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Pouvoir local, régionalismes, décentralisation

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Jean Revel-Mouroz

II. Stratégies et pouvoirs en milieu urbain et dans les métropoles

Décentralisation des politiques de logement et participation populaire : bilan et enjeux du mutirão

Céline Sachs

Texte intégral

1La reformulation des politiques sociales au Brésil se fait dans le sens d'une plus grande décentralisation des services. En même temps l'on recherche des formules susceptibles d'assurer un accès plus démocratique et une participation réelle des populations à leur gestion.

  • 1 Sur cette problématique voir, en particulier, le numéro spécial de la revue Senhor, les dossiers p (...)
  • 2 Pour une analyse critique voir, entre autres, Abranches (1985), Brasil 1985 (vol. 1 § 11), Jaguari (...)

2Cette orientation reflète au plan politique et idéologique les tendances fédéralistes et municipalistes présentes au sein de l'Assemblée Constituante et appuyées par plusieurs gouverneurs récemment élus, à commencer par Orestes Quercia, gouverneur de l'état de São Paulo, président de l'influent "Front Municipaliste" dont font partie de nombreux maires1 Elle s'appuie aussi sur une critique justifiée des pratiques du gouvernement autoritaire. Celui-ci procéda à une forte centralisation décisionnelle et financière des services sociaux au nom d'une plus grande efficacité, Il en résulta un système opaque fondé sur le privilège d'une minorité et l'exclusion de la majorité, fortement corrompu et peu efficace au vu des résultats2.

  • 3 COHAB : Companhia de Habitação, entreprise publique chargée de la promotion de logements populaire (...)

3Les politiques de logement populaire en offrent une illustration. Pourtant le régime autoritaire, installé par le coup d'État du 31 mars 1964, a fait de la politique du logement un volet important de sa politique sociale destinée à légitimer le régime. Un puissant dispositif central, le Système de Financement de l'Habitat (SFH) dont la pièce maîtresse était la Banque Nationale de l'Habitat (BNH), fut créé moins de cinq mois après l'instauration du nouveau régime avec pour but ostensible la construction de logements pour la population à bas revenus. SFH prit rapidement une grande envergure et est souvent cité comme un modèle de mobilisation efficace de l'épargne pour la construction de logements : plus de 4,3 millions de logements financés en vingt ans, mais un tiers à peine (et moins de 13 % des ressources) dans la catégorie des logements populaires destinés aux familles dont les revenus mensuels ne revenus mensuels ne dépassent pas 5 salaires minimum, produits par les COHAB3.

  • 4 Pour le concept de la ville légale et de la ville de fait recouvrant une grande diversité de forme (...)

4Cette période de vingt et un ans, caractérisée par une croissance rapide et une transformation profonde de l'économie brésilienne, amena une dégradation des conditions de logement pour une partie importante de la population urbaine. São Paulo, principal foyer industriel et ville la plus riche du Brésil, n'échappe pas à la règle. La production de logements populaires continue à s'y développer aux trois quarts en dehors des normes légales, techniques et administratives dans une mosaïque de statuts d'occupation du sol, de modalités d'accession à la propriété privée et de location, ainsi que des formes de production du cadre bâti, les contours de la "ville légale" et de la "ville illégale" changeant en fonction des décisions politiques et au gré de l'évolution des différents quartiers. Les lotissements périphériques irréguliers, les favelas (bidonvilles) et les cortiços (taudis) constituent les trois segments principaux du marché de logements populaires fonctionnant selon leurs lois propres, mais étroitement connectés entre eux4.

5L'intervention directe des pouvoirs publics s'est soldée par la construction entre 1966 et 1985, par la COHAB de São Paulo, de 90 570 unités à peine, chiffre peu signifiant par rapport à l'essor démographique de la région métropolitaine de São Paulo dont la population est passée, entre 1960 et 1985, de 4,8 à 15,1 millions d'habitants. Les logements COHAB représentent 2,5 % du parc des logements existants dans la région métropolitaine, de quoi abriter tout au plus 400 mille habitants, à comparer avec 3 millions vivant dans les cortiços, plus de deux millions dans les lotissements périphériques précaires et 1,5 million dans les favelas du Municipe de São Paulo.

  • 5 Pour une analyse du concept de mutirão (mot d'origine indigène) voir le texte classique de Candido (...)

6Si le bilan quantitatif de cette intervention est décevant, les pouvoirs publics ont été amenés au fil des années à élaborer des programmes nouveaux d'inspiration réformiste destinés aux populations à revenus modeste : trames assainies avec ou sans noyau d'habitation, urbanisation des bidonvilles et autoconstruction assistée. Bien que ces programmes soient à peine sortis du stade de projets pilotes -1,56 % seulement des engagements du SFH bénéficiant à 250 mille familles sur un total de 4,4 millions- leur intérêt se justifie par le fait qu'ils se donnent pour objectif d'abaisser le seuil d'accessibilité, renouant en même temps avec les pratiques populaires d'autoconstruction et de mutirão une transposition dans la promotion publique et dans la gestion urbaine d'une pratique rurale traditionnelle d'entraide, très répandue aussi parmi les bâtisseurs de la "ville illégale5". Ils contiennent en germe des enseignements pour la reformulation des politiques de logement populaire au Brésil dans la mesure où ils questionnent les prémisses de la politique de logement mise en œuvre à partir de 1964 et s'efforcent d'apporter une réponse plus réaliste aux demandes des mouvements sociaux urbains qui se posent de plus en plus comme interlocuteurs des pouvoirs publics. Enfin, ils constituent une tentative pour sortir de l'impasse les politiques de logement social au sens strict du terme, s'adressant aux populations jusqu'à présent exclues par l'intervention publique.

  • 6 Voir, entre autres, "Politica Habitacional" (1987), MDU (1986) et I Piano Nacional de Desenvolvime (...)
  • 7 Habitée 8 7 - I Simposio internacional sobre produçao e transferência de tecnologia em habitaçao : (...)
  • 8 Le réseau de comunication sur les Expérience Municipales – RECEM – (Rede de Comunicaçao de Experie (...)

7Les nouvelles orientations des politiques de logement postulent un recours croissant au mutirão6-. Le récent colloque Habitec 877 et les publications du RECEM8 et de la CKH (1986), attestent que les pratiques du mutirão sont de plus en plus répandues en tant que forme de participation aux projets de logements sociaux et de gestion urbaine.

8Le recours au mutirão comporte cependant plusieurs ambiguïtés :

  • Pourquoi en effet les populations des quartiers pauvres de la ville condamnées à l'exclusion sociale, doivent-elles suppléer par leur travail non rémunéré ou sous-payé à la pénurie de ressources publiques, réparties d'une façon inéquitable au bénéfice des quartiers riches9 ?
  • Faut-il voir dans le mutirão (comme dans l'autoconstruction) une forme de surexploitation des travailleurs ou, au contraire, une façon de les aider à transformer le potentiel de travail disponible au sein de la famille en un "investissement humain10" dans le logement ?
  • L'utilisation du mutirão dans les programmes de développement urbain peut-elle justifier le désengagement de l'État, ou, au contraire, faut-il postuler de la part de celui-ci la mise en œuvre de politiques explicites d'appui donnant accès aux ressources matérielles, techniques et organisationnelles qui font défaut localement ?

9Le terme "mutirão" est maintenant élargi, souvent de façon abusive, à toutes les actions qui comportent un élément de participation populaire, y compris celles où l'entraide est associée à des formes de travail salarié. C'est particulièrement le cas du mutirão de travaux publics, où les participants sont rémunérés à un tarif très bas, ce qui, à la limite, assimile le mutirão ainsi conçu à un chantier classique de travaux publics organisé à l'intention des chômeurs, Il est très difficile de se rendre compte dans ce cas dans quelle mesure il s'agit d'une entraide volontaire ou d'une collaboration imposée en tant que condition pour accéder à un emploi précaire. D'une façon générale, le discours sur la participation recouvre des cas de figure pouvant aller de la collaboration volontaire et spontanée à une véritable corvée.

10En même temps, il convient d'apprécier à leur juste valeur, les potentialités du mutirão.

11Au plan économique, le recours au mutirão présente un avantage certain, même s'il n'est pas aussi significatif que le voudraient certains. L'extrapolation des résultats du premier projet pilote d'autoconstruction collective assistée à São Paulo (Vila Nova Cachoerinha) à l'échelle d'un programme national de 350 mille logements sociaux, montre que l'apport gratuit de main-d’œuvre correspondrait à 245 mille hommes/année, soit à 0,13 % du PIB. Ce chiffre doit être comparé avec 0,27 à 0,64 % du PIB sous forme de subventions nécessaires pour le même programme, selon que le prix du terrain cédé gratuitement aux constructeurs est exclu ou inclus.

12Les avantages économiques du mutirão pourraient se matérialiser aussi sous forme d'une réduction du coût des infrastructures en cas de généralisation des pratiques du mutirão de voirie, d'assainissement, etc. Or, la même projection montre qu'à côté du coût du foncier, les infrastructures représentent la charge la plus lourde dans le financement public des programmes réformistes de logements sociaux.

13En outre, les chantiers d'autoconstruction collective assistée permettent aux autoconstructeurs d'acquérir des qualifications qui, dans certains cas, se transforment en une insertion professionnelle et, en tout état de cause, les aident à entretenir et transformer leurs maisons et à participer à la gestion de leur quartier.

14Mais l'avantage économique du murirão consiste surtout dans la mobilisation d'une ressource latente : la capacité de travail sous-employée des familles à bas revenus, transformée en une épargne-travail. A condition, bien entendu, de lever les ambiguïtés dont il a déjà été question, c'est-à-dire d'éviter une situation où, sous prétexte de recourir au mutirão, l'État se désengage de ses responsabilités en matière de construction de logements sociaux et continue à discriminer dans la production de l'espace urbain les populations des quartiers pauvres et périphériques au profit de celles des quartiers centraux et riches.

  • 11 Turner (1983) a consacré à ce thème un article au titre significatif "From Central Provision to Lo (...)

15C'est pourquoi la généralisation de la pratique du mutirão implique que la politique d'offre de logements produits par la promotion publique soit remplacée par une politique d'appui aux initiatives locales. Selon tout un courant de pensée, au lieu de pourvoir centralement il faut renforcer la capacité locale à résoudre11 et repenser la ville à partir de la base en stimulant l'initiative de ses vrais bâtisseurs, sans pour autant oublier que l'État a une fonction essentielle à remplir : renforcer la capacité des populations à se prendre en charge en lui apportant les ressources qui font localement défaut et en supprimant les obstacles légaux et institutionnels qui s'opposent au déploiement de leurs initiatives. Dès lors l'accent doit être mis sur l'accessibilité au sol, aux infrastructures, aux services urbains et autres biens publics, aux crédits, aux matériaux de construction, à l'assistance technique et légale. La régularisation des situations de fait et la réhabilitation des logements existants sont tout aussi importantes que l'autoconstruction assistée et la construction de logements neufs.

16Les politiques publiques de logement populaire exigent donc un dialogue avec les usagers, l'écoute de leurs aspirations et revendications, l'adaptation des solutions aux conditions diverses de chaque environnement et aux besoins spécifiques de chaque groupe social. Car, comme le disent Bolaffi & Cherkezian (1985), "des solutions uniformes sont uniformément vouées à l'échec".

  • 12 A titre d'exemple, le Conseil Municipal de São Paulo se compose actuellement de 33 conseillers pou (...)

17Pour s'engager dans cette voie nouvelle les pouvoirs des collectivités locales doivent être renforcés, ainsi que le contrôle social des citoyens sur celles-ci12.

  • 13 La réforme postulée pourrait aller dans le sens d'augmenter l'IPTU, d'en faire un impôt progressif (...)

18La décentralisation appelle aussi une réforme fiscale renforçant l'autonomie financière des municipalités revendiquée par les associations des maires et par l'ensemble des partis politiques et inscrite d'ores et déjà à l'ordre du jour des travaux de l'Assemblée Constituante13.

19On n'insistera jamais trop sur le fait qu'à l'heure actuelle un mur de méfiance se dresse encore entre les autorités, même démocratiquement élues, et les populations qui les ont élues. Le souvenir des injustices et des pratiques frauduleuses du régime autoritaire pèse lourdement sur les rapports entre administrations et administrés. D'autant plus qu'il n'est pas facile de s'expliquer pourquoi les populations des quartiers périphériques et des bidonvilles doivent suppléer, par leur travail, à la pénurie de ressources publiques affectées aux travaux d'infrastructure, alors qu'il n'en a pas été de même dans les quartiers riches, équipés aux frais de l'État. Cette remarque ne doit pas être interprétée comme une critique des efforts visant la mobilisation des ressources locales, y compris la main-d’œuvre. Bien au contraire, ils s'imposent devant l'urgence des problèmes et la pénurie de ressources.

  • 14 le Plan Populaire d'Améliorations mis au point par la municipalité de São Paulo sous l'administrat (...)

20Mais il nous semble que deux conditions devraient être remplies pour légitimer le mutirão aux yeux de la population et établir un rapport de confiance et de coopération entre l'État et les vrais bâtisseurs de la ville. Les segments plus favorisés de la population devraient payer les travaux d'infrastructure dont ils bénéficient à un prix qui couvrirait tous les coûts et permettrait, par surcroit, de dégager un fonds de subventions croisées14. D'autre part, le budget de l'État devrait être affecté, en priorité, aux dépenses de caractère social favorisant les populations démunies.

  • * Cette analyse s'inspire du schéma des rapports entre la société civile, l'État et le marché propos (...)

Figure 1. Production de logements populaires : Rapports entre les secteurs non marchand, marchand et public*

Figure 1. Production de logements populaires : Rapports entre les secteurs non marchand, marchand et public*

S : secteur non marchand
M : secteur marchand
P : secteur public
1 : Autoconstruction "intégrale", sans recours aux services et biens marchands (mutirao authentique, pratiquement inexistant).
2 : Autoconstruction avec aides rémunérées et achat de matériaux (pratique populaire très répandue).
3 : Autoconstruction assistée par les pouvoirs publics avec recours aux biens et services marchands (PROMORAR, Vila Nova Cachoeirinha).
4 : Autoconstruction intégrale assistée sans recours aux services et biens marchands (cas théoriquement possible, mais pour le moment inexistant à Sao Paulo).
5  Promotion publique : production de logements par les entreprises publiques ; attribution de logements de service (case vide à Sao Paulo, cas fréquent dans les pays socialistes).
6 : Promotion publique : vente de logements subventionnés ; construction confiée aux entreprises privées (COHAB).
7 : Promotion immobilière privée et construction à la commande.

21Sur un tout autre plan, les actions communautaires posent le problème de leur continuité et de leur régularité et par là de leur efficacité. Même les projets qui frappent l'imagination et suscitent, au départ, l'enthousiasme des populations intéressées, s'essouflent et succombent à la lassitude, aux querelles locales, aux rivalités des leaders et aux effets du "cycle politique". A l'heure actuelle, la généralisation des options réformistes se heurte à deux obstacles non matériels de taille : les difficultés rencontrées dans l'organisation, au sens le plus large du terme, des chantiers d'autoconstruction collective et l'inadaptation des organismes de promotion publique aux tâches nouvelles qu'ils doivent désormais assumer, c'est ce que Schön (1971) appelle le "dynamisme conservateur" plutôt que l'inertie des structures en place.

22L'intérêt de la vogue que connait actuellement au Brésil le mutirão, c'est qu'il préfigure de nouvelles formes de partenariat entre le secteur public, le secteur privé marchand et le secteur non marchand constitué par l'apport non monétaire des autoconstructeurs (fig. 1). L'analyse des politiques publiques de logement populaire à São Paulo suggère que le principal champ d'action des agences de promotion publique, chargées de promouvoir les programmes d'inspiration réformiste, se situe à la charnière de ces trois secteurs. Leur rôle est de concevoir et de réaliser des opérations d'appui financier et technique aux activités d'autoconstruction individuelle et collective, ainsi qu'à celles de réhabilitation des favelas, des cortiços et des lotissements périphériques en stimulant les initiatives locales.

23L'ampleur et le succès de nouveaux programmes dépendront cependant de la capacité de lever les obstacles institutionnels et, en particulier, celui que représente l'accès au sol. Comme le soulignent de nombreux auteurs, une politique efficace de logement ne saurait se concevoir en dehors d'une approche holistique actionnant toutes les composantes du système de la production foncière et immobilière : sans oublier qu'en dernière instance les conditions d'habitat des populations à bas revenus reflètent le fonctionnement du modèle économique et social. Aussi longtemps que les mécanismes d'exclusion sociale et de ségrégation spatiale ne seront pas attaqués à la base, les politiques sociales en général et celles de logement, en particulier, ne pourront constituer qu'un palliatif, plus ou moins efficace, à l'égard d'une pauvreté qui se reproduit sans cesse à travers le mode dominant d'accumulation et de croissance économique.

Notes

1 Sur cette problématique voir, en particulier, le numéro spécial de la revue Senhor, les dossiers préparés pour l'Assemblée Constituante et le numéro spécial de la revue Espaço e Debates Consacré à la "Ville et la Constituante".

2 Pour une analyse critique voir, entre autres, Abranches (1985), Brasil 1985 (vol. 1 § 11), Jaguaribe et al. (1986), dos Santos (1977 & 1985), ainsi que ma thèse.

3 COHAB : Companhia de Habitação, entreprise publique chargée de la promotion de logements populaires.

4 Pour le concept de la ville légale et de la ville de fait recouvrant une grande diversité de formes d'illégalité et d'irrégularité voir, entre autres, Durand-Lasserve (1986), Gilbert (1987), Hardoy & Satterthwaite (1986) et McAuslan (1986).

5 Pour une analyse du concept de mutirão (mot d'origine indigène) voir le texte classique de Candido (1982) et et celui de Pereira de Queiroz (1986).

6 Voir, entre autres, "Politica Habitacional" (1987), MDU (1986) et I Piano Nacional de Desenvolvimento da Nava Republica (1985).

7 Habitée 8 7 - I Simposio internacional sobre produçao e transferência de tecnologia em habitaçao : da pesquisa a pratica" (São Paulo, 6-10 avril 1987) organisé par l'IPT (Instituto de Pesquisas Tecnologicas do Estado de São Paulo) et le CIB (Conseil International du Bâtiment).

8 Le réseau de comunication sur les Expérience Municipales – RECEM – (Rede de Comunicaçao de Experiencias Municipais) a recensé plus de 1300 expériences de développement décentralisé et participatif dans l'éêat de São Paulo sous la gestion du gouverneur Franco Montoro dans 12 secteurs (santé, alimentation, habitat, éducation, assainissement, gestion...) répertoriées dans RECEM, Boletim n° 1 (1986). A Rio de Janeiro, l'IBASE (Instituto Brasileño de An alises Sociais e Económicas) anime un réseau d'échanges de pratiques populaires et l'IBAM (Instituto Brasileño de Administração Municipal) a constitué une banque de données sur les expériences alternatives de développement local.

9 L'argument de McGee et Yeung (1986, pp. 9-12) selon lequel la réduction des coûts pour l'État des services urbains produits par le biais de l'entraide libère des fonds publics à d'autres usages prioritaires et rend ainsi la politique de développement plus souple, doit être jugé pour chaque cas d'espèce ; la démonstration doit être apportée que les ressources publiques ainsi libérées sont vraiment destinées à des projets de développement bénéficiant aux populations démunies et ne sont pas détournées au profit des groupes sociaux privilégiés.

10 Ce terme peu heureux est couramment employé par les économistes du développement pour signifier l'investissement non monétaire sous forme de travail (Raynaud, 1969).

11 Turner (1983) a consacré à ce thème un article au titre significatif "From Central Provision to Local Enablement". Voir également, Hardoy (1986), Hardoy & Satterthwaite (1986), Perlman (1986) et Rethinking the Third World City (1986).

12 A titre d'exemple, le Conseil Municipal de São Paulo se compose actuellement de 33 conseillers pour 10 millions d'habitants, ce qui rend pratiquement impossible un contact, même épisodique, entre les élus et les électeurs.

13 La réforme postulée pourrait aller dans le sens d'augmenter l'IPTU, d'en faire un impôt progressif et de le transformer ainsi en un instrument efficace de politique d'occupation des sols, d'instaurer la taxe d'amélioration, de rétablir l'ICM sur les produits exportés, de prévoir aussi un accès automatique des municipalités à une partie de fonds parafiscaux comme FGTS, FINSOCIAL, etc. (Serra, 1986). Pour une analyse de l'IPTU en tant qu'un instrument de politiques publiques au-delà de sa fonction fiscale, voir en particulier Junho Anastasia (1986). Jaguaribe (1986) propose, de son côté, l'établissement d'un impôt sur les signes extérieurs de richesse. Nous pensons qu'un tel impôt pourrait concerner au premier chef les appartements de luxe et les résidences secondaires et éventuellement contribuer à la création d'un fonds d'appui à la production de logements sociaux, ce qui représenterait en quelque sorte une généralisation de principe de la péréquation. Enfin, il ne faut pas oublier que l'objectif de la réforme fiscale au Brésil est de rendre le système plus équitable. En 1975, les personnes gagnant plus de 100 salaires minimum n'en payaient que 14 % ! Ces simulations faites à l'Université de São Paulo montrent combien le système fiscal brésilien est régressif (Serra, 1986, p. 87).

14 le Plan Populaire d'Améliorations mis au point par la municipalité de São Paulo sous l'administration Mario Covas a fait un premier pas dans ce sens (Isto é, 26.6 1985).

Notes de fin

* Cette analyse s'inspire du schéma des rapports entre la société civile, l'État et le marché proposé dans Alternatives for Survivors. A Report front the Third System Project (1981) et Nerfin (1986).

Table des illustrations

Titre Figure 1. Production de logements populaires : Rapports entre les secteurs non marchand, marchand et public*
Légende S : secteur non marchandM : secteur marchandP : secteur public1 : Autoconstruction "intégrale", sans recours aux services et biens marchands (mutirao authentique, pratiquement inexistant).2 : Autoconstruction avec aides rémunérées et achat de matériaux (pratique populaire très répandue).3 : Autoconstruction assistée par les pouvoirs publics avec recours aux biens et services marchands (PROMORAR, Vila Nova Cachoeirinha).4 : Autoconstruction intégrale assistée sans recours aux services et biens marchands (cas théoriquement possible, mais pour le moment inexistant à Sao Paulo).5  Promotion publique : production de logements par les entreprises publiques ; attribution de logements de service (case vide à Sao Paulo, cas fréquent dans les pays socialistes).6 : Promotion publique : vente de logements subventionnés ; construction confiée aux entreprises privées (COHAB).7 : Promotion immobilière privée et construction à la commande.
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Auteur

Laboratoire Villes du Tiers Monde. Paris XII.

© Éditions de l’IHEAL, 1989

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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