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Pouvoir local, régionalismes, décentralisation

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Jean Revel-Mouroz

II. Stratégies et pouvoirs en milieu urbain et dans les métropoles

Pouvoirs et planification dans la ville de Mexico

Daniel Hiernaux Nicolas

Texte intégral

1Depuis la fondation de Tenochtitlan par les Aztèques en 1345, le site actuel de la ville de Mexico a été le principal centre des pouvoirs à partir duquel se sont organisés l'économie, la société, la vie politique et le territoire mexicains.

2Etre le centre des pouvoirs implique une concentration importante de population et la croissance de la structure physique de la ville. Cela signifie aussi être au cœur des enjeux des groupes de pouvoir qui s'affrontent du fait de leurs objectifs contradictoires : enjeux économiques certes, mais aussi politiques et pour ce qui nous intéresse dans cette communication, territoriaux.

  • 1 GEISSE, GUILLERMO : "Planificacion para los planificadores o para el cambio social ?" dans Castell (...)

3Le processus de planification de la ville de Mexico n'échappe pas à la constatation antérieure. Il ne peut être conçu, comme le proposent les explications traditionnelles, comme un ensemble de techniques mises en pratique pour atteindre certains objectifs dont l'utilité pour l'ensemble des groupes sociaux ne peut être mise en doute. Au contraire, le processus de planification de la ville est au cœur des contradictions : ses objectifs et ses réalisations sont orientés vers certains intérêts spécifiques ou implicites dans le discours planificateur1

4La planification de la ville de Mexico à laquelle nous faisons référence dans ce travail, doit être comprise dans un sens large : nous ne nous limiterons donc pas au discours de la planification, cet ensemble de documents plus ou moins en accord avec les modèles et les théories de la planification que nous concevons comme la planification explicite ; nous nous intéresserons aussi aux formes de gestion et de production de l'espace urbain, qui comprennent les actes légaux, la mise en œuvre de certains chantiers etc. Selon notre point de vue, ces actions de planification implicite sont au moins aussi importantes que le discours (verbal ou écrit) car elles recomposent, elles restructurent le territoire urbain en fonction d'intérêts bien définis.

  • 2 ORTEGA BLAKE, JOSE ARTURO : La planificacion, Opcion para el cambio ?, Edicol, Mexico, 1985.

5En conséquence, le sens que nous attribuons au concept de planification, c'est d'être un processus conscient de définition d'enjeux et de mise en œuvre de moyens pour les obtenir, sans forcément que ce processus ne se traduise par des documents écrits2.

  • 3 Ce projet commencé en 1984, se proposait au départ la rédaction d'un essai monographique assez cou (...)
  • 4 "Groupo s de poder en la planeacion y administracion de la ciudad de México", en cours de publicat (...)

6Le cas de la ville de Mexico est sans aucun doute particulièrement intéressant pour cette étude. Nous avons en effet pu compter sur un travail assez vaste se proposant de reconstruire une "Histoire de la planification et de l'administration urbaine de la ville de Mexico", un projet de recherche en cours de publication dont la direction nous fut confiée par le Département du District Fédéral3. Une version préliminaire de cette communication est sur le point d'être publiée par l'Université Autonome Métropolitaine4

LES ANTÉCÉDENTS (JUSQU'À 1928)

7L'année 1928 est particulièrement importante, car c'est le 31 décembre qu'est publié un décret de loi dans le Journal Officiel de la Fédération mexicaine, qui instaure une nouvelle structure administrative : le Département du District Fédéral chargé de la gestion de la ville, dont l'extension à cette époque ne dépassait pas les limites du District Fédéral. Le Département sera dirigé par un régent nommé directement par le président de la République. Nous reviendrons par la suite sur les raisons de cette décision.

8Avant 1928, la planification de la ville a été davantage implicite qu'explicite. Elle s'est surtout basée sur la mise en place de mesures légales en vue de donner une solution a posteriori aux problèmes de croissance de la capitale du pays.

  • 5 BAIROCH, Paul : De Jéricho à Mexico ; villes et economies dans l'histoire, Paris, Collection Arcad (...)

9Il faut aussi rappeler qu'à l'époque préhispanique, le système socio-politique des Aztèques, basé sur le tribut et le contrôle de l'eau dans le cadre d'un modèle que certains auteurs appellent "despotisme oriental" alors que d'autres le baptisent comme "mode de production asiatique", a permis un contrôle très effectif de la croissance et de la structure de la ville et une gestion particulièrement saine de l'espace urbain. Le tracé orthogonal, la voirie basée sur les canaux, les aires de ravitaillement proches de la ville, les grandes voies d'accès de l'île à la terre ferme et l'ingénieux contrôle des inondations, démontrent l'imposition d'un système politique et d'un pouvoir fort certes, mais aussi capable de réaliser la gestion d'une ville de 150 à 200.000 habitants au moment de sa conquête par les Espagnols. Rappelons qu"'...à cette période seules quatre villes européennes avaient approximativement une telle taille5" Nous y ajouterons qu'elles étaient loin d'être aussi bien planifiée que Tenochtitlan qui força même l'admiration sans borne de son conquérant et destructeur.

  • 6 BENITEZ, José R. : Alonso Garcia Bravo, Planeador de la ciudad de Mexico y primer director de obra (...)

10A l'arrivée des Espagnols en 1521, la ville fut rasée et reconstruite sur le même site. Toutefois, la première municipalité fut instaurée à Coyoacan, sur la terre ferme. L'aménagement de la nouvelle ville fut prise en charge par Alonso Garcia Bravo, que l'on considère comme le premier planificateur de la ville6. Il semble qu'un plan ait été dessiné que l'on appelait "le tracé" (la traza) et sur lequel se basait la municipalité pour octroyer des terrains. Au début, une ségrégation stricte fut imposée : un tracé espagnol et un tracé ou zone séparée pour les indiens. Peu à peu, les unions mixtes et les nécessités de l'économie finirent par rendre perméables les deux aires.

11Dès le début de la conquête et au cours de l'époque coloniale, les pressions d'une société et d'une économie en forte croissance, mais aussi le centralisme du pouvoir dans la nouvelle Espagne, provoquèrent un débordement désorganisé de la ville hors du tracé original.

12Dès 1535, il fut nécessaire d'élaborer une nouvelle carte et de publier des édits qui réglementaient l'éclairage public et la largeur des voiries entre autres. Le plan qui fut élaboré par l'architecte Ignacio Castero à la demande du Vice-roi Juan Vicente Guëmes Pacheco y Padilla en 1793, est sans aucun doute un des meilleurs antécédents des plans modernes : il précise en effet des usages de sols actuels et futurs en combinant, grâce aux couleurs, un diagnostic et des propositions.

13Toutefois, c'est après l'Indépendance, au cours de la longue présidence de Porfirio Diaz, que la ville commence à changer de façon significative. L'introduction du chemin de fer, du téléphone, du télégraphe, des tramways, le pavement des voiries, l'éclairage public, sont les résultats concrets d'un pouvoir fort et stable qui mise sur l'ouverture du pays aux capitaux étrangers pour moderniser et développer le Mexique.

14Les améliorations physiques ne sont cependant pas les seuls changements : la fin du siècle passé et le début de l'actuel, virent aussi la croissance de l'industrie, la création de zones prolétaires dans des conditions misérables et l'abandon du vieux centre par les classes aisées qui se déplacèrent vers l'est, en direction du bois de Chapultepec.

15Dans la capitale, se mêlaient et s'affrontaient un prolétariat en pleine affirmation, un pouvoir présidentiel qui s'effritait, des groupes de pouvoir liés à l'industrialisation croissante du pays, et d'autres qui appuyaient le capital étranger. L'administration de la ville du début du siècle, était régie par la loi municipale de 1903 qui avait défini un régime municipal et les attributions des divers niveaux d'autorités.

  • 7 KRAUZE, Enrique : Biografia del poder : Francisco Villa (tome 2), Fondo de Cultura Economica, Mexi (...)

16La Révolution de 1910 aura de profondes répercussions sur le développement de la ville de Mexico : l'instabilité politique provoqua l'arrivée de grands contingents de population ; la ville comme centre des pouvoirs de la Fédération, était l'enjeu des groupes antagoniques. On se souviendra de cette photographie historique de Francisco Villa assis sur le fauteuil présidentiel avec Zapata à ses côtés : le cœur du pouvoir est aux mains des troupes irrégulières, d'origine rurale surtout, qui se moquent de ce pouvoir assis sur le développement de la capitale7.

  • 8 Idem Tome 1 : Francisco I. Madero.

17En matière administrative, la ville continue à être sous le régime municipal de la loi de 1903. Tout laisse à penser que de l910 à l917, l'administration de la ville n'était pas au centre des intérêts du pouvoir (ou des pouvoirs ?). La véritable autorité sur la ville était aux mains de son chef militaire, qui rendait des comptes au Président en fonction, mais était aussi capable de le destituer8

18L'état d'abandon de la ville s'en ressentira plus tard, mais l'événement le plus important dans la gestion de l'espace urbain, est la promulgation de la Constitution de 1917 qui instaure la "municipalité libre et souveraine". Les municipalités de la ville de Mexico, dépendant d'un gouverneur étaient en principe libres, mais n'avaient pas les moyens de gérer la ville. En effet les besoins en services urbains étaient en pleine croissance du fait des déficits accumulés au cours du Porfiriat, des migrations importantes de population et de la combativité du mouvement ouvrier qui revendiquait ce que la révolution lui avait promis.

  • 9 Le livre le plus complet et le plus minutieux sur les grèves citées dans le cadre de l'histoire de (...)

19Les problèmes sociaux eurent une importance cruciale dans la décision postérieure de démanteler le système municipal à Mexico. En effet, au début des années 20, trois mouvements importants démontreront que la négociation véritable n'a pas lieu à l'échelle municipale, mais bien dans la relation avec le gouverneur et de là avec le président. Il s'agit de la grève des travailleurs des tramways, celles des instituteurs (payés par la municipalité) et la grève des loyers9.

20Le manque de coordination des municipalités entre elles et l'affirmation du pouvoir fédéral, sont aussi des facteurs qui pousseront à l'imposition d'une nouvelle structure techno-administrative et à un changement évident des relations de pouvoir.

LA CRÉATION DU D.D.F., LA PREMIERE ÉTAPE (1928-40)

21Fin 1928, le Département du District Fédéral est donc créé. Le pacte municipal de la Constitution n'a plus cours dans Mexico, et le centralisme peut opérer librement dans la plus grande ville du pays. Aujourd'hui, à quasi 60 ans de cette décision, la même structure subsiste et les habitants du District Fédéral n'ont pas encore pu récupérer la démocratie de base.

22La D.D.F. une fois créé reflètera les forces en jeu au niveau central : les régents de la ville, qui remplacent l'ancien poste de gouverneur, se succèderont à un rythme accéléré.

  • 10 "Loi de Planification de la République", Journal officiel de la Fédération, Gouvernement du Mexiqu (...)
  • 11 Loi Organique du Département du District Fédéral", Idem, 31 décembre 1928.

23La loi de Planification de la République de 1930, introduit le discours de la planification dans l'État mexicain post-révolutionnaire. Dans cette loi, on prévoit la nécessité de "...la planification et zoning urbain et régional du district et des territoires fédéraux10...", ce qui renforce de fait la loi organique de décembre 1928, qui avait créé le D.D.F. où l'on signalait déjà l'obligation de "...former le règlement relatif à la planification de l'urbanisation du district11".

24La planification est remise aux mains des architectes marqués par le fonctionnalisme de ces années-là. Un congrès international d'urbanisme et d'habitat a lieu à Mexico en 1933, et au cours de la même année, une loi de planification et zoning du District et des territoires fédéraux est publiée.

25On pourrait penser que l'aménagement de Mexico allait pouvoir se réaliser grâce à l'échafaudage légal qui avait été décrété ; il n'en fut rien : De 1928 à 1940, un plan régulateur n'a pu être produit, sans doute à cause des changements politiques constants dans l'administration du Département Toutefois la révision des rapports des régents démontrent qu'à cette époque un enjeu prédominait : refonctionnaliser la ville en mettant en œuvre des chantiers qui permettraient son adaptation aux besoins d'une croissance économique forte ; implicitement tous les grands travaux de cette époque étaient orientés dans ce sens.

LA CROISSANCE SANS ORIENTATION (1940-70)

26A partir du sexennat présidentiel du Général Lazaro Cardenas, une certaine stabilité s'impose dans l'administration en parallèle avec la consolidation du système politique : sauf quelques révoltes secondaires, le contrôle du pays est enfin assuré par un gouvernement fort qui a réussi en quelques années à contrôler le mouvement ouvrier, mater les paysans "agrairistes" et rendre au pays une crédibilité qu'il avait perdue face aux capitaux étrangers.

27Les trois décades à partir du sexennat d'Avila Camacho qui débuta en 1940, sont connues comme l'époque du "développement stabilisateur". Cette année-là, le premier plan régulateur de la ville voit enfin le jour, mais sans la reconnaissance officielle d'un décret dans le journal officiel.

  • 12 Mémoire du département du District Fédéral, 1940-46.

28Publié sept ans après le décret de la loi de planification, ce plan arrive tard : en effet, les groupes qui proposaient le contrôle de la croissance de la ville et l'amélioration des conditions de vie de la population comme tâches prioritaires, furent dépassés par ceux qui recherchaient la croissance à tout prix, pour adapter la ville "...aux exigences qu'impose une vie active, commerciale et industrielle12"

  • 13 Même source.

29Toutefois, le discours, étudié d'une façon isolée, tend à faire croire que tout est planifié dans le cadre d'un processus de "planification scientifique" (sic) : "Le gouvernement du District Fédéral, en conséquence,.. ; a soumis de façon rigoureuse toute la transformation, extension, et intercommunication de la ville au plan régulateur13" .L'intérêt pour une planification réelle existe sans doute, mais le discours a posteriori tend à confondre les processus de définition du plan avec sa mise en pratique, rendue difficile par une croissance industrielle sans précédent de la capitale, à laquelle s'adjoint un processus de lotissements pauvres et illégaux à la périphérie.

30Au cours de la même époque, la Loi organique de 1941 impose un processus de planification relevant de la Direction des Travaux Publics : l'orientation est claire. L'intérêt de ces textes de loi, c'est qu'ils démontrent implicitement le concept de planification de l'époque. Dans la nouvelle loi de planification du D.F. de 1953, la planification est conçue dans son sens moderne-fonctionnaliste. C'est avant tout un mécanisme d'organisation et de ségrégation de l'espace auquel on a adjoint une série d'instruments d'urbanisme dont les permis de bâtir et de lotir.

  • 14 Voir les travaux de Gustavo Garza.

31En 1940, Mexico atteignait 1.176 000 habitants. En 1970, elle atteindra presque les 7 millions. Cette croissance urbaine est le résultat d'une croissance soutenue du Produit National Brut qui grimpe à des taux proches de 9 %, mais en plus avec une concentration territoriale très marquée sur Mexico14. H faut signaler aussi que la croissance de Mexico a été administrée par trois hommes : Javier Rojo, par la suite Fernando Casas Aleman et à partir du 1er décembre 1952, par Emesto P. Uruchurtu. Ce dernier considéré comme le "régent de fer" et parfois comparé à Haussmann, limita les lotissements dans le périmètre du D.F. (sans qu'aucun accord officiel n'existe à ce sujet), ce qui provoqua la croissance sur les terrains sous juridiction de l'état de Mexico qui entourent le territoire du D.F. ; d'autre part plusieurs axes routiers importants de la ville furent construits sous son mandat, dont la rocade Miguel Aleman.

32La fin des années soixante représente une époque difficile pour le pays, du fait de l'épuisement visible du modèle de développement. C'est aussi l'époque des mouvements revendicatifs et des événements de Tlatelolco. Mexico adquiert une physionomie plus "moderne" par la construction des trois premières lignes du métro entre autres.

33Quelles conclusions peut-on tirer de cette période ? Tout d'abord que la planification est bien installée dans l'administration du D.D.F. Lois organiques, lois de planification et finalement le plan de 1940 démontrent ce fait. Il s'agit toutefois d'un effort partiel qui semblerait correspondre à une fraction minoritaire du pouvoir. C’est pourquoi, ce qui a vraiment marqué l'organisation de la ville, c'est d'une part la forte croissance démographique et économique, et d'autre part l'ensemble de mesures de gestion urbaine prises par un pouvoir administratif assez stable qui se technifie progressivement mais ne renonce pas pour autant à reconnaître sa dépendance complète du plus haut échelon du pouvoir au Mexique : le président.

  • 15 Voir les travaux de Luis Unikel et Alan Lavelle à ce sujet.

34Ayant mis sous le boisseau les revendications des premières années post-révolutionnaires, l'État mexicain s'est empressé de soutenir un modèle de développement protectionniste dans certaines branches, ouvert aux capitaux étrangers dans d'autres, qui utiliseront et continuent à utiliser Mexico comme le principal support de leurs activités. Les tièdes mesures de décentralisation ne parvinrent pas à combler la brèche croissante entre "La Ville" et le reste du pays15. Dans ce contexte, la planification a bien existé, mais comme un mécanisme utilitaire, inductif plutôt qu'obligatoire, d'organisation des travaux nécessaires pour adapter l'espace urbain de Mexico aux nécessités de la croissance économique.

LES PREMIERE RÉFORMES (1970-1976)

35Le sexennat du président Luis Echeverria (1970-76) sera marqué par la prise de conscience croissante des déséquilibres régionaux.

36La planification de la ville de Mexico est pratiquement la seule qui ait pu se développer (avec quelques exceptions dont Guadalajara) et en fait Mexico reste encore La Ville, l'épicentre où le pouvoir s'est installé : de ce point de vue, rien n'a donc changé depuis de nombreuses décades.

37Le nouveau président renforcera l'image officielle de la planification, instrument des politiques urbaines de l'État. L'ancien Bureau (oficina) de Planification, soumis aux ingénieurs des Travaux Publics, adquiert son indépendance comme Direction Générale de Planification. Le pays s'organise pour introduire le développement urbain et le logement dans l'échéancier du Gouvernement. C'est ainsi que de nouvelles lois sont décrétées dont celle du développement urbain du District Fédéral (décembre 1975) qui précède celle des Etablissements Humains de 1976.

  • 16 Pour une analyse détaillée de la Loi sur les Établissements Humains, consulter Juan Manuel Ramirez (...)

38Le point essentiel, sous une armature légale pas toujours claire, est peut-être la démonstration de la volonté de l'État face à la société civile de prendre en main le contrôle des processus spatiaux, même si, pour ce faire, il faut changer la constitution. C'est là bien sûr que se présentera le conflit. Certes le parti dominant (PRI) qui contrôle la majorité du pouvoir exécutif n'a aucune peine à faire passer de telles réformes, mais dans la rue, au niveau de la société civile et particulièrement dans les classes moyenne et aisée, une campagne s'amorce contre les réformes, c'est-à-dire contre un pouvoir croissant de l'État et contre la planification urbaine16.

39L'équation "planification-communisme" revint à l'ordre du jour. La libre entreprise, la "main invisible" du marché se chargerait de mettre en ordre la croissance urbaine sans avoir recours à l'État. Face à cette prise de position de l'initiative privée, l'État réussit à dissiper le climat de méfiance à rencontre de la loi des Etablissements Humains et à imposer les réformes ; il commence aussi à modifier certaines structures administratives dont le D.D.F.

L'INSTITUTIONNALISATION DE LA PLANIFICATION (1976-1988)

40Fin 1976, une réforme profonde de l'administration fédérale prend place. Un nouveau ministère est créé, celui des Etablissements Humains et des Travaux Publics. Le jeu des forces autour de la planification de la ville se complique car c'est justement ce ministère, la SAHOP, dirigé par un architecte-urbaniste de renom qui prendra à sa charge les questions de planification définies dans la loi des Etablissements Humains. En fait, la SAHOP n'a qu'une fonction normative, mais le poids qui lui est accordé dans l'administration fédérale est tel, qu'il se substitue aux états et aux municipalités dans leur fonction de planification

41Pourrait-il aussi remplacer le D.D.F. ? Une première mesure semble le confirmer : la directrice de planification de l'institution, une femme-ingénieur, qui occupa son poste pendant 15 ans, sera remplacée par un jeune fonctionnaire architecte-urbaniste de la SAHOP. Le style de la planification change et adopte le discours national plein de néologismes. Le plan directeur de la ville sera publié en 1979, avec des plans "partiels" correspondant à chacune des délégations de l'aire administrative du D.F. L'institutionnalisation de la planification urbaine dans la ligne "fédérale" semble une affaire réglée.

42Mais la ville de Mexico n'est plus le District Fédéral depuis longtemps. Les politiques du D.D.F., mais aussi la poussée démographique, ont contribué à former une "zone", "aire", "région" métropolitaine qui déborde largement sur l'état de Mexico sauf au sud. Selon la définition choisie, la population varie. Retenons une version officielle de 17 municipalités "conurbées", mais la population est difficile à estimer car il n'y a pas d'indicateurs démographiques à une échelle inférieure à la municipalité.

43Qui gère cet espace métropolitain ? Dans les municipalités conurbées, on retrouvera les trois niveaux de gouvernement : le municipal (local), l'état fédéré et la fédération. L'ingérence du D.D.F. y est nulle.

44Dans le but de rechercher une meilleure coordination, une commission de conurbation est créée en 1979 (ce qui est tard car celle du fleuve Balsas autour du grand complexe industriel de Las Truchas, fut instaurée en 1976, sous Echeverria). Elle regroupe des représentants de plusieurs états dont certains centres urbains sont dans la "sphère d'influence" immédiate de la ville, mais en fait le "gros" problème, est posé par l'aire métropolitaine de la ville qui demande une gestion intégrale et non pas fractionnée entre deux institutions.

45Les plans directeurs et partiels de 1979 ont marqué un tournant vers l'institutionnalisation de la planification et ont été utilisés pour prendre des décisions sur des questions de normes d'urbanisme (usage des sols, densité...). Cela signifie-t-il que les planificateurs ont enfin le contrôle de la croissance de la ville ?

46Loin de là, car les enjeux des groupes de pouvoir dépassent de loin les capacités de mise en pratique du plan ou des plans par les équipes de planification. Un des points chauds, est l'existence de "trous" dans la légalité de la propriété de la terre. Par ailleurs, de 1977 à 1981, le Mexique a connu son "boom" pétrolier. Les dépenses dans tout le pays mais aussi dans le D.F. ont été énormes : pensons par exemple à l'extension sans précédent du métro et surtout au programme des "grands axes de circulation" (ejes viales).

47Celui qui planifie la ville est finalement celui qui a à sa charge les grands chantiers, davantage que celui qui produit des plans de développement urbain. Sans aucun doute donc, ce sont d'autres facteurs, qui modèleront la face de Mexico :

  • Les tremblements de terre de 1985 : on y verra non seulement les destructions mais aussi l'incapacité de l'État de gérer une crise urbaine de cette dimension. On y perçoit aussi les lacunes terribles dans les instruments de gestion urbaine, dont les normes d'urbanisme et de construction qui ont permis par exemple l'installation d'ateliers de couture dans des bâtiments à étages qui n'étaient pas prévus pour cet usage.
  • La reconstruction sans perspective : on refait des logements au même endroit, ce qui n'est pas forcement mauvais, mais cet état de fait s'explique davantage par des pressions sociales que par une politique démographique concernant le centre urbain. Bien sûr la "réforme" urbaine de fond ne sera pas entreprise, alors que de nombreux facteurs auraient pu le permettre.
  • La crise : celle-ci a arrêté la plupart des chantiers. Aussi atteindre les objectifs de la planification est d'autant plus difficile que les objectifs et les échéances définis dans les plans, ne gardent aucune relation avec les possibilités financières de l'État. A ce sujet, les dettes du D.D.F. et de l'état de Mexico sont particulièrement importantes.
  • La spéculation : le rôle des capitaux immobiliers n'est pas clair à l'heure actuelle. Alors que le bâtiment en général est en pleine récession, certains travaux de luxe sont entrepris : hôtels de première catégorie, lotissements de luxe et centres commerciaux ou financiers avec l'appui des autorités. La récente chute de la bourse (octobre 1987) a remis cette situation en question, mais de toutes façons les prix des terrains à bâtir et le bâtiment continue à monter dans le cadre d'une économie de moins en moins productive et de plus en plus spéculative.

48L'État affronte d'ailleurs une opposition de plus en plus forte. Le refus d'entreprises polluantes de sortir de la ville ; les pressions croissantes des groupes d'opinion comme les écologistes ; la croissance de l'illégalité et la résistance organisée face au pouvoir, en sont quelques facettes. Face aux entreprises et leurs chambres, l'État est d'autant plus faible qu'il a besoin de ces entreprises pour soutenir l'emploi et l'investissement ; les groupes de pression, pour une bonne part issu des classes moyennes, sont en partie le résultat de la baisse du pouvoir d'achat de ces groupes. Dans une ville de plus en plus saturée de véhicules et dans une pollution croissante, ces groupes sociaux se sentent perdre des positions de pouvoir et s'opposent, davantage culturellement que politiquement d'ailleurs, aux politiques de l'État et à son incapacité de résoudre la crise. La préservation des zones vertes, la baisse des taux de pollution font ainsi partie de leurs revendications. Leurs actions ont aussi réussi à empêcher la destruction d'un site archéologique menacé par la construction d'une nouvelle ligne de métro. Evidemment cette opposition culturelle jouit de l'appui de certains groupes au sein même de l'État et n'ont que des conséquences réduites.

  • 17 Voir Ramirez S. Juan Manuel : "El movimiento urbano-popular en México, Mexico, Siglo xxi, 1987. Co (...)
  • 18 L'économie informelle atteindrait selon les estimations du secteur privé, de l'ordre de 25 à 33 %. (...)

49Quant aux groupements d'habitants qui sont connus, au Mexique, sous le terme de "mouvement urbain populaire17", on y retrouve des fractions de tendances politiques variées avec des objectifs assez diffus sauf quelques-uns : s'opposer au contrôle de l'État, chercher une participation croissante des classes populaires dans la gestion de la ville et surtout obtenir de meilleurs services urbains. Les objectifs spécifiques ne sont pas toujours clairs car les enjeux des mouvements sont variables ainsi que leur degré de politisation. Leur rôle dans l'aménagement de la ville est d'autant plus significatif, qu'ils utilisent couramment l'illégalité face aux mesures officielles. De ce fait, il n'est pas étonnant que des fonctionnaires chargés de la planification du D.D.F. qui cherchent à convaincre les paysans du sud de la ville de ne pas urbaniser la zone de réserve écologique, s'entendent répondre qu'ils lotissent par nécessité économique avant tout. Où est la véritable nécessité et où s'impose la spéculation des leaders corrompus ? La frontière est difficile à établir et l'affrontement entre l'aménagement dans le cadre de l'économie informelle et l'aménagement "reconnu", est en croissance particulièrement sur le territoire métropolitain qui dépend de l'état de Mexico18.

50Au cours de ce sexennat, un phénomène assez intéressant a eu lieu : d'une part dès janvier 1983, une nouvelle loi de planification nationale est décrétée remplaçant celle de 1930 tombée en désuétude. Le gouvernement insiste fortement sur le nouveau "Système National de Planification Démocratique" qui structure et hiérarchise les plans et les programmes. L'aspect formel semble donc s'être consolidé. Toutefois dans le D.D.F. plusieurs changements d'importance ont eu lieu : le sous-secrétariat au Développement Urbain (2ème échelon administratif après le régent) a été créé en décembre 1982, mais disparaît dans le remaniement d'août 1985. Une seule direction générale se maintient, au nom symbolique : Direction Générale de Réaménagement Urbain et de Protection de l'Environnement.

51C'est cette direction qui a à sa charge la planification de la ville, toutefois c'est depuis les bureaux du Régent que les fonctionnaires lancent un projet pas très technique qui cherche avant tout à proposer un modèle de ville (avec des centres urbains, des "sous-centres" [sic], des couloirs etc.). Le projet ne reçoit pas l'appui escompté sinon de fortes critiques et tombe en désuétude. Il s'agit du PRUPE, le Programme de Réaménagement Urbain et de Protection de l'Environnement.

52Le programme directeur et les programmes partiels (aménagement par délégation) qui l'accompagnent nécessairement ne sortiront que fin 1986. Comment expliquer un tel retard ? Sans doute par des changements administratifs, les tremblements de terre mais aussi des modifications dans les modèles d'urbanisme : alors que le plan directeur de 1979 et sa version révisée de 1982 n'était encore qu'une conséquence du modèle formel de la SAHOP (pas très précis et sans mesures à mettre en œuvre), le programme directeur actuel plus précis va beaucoup plus loin, il s'accompagne aussi d'une réforme des codes de construction ; ayant procédé à une auscultation des besoins publics (Consulta popular) il cherche à atteindre des niveaux de précision et de contrôle (plans à échelle 12.000) que l'on retrouve dans la planification des grandes métropoles du monde développé dont l'exemple attire les planificateurs actuels. Mais le jeu des pouvoirs autour de la planification est loin d'admettre des considérations même valables techniquement.

53L'inertie de la concentration et l'importance des économies urbaines sont telles, qu'une bonne part de la régulation est difficile. Rappelons qu'à ce sujet près de 60 % des investissements étrangers au Mexique se concentrent dans le District Fédéral et de 15 et 20 % dans les municipalités périphériques.

54Mais les enjeux ne sont pas seulement liés à l'économie, mais aussi et avant tout peut-être, à la dimension socio-politique de la ville. C'est à Mexico que l'opposition politique a des bases solides et de longues traditions. L'amélioration de l'environnement, le transport et le logement populaire sont quelques-unes des revendications que les partis d'opposition ont reprises à leur compte. Il y a aussi la demande d'une démocratie réelle : les habitants du D.F. n'ont droit à voter que pour les députés fédéraux et le président de la République, les autres postes dont celui de Régent, dépendant de la décision du président. Le D.D.F. n'est en fait qu'un ministère des affaires urbaines du gouvernement fédéral.

  • 19 Journal "La Jornada". 23 avril 1987.
  • 20 Reyes Navarro président de l'INPLUR, cité par le quotidien "Uno Mas Uno", 5 mai 1987.

55Fin avril 1987, le PRI a fait passer une initiative de loi présidentielle qui décrète l'installation d'une assemblée du District Fédéral. Selon le parti au pouvoir, cette assemblée correspond à l'intérêt des habitants de la ville pour participer à la gestion des problèmes urbains19. Comme le signale notre source, cet argument rappelle l'expression "peu de politique et beaucoup d'administration" qui avait cours pendant le Porfiriat. D'autre part, certains opposants qualifient la mesure de "...manipulation aberrante des aspirations populaires des habitants du DF : celle d'avoir un gouvernement propre au suffrage universel20" , au lieu d'un organisme de 66 représentants qui ne s'appuiera pas sur un système réel de pouvoir local et ne dépassera finalement pas le niveau étroit de représentativité de la Commission Consultative du D.F. actuelle qui intègre déjà une représentation (manipulée) des quartiers.

QUELQUES CONCLUSIONS

56La planification de la ville de Mexico s'est consolidée considérablement à partir de la création d'une institution spécialement dédiée aux problèmes du District Fédéral. Malgré les va-et-vient des lois, des plans, les changements de régents et les trois décades au cours desquelles la planification formelle n'a pas eu cours, un système relativement solide a été mis sur pied, souvent même en avance par rapport à l'évolution de l'acceptation de la planification dans le reste du pays.

57Toutefois, ce ne sont pas les planificateurs qui ont modelé la ville, mais bien les intérêts antagoniques des groupes économiques (et politiques associés) d'une part, et les besoins pressants d'espace de la population pauvre de l'autre. Jusqu'en 1970, le gouvernement de la ville n'a opéré qu'une régulation discrète et sa gestion s'est centrée sur l'octroi de facilités nécessaires à la croissance de l'économie urbaine et accessoirement aux besoins de la population.

58Les contradictions et les conflits dans l'ensemble du territoire et particulièrement dans la ville de Mexico, vont pousser le système politique à rechercher une meilleure organisation administrative et à utiliser la planification comme un moyen de mettre de l'ordre dans une ville hors de contrôle.

59La tâche est d'autant plus rude que la planification n'a pas été le propre du gouvernement pendant de longues décades ; il manquait aussi de véritables planificateurs. Mais surtout, la planification de la ville oblige à la prise en compte des enjeux des groupes de pouvoir. Ne s'agissant pas d'un gouvernement "neutre" mais au sein des contradictions, la planification de la ville reçoit les contrecoups des enjeux des groupes de pouvoir qui s'affrontent et que l'État est loin d'arbitrer.

60Le changement d'orientation dont la ville de Mexico a besoin, va plus loin qu'une simple technification de la planification, même si celle-ci est nécessaire : il sera sans doute difficile pour certains d'imaginer la dimension des délégations, la plus petite subdivision de la ville. La plus grande, la délégation de Madero, avait en 1980 une population de 1.5 million d'habitants. La plus étendue Tlalpan, couvre 309 km2.

61Eviter l'effondrement de la ville suppose des changements structurels de l'économie mais aussi un changement d'échelle dans les décisions et une participation démocratique. Ce n'est que dans ces conditions que la planification pourra devenir ce qu'elle aurait toujours dû être : un instrument d'une gestion efficace et démocratique de l'espace urbain.

Notes

1 GEISSE, GUILLERMO : "Planificacion para los planificadores o para el cambio social ?" dans Castells, M. : Imperialismo y urbanizacion en América Latina, Gili, Barcelone, 1971.

2 ORTEGA BLAKE, JOSE ARTURO : La planificacion, Opcion para el cambio ?, Edicol, Mexico, 1985.

3 Ce projet commencé en 1984, se proposait au départ la rédaction d'un essai monographique assez court. En se plongeant dans les sources primaires et secondaires, l'équipe a rapidement senti le besoin d'approfondir le thème. Une bibliographie a été publiée en 1985 (avec classification chronologique, thématique et indication de la source). Courant 1988 devront être publiés les autres tomes : le texte de la recherche, une chronologie détaillée de la ville ; et un ensemble de textes de lois, règlements etc. sur la planification de la ville.

4 "Groupo s de poder en la planeacion y administracion de la ciudad de México", en cours de publication, revue Diseno, de l'Université Autonome Métropolitaine-Xochimilco.

5 BAIROCH, Paul : De Jéricho à Mexico ; villes et economies dans l'histoire, Paris, Collection Arcades, Gallimard, 1985, p. 93.

6 BENITEZ, José R. : Alonso Garcia Bravo, Planeador de la ciudad de Mexico y primer director de obras publicas, Compania de Fomento y Urbanizacion, Mexico, 1933, 29 p.

7 KRAUZE, Enrique : Biografia del poder : Francisco Villa (tome 2), Fondo de Cultura Economica, Mexico, 1987.

8 Idem Tome 1 : Francisco I. Madero.

9 Le livre le plus complet et le plus minutieux sur les grèves citées dans le cadre de l'histoire des débuts de la gauche mexicaine est sans aucun doute celui de Paco Ignacio Taibo II : Bolshevikis, historia narrattiva de los origenes del comunismo en Mexico (1919-1925), Mexico, Joaquin Mortiz, 1986

10 "Loi de Planification de la République", Journal officiel de la Fédération, Gouvernement du Mexique (repris dans plusieurs publications de S.P.P.).

11 Loi Organique du Département du District Fédéral", Idem, 31 décembre 1928.

12 Mémoire du département du District Fédéral, 1940-46.

13 Même source.

14 Voir les travaux de Gustavo Garza.

15 Voir les travaux de Luis Unikel et Alan Lavelle à ce sujet.

16 Pour une analyse détaillée de la Loi sur les Établissements Humains, consulter Juan Manuel Ramirez Saiz : La ley de Asentamientos Humanos, Cuaderno del Instituto de Investigaciones Sociales, UNAM, 1985.

17 Voir Ramirez S. Juan Manuel : "El movimiento urbano-popular en México, Mexico, Siglo xxi, 1987. Consulter aussi plusieurs publications de CONAMUP.

18 L'économie informelle atteindrait selon les estimations du secteur privé, de l'ordre de 25 à 33 %. Voir Centro de Estudios Economicos del Sector Privado : "La economia subterranea en Mexico, Diana, Mexico, 1987.

19 Journal "La Jornada". 23 avril 1987.

20 Reyes Navarro président de l'INPLUR, cité par le quotidien "Uno Mas Uno", 5 mai 1987.

Auteur

Professeur à l'Universidad Autonoma Metropolitana. Mexico.

© Éditions de l’IHEAL, 1989

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