, les raisons profondes de muter les fonctions de capitales existent bien. Aux visions de réquilibrage territorial, Nord contre Sud, continent contre côte, pauvreté contre richesse, trop plein contre vide, s'ajoutent les prises de conscience d'une nécessaire régionalisation. Et le binôme majeur du développement territorial devient : décentralisation -démocratisation.

45La capitale étouffe peut-être entre ses faubourgs et bidonvilles mais elle étreint le reste du pays. L'État -Ville domine et s'attribue le revenu national en toute priorité budgétaire. En fait il encadre le pays tout entier au niveau du drainage mais il omet d'irriguer.

BUENOS AIRES

46Objectivement, Buenos-Aires regroupe 45 % de la population, s'asphyxie dans ses murs, commande au reste d'un pays qui ne se développe plus depuis trois décennies. La classe politique vit à Buenos Aires et pense Buenos Aires. Toute décentralisation se heurte aux faits. Encore faut-il distinguer l'inadéquation d'une législation fédérale sans moyens des problèmes macro-urbains de la capitale.

47En annonçant, pratiquement sans aucune consultation politique, ni réflexion intellectuelle, ni débat médiatique,, le transfert de la capitale, Alfonsin veut éviter l'enlisement éventuel d'une réflexion contradictoire sur ce thème. Entre janvier et avril 1986, on présente le projet plus pour ses avantages supposés que pour ses réalisations éventuelles. On termine un pseudo- débat parlementaire en mai 1987 sans qu'un véritable dossier ait été discuté ni même présenté. Tout reposera sur un exposé des motifs idéologiques. Et le dossier financier se réduit à une estimation et à l'assurance de l'appui de la Banque Mondiale.

48Alfonsin et un entourage très proche ont décidé et même choisi le lieu avant d'annoncer le transfert. Un consensus affectif évitera toute concertation publique, politique et professionnelle.

49Car l'ensemble de l'Argentine donne une approbation assez unanime quand elle s'exprime au moins jusqu'au début de 1987. Les militaires acquiescent passivement, la presse fait l'unanimité, de la gauche au centre droit, et les milieux professionnels applaudissent à quelques réserves près. La classe politique engage donc le débat à partir d'une décision prise qu'elle ne combat pas.

50Pourquoi ? La macrocéphalie de Buenos Aires est objective. Elle est critiquée depuis le début du siècle. Les projets de déplacement de la capitale ont été innombrables. Les citadins souffrent quotidiennement, la province se sent oubliée.

51Or, l'Argentine est malade depuis la fin de la première présidence de Peron.

52Le mal est perçu comme une évidence historique, géographique et urbanistique, législative et administrative, avec comme conséquence le déclin économique, la dégradation sociale et l'incapacité politique à rééquilibrer l'effort national.

53Dès lors, l'annonce du changement de lieu des fonctions de capitale apparaît comme la prise de décision dynamique et effective succédant à une douzaine de projets similaires jamais sortis des cartons. La rapidité et l'absence de débat sont mis au crédit d'un président efficace. D'autant plus que le contexte politique délicat implique une quasi unanimité du parlement et des journaux dépendant des thèses de la majorité. La fragilité économique et l'instabilité monétaire, l'austérité imposée par le Plan Austral liée à la dette publique et pour achever de brosser un tableau sinon noir, du moins gris, l'attitude menaçante de certains militaires face aux procès des responsables de la dictature, inclinent le pouvoir civil à réagir en bloc.

- Sur le transfert, et sur la nouvelle localisation

54Le choix de Viedma est significatif du désir de rappel du cas de Brasilia. La nouvelle capitale sera établie aux marges de l'oekoumène et des terres pionnières, en l'espèce en Patagonie. A la dimension fédérative de la raison du transfert s'ajoute celle d'un nouvel élan de la conquête territoriale. L'aménagement à partir du peuplement est espéré à la fois par le désengagement politique porteño et par la proximité d'un foyer urbain

55On tourne le dos d'emblée à certaines propositions antérieures, Cordoba, alliant centralité et profondeur culturelle, ou un projet plus septentrional, à la fois géopolitique, au cœur de l'oekoumène ancien, et géostratégique sur le glacis frontalier du Brésil et du Paraguay.

56Le choix de Viedma et de sa ville jumelle Carmen de Patagones marque plus une volonté pionnière et le désir d'un rééquilibrage territorial, que la nécessité de contrôler les régions déjà peuplées que composent la Pampa, la vallée du Parana, Cordoba, Mendoza et le Nord Ouest andin. Cependant, on ne s'éloigne ni de Buenos Aires, ni de la Pampa, prise à revers, ni surtout de la mer, même si Viedma lui tourne un peu le dos. Le choix du Nord de la Patagonie parait mobilisateur, la Patagonie étant un far west que l'on tarde à mettre en valeur, aux yeux des argentins mais aussi des organismes internationaux.

Qui paiera ?

57Le coût est pratiquement inconnu, ou bien il s'agit d'un centre administratif du type d'Islamabad, et quatre milliards de dollars que l'on compte emprunter à la Banque Mondiale sont une estimation raisonnable pour les bâtiments des trois pouvoirs, les ministères et les grands corps publics, une infrastructure urbaine correspondante et une articulation simple avec les principales agglomérations du pays, ou bien on veut peser sur le Sud à partir d'un grand foyer d'aménagement et il faudra quadrupler la mise, et même beaucoup plus si on songe à décompresser Buenos Aires. Posé politiquement comme un choc, le transfert doit être exécuté au rythme d'un choc. Et se pose le problème de son financement ou de sa taille et donc de ses objectifs.

- Un véritable fédéralisme

58En fait, le transfert de la capitale ne doit pas s'inscrire dans une stratégie de déconcentration urbaine. Les raisons géographiques, historiques, économiques et sociologiques de l'énorme croissance de Buenos Aires sont objectives et ne seront pas remises en cause, ni affectivement ni matériellement. Buenos Aires restera ce que demeurent São Paulo, Sydney, Johannesbourg ou Francfort. Et l'aménagement urbain ne sera qu'à peine favorisé par le déménagement des ministères de cent mille fonctionnaires. Un transfert de capitale ne peut, dans ce cas de figure, entrainer une décongestion de la macropole portuaire. Le dernier but, le développement de la Patagonie sera matériellement réduit à la densification de la marge septentrionale déjà mise en valeur de Neuquén à Viedma. Le risque de renforcer le déséquilibre entre le Nord et le Sud de la Patagonie peut être estimé plus faible que l'avantage pour les futurs pionniers du Sud, notamment les entreprises, de voir se rapprocher de 1 000 km et les aménagements et certains équipements par rapport à Buenos Aires. Tout dépendra des incitations et du marché. Car l'Argentine n'a ni explosion démographique ni de nouveaux espaces agricoles réellement vides. Elle en est au stade de la modernisation. Les ressources minières et énergétiques sont, elles, mises à profit depuis plusieurs décennies du Rio Negro à la Terre de Feu. Les industries en dehors des compléments à l'extraction ne se développeront éventuellement qu'à Viedma en fonction de considérations immobilières et fiscales, et encore faudra-t-il que les ressources humaines, du prolétaire à l'ingénieur, le permettent ce qui suppose un gros effort pour loger et former les premiers, attirer et maintenir les seconds. Bref, créer de toute pièce un espace culturel acceptable. On peut prévoir une concurrence sociologique redoutable de la part de Buenos Aires.

59La troisième raison du transfert de capitale, c'est-à-dire non de déménager la ville mais de transplanter les fonctions publiques de l'État, paraît d'ordre idéologique. Et elle semble bien la seule qui puisse justifier l'imagination et le coût financier d'une telle opération.

60La décentralisation politique peut toujours être tentée sans véritable déconcentration matérielle impossible, et non souhaitable dans le cas de Buenos Aires.

61L'effort doit être en effet idéologique. Un régime fédéral ne peut être promu sans démocratie véritable qui permette l'émergence et le renouvellement de responsables politiques à différents échelons sociaux et en provenance de toutes les régions. Elle ne peut s'appuyer que sur des institutions ouvertes et avec des pouvoirs élus emboités, où les sommets de l'exécutif aient vocation à l'arbitrage territorial et des moyens pour corriger les déséquilibres. L'échelle des responsabilités des structures fédérales et la planification indicative en démocratie et en économie libérale supposait une constitution très élaborée et appliquée aux cas d'espèces. Il faudra reconnaître que le cas presqu'unique de Buenos Aires pose plus de problèmes qu'il ne prédispose à en résoudre. Et la planification, plus qu'indicative, devra surtout au début être corrective. Aller plus loin ? Un régime démocratique à forte responsabilité régionale s'accommodera-t-il d'une dimension impérative de la planification ?

62Les contradictions potentielles vont imposer un grand effort d'imagination juridique. Et le débat a commencé, de fait, au cours des dernières élections de 1987. Entre les démocrates libéraux du Centre au pouvoir et les péronistes volontaristes qui repartent à sa conquête.

L'enjeu principal sera constitutionnel

- Où en est la contagion ?

63L'Argentine s'aperçoit qu'elle n'est pas le Brésil et que les temps ont changé. Où sont les métropoles plurimillionnaires de l'Argentine, quels sont les" miracles" de son économie, où en est sa démographie ? Enfin que reste-t-il des certitudes politiques ?

64Mais, à peine confirmée la décision du transfert par Alfonsin, le Président du Pérou Alan Garcia annonçait un futur déménagement de la capitale vers les Andes. On retrouve dans cette décision personnelle et encore plus brutale, pêle-mêle, le souci de décongestionner Lima, le voeu de soustraire le pouvoir à la société cosmopolite liménienne, en faveur des régions et, bien au delà d'une nécessaire décentralisation, l'implantation du pouvoir national dans la Cordillère des Andes. Donc au cœur d'un des principaux problèmes, une zone marginalisée géographiquement, culturellement, économiquement, et en contrecoup politiquement. Un espace sous-développé mais avant tout sous-encadré et sous-représenté. La proposition peut-elle résoudre les problèmes de la Sierra qui déjà ne sont pas les seuls du pays ?

65Est-elle réalisable dans le contexte économique actuel ? Est- elle seulement souhaitable ? Je répondrai pour ma part que je n'ai rien lu ni entendu qui réponde à toutes les questions d'un débat politique technique et financier ni chez le Président, ni à l'Institut de Planification. Il s'agit essentiellement d'une idée fortement ancrée. Pour développer le pays il faut intégrer la Cordillère et les indiens ce que personne ne nie, donc installer la capitale dans les Andes.

66C'est un pari, et la mise en sera élevée. Le choix du bassin du Mantaro s'explique partiellement. La position est centrale, reliée à Lima par la route du Ticlio et même éventuellement par le chemin de fer et mines du centre industriel de La Oroya. La haute vallée de Huancayo n'est pas située dans une région de grande pression démographique, de ressentiment culturel comme plus au sud. En revanche, il y règne huit mois sur douze de hautes pressions de l'anticyclone du Pacifique sud, c'est-à-dire une subsidence bloquant toute évacuation de l'air vicié par la seule circulation automobile d'une ville de 200 000 habitants et totalement dissuasive d'une légère industrialisation.

Il faudrait surtout répondre aux questions de fond

67Lima sera-t-elle décongestionnée ? Lima perdra-t-elle le contrôle économique ? Lima cessera-t-elle d'attirer les immigrants ?

68De même doit-on être sûr que la nouvelle capitale va faire naître un foyer de développement ? Et qu'elle va intégrer dans sa politique les Cordillères ?

69Il faudra bien également poser la question, sinon essentielle du moins inéluctable, des bailleurs de fonds. Le pays vit la phase économique la plus dépressive des cinquante dernières années. Il n'a pu terminer ni même réellement entreprendre des projets grandioses (et médiatiques) lancés à la hâte comme le chemin de fer électrique de Lima ; deux kilomètres de pilotis abandonnés dans les terrains vagues. Et, depuis son élection en 1985, il refuse de rembourser la dette et de payer les intérêts au-delà de 15 % du montant des exportations. On concevra que la Banque Mondiale n'ait pas répondu avec promptitude aux demandes de prêts et que le PNUD n'ait envisagé de participer qu'à des études de faisabilité.

70En fait pour contraindre la classe politique et les 55 % de la population qui s'accommodent parfaitement de la concentration des moyens sur la côte, créoles et cholos, économiquement et culturellement complémentaires sinon solidaires, il faut provoquer une véritable rupture du système péruvien. Les pouvoirs de l'État se renforcent au point de se rapprocher d'un régime socialiste, imposant une fédération pluriculturelle et redistribuant le revenu national pour aménager les provinces, notamment celles des Cordillères, et de l'Amazonie.

71Ce rôle tout puissant de l'État, certes le président Garcia tente de le jouer en nationalisant les Banques. Mais la domination de l'État sur un pays exangue ne paraît guère devoir profiter ni à la Sierra ni aux indiens.

- Où en est-on des déplacements de capitale en 1988 ?

72On serait tenté de répondre : au point mort. En Argentine, le sujet semble passé de l'état d'urgence à celui de réflexion.

73Les études ont commencé, après la décision, et ceux qui défendent le transfert sont de plus en plus liés au Président tandis que l'ensemble des milieux d'affaire, les cadres, et même des aménageurs se montrent sinon hostiles du moins réservés tant sur le site que sur l'étendue du projet. Les élections qui ont remis en selle les Péronistes, la dette publique et les plans de rigueur dévorent l'actualité politique.

74Il en est de même au Pérou. Avec la différence qui est loin d'être une nuance que le transfert n'a pas fait l'objet d'un débat ni d'un vote au parlement comme en Argentine. En juillet 1987, le Président ne l'a même pas évoqué. Il parait bien enfoui dans un tiroir et guère proche de revenir au grand jour. La situation financière, économique, sociale et morale du Pérou doit retenir toute l'attention d'un pays où le Président gouverne sans son premier Ministre et ses assesseurs le conseillent indépendamment de l'avis des ministres et même des membres de l'APRA.

75Dans le reste de l'Amérique Latine les rumeurs de transferts qui avaient pris corps après la décision argentine se sont assoupies.

76Le Général Pinochet auquel on avait prêté au début de 1987 une telle ambition ne l'exprimera jamais et il n'en est plus là.

77Il ne sera pas le seul à caresser l'idée d'une solution miraculeuse. Brasilia fut décidée et bâtie en d'autres temps et en d'autres lieux. Et il reste à prouver que la nouvelle capitale a permis de freiner la congestion de Rio, la suprématie de São Paulo et d'amorcer le rééquilibrage entre le Sud-Est et le Nordeste. Brasilia participe autant, voire plus, d'une nouvelle étape du bandeirantisme.

Auteur

Directeur du CREDAL. Professeur à l'Université de Paris VIII.

© Éditions de l’IHEAL, 1989

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Acheter

Volume papier

Chargement

Unavailable