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Pouvoir local, régionalismes, décentralisation

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Jean Revel-Mouroz

II. Stratégies et pouvoirs en milieu urbain et dans les métropoles

Gouvernement et politique du logement dans la ville de Mexico

Marco Antonio Michel

Texte intégral

L'HABITAT DANS LA VILLE DE MEXICO

1Par son ampleur et sa complexité, la problématique définie par la ville de Mexico est très intéressante pour qui cherche à enrichir l'analyse des divers processus sociaux qui se développent dans les grandes villes du monde et des moyens de les planifier. Fondée au début du xive siècle, elle est devenue une matrice territoriale complexe qui accueille des millions de personnes et leur habitat à une échelle urbaine et régionale.

2Le rythme de croissance de cette ville augmente brutalement au début de ce siècle : si sa population s'est multipliée par 10 en 3 siècles, passant de 30 000 à 300 000 habitants, elle a augmenté de 60 fois depuis 1900, de 345 000 à près de 17 millions en 1986.

3De fait, il a fallu attendre une date bien avancée dans le xxe siècle et la stabilisation du gouvernement révolutionnaire pour que s'amorce une politique socio-économique de croissance dont les orientations et priorités, rythmes et circonstances caractérisent quatre grandes étapes du développement et les transformations correspondantes de la ville de Mexico comme espace social.

4La première étape, comprise entre 1920 et 1930 s'identifie au moment historique où se termine la phase la plus violente de la Révolution ; l'activité économique se régularise, les principales institutions publiques de développement sont créées et l'appareil administratif centralisé pouvant consolider la stabilité sociale, politique et économique de la Nation affirme sa force. Au cours de cette décennie, la population du centre de Mexico augmente, atteignant progressivement 1 million d'habitants.

5La seconde étape va de 1930 à 1950 : le pays revendique le caractère national d'une grande partie de ses ressources, on procède à la modernisation de la base productive et à la première phase de l'industrialisation sous l'impulsion de la guerre mondiale. Cette époque est marquée par l'apparition de nouveaux quartiers autour du centre de la ville et par l'amorce d'un processus de déconcentration du commerce, des services et de la population vers la périphérie tout restant dans les limites du territoire du District Fédéral. A la fin de cette période, le nombre total des habitants atteint les 3,1 millions (près de 700 000 logements abritent, chacun, une moyenne de 4,7 personnes).

6La troisième période, 1950-1970, correspond à une croissance élevée soutenue, une industrialisation rapide et une urbanisation accélérée, éléments caractéristiques, entre autres, du modèle de développement stabilisateur. C'est alors que se produit l'extension de la zone urbaine sur le territoire de certains municipes de l'état de Mexico. En 1970, sur une population d'environ 9,2 millions d'habitants résidant dans l'aire métropolitaine, près de 1,9 relève de ces municipes. Le nombre de logements -avec une moyenne de 6 personnes par unité- est de 1,5 million.

7La dernière étape, qui se développe depuis le début des années soixante-dix, et qui par à-coups, nous conduit jusqu'à la fin du siècle, est marquée par la tertiairisation de l'appareil de production, l'aggravation de certaines déficiences structurelles du modèle économique et par un contexte international extrêmement complexe et défavorable ; tous ces phénomènes affectent le rythme de croissance économique mais la ville et ses habitants continuent à augmenter. C'est au cours de cette période que la ville de Mexico se transforme en mégalopole, un espace qui combine d'importantes zones urbanisées et des noyaux de population isolés, il y a encore peu de temps, de la grande ville. En effet, vers 1980, la ville comprend 16 délégations administratives du District Fédéral et 17 municipes de l'état de Mexico soit 14,4 millions d'habitants dont 5,2 millions (36,4 %) résidaient en dehors du District Fédéral. Pendant les années correspondant à cette décennie, la population de la zone a augmenté d'environ 3 millions et dépassera, selon certaines estimations, les 20 millions en l'an 2000.

8En 1980, l'inventaire du logement dans la ville de Mexico recensait 2,6 millions d'unités ; sur cet ensemble, 72 % présentaient des murs de briques, 93 % des toits en ciment et dans 96 % des cas, le sol n'était pas de terre battue ; en ce qui concerne ces matériaux, 14,5 % des unités dénombrées, avaient besoin d'être remises en état ou rénovées.

9Par rapport aux services de base, le recensement du logement de 1980 révèle des carences qui s'expriment dans les chiffres suivants : 2 % des logements manquent d'eau, de drainage et d'électricité, 12,4 % n'ont pas accès à deux de ces services et 24,2 % à l'un d'entre eux. Avec les indicateurs concernant la densité et le niveau de conservation des matériaux, on peut estimer que cette année les besoins en logements qui ne sont pas couverts dans la ville atteignaient 25 % soit 663 000 logements qui, pour des raisons de suroccupation ou de détérioration nécessitent une intervention. De ce total, 62 % correspondaient au District Fédéral et 38 % aux municipes métropolitains.

10En 1986, l'Aire Métropolitaine de la ville de Mexico comptait 16,7 millions d'habitants et 3,6 millions de logements, ce qui représente une densité moyenne de 4,7 occupants par unité. Cette année, les besoins cumulés s'estiment à 835 000 logements soit 65 % pour le District Fédéral et 37 % pour les municipes métropolitains.

L'ACTION DU GOUVERNEMENT DANS LE PROCESSUS URBAIN

11Chacune de ces étapes de croissance urbaine a provoqué, dans le domaine de l'habitat, des formes de processus qui, à leur tour, se sont traduits par certains types de logements. D'une manière générale, on peut dire que les deux premières étapes se sont trouvées caractérisées par une offre privée de logements en location pour répondre à une demande en légère croissance ; l'équilibre entre l'offre et la demande était possible dans une période de relative stabilité économique interne et où les terres facilement urbanisables étaient abondantes. Ainsi, tandis que les nouveaux quartiers (colonias) en bordure du centre de la ville accueillaient les couches moyennes en expansion, les espaces centraux attiraient les secteurs à bas revenus, y compris la population migrante. Dans les deux cas, la majorité des immeubles habités était en location.

12L'intervention de l'État, en matière de logement, à cette époque, se limite à la production de logements, en nombre réduit, destinés aux serviteurs de l'État et à la régulation du marché immobilier en location concernant les secteurs populaires, particulièrement en décrétant le gel des loyers établis pendant la Seconde Guerre Mondiale.

13A partir des années cinquante, l'habitat de la ville de Mexico se caractérise par la multiplication à l'échelle métropolitaine des quartiers populaires et des lotissements pour classe moyenne, par le développement aussi d'ensembles exécutés et réalisés par l'État et les banques privées avec pour objectif de permettre l'accès à la propriété.

14Pendant cette étape, l'action publique utilise les canaux offerts par ses banques de développement et des fideicommis spécialisés liés à la Banque Centrale comme le FOVI (Fondo de Operacion y Descuento Bancario a la Vivienda) et le FOGA (Fondo de Garantia a la Vivienda) ; ces derniers organismes ont été créés autant pour réguler l'usage privé des ressources fournies par l'épargne bancaire que pour accorder des subsides au logement bon marché et pour administrer les premiers crédits internationaux attribués à cet effet.

  • 1 En particulier 1'INDECO (Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad y de la Vivienda Po (...)

15La quatrième et dernière étape se distingue d'abord par une participation résolue de l'État à la couverture des besoins en logements. En effet, dès le début des années soixante-dix se créent deux fonds importants pour le logement des travailleurs, salariés et serviteurs de l'État constitués par les apports des patrons et des salariés représentant un certain pourcentage de la masse salariale, l'INFONAVIT (Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores) et le FOVISSTE (Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado). De la même manière, on crée divers organismes et fidéicommis spécialisés pour répondre aux besoins de la population non salariée aux faibles ressources et qui reçoivent des aides fiscales du Gouvernement Fédéral1.

16Cette structure d'organismes financiers sous administration gouvernementale est complémentaire de l'action que mènent, en matière de logement, les institutions bancaires sur la base des ressources provenant d'un pourcentage obligatoire prélevé sur la captation bancaire. Ainsi, entre 1970 et 1986, près de deux millions de familles ont bénéficié d'un crédit au logement dont 15 % vivent dans Mexico (un peu plus de la moitié l'ont obtenu pendant les 4 ans de l'actuelle administration).

17La plus grande partie des crédits accordés par les institutions de l'État a servi, pendant cette étape, à étendre le parc de logements accessibles à la propriété, privilégiant l'expansion de la ville vers les zones périphériques.

18Il faut reconnaître dans ce contexte que, étant donné la nature des mécanismes financiers et les normes de construction des organismes de logements, la réponse à la demande a été sectorielle et définie en fonction de la situation professionnelle et non d'une logique d'organisation territoriale de la population, ce qui limite les possibilités d'un plan global de l'espace urbain. Enfin, l'estimation des besoins réels en matière de logement est établie sur la base des statistiques du travail déterminant où et combien de logements ont été construits dans le pays sur les fonds publics destinés à cet usage.

19Il convient de signaler que parallèlement à cet effort financier, sous forme de crédits, l'État s'est orienté vers des stratégies de réponses à la prolifération d'établissements précaires et irréguliers constitués par le flux important de migrants enregistré au cours de plus de trois décennies. Il a créé, pour ce faire, un organisme spécialisé dans la régularisation de la propriété du sol urbain prélevant des ressources, dans les limites des budgets publics locaux, pour la dotation en services élémentaires et récemment en constituant des réserves pour la nouvelle population de l'état de Mexico. Toutefois, il faut reconnaître que cette action est encore insuffisante. Selon les estimations de certains spécialistes, près de 30 % de l'espace urbain métropolitain, qui représente au total plus de 120 000 Ha, se trouve en situation juridique irrégulière, ce qui va nécessiter, bien entendu, une intervention soutenue de l'État pendant les prochaines années.

L'ACTION GOUVERNEMENTALE FACE À UNE SITUATION D'URGENCE

20La sectorialisation de la demande en matière de logement et la dynamique d'expansion de l'espace urbain ont été modifiées ; elles ont aussi déterminé la capacité de réponse devant les effets dévastateurs du séisme de 1985.

21Dans la phase de gestion du processus de reconstruction, l'État doit reconnaître que la difficulté à concilier des intérêts hétérogènes et à articuler les revendications particulières des victimes empêche toute stratégie sectorielle d'intervention car chaque zone touchée représente des problèmes spécifiques, certains d'ailleurs causés par une situation antérieure au désastre. Le gouvernement s'est alors décidé à mettre en place différents mécanismes d'action selon le cas.

22C'est ainsi que la SEDUE (Secretaria de Desarrollo Urbano y Ecologia) chargée de la politique nationale du logement et le Département du District Fédéral responsable du gouvernement de l'Aire Métropolitaine consolident leur fonction de coordination et de concertation. Malgré le manque d'expérience pour affronter une situation de l'ampleur connue il y a près de deux ans, la reconstruction de la ville peut se penser à partir des programmes de réaménagement et de rénovation urbaine d'une part et d'autre part de la politique qui commençait à avoir un impact réel sur l'évolution du problème de l'habitat dans la ville.

23A partir de 1983, la SEDUE a politisé son intervention en cherchant à coordonner les actions des différentes institutions gouvernementales chargées de résoudre les problèmes de la ville et de l'environnement. Cependant, jusqu'au séisme de 1985, ce n'est que ponctuellement que les personnes concernées par l'action gouvernementale en matière de logement avaient directement accès à la prise de décision. Ceci était vrai aussi pour les groupes professionnels, les centres d'enseignement supérieur, les organisations et représentations populaires autonomes. Jusqu'alors il n'existait pas d'espace de participation sociale qui aurait permis une gestion effective des processus urbains ; La reconstruction des zones touchées à Mexico a créé des conditions favorables à la participation de la société civile à la politique gouvernementale de logement populaire.

24Il a été établi un programme d'urgence qui, dans sa première phase (PEV I), a permis de disposer d'une offre immédiate de logements pour les victimes disposant d'un crédit auprès des instituts et des fonds d'aide au logement pour les travailleurs. En février 1986, ces organismes avaient réussi à loger un peu plus de 16 000 familles.

25La population touchée par le séisme à Nonoalco-Tlatelolco, un des ensembles urbains les plus vastes d'Amérique Latine, a reçu un traitement spécifique. La stratégie a consisté à répondre à la demande immédiate, c'est-à-dire, les cas les plus urgents, à travers PEV-I ; la négociation a été conduite avec les résidents de chaque immeuble pour aboutir à des accords de concertation pour l'exécution des travaux de réparation ou de reconstruction et fixer le montant des indemnités et les aides additionnelles. L'existence d'une vaste et solide organisation de voisins produite par une lutte ancienne de résidents pour l'administration et le maintien de l'unité d'habitation a rendu possible un dialogue permanent entre les occupants et le gouvernement qui a abouti à l'élaboration du Programme de Reconstruction Démocratique de l'Unité Nonoalco-Tlatelolco.

26Excluant le déplacement de la population victime du séisme, du centre vers la périphérie de la ville, le grand défi de la reconstruction a été de concilier la demande sociale avec les possibilités juridiques. Le désastre créait des conditions propices à la mise en œuvre de travaux dans l'espace métropolitain, chose qui aurait été fort compliquée en situation normale. Une telle opportunité ne pouvait être sous-estimée. En même temps, il n'était guère possible de créer des attentes trop grandes chez des gens les conduisant par la suite à exercer des pressions sociales qui pourraient, éventuellement, casser les possibilités de réponse des institutions et les stratégies économiques et sociales que le gouvernement adopte en situation de crise économique.

27C'est dans ce cadre que peuvent s'expliquer des décisions aussi importantes que l'expropriation d'immeubles afin de respecter la base populaire de ces quartiers où les habitants avaient créé une forme de vie propre. Ceci impliquait non seulement de laisser la population sur leur lieu de résidence mais aussi de préserver les fonctions et l'image urbaine de l'environnement. Aussi, avec l'expropriation de près de 3 500 immeubles, on pouvait avoir une action définitive sur l'espace central de la ville où de fortes contradictions sociales s'étaient accumulées. D'où la création par décret présidentiel du Programme de Rénovation de l'Habitat Populaire. Le programme se donnait pour but l'amélioration de la vie de la population à bas revenus non seulement par le maintien sur place mais aussi par la transformation du régime de propriété du logement populaire : si jusqu'au séisme la majorité des occupants louait leur logement, ils peuvent maintenant avoir accès à la propriété d'une habitation plus grande avec des services améliorés.

28Le programme a prévu comme point de départ la rénovation de la reconstruction de 44 437 logements ; avec le temps, la couverture du programme a été étendue pour inclure les victimes de bas revenus qui n'ont pas été accueillis par d'autres programmes. Ainsi, dans un délai de 18 mois après le séisme, on a construit ou reconstruit 48 000 logements en préservant la structure sociale de la communauté, le tracé et l'architecture du Centre Historique de Mexico.

29Malgré la vaste couverture des programmes de logement mis en place, il est rapidement apparu qu'une partie de la population n'y était pas intégrée. Dès les premiers mois de 1986, on commence à s'intéresser de plus près aux revendications des organisations des victimes du tremblement de terre concernant leur maintien dans les zones où elles habitaient en tant que locataires ; pour diverses raisons, ces gens n'avaient pas reçu d'aide du gouvernement ou des institutions relevant du secteur social ou privé. Vers la mi-86, le gouvernement décide de mettre en œuvre la deuxième phase du Programa Emergente de Vivienda (PEV-II) dont l'objectif était d'appuyer la constitution de groupes de locataires et d'accorder le financement nécessaire pour l'acquisition des immeubles où ils habitaient et la réalisation des travaux de rénovation et de reconstruction. En janvier 87,600 immeubles étaient concernés par le programme, soit 12 000 logements environ.

30L'ampleur et le caractère d'urgence des problèmes posés par l'habitat urbain à la suite de l'apparition du phénomène métropolitain ont souvent conduit les gouvernements à donner la priorité aux besoins définis par l'expansion de la ville comme si c'était la croissance elle-même qui déplaçait la cible des politiques publiques.

31Cette conception entraînait la régularisation du processus d'occupation, la canalisation de ressources importantes pour la mise en œuvre de solutions intégrées à l'offre de services dans les zones métropolitaines afin de donner des réponses centralisatrices à un problème qui est essentiellement une conséquence du centralisme.

32En matière de logement, la stratégie a été très semblable. Le contenu des politiques dans ce domaine est le produit de l'urgence : la demande croissante des nouveaux secteurs sociaux, l'augmentation de la valeur du sol urbain, la prolifération d'un habitat précaire et irrégulier par suite de l'immigration. Cette optique, qui pouvait se justifier à une certaine époque, doit, à notre avis, être changée.

33Si nous pouvons tirer une conclusion d'une étude historique du processus de croissance de Mexico, de l'examen des programmes de logement de l'État et de l'expérience de coordination et de concertation entre le gouvernement et la société en matière de politique de reconstruction pour la rénovation des zones centrales c'est que les priorités passées, alors justifiables, ne sont pas adaptées aux situations produites par l'expansion.

34Aujourd'hui la ville doit revenir sur ses pas pour réparer des erreurs, reconnaître des oublis et ainsi, de fait, se reconstruire comme espace habitable et revendiquer son héritage historique, sa tradition culturelle.

35Repenser de cette façon la question métropolitaine nous oblige à résoudre le problème de tous ceux qui louent un logement dans le centre de la ville, à chercher des solutions financières rendant accessible le droit à la propriété pour tous les secteurs aux revenus moyens dont le logement a été détérioré, à redéfinir des politiques de dotation et de financement de l'infrastructure et des services pour les zones de la périphérie.

36La régénération de l'espace urbain, la définition de lignes directrices pour son développement doivent s'élaborer par la voie de la concertation entre les secteurs de la société et de la négociation entre les divers intérêts en jeu ; y compris dans la reconstruction de l'espace détruit et détérioré, la politique urbaine de l'État doit favoriser, par l'intermédiaire des institutions chargées de l'administration de la ville et du logement, la participation de la société civile en intégrant la gestion sociale dont les expériences de rénovation urbaine ont montré les potentialités.

37Les circonstances économiques et les diverses conditions sociales favorisent ou imposent la mise en pratique de solutions alternatives ; grâce à l'action combinée des politiques démographiques, fiscales, budgétaires et de développement régional, la croissance de la métropole, même si elle se maintient, montre toutefois une tendance à se stabiliser. La rationalité économique veut maintenant que l'on redensifie le tissu interurbain et que l'on tire meilleur parti d'une infrastructure sous-utilisée au lieu de permettre l'expansion de la zone urbaine et le déplacement des lieux habités ; les schémas du financement public en matière de logement, conçus dans un contexte politique radicalement différent, doivent s'adapter pour permettre le maintien des institutions et des fonds existants et éviter des distorsions dans les mécanismes de marché. L'échelle métropolitaine des réseaux de service et des systèmes interconnectés qui ont, depuis longtemps, perdu les dimensions de l'efficacité peut être remplacée par un ensemble de solutions déconcentrées qui cherchent à établir un schéma de production, de distribution et un mode opérationnel tendant à l'autosuffisance.

38De la même façon, la politique du logement doit se traduire par un processus permanent d'adéquation des organismes concernés afin qu'ils tiennent compte non seulement d'une optique sectorielle et financière mais aussi d'une perspective globale : leur action en matière de logement doit intégrer en même temps la refonctionnalisation de l'espace urbain et une articulation conforme aux nouveaux critères de réaménagement.

39Toutes ces solutions doivent s'inscrire dans des schémas de développement national qui favorisent d'une part la régulation et le contrôle de nos grandes villes et d'autre part la décentralisation de l'activité économique et de l'accès aux droits sociaux. En finir avec le centralisme, éviter la mégapole suppose un développement régionalement équilibré, la consolidation des villes moyennes et une distribution du revenu plus équitable entre les familles et les régions.

Notes

1 En particulier 1'INDECO (Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad y de la Vivienda Popular) et le FONHAPO (Fondo Nacional de las Habitaciones Populares) qui agissent à l'échelle nationale ainsi que FIVIDESU (Desarrollo Urbano del Distrito Federal) et AURIS qui interviennent dans l'Aire Métropolitaine de la ville de Mexico.

Auteur

Directeur Général à la SEDUE. Mexico.

© Éditions de l’IHEAL, 1989

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