Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Pouvoir local, régionalismes, décentralisation

 | 
Jean Revel-Mouroz

II. Stratégies et pouvoirs en milieu urbain et dans les métropoles

Pouvoir des métropoles et conjoncture politique

Ana-Clara Torres 

Texte intégral

1Les espaces dont nous allons parler peuvent être compris comme des espaces émanant de la pensée politique, de la conception théorico-technique en œuvre au Brésil ainsi que des transformations historiques subies par le pays. Il ne s'agit donc pas d'espaces absolus mais bien d'espaces relatifs produits par un contexte politique, marqués par certaines visions du monde et par la matérialisation de processus et de rapports sociaux.

2C'est ainsi que, selon nous, les métropoles brésiliennes constituent des objets empiriques pertinents pour une réflexion sur la réalité économique, sociale et politique du pays. Elles sont également un défi à l'organisation des relations humaines et à l'articulation entre la pensée et l'action.

3L'articulation entre langage et savoir est un processus en cours à l'intérieur de la réalité brésilienne et le fruit direct des transformations sociales qui expliquent aujourd'hui la scène politique du pays. L'expérience brésilienne a ainsi accumulé depuis près de deux décennies des pratiques sociales, institutionnelles et politiques qui intègrent déjà une réflexion sur l'échelle des villes métropoles (DANOWSKI, 1981). Cette accumulation, toutefois, ne facilite pas actuellement une prise de conscience urbaine collective ni des orientations politiques allant dans le sens d'une réforme urbaine qui minimise les coûts sociaux de l'urbanisation de la société brésilienne.

Voici les quelques points fondamentaux qui serviront de fil conducteur à ce texte :

  1. Une intervention politiquement active dans des espaces complexes suppose que soient mis à la portée des acteurs sociaux des processus institutionnels qui aillent au-delà de la sphère locale, immédiate, de la vie quotidienne. L'accès aux instruments de participation sera, par conséquent, inégal selon le mode d'insertion des forces sociales dans les échelles du pouvoir et dans les canaux d'information. Preuve en est cette vision du chaos urbain imposée par les niveaux politiques et qui a justifié, dans les années 70, la mise en œuvre de politiques de contrôle de la vie urbaine. Cette vision est encore vivace dans la conscience collective et se heurte aux représentations consécutives aux efforts menés par le mouvement associatif, les partis politiques et les intellectuels critiques. Ces images mettent l'accent sur la logique capitaliste sous-jacente au dit chaos urbain et sur la nécessité d'une justice sociale dans ces métropoles du pays.
  2. L'existence de visions opposées de l'urbain doit être analysée comme étant l'expression des transformations historiques vécues par le Brésil au cours des vingt dernières années. De fait, l'urbanisation généralisée consécutive à la modernisation capitaliste de la période autoritaire a fait de la ville le lieu de destination ultime pour les populations déracinées par le profond changement structurel affectant l'agriculture. Par ailleurs, les conditions de vie de la majorité de la population présentent des niveaux de pauvreté impressionnants au point que les grandes villes sont devenues l'épicentre des contradictions sociales. Face à ces processus, la mise en place d'un plan centralisateur et autoritaire n'arrive plus à empêcher le développement de la critique sociale par rapport aux résultats concrets. A la fin des années soixante-dix, le mouvement associatif, dans les régions urbaines du pays, conquiert visibilité publique et importance politique ; de même, les partis politiques et les grandes institutions sociales, y compris l'Église Catholique, s'impliquent dans la question urbaine.
  3. Il nous semble que si nous intégrons à l'analyse de la situation des métropoles au Brésil la crise financière et celle de la légitimité politique des appareils de planification et de pouvoir, nous pourrons mieux comprendre l'adhésion généralisée, y compris de personnes et d'institutions représentant les intérêts dominants, aux thèmes de la planification participative, de l'organisation communautaire et aux solutions techniques alternatives pour répondre aux besoins collectifs. Enfin, l'analyse de la crise politique doit intégrer les difficultés éprouvées par les gouvernements des états et des municipes à se constituer en forces politiques (CAFE ALVES, 1985) et les controverses sociales naissant du mode d'action des organismes publics liés à la gestion urbaine (SCHMIDT, 1982 et 1984).

D'où sommes nous partis - Les années soixante-dix

4Après le coup d'État de 1964, le mode politique d'approche de la question urbaine, est déjà défini par les instruments constitutionnels octroyés au pays à la fin des années soixante (SOUZA, 1985), qui reconnaissent la possibilité de créer des Régions Métropolitaines. Il est important de souligner, dans ce contexte, que l'intérêt manifesté pour les régions métropolitaines, institutionnalisées pendant les années soixante-dix, contraste fortement avec la non-reconnaissance des droits urbains de citoyenneté par les Constitutions brésiliennes.

5Par ailleurs, il est essentiel d'attirer l'attention sur le fait que les forces hégémoniques présentes à cette époque sur la scène politique étaient engagées dans un large et conscient processus de construction des bases matérielles et institutionnelles de l'accumulation extravertie caractéristique de l'économie brésilienne à partir de cette époque (PIQUET, 1986).

6C'est la conjugaison historique de ces facteurs qui nous aidera à comprendre, en premier lieu, le statut homogène des Régions Métropolitaines en dépit de leurs profondes différences internes et de leur impact variable sur l'espace national et régional. Deuxièmement, l'analyse de cet ensemble permettra de comprendre les raisons du vide institutionnel qui a présidé à la création des Régions Métropolitaines pourtant souhaitées par certains juristes de cette époque et aujourd'hui encore (GRAU, 1978 et SOUZA, 1985). Ce vide institutionnel s'explique par le manque d'autonomie des organismes responsables de l'administration des nouveaux espaces créés. Troisièmement, cette combinaison permettra d'identifier les conditions politiques qui ont fait que les organismes métropolitains soient restés en dehors des réalités locales qu'ils devaient administrer autrement dit le fait qu'ils ont pris plus en compte la rationalité et les exigences économiques immédiates -la subordination aux règles de la planification sectorielle- que l'ensemble de la réalité sociale de ces espaces métropolitains. (CINTRA, 1982).

7Ces processus de concentration du pouvoir se sont retrouvés renforcés encore par les pertes financières des municipes à la suite de la Réforme fiscale réalisée en 1966 qui a centralisé l'administration des ressources de l'impôt au niveau du gouvernement fédéral. En outre, à cette époque, les services publics, appréhendés avec les critères d'efficacité sectorielle, sont organisés sur le modèle des entreprises et gérés selon les paramètres du profit semblables à ceux qu'adopte le capital privé.

8La pratique a démontré que le champ de définition des services devant être gérés par les organismes métropolitains excédait parfois l'échelle du gouvernement de l'état lui-même et que, souvent, ces services recherchent davantage l'adéquation des espaces métropolitains aux exigences de la modernisation capitaliste que la satisfaction des besoins immédiats de la population. Selon la phrase de Milton Santos : "Peut-être n'est-il pas exagéré d'imaginer que la création même des régions métropolitaines a été concue de façon à ce que les revendications restent sans réponse" (1979).

9Les Régions Métropolitaines du Brésil se sont constituées, de façon significative, en lieux où transitent les ressources définies dans la sphère fédérale ou au niveau des états, de ces états dotés d'un fort pouvoir économique et politique.

10Enfin, en ce qui concerne la fonction d'aménagement de l'espace métropolitain attribuée à ces organismes (usage du sol) nous devons préciser que cette action des appareils d'État sur l'espace urbain a été paralysée, jusqu'à présent, par l'absence d'instruments juridiques subordonnant la propriété privé du sol et des immeubles urbains aux intérêts de la collectivité (BALDEZ, 1986 et RIBEIRO, 1986).

11Ce sont ces arguments qui nous permettent de conclure que les Régions Métropolitaines au Brésil ont été créées sous le signe de la concentration et non celui de la décentralisation politique et administrative.

Où en sommes-nous - Les années 80

12La question des métropoles au Brésil, au cours de cette décennie, est l'objet de défis inhérents aux processus que l'on vient de décrire. Entre autres, et c'est l'un des plus ardus peut-être, l'urgente nécessité de développer une prise de conscience collective permettant aux secteurs organisés d'être politiquement présents au moment d'aborder la question urbaine.

13On peut affirmer que cette conscientisation émerge dans la réalité brésilienne mais c'est un processus freiné par l'exclusion sociale qui caractérise les métropoles du pays et par la pression des revendications qui traduisent les besoins immédiats et localisés de la population.

14Toutefois, des conditions historiques concrètes existent pour qu'émerge une conscience urbano-métropolitaine au Brésil dans la mesure où, pendant les années de régime militaire, ont été mis en place des processus de modernisation excluante des espaces métropolitains qui allaient transformer les métropoles en lieux exemplaires d'une socialisation incomplète, fondée sur des modèles de rentabilité immédiate, et avec des conditions générales de vie collective. Dans ce sens, on peut dire que les solutions individuelles et familiales de reproduction des espaces métropolitains sont, en grande partie, historiquement rompues et font place à des solutions et à des projets perçus aujourd'hui socialement comme viables et qui prennent en compte la collectivité.

15L'analyse des propositions concernant les Régions Métropolitaines, qui sont en débat à l'Assemblée Constituante, impose une réflexion sur les exigences de l'économie et sur une action politique qui ait de l'impact sur la réalité du pays. C'est dans ce contexte que, selon nous, peut être mieux compris l'effort développé par quelques institutions et par des groupes de techniciens pour identifier de nouveaux paramètres permettant aux organismes métropolitains de conquérir une légitimité sociale et politique. Celina Souza (1987) propose, par exemple, pour les Régions Métropolitaines, l'adoption d'un modèle institutionnel qui rende possible la cogestion, en d'autres termes, la reconnaissance des entités métropolitaines comme espace de négociation politique entre les états et les municipes et entre les gouvernements municipaux.

16Entre autres mesures concrètes cherchant à donner une légitimité politique aux organismes liés, aujourd'hui encore, à la politique urbaine du pays, un document récent du Conseil National de Développement urbain (CNDU) qui dépend du gouvernement fédéral émet un certain nombre de propositions destinées à l'Assemblée Constituante (NOGUEIRA, 1987) :

  • reconnaissance des micro-régions, ce qui inclut les Régions Métropolitaines et les agglomérations urbaines, comme quatrième instance de gouvernement ;
  • capacité des états à créer des Régions Métropolitaines ;
  • dotation budgétaire obligatoire -au niveau de l'Union, de l'état et des municipes de la Région Métropolitaine- pour la planification et la réalisation des fonctions publiques d'intérêt métropolitain ;
  • attribution aux Régions Métropolitaines de pouvoirs qui seraient inscrits dans les constitutions des états (élaboration de normes, recouvrement de taxes, d'impôts, de droits).

17Il est important de souligner que ces propositions reproduisent, dans un autre contexte politique et face à la crise de l'État brésilien, d'anciennes revendications présentées dans les années 70, dans un souci de cohérence, par des juristes qui avaient analysé la législation concernant l'institutionnalisation des Régions Métropolitaines du pays. Ajoutons que les organismes de planification concernés par la question urbaine recontrent toutefois de visibles difficultés politiques et financières comme le montrent la disparition de la Banque Nationale pour l'Habitat (BNH) et la chute des investissements gérés par le CNDU lui-même, qui s'aligne toujours davantage sur les programmes financés par la Banque Mondiale (SCHMIDT, 1984). Il reste à savoir si le retour aux anciennes revendications relatives au pouvoir et à l'autonomie administrative, peut, dans les faits, être compatible avec le maintien de ces organismes étant donné le contexte économique actuel du Brésil.

18Par ailleurs, les propositions élaborées par la Commission des Etudes Constitutionnelles à propos des Régions Métropolitaines sont peu innovatrices au regard de la législation actuelle. Cette commission fut instituée par le décret n° 91 450 du 18/7/1985 de la Présidence de la République ; elle est présidée par le juriste Afonso Arinos de Mello Franco. On notera que cette commission faisait partie de la stratégie de transition politique coordonnée par le Président Tancredo Neves. Selon les résultats de cette commission il n'est pas mis l'accent, compte tenu des indications de la CNDU, sur la nécessité de reconnaître un quatrième pouvoir ni sur l'aménagement du territoire (micro-régions). On remarque aussi, à la lecture de ces résultats, l'absence d'instruments permettant de renforcer les appareils gouvernementaux et la non-prise en compte des revendications exprimant les intérêts populaires.

19Par contraste, les propositions présentées par le Parti des Travailleurs (PT) et le Parti Communiste Brésilien (PCB) montrent une volonté claire de reprendre le contrôle sur les organismes métropolitains à partir de la sphère locale du pouvoir (PRO-MEMORIA, 1987). Ainsi, dans la proposition du PT, la création de Régions Métropolitaines reste de la compétence des gouvernements des états mais est soumise à la ratification des Chambres des Conseillers Municipaux. De même, le Conseil Métropolitain serait composé de représentants des municipes élus par les Chambres. En outre, les propositions émises par les Conseils se trouveraient soumises aux Conseils Municipaux et ne seraient approuvées que si elles obtiennent un vote favorable de la majorité de ces Chambres.

20Dans la proposition présentée par le PCB, le statut et les compétences des Régions Métropolitaines sont définis par la Loi Organique des Municipes afin que soient compatibles les actions de ces organismes avec les prérogatives et l'autonomie municipales. La proposition prévoit aussi la possibilité de création par les municipes d'organismes compétents pour la réalisation de travaux ou de tâches courantes. Enfin, tout projet de réaménagement territorial (regroupement ou subdivision administrative des municipes) doit être soumis à l'approbation, par plébiscite, de la population concernée.

Moment vécu

21Les derniers mots de ce texte ont été écrits au moment où l'on commençait à connaître les rapports des différentes Commisions Thématiques composées des parlementaires dont les propositions et projets devaient être remis à l'Assemblée Constituante.

22Les initiatives politiques qui visaient à la formation d'un Assemblée Constituante autonome, forte et démocratique ont été freinées en grande partie par l'action des forces conservatrices du pays. Il en est de même pour les processus de représentation qui auraient mieux traduit, par le nombre et le niveau d'expression des partis, la réalité de la présence populaire sur la scène actuelle des métropoles.

23Ainsi, à la profonde méconnaissance de la part de la population des formes juridiques qui régissent les rapports sociaux au Brésil s'ajoute, en ce moment, l'action exercée par des groupes de pression extrêmement puissants qui s'explique tant par la composition même de l'Assemblée Constituante que par le caractère ambigu des travaux présentés jusqu'à présent. C'est ainsi que l'espace local défini par le contexte des métropoles au Brésil se trouve soumis à des processus intenses de pression et de contrôle dans son expression sociale et politique. Se les approprier pleinement suppose de se donner toujours davantage les moyens d'intervenir sur les processus qui dépassent le contexte métropolitain proprement dit, mais qui y ont leur racines. C'est à l'échelle métropolitaine que, selon nous, les mouvements populaires doivent appréhender le processus de métropolisation et pas seulement au niveau du quartier ou du municipe comme ils tendent à le faire, dans la mesure où ces espaces sont habituellement considérés comme étant le lieu privilégié de la reconnaissance politique dans la sphère locale.

REFICE : LES DOUZE "REGIONS POLITICO-ADMINISTRATIVES" Administration J. VASCONCELOS – 1986

REFICE : LES DOUZE "REGIONS POLITICO-ADMINISTRATIVES" Administration J. VASCONCELOS – 1986

Taille du Municipe de Recife : 208 Km2
Population : 1,48 million d'habitants (1986)
Densité : 71 habitants par hectare
Nombre d'associations de quartier 327

Bibliographie

BALDEZ, M. - Solo Urbano (Propostas para a Constituinte), Rio de Janeiro, FASE, Seminarios n° 6, 1986.

CAFE ALVES, A. - "Regiões Metropolitanas - realidade e ideologia", texto apresentado no Simpósio A Metropole e a Crise, Dept. De Geographie/USP, 1985.

CINTRA, A.O. - "A Politica do Planejamento Urbano Compreensivo : Notas sobre o Caso da Região Metropolitana de Belo Horizonte" in Eh Diniz (Org.) - Politicas Publicas para Areas Urbanas (Dilemas e Alternativas), Rio de Janeiro, Zahar Ed., 1982.

DANOWSKI, M. - Estado, Planejamento e Espaço - um estudo de regiona lização. Maîtrise PUR-UFRJ, 1981.

GRAU, E.R. - "Analise, Critica e Implementação da Legislação Metropolitana" in POMPEU DE TOLEDO, A.H. e CAVALCANTI (orgs.)- Planejamento urbano em Debate, São Paulo, Cortez e Moraes Eds., 1978.

NOGUEIRA BATISTA, M. - "Materiais de Cunho Constitucional de Interesse para o Desenvolvimento Urbano e Ordenção do Territorio", Brasilia, CNDU/MDU, 30/1/1987 (rev. Le 16/3//1987).

PIQUET, R. - "Os Marcos da intervenção do Estado no urbano" PIQUET, R. ; TAVARES, H. e RIBEIRO, A.C.T. - O Desenvolvimento Urbano em Questão (Textos Didáticos), Rio de Janeiro, PUBLIPUR, PUR/UFRJ, 1986, pp. 37-64.

RIBEIRO, L.C.Q. - "Reforma Urbana : actualidades sobre um tema", Rio de Janeiro, FASE, Ed. sobre Questões urbanas, 1986.

SANTOS, M. - Relatorio-sintese da pesquisa : Inserçao da Região Metropolitana do Rio de Janeiro no Espaço Econômico e Social Brasileiro, Rio de Janeiro, CEPPES/FUNDREM, 1979.

SCHMIDT, B.V. - "A Politização do Espaço Urbano no Brasil" in Espaço & Debates, São Paulo, Ano 2, n° 5, mars-juin, 1982, pp. 5-30.

SCHMIDT, B.V. - "A presença do Estado nas grandes cidades" in As Mudanças na dinâmica urbano-regional e suas perspectivas, numero especial da Revista Espaço & Debates, São Paulo, Ano 4, n° 13, 1984, pp. 84-102.

SOUZA, C.M. - Metropolizaçao Brasileira: Uma Analise dos anos setenta, Rio de Janeiro, Ed. da Fundação Getulio Vargas, 1985.

SOUZA, C.M. - "Grade tematica sobre as questoes metropolitanas com vista à nova Constituição" Salvador, 22/4/1987, mimeo. Sources de base

. Rapport de la Comissao Provisoria de Estudos Constitucionais crées par le décret n° 91.450 de 18/7/1985.

. Archives du Centre. Memoria da Constituinte, Rio de Janeiro, Fundaçao Pro-Memoria.

Table des illustrations

Titre REFICE : LES DOUZE "REGIONS POLITICO-ADMINISTRATIVES" Administration J. VASCONCELOS – 1986
Légende Taille du Municipe de Recife : 208 Km2Population : 1,48 million d'habitants (1986)Densité : 71 habitants par hectareNombre d'associations de quartier 327
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/1163/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 508k

Auteur

Professeur à l'Université Fédérale de Rio de Janeiro.

© Éditions de l’IHEAL, 1989

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Acheter