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Pouvoir local, régionalismes, décentralisation

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Jean Revel-Mouroz

II. Stratégies et pouvoirs en milieu urbain et dans les métropoles

Centralité et problèmes d'articulation spatiale dans la métropole de Buenos Aires

Anne Collin Delavaud

Texte intégral

1La métropolisation des activités nationales et régionales est si forte à Buenos Aires qu'il y est toujours difficile de provoquer un changement dans son organisation spatiale. Le partage des responsabilités de la capitale reste à l'ordre du jour depuis quelques années avec la politique de décentralisation régionale chargée de renforcer la position fédérale du pays. Mais, il n'en demeure pas moins que l'Argentine, très marquée par cette contradiction, souffre de cette centralisation excessive qui se retrouve non seulement dans l'organisation urbaine nationale, mais aussi, dans l'aire métropolitaine, en particulier dans le centre ville, véritable cœur de la nation.

2L'analyse de l'organisation de l'espace de la ville, de sa dynamique actuelle et plus particulièrement les liens entre la Capitale fédérale (3 millions d'habitants) et l'énorme banlieue (7 millions habitants) permet de soulever des questions sur la structure et le fonctionnement d'une telle agglomération. Comment s'articulent des espaces urbains aussi différents comme le centre d'affaires très homogène, consolidé régulièrement sur place, les autres quartiers de la ville, la première couronne de banlieue déjà ancienne, et la deuxième couronne et la troisième couronne d'habitat péri-urbain souvent fort éloigné.

3Le contexte particulier de la dictature militaire entre 1976 et 1983 a été l'occasion de mesures ministérielles et municipales nouvelles rendues possibles par des moyens d'application autoritaires. Ces mesures se sont avérées renforcer directement la centralité de la capitale et son espace déjà privilégié du centre au détriment du reste de la capitale et de l'agglomération. L'action des acteurs de l'espace urbain est rendue particulièrement difficile par le jeu du partage des responsabilités au sein de limites administratives qui imposent un morcellement permanent des décisions.

1 - Une centralité très forte

4La concentration des activités en une seule ville en Argentine est liée au cumul de 3 facteurs prépondérants de métropolisation : premier port du pays, premier centre administratif et première ville au cœur de la zone la plus productive du pays ; la Pampa fournit 98 % du blé, 95 % du mais, 84 % du lait, 96 % des bovins et même 54 % des ovins du pays. L'économie d'exportation maintenue jusqu'à nos jours est relayée par une économie d'échange où les importations jouent un rôle également une économie d'échange où les importations jouent un rôle également prépondérant pour le port de Buenos Aires et ses activités industrielles, l'essor date de la mise en valeur et du peuplement de la Pampa et des espaces périphériques argentins. C'est vers lui que convergent de l'extérieur comme de l'intérieur tous les moyens de communication etc.. la monopolisation des fonctions était de ce fait immédiate et aisée.

5C'est donc vers ce point fort de l'espace urbain que convergent depuis plus d'un siècle, hommes, marchandises, flux financiers et idées. Il est toujours difficile de discerner dans une capitale les activités liées à la fonction gouvernementale, à la fonction métropolitaine et à la fonction municipale même. Encore plus ici où tout est imbriqué dans un espace relativement limité : le centre ville.

6Tout l'espace urbain est marqué par cette concentration d'affaires. Le port est, en effet, la clef de voûte de l'organisation spatiale. C'est aussi autour de lui que s'est créé le centre des affaires relié aux divers quartiers de la ville et de la première couronne de banlieue mis en place facilement grâce aux moyens de communication favorisant une extension de l'espace qu'aucune limite naturelle (en dehors de quelques zones inondables) ne venait freiner. Un important réseau de chemin de fer dessert non seulement les petites villes des campagnes pampéennes mais aussi toutes les villes et quartiers en voie d'urbanisation de la banlieue.

7Buenos Aires concentre en effet plus de 35 % de la population nationale sur les bord de la Plata dans des espaces urbains et périurbains aux limites sans cesse repoussées à plus de 40 Km.Elle concentre également 45 % des établissements industriels du pays, 48 % de la main d'oeuvre industrielle et 45 % des emplois dans le commerce(1986). Capitale d'un pays de près de 30 millions d'habitants au développement avancé, Buenos Aires est doté de bons équipements et services grâce à un urbanisme ancien magnifiquement conçu puisque la ville, un siècle après, continue de fonctionner sur ces bases.

8Toute la vie urbaine de cette énorme agglomération, la troisième de l'Amérique latine, est tournée vers la Capitale Fédérale et surtout son centre qui regroupe l'essentiel des emplois sur un espace relativement réduit provoquant des flux de personnes, de marchandises, de véhicules et de télécommunications vers ce point précis. Certes, des zones industrielles se sont créées en dehors de ce quartier central, des sous centres urbains ont émergé avec le temps dans les zones les plus densément peuplées et le long des grands axes.

9Même, La Plata, capitale de la province de Buenos Aires créée en 1880, pour désamorcer cette concentration excessive est de par sa proximité partiellement dans l'attraction de la Capitale fédérale. Avec plus de 500 000 habitants, La Plata a l'impossible mission de servir de contrepoids à l'attraction porteña. Ses services de capitale administrative de la région la plus riche du pays sont incontestables. Mais, La Plata est mal armée pour contrecarrer la centralisation des réseaux de communication au profit de Buenos Aires. En effet, routes, voies ferrées se dirigent plus aisément vers la Capitale Fédérale. Et il est souvent plus facile pour un habitant de la banlieue (ils sont 7 millions) de se rendre dans le centre de Buenos Aires qu'à La Plata. Les transversales sont rares. Enfin, on peut admettre sans difficulté l'attraction qu'exercent les services et équipements d'une capitale d'un pays de 30 millions d'habitants. Une analyse de fréquentation des services de la Plata montrerait la centralité réelle exercée par cette capitale provinciale fortement handicapée dès qu'il ne s'agit plus d'obligations administratives par le voisinage de la métropole. La dispersion périphérique des autres grandes villes argentines (Rosario, Bahia Blanca, Cordoba...) renforce aussi la concentration vers la cité portuaire.

2 - Une centralité liée depuis toujours aux transports

10L'articulation entre les espaces de l'agglomération est forcément difficile dans le contexte d'une expansion spatiale. La croissance incontrôlée et les improvisations successives en matière d'urbanisme n'ont permis que des aménagements restreints et partiels qui ne pouvaient se raccorder les uns aux autres sans une volonté de réorganisation régionale. Déjà, en 1972, lors de l'élaboration du Schéma Directeur, on notait les symptômes de congestion surtout dans les communications et les difficultés de vie quotidienne dans un univers urbain indéfini et se modifiant constamment.

11L'analyse des transports met bien en évidence cette articulation difficile, voire même souvent absente des relations ville-banlieue. Les voies ferrées et les routes sont les squelettes de l'agglomération sur lesquels se sont regroupés des ensembles urbanisés autour de petits points forts spontanés tels les anciens centres(gares) des petites villes devenues des sous centres tertiaires de banlieue.

12La marche urbaine vers l'intérieur est très liée à la progression des voies ferrées qui s'est accompagnée d'une rentabilité immédiate grâce à la vente de lots à crédit. Les réseaux ferrés présentent encore aujourd'hui des lignes parallèles créées au début du siècle dans un système de compagnies privées concurrentes cherchant à capter la clientèle et provoquant souvent la localisation de nouvelles urbanisation à partir des gares de chemin de fer. El Retiro n'est-il pas un ensemble de trois gares l'une à côté de l'autre, point de départ de lignes de banlieue vers le Nord Ouest. La société d'État des chemins de fer argentins a gardé la même organisation des lignes....

13En 1956, on recommandait la suppression des lignes ferroviaires urbaines qui desservait le centre Nord. En vain. L'analyse d'une simple carte de Buenos Aires montre une infrastructure de voies ferrées très développée coupant en diagonal un plan en damier. Ceci a pour inconvénient majeur d'obliger à chaque passage de train la circulation à s'arrêter aux passages à niveau.

14La voie ferrée occupe de vastes espaces de plus en plus stratégiques : la berge du rio de la Plata, à proximité du centre que seule la force de la société des chemins de fer argentins, véritable État dans l'État, permet de résister à la spéculation foncière. Belle réserve foncière pour l'an 2000 si le monopole tombe !

15Le chemin de fer même si le nombre de voyages est aujourd'hui inférieur à celui des autobus garde une place prépondérante dans l'espace puisque le long des 9 lignes, se sont localisés les centres villes des municipalités de banlieue autour des gares. Le déséquilibre de la répartition des voies avantage le Nord Ouest avec 7 voies pour deux fois seulement de plus de déplacements que vers le Sud qui n'a que deux voies.

16Construit seulement 13 ans après celui de Paris, le métro avec son réseau initial ne dessert qu'une partie de la ville avec lui aussi comme point de départ le centre ville, il renforce par ses terminaux de lignes auprès des gares les points déjà forts de l'espace et cela depuis le début du siècle.

17La réponse aux besoins immédiats a été fournie grâce au développement des réseaux d'autobus plus flexibles et s'adaptant rapidement à la demande des nouveaux quartiers. La politique de transport s'est toujours présentée de façon improvisée à partir de projets autonomes et indépendants de tout souci d'urbanisme destiné à coordonner les systèmes en place, à les intégrer dans une vision régionale sans limites administratives trop contraignantes.

18Les voies routières ont suivi le schéma classique de l'éventail imposé par le développement urbain lié aux guides puissants que sont les rails de chemin de fer. Un périphérique, l'Avenue du Général Paz réalisé en 1940 délimite et enferme la capitale plus qu'elle n'aide à y pénétrer ou à en sortir. Six axes fondamentaux permettent l'accès à la Capitale Fédérale ; le Nord et le Nord Ouest accueillent plus de véhicules que le Sud Ouest pourtant plus ouvert. Le Sud reste prépondérant. Le trafic de véhicules augmente bien évidement à l'approche du centre. La jonction entre les grandes avenues et les axes de banlieue est plus que déconcertante par manque d'intégration provoquant aux heures de pointes des goulots d'étranglement sérieux. La voie expresse sur berge et l'autoroute 25 de Mayo (1977) a réglé partiellement quelques difficultés. Mais la liaison avec La Plata passe toutours par un dédale de rues aux limites de la ville de Buenos Aires avant de gagner l'autoroute qui conduit à la capitale provinciale.

19Les lignes des collectivos (autobus) sont en parfaite concordance avec le métro et le chemin de fer, puisque les nœuds les plus importants correspondent aux stations et aux gares principales : Plaza Constitucion, Plaza Once, Plaza Italia, El Retiro, Barrancos de Belgrano, Primera Junta, Liniers.Chacarita ; on note deux axes principax, l'un, d'Est en Ouest avec l'avenida Rivadavia et celui du Sud Est au Nord Ouest avec 1'Avenida Cabildo et Santa Fe. Enfin, de nombreux secteurs malgré la souplesse des réseaux d'autobus restent à l'écart des services de collectivos et des autres systèmes de transport.

3 - L'héritage du laisser faire et le fonctionnement difficile de l'agglomération

20La structure spatiale de Buenos Aires et de sa banlieue révèle un tissu urbain assez contrasté à dominante souvent lâche, la Capitale Fédérale abrite dans un cadre urbain bien limité 3 millions d'habitants (le même nombre depuis 30 ans) sur 20 000 hectares, la banlieue 7 millions d'habitants en augmentation constante sur une territoire faiblement densifié et non limité d'environ 200 000 hectares. La moyenne de 170 habitants à l'hectare dans la ville montre très haut dans le centre ville et surtout à Flores et Belgrano (2 500 h/Ha où ces zones résidentielles aisées par suite du renforcement de la ségrégation sociospatiale se sont dotées de tours résidentielles très serrées contrastant avec les zeons basses voisines mais socialement moins attractives. Elle s'abaisse très vite dans la banlieue autour d'une moyenne de 50 habitants à l'hectare.

21Une analyse rapide distingue facilement des zones urbanisées homogènes souvent anciennes, des espaces habités récents discontinus, des secteurs en cours d'urbanisation dans des portions de ville anciennement ou mal occupées, des urbanisations perdues aux frontières indécises de la banlieue ; des espaces militaires, ferroviaires, ruraux et inondables viennent renforcer régulièrement l'impression de faible densité du tissu urbain dès que 1'on prend une certaine hauteur., ou que l'on s'écarte des voies d'accès. Le parcours des grands axes routiers donnent l'idée contraire d'un tissu urbain continu sur des dizaines de kilomètres.

22Le développement de la ville s'est fait selon le plan classique radioconcentrique à partir du port avec une extension linéaire ou radiale. La vie urbaine s'est accrochée et organisée à partir de petits noyaux multifonctionnels, souvent anciens centres des petites villes voisines auxquels la station de chemin de fer est venue définitivement apporter des fonctions nouvelles. Quelques services et immeubles concentrés autour de la gare rompent la monotonie de nombreuses villes de banlieue qui sont pendant trop longtemps des urbanisations (lotissements) dortoirs. On distingue peu à peu trois auréoles ou couronnes périphériques autour de la Capitale Fédérale qui se diversifient surtout en fonction de l'éloignement, de la densité et de la qualité et du nombre des services et réseaux d'infrastructure. Des différences d'un secteur de banlieue à l'autre, voire même au sein d'une municipalité (partido) prouvent bien la jeunesse et la spontanéité de la majeure partie de l'espace urbain de Buenos Aires.

23Le développement de la banlieue dépasse t-il les capacités d'action et d'aménagement de la ville et des institutions en place ? Il ne s'agit pas d'une réelle coupure qui s'aggraverait indéfiniment sans cesse entre la ville et sa banlieue. L'une et l'autre sont loin d'être homogènes d'ailleurs. La dynamique urbaine a différencié l'espace. Certains quartiers de banlieue vivent au rythme de Buenos Aires et de ses quartiers comme Belgrano et Flores. En fait, les 19 municipalités sont très différentes par leur nature, leur ancienneté, leurs problèmes immédiats et leur appartenance politiques pour d'une part réaliser une union d'intérêts en faveur d'une coordination des efforts et d'autre part obtenir un contrôle urbanistique, des équipements, une meilleure articulation avec la capitale.

24Cette différence apparait avec plus de vigueur lorsque on constate que d'une part le sous équipement des banlieues lointaines tend à se rapprocher des conditions des périphéries des grandes villes tropicales latino-américaines et que d'autre part la ville même de Buenos Aires offre aussi des lacunes et des faiblesses. Le recensement de 1980 a montré que 63 % des habitants de la banlieue sont raccordés au réseau d'eau potable et que moins de 50 % le sont au réseau d'égouts. Un million d'habitants sur 7 qui résident dans le Grand Buenos Aires sont concernés par cette situation.

4 - Une superposition d'autorités

25Toute l'aire métropolitaine est régie par une superposition d'autorités nationales, provinciales et municipales sans grande coordination entre elles. La situation se complique à Buenos Aires par le fait que la capitale fédérale bénéficie d'un statut particulier alors que les 19 communes de la banlieue sont gérées dans le cadre de l'administration provinciale (province de Buenos Aires). L'espace de la capitale est divisé en district tandis que la province est partagée en partido.

26La capitale fédérale est administrée par un bureau exécutif ayant à sa tête le maire de Buenos Aires nommé par le Président de la République. Le conseil municipal est lui même élu par les membres du Congrès national. Ce Congrès sera dissout dès l'arrivée des militaires en 1976.

27La province de Buenos Aires a un gouverneur élu, une chambre des députés et une chambre des sénateurs. Les maires et leurs conseils municipaux agissent dans le cadre de la province. Chaque province possède ses propres ministères spécialisés dirigés chacun par un ministre. L'Aménagement dépend du Sous Secrétariat à l'Urbanisme et au Logement. Chaque municipalité de partido a ses propres services spécialisés.

28Après plusieurs années de laisser-faire en matière d'aménagement urbain, on assiste avec l'arrivée des militaires entre 1976 et 1983 à une série de mesures destinées à restructurer l'espace urbain de la capitale. L'essentiel des actions d'urbanisme pendant cette période intéresse surtout la ville de Buenos Aires même et n'intervient guère dans la banlieue sauf en de rares actions servant le plus souvent à résoudre les problèmes de la capitale.

5 - La nouvelle " politique urbaine" 1976-1983

29L'impact spatial de cette période est sans précédent dans l'histoire récente de son urbanisme. En effet, Buenos Aires connait des solutions radicales qui s'impriment à jamais dans son espace urbain. La rapidité des mesures et de leurs applications ont également eu une portée psychologique désastreuse sur les citadins victimes muettes en raison de la censure.

30Un des objectifs de cette politique est de reconcentrer la population dans des espaces plus réduits pour limiter les coûts des équipements et des services publics trop dispersés. L'amélioration de la qualité de la vie passe donc par la conquête des terrains vides, sous utilisés et par la disparition d'éléments discordants tels que les zones de taudis (villas miserias), usines vétustes ou polluantes, embouteillages et circulation difficile, ordures ménagères et décharges non contrôlées, et enfin les marchés de gros dispersés dans la ville. Si la plupart des citadins souscrivent à l'essentiel des diagnostics, les buts à atteindre par contre ne sont pas toujours bien reçus, et les méthodes proposées s'éloignent vraiment de l'esprit de concertation souhaité par tous.

31Le Schéma Directeur de 1983, qui n'a pu être appliqué par suite du départ des militaires l'année même de son achèvement, préconise le développement d'un axe métropolitain regroupant le Grand Buenos Aires, le Gran La Plata, Zarate, Campana, Lujan et Mercedes soit un ensemble de 51 partidos. L'idée de l'axe urbain et industriel le long du Rio de La Plata renforce bien la plus forte concentration démographique et économique du pays.

32Le renforcement du pouvoir municipal se fait facilement grâce à l'intervention de l'État dans la gestion urbaine. Une des premières mesures en faveur d'une administration plus efficace est prise dès 1977 avec la Loi d'Aménagement du Territoire et d'Utilisation du Sol introduisant des restrictions en matière de zonification. En 1979, une nouvelle loi Organique du Ministère de la Province attribua au gouvernement des facilités par rapport au régime municipal du Gran Buenos Aires et à la coordination des administrations municipales sur les questions essentielles. Les partidos de la banlieue reçoivent donc un traitement particulier par rapport aux autres..

33On crée surtout le Sous-Secrétariat du Gran Buenos Aires sous la dépendance du Ministre de l'Intérieur de la Province de Buenos Aires.

34Il est chargé de coordonner les travaux des municipalités de banlieue et forme en même temps une unité de représentation devant la municipalité de Buenos Aires. Cette institution est donc capable d'étudier et de décider parallèlement à la capitale fédérale. On reconnait que les problèmes ne se résoudront jamais sans une entente. Celle-ci aboutira par exemple à l'accord interjuridictionnel du Cinturon Ecologico, le plus important des projets concernant la région urbaine. Toutefois, cette coordination fonctionnera mal, allant jusqu'à la neutralisation mutuelle et aggravant de ce fait les problèmes. La mésentente des partidos facilite évidemment le jeu de la Capitale ; seule face à 19, le jeu est plus facile pour elle.

35On voit bien que malgré les efforts apparents, il a manqué une réelle volonté de coordination même sous le régime de la dictature. En fait, cette difficulté vient du manque d'intérêt pour tout ce qui entoure la ville. Ne cherche-t-on pas justement à se défaire des problèmes de la capitale en transférant les difficultés vers l'extérieur ? L'essentiel des mesures réalisées prouvent bien que tout ce qui a été fait l'est essentiellement au profit de la capitale seule.

36Une redistribution des rôles au cours de cette période aboutit à la prise en charge de certains services publics administrés pendant des années par les ministères fédéraux et les entreprises d'État. La Municipalité de Buenos Aires a reçu à cette époque de nombreuses charges qui effectivement lui incombaient mais qui étaient administrées jusque là par un Ministère. Ce renforcement n'a pu exister que grâce à l'entente extrême entre l'État avec ses ministères nationaux et la municipalité, réalisation aisée à Buenos Aires, mais plus complexe en raison du niveau provincial intermédiaire dans la banlieue.

37Il faut également ajouter la notion d'intérêt national utilisée à propos de la capitale. En effet, tout ce qui concerne son organisation et son amélioration de la capitale est d'intérêt national et doit passer avant l'intérêt particulier reflété par les groupes de pression... On comprend mieux alors le nombre des opérations lancées sur la capitale même et le souci de les voir s'achever rapidement.

6 - Les premiers travaux municipaux en faveur de la Capitale

38La nouvelle gestion municipale bénéficie d'ordonnances qui lui permettent d'agir très vite et d'une remise en ordre de ses moyens financiers. En 1976,90 % des apports au budget national provenaient du Trésor national et seulement 10 % de ses propres ressources. Dès 1977, tout était assuré par la ville elle même grâce à une actualisation du cadastre et des critères rigoureux d'imposition. Ces mesures placées sous le signe de l'austérité s'accompagnaient d'actions visibles immédiates auxquelles tous les citoyens étaient favorables : nettoyage des rues, des façades, signalisation, organisation du stationnement dans les terrains vides du centre, évacuation des ordures et dépôts clandestins et réduction de 40 % du personnel municipal...

39Le Nuevo Codigo de Planeamiento Urbano de 1977 réglemente les constructions, les expropriations. Il favorise la récupération de terrains destinés à l'usage public et limite la densité de construction : réhabilitation du Parc Almirante Brown, extension d'une ligne de métro, nettoyage du rio Riachuelo, achèvement de l'avenue 9 de julio, incorporation à la juridiction municipale d'une frange portuaire où se réalisent des travaux. Ces actions ont été appréciées par une grande majorité des citadins lors des premières années. Il s'agissait de mesures de bon sens destinées à faciliter la vie quotidienne. Mais à ces travaux succèdent des actions révélatrices d'une conception nouvelle pour l'urbanisme de Buenos Aires, émanant d'un pouvoir qui ne cache plus sa volonté d'ordre urbain. Ce dernier s'appliquant essentiellement à la Capitale Fédérale que les militaires privilégient avant tout.

40Le déplacement des zones de taudis est un premier exemple des mesures autoritaires. Le problème n'est pas nouveau, tous les gouvernements précédents n'ont jamais réussi à prendre des mesures suffisantes et à les appliquer. 200 000 personnes en 1958 et 500 000 en 1976 réparties en plus 600 ilôts de taille diverse dans la capitale comme dans la banlieue. Les militaires en dénonçant l'injustice sociale envers ces mal logés insistent en même temps sur leur marginalité par rapport à la population voisine et proposent le Plan Integral d'Erradication des Villas conduit par la Municipalité de Buenos Aires et non le Ministère du Bienestar Social.

41On commence un inventaire cartographique et sociologique des zones concernées. Chaque famille se trouve fichée. On démolit très vite les premières maisons, on encourage les départs volontaires. Les organisations de quartier habituées à la non diligence des services publics en faveur des plus démunis sont gênées dans leur action par la dispersion des mal logés dans la ville et par la peur qui frappent les uns et les autres devant la vigueur des méthodes employées. Des camions militaires n'auront plus qu'à emmener vers de nouvelles villas miserias de banlieue lointaine tous ceux qui restent. En deux ans, 33 000 maisons seront détruites et 164 000 personnes déplacées grâce à ce transfert de misère du centre vers la périphérie.

42Avant même que ne soit terminé ce "nettoyage" de Buenos Aires pénalisant les classes populaires les plus démunies, intervient une autre mesure affectant aussi résolument une autre partie de la société porténienne : la loi sur les loyers protégés depuis 1973. Elle touche les revenus les plus faibles de la population, les personnes âgées, voire une partie des basses classes moyennes (186 000 personnes). Ces mesures rencontrent peu d'opposition car les intérêts des propriétaires et des locataires sont différents. Le réajustement des loyers fait partir vers la banlieue des citadins de longue date de Buenos Aires.

7 - les tentatives de retructuration des activités industrielles dans l'espace de la capitale

43Le Codigo de Planeamiento Urbano de 1977 impose la relocalisation sur 10 ans des industries installées à l'intérieur des limites de la Capitale fédérale. Elles devront se diriger à plus de 70 km de celle-ci. En fait, la présence industrielle, il est vrai, assez dispersée dans la ville est défavorable à la fonction résidentielle par la pollution, l'insalubrité ou l'inesthétique de certains batiments. La remise en ordre doit donc s'attaquer à ces secteurs vétustes et récupérer des terrains à urbaniser.

44Cette menace, en période de crise et de sous-emploi tombait mal et sans grande application possible. Le problème n'est plus de protéger le site urbain mais de conserver des emplois. L'aire métropolitaine représente 48 % des emplois industriels du pays. Le recensement économique de 1985 révèle une diminution importante des industries et des emplois dans la capitale et dans le grand Buenos Aires. Les établissements passent de 238 en 1974 à 160 en 1985. L'emploi représentait 344 000 personnes actives dans l'industrie et seulement 228 000 en 1985, les emplois tertiaires n'ont pas compensé cette disparition du moins dans la capitale fédérale.

45La disparition des entreprises n'est pas liée à la décision militaire mais à la crise économique. La tentative échoua d'elle même par son seul non sens. Bien plus grave fut la restructuration de l'espace par des autoroutes.

8 - Des autoroutes sans limites

46Le problème de la circulation à Buenos Aires est bien réel ; l'essentiel du trafic se dirige vers le centre d'affaires. Et en dépit des nombreux plans proposés, les œuvres importantes pour améliorer la situation tardent à faciliter la circulation et les liaisons avec la banlieue. L'articulation centre-périphérie est en effet rompue par le manque de continuité des axes routiers, d'intégration et la vétusté des réseaux ferrés. Aussi, l'annonce du Plan des Autoroutes en 1977 programmant neuf autoroutes à travers l'espace de la Capitale provoque-t'-il un choc par la soudaineté du projet, son ampleur et son improvisation. On souhaitait une amélioration mais en aucun cas neuf autoroutes découpant en tous sens la capitale. L'articulation tant souhaitée aurait-elle été obtenue par ce découpage rigoureux des quartiers ceinturés de voies à grande vitesse ? Les transports publics n'auraient également rien gagner. Enfin, alors que la ville enregistre un déficit de logements, le Plan prévoit la destruction de 500 manzanas soit 15 000 immeubles correspondant à 150 000 logements. Cette fois, il y eut un profonde hostilité et rejet de cet ordre urbanistique imposé.

47L'autoroute 25 de Mayo est inauguré dès 1980 avec seulement six mois de retard sur son programme démarrée en 1977. Unique autoroute réalisée, sa construction rapide montre combien la ville a échappé à un vrai massacre. L'expropriation de plus de 1000 immeubles en moins de 3 mois et la démolition presqu'immédiate a bouleversé la population non seulement concernée mais aussi toute la ville d'autant plus qu'un autre projet le long des berges du Rio de la Plata devant permettre l'accès plus facile au delta du Tigre provoquait également une grande émotion dans les quartiers aisés qu'elle traversait. Une vaste campagne des habitants de San Isidro réussit à détourner le projet.

48La 25 de Mayo achevée à temps pour le "Mundial " de football est rejetée par les riverains qui ne l'empruntent guère. Le péage est cher, les autobus doivent régulièrement descendre de l'autoroute pour prendre les passagers aux stations situées en contrebas (l'autoroute a été construite sur pilotis pour éviter les problèmes de circulation des rues voisines). Le trafic prévu n'a jamais été atteint. Enfin, le secteur de l'aéroport est peu habité( zone inondable) et les quartiers traversés sont en majorité de classes moyennes disposant peu de véhicules privés. Le plan des autoroutes est suspendu en 1981, échec politique, mais autant qu'échec d'urbanisme.

49Par contre personne ne pourra freiner la construction du Camino del Bueno Ayre, de 23 km reliant l'accès Nord à l'accès Ouest de la capitale, deux voies rapides dont l'une est la panaméricaine. Traversant des terrains militaires et des zones inondables, elle ne sera guère contestée sur le moment. Elle est un vrai effort d'articulation entre les secteurs de banlieue mais elle est aussi une déviation du grand projet initial du "Cinturon Ecologico".

9 -Une vaste opération intercommunale au profit de la capitale ?

50Un accord entre les municipalités de Buenos Aires permet d'envisager pour la première fois, une grande opération sur 30 000 ha, soit une fois et demie la surface de la ville. L'objectif principal est d'utiliser au mieux les terres inondables qui entourent et partagent l'espace urbain, l'urbanisation sauvage a gagné ces terres en dépit du risque d'inondation bien réel tous les 3 ou 4 ans mais deux fois dans la seule année 1985.

51Le remblaiement serait assuré par l'obligation de la décharge des ordures ménagères et industrielles de toute l'agglomération dans les lieux de traitement des déchets situés dans la ceinture verte et redistribués ensuite sur les sites à remblayer. Il est prévu en même temps l'assainissement des rios Matanzas et Reconquista.. Pour la première fois, on assiste à une entente au sujet d'un aménagement entre les partidos de la province de Buenos Aires et la capitale. Toutefois, après cet accord, le projet est confié à une société d'État CEAMSE (Cinturon Ecologico Area Metropolitana SE) qui gère totalement l'ensemble des activités. Aucune municipalité n'aura d'ailleurs de représentant à la direction générale. Par contre toutes les municipalités recevaient des instructions précises à exécuter : fermeture des dépotoirs locaux, suppression des incinérateurs privés, transport des déchets vers les lieux imposés. Tout cela sans aide. On est donc passé à un système supramunicipal adapté à la grande métropole, mais trop coûteux pour les localités.

52Comme dans le cas des autres réalisations, on ne se préoccupe pas des usagers et des riverains, on exproprie rapidement les propriétaires comme les municipalités n'ont guère apprécié cette ingérence sur l'usage du sol. La mise en réserve pouvait atteindre 20 à 30 % du territoire communal.

53Le bilan est difficile à établir car après la dictature, le CEAMSE a perdu la crédibilité et l'appui officiel. Il continue mais sans dynamisme. 238 hectares auraient été remblayés à la date de 1983, 6 parcs de 161 ha, et 23 km d'autoroute (initialement, il était prévu uniquement des voies secondaires). Ce projet ambitieux, compte tenu des moyens financiers, et trop rapidement lancé, correspond parfaitement au souci contemporain de conserver autour des grandes métropoles des espaces verts composés de champs, de prairies et si possible de forêts pour éviter la continuité de l'espace bâti dont sont menacées les périphéries des agglomérations importantes. Ce projet est donc à repenser en tenant compte des réalités nouvelles car il est encore temps de protéger les citadins contre leur propre urbanisation

10 - Le marché central

54Comme le projet précédent, le Marché Central intéresse la totalité de l'agglomération. Achevé en 1984, il assure une grande partie de l'approvisionnement des 10 millions de citadins de l'agglomération. Jusqu'à sa création, le ravitaillement était le fait de 18 marchés dispersés à travers la ville qui n'offraient pas des conditions satisfaisantes pour un bon fonctionnement (débordement dans les rues voisines et des difficultés d'accès...).

55Déclaré d'intérêt national, le Marché Central créé sur l'autoroute 25 de Mayo avant l'aéroport international apporte beaucoup d'avantages malgré un éloignement relatif de la Capitale. Cette opération pour réussir pleinement doit faire face à une certaine hostilité liée à sa réalisation sous le régime militaire. Elle est victime également du maintien de certaines activités de grossistes sur les anciens sites de la ville. La rigueur n'a pas comme à Rungis, sur le modèle duquel il est construit, fonctionné pour lui donner toutes ses chances. Il n'en demeure pas moins que Buenos Aires s'est débarrassée des marchés de gros qui encombraient plusieurs quartiers. Même si certains anciens marchés continuent de fonctionner partiellement, c'est toutefois une véritable opération de liaison entre la ville et la banlieue réalisée grâce à l'État.

Conclusion

56A rencontre des tendances observées précédemment en Argentine et dans les autres pays d'Amérique latine, le rôle de plus en plus grand joué par l'État à Buenos Aires dans la gestion urbaine ne correspond plus à la défense des intérêts des citadins. En effet, en fonction des conjonctures politiques, l'État, jusqu'ici cherchait l'appui des classes populaires et avait une politique redistributive et de réforme avec notamment la reconnaissance des occupations illégales des terres, la cession bon marché de terrains municipaux et nationaux et une aide au crédit en faveur du logement social.

57Ici, la relation privilégiée État- Municipalité dans le cadre de Buenos Aires entre 1976 et 1983 provoque une situation nouvelle assez déconcertante par ses objectifs et ses méthodes. Elle permet de transformer tout aménagement sur la ville en action d'intérêt national. Aucun niveau de pouvoir ne peut plus intervenir. Si on rappelle l'impossibilité de s'exprimer ouvertement, il est clair que peu à peu, au nom d'un nouvel espace urbain, voulu meilleur pour tous, régnait le désir d'un nouvel ordre social.

58L'aire métropolitaine n'est pas apparue comme un "territoire" susceptible d'aménagement global mais reste avant tout le lieu de conflit entre une capitale puissante qui améliore sans cesse sa "territorialité" et des municipalités de banlieues dépendantes de la capitale provinciale La Plata et du bon vouloir de Buenos Aires.

59La centralité de cette dernière impose le changement. Les projets, modèlent son environnement dans la perspective qui lui est propre. La création d'une autoroute, d'un marché central, l'amélioration des conditions de vie du centre, l'évacuation des taudis et des vieilles usines sont en fait bien décidées par le pouvoir central et la région qui devrait en profiter peut aussi bien en pâtir. La centralisation politique, économique et démographique fait presque toujours des plus-values sur les autres villes même fort éloignées. Rompre cette forte centralité est une tâche difficile.

60Viedma en accueillant, dans le futur, les éléments majeurs du pouvoir politique, si le "rève" du transfert de la capitale mainte fois évoqué par les argentins se poursuit, ne gagnera qu'une centralité partielle, Buenos Aires sera toujours la détentrice de la centralité économique et culturelle. L'articulation meilleure entre la ville et sa banlieue ne peut être que le fait d'une volonté soutenue par des moyens qu'un pays en crise de longue durée ne possède guère.

Auteur

Professeur à l'IHEAL/CREDAL. Paris.

© Éditions de l’IHEAL, 1989

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