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Pouvoir local, régionalismes, décentralisation

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Jean Revel-Mouroz

3. Le Municipe

Des militaires à la démocratie : espace et pouvoir dans une municipalité du Grand Buenos Aires

Marie-France Prévôt Schapira et Graciela Schneier

Texte intégral

1Paradoxalement, en Argentine, c'est avec les régimes militaires qu'est apparu en force un discours municipaliste associé aux thèmes de la décentralisation et de la participation. "Cellules de démocratie" dans d'autres modèles politiques, les municipalités furent conçues comme une pièce maîtresse dans la transformation sociale et économique voulue par la dictature. En proposant le local comme lieu de la représentation politique et de la transition afin de rétablir l'ordre dans un "pays malade de corporatisme et d'étatisme", la dictature a aussi laissé à la nouvelle démocratie un héritage original : le développement d'organisations et de mobilisations "à la base", fortement territorialisées, dans lesquelles s'était, en partie, réfugié le politique. Cet héritage tend à façonner la manière dont s'établit actuellement la reformulation politique du local.

2Par ailleurs, le contexte de crise économique et financière qui marque le rétablissement des institutions démocratiques renforce l'intérêt pour le local : la décentralisation est à l'ordre du jour et la participation est souhaitée par tous. A travers les discours et les pratiques des acteurs concernés, ce niveau apparaît aujourd'hui à beaucoup comme celui qui permettrait d'apporter les réponses que l'État n'est plus en mesure de donner. On cherche de nouvelles formes de légitimation à travers des transformations dans les modalités de gestion en changeant le lieu du dialogue entre l'État et la société. Le municipe, à la fois espace de représentation et de gestion se dessine comme le lieu privilégié de cette fonctionnalisation du local et de la mise en œuvre de la participation.

3Il convient cependant ici de préciser, qu'en Argentine, à la différence d'autres pays d'Amérique Latine, cette reformulation du local ne s'est pas accompagnée d'une réforme municipale, ni d'une loi de décentralisation, cette question devant être débattue au parlement au cours de l'année 1988.

4C'est sous la double influence d'une politique d'ajustement qui fait supporter aux municipalités la gestion de la crise et des organisations populaires devenues des acteurs importants de la dynamique urbaine que le rôle et la place du "local" sont repensés, de manière plus ou moins explicite, dans cette période de reconstruction démocratique.

5Notre étude de cas se situe à Moreno, municipalité de l'extrême périphérie du Grand Buenos Aires. Cette commune de plus de 200 000 habitants présente une opposition très marquée entre un centre de classes moyennes et des quartiers de lotissements populaires qui ont connu une forte croissance dans cette dernière décennie. Cette opposition traduit la réalité économique, à la fois ville-dortoir pour des familles à très bas revenus et zone de résidences de fin de semaine (quintas), pas ou peu impliquée dans la dynamique politique locale mais sur laquelle s'articule, en grande partie, l'activité commerciale et professionnelle du centre de Moreno.

6En raison des projets et expériences qui se sont mis en place dans ces dix dernières années, la municipalité de Moreno nous est apparue comme un lieu privilégié pour comprendre la place du "local" et le jeu des acteurs tant en période militaire qu'en période démocratique. Nous centrerons notre étude sur ces dix dernières années. Cependant un rappel historique apparaît ici nécessaire pour caractériser le territoire de Moreno dans l'ensemble de la périphérie mais aussi pour identifier quels sont les groupes et les acteurs qui se partagent et/ou se disputent l'espace municipal à la veille du coup d'État militaire de 1976. Si nous retenons cette démarche, c'est qu'elle permet de comprendre la perception que chacun a de son territoire, et par là-même, les stratégies mises en œuvre pour gérer et contrôler cet espace.

LA CONSTRUCTION DE L'ESPACE LOCAL

7Depuis la création du municipe de Moreno, en 1864, la vie politique locale est fortement marquée par les grands événements de la vie nationale, et plus particulièrement ceux de la ville et de la province de Buenos Aires. Ainsi, l'instabilité du pouvoir municipal - 91 maires depuis 1865, soit un tous les treize mois - et l'alternance entre représentants élus et maires nommés (comisionados) à l'issue des coups d'État reflètent la difficile gestation de l'État argentin.

8Cette dynamique s'inscrit dans un espace rural gagné à l'urbanisation dès la seconde moitié du xixeme siècle. Moreno grandit autour de la voie de chemin de fer qui la relie à la capitale à partir de 1867. A une première phase proprement patrimoniale et familiale contrôlée par les hacendados, succède, à partir de 1889, avec l'arrivée massive des immigrants (italiens, espagnols, syro-libanais), celle des notables (commerçants et professions libérales) qui déplacent les familles créoles de l'administration municipale. De toute manière, la représentation est limitée aux propriétaires dans un système qui reste censitaire jusqu'en 1912. Avec l'élargissement du suffrage à "tous" (les hommes évidemment), la vie politique locale est alors dominée, comme dans toute la province de Buenos Aires, par la lutte entre radicaux et conservateurs, ce qui n'exclut pas l'existence de quelques noyaux anarchistes et communistes, liés à l'immigration et au mouvement ouvrier du début du siècle. Cependant, la faible activité industrielle du municipe et l'évolution politique du pays au début des années 30 (Révolution conservatrice) entraîne leur disparition, pour ne laisser en présence que le parti de l'ordre (les conservateurs) face au parti du mouvement (les radicaux).

9Les années 50 marque une rupture profonde dans l'organisation spatiale et sociale de Moreno. En effet, les bouleversements économiques et politiques de la guerre et de l'après-guerre (développement d'industries de substitution par le gouvernement de Peron) amorcent un processus de croissance accélérée du Grand Buenos Aires. L'arrivée massive d'immigrants venus de l'intérieur du pays (los negros) transforme ce qui était encore restée une petite ville de province en une banlieue-dortoir de l'extrême périphérie. En moins de deux décennies, Moreno se voit alors intégrée à l'espace métropolitain.

L'opposition centre/périphérie

10Ainsi, à la veille du coup d'État militaire, vingt ans de croissance accélérée - la population de Moreno passe de 15 000 habitants en 1950 à 110 000 en 1970- ont profondément transformé l'espace et la société locale. De nouvelles zones de lotissements populaires se sont étendues à l'est de la voie de chemin de fer qui divise le territoire communal. De nouveaux acteurs y sont apparus qui troublent le jeu notabiliaire, tandis que se forge l'opposition toujours très présente aujourd'hui entre le "centre" et la "périphérie" perçue comme une fracture géographique mais aussi sociale.

11Le "centre" de Moreno et son extension dans la partie ouest, doté d'infrastructures, de commerces et de services était le lieu de résidence et de sociabilité d'une petite élite locale qui s'organisait autour des clubs (Mariano Moreno, Rotary), des partis politiques et de la paroisse centrale. L'arrivée "d'un autre monde" est vécue par elle comme une menace et l'on peut dire que s'organisa dès lors une résistance plus ou moins explicite et plus ou moins consciente, culturelle et/ ou politique du "centre" face aux nouvelles périphéries, non sans ambiguïté car elle ne s'exprime pas comme telle, mais à travers un discours identitaire autour du local et de la tradition.

12A côté de cette société qui la rejetait, la "périphérie" s'urbanisa selon le processus classique du Grand Buenos Aires, celui du lotissement populaire dans des zones totalement dépourvues d'infrastructures, qui permettait aux populations à bas revenus d'accèder à la propriété d'une petite parcelle. Compte tenu de l'éloignement des centres de travail - les emplois industriels sont peu nombreux à Moreno-et de la capitale, c'est le faible prix du sol et parfois des solidarités régionales et familiales qui ont attiré des populations pauvres. L'urbanisation en "îles", de faible densité, peu ou pas articulées au centre ne peut se comprendre qu'à travers les stratégies des promoteurs fonciers, pour l'essentiel des locaux.

13Dans ces nouveaux quartiers, oubliés par la gestion du "centre" sont apparus de nouveaux acteurs - les associations de quartier, l'Église, le parti péroniste, qui tous, à travers des stratégies différentes, visaient à une intégration de ces zones.

Les associations de voisins : le fomentismo

14Jusqu'en 1977, les obligations imposées en matière d'urbanisme aux promoteurs immobiliers étaient presque nulles et l'intervention du gouvernement de la province et des municipalités limitée. Ces caractéristiques de l'urbanisation du Grand Buenos Aires ont donné naissance au fomentismo à la fois forme d'organisation et idéologie centrées autour du quartier.

15En effet, si l'accès à la propriété est une démarche individuelle, celui aux équipements est fondé sur l'effort collectif des habitants (vecinos) regroupés dans des associations de quartier (sociedades de fomento). Ce sont des associations volontaires qui se fixent comme objectif d'améliorer l'espace urbain (voirie, éclairage, trottoirs..).Ce sont elles qui ont contribué depuis le début du siècle, à travers la constitution de consortiums de riverains, à la consolidation des quartiers du Grand Buenos Aires.

16Au fil des ans, cette forme d'organisation s'est institutionnalisée. Le régime militaire d'Ongania (1969-1973) suscite la formation de fédérations au niveau municipal pour en faire les interlocuteurs des autorités municipales. Les droits des associations, réglementés par ordonnance municipale, se réduisent à l'exercice de pressions, sous forme de pétitions (vecinalismo de peticion) afin d'obtenir des subventions ou la signature de contrats avec la municipalité permettant de réaliser des travaux à meilleur coût. Cette participation limitée, où les règles du jeu ne sont pas clairement définies, qui dépend du bon vouloir des autorités municipales, a favorisé des relations clientélistes entre le maire, les conseillers et la fédération ou certaines associations. C'est pourquoi bien que l'apolitisme soit inscrit dans les statuts et revendiqué par ces hommes "de bonne volonté" travaillant bénévolement à l'amélioration des quartiers, le fomentismo est pénétré par les luttes politiques qui traversent ses territoires, et le dirigeant de quartier s'est souvent transformé en activiste d'un parti (puntero).

17A Moreno, la première association de voisins date de 1949, et le fomentismo s'est ici clairement identifié au péronisme qui prend pied à la même époque dans les nouveaux quartiers avec la création des "cellules" du parti justicialiste qui recouvrent le même territoire. Et d'ailleurs, dans les périodes de proscription du parti, elles ont souvent servi de structures de repli. Cependant, à la différence d'autres municipalités plus consolidées de la première couronne, ce mouvement associatif ne s'était pas imposé comme une force autonome dans la vie politique locale. A la veille du coup d'État, c'est à travers les canaux partisans qu'un petit noyau de dirigeants qui s'auto-perpétuait autour de la Fédération avait accès à la municipalité, soit directement soit à travers des relais, alors que dans les quartiers, les critiques et le découragement grandissaient à l'égard d'une forme d'action qui ne permettaient pas de désenclaver et d'équiper les zones les plus pauvres et qui bénéficiait en priorité aux riverains les plus aisés. C'est à ces populations démunies que s'adressa l'Église des pauvres dès la fin des années 50.

L'Église des pauvres et l'organisation de la communauté

18L'Église argentine, une des plus conservatrices du continent a été peu perméable aux idées qui seront définies plus tard dans la Théologie de la Libération, et le courant des prêtres du Tiers-monde est resté minoritaire. Cependant, localement leur présence a été déterminante dans la diffusion de certaines idées et dans la genèse de certaines organisations populaires. Pour ce courant la tâche pastorale doit se faire au sein du peuple, parmi les pauvres, pour les aider à recouvrer leur dignité et faire reconnaître leurs droits en promouvant l'auto-organisation de la communauté.

  • 1 Interview du responsable de l'action pastorale des prêtres du Tiers Monde et de la paroisse de Mor (...)

19Cette action de "conscientisation", à partir de noyaux de jeunes, organisés autour des nouvelles paroisses qui sont alors créées dans les zones de lotissements, en dehors des organisations catholiques traditionnelles (catéchistes, Action catholique) a été dénoncée par le "centre" de Moreno comme un élément de divison entre l'Église des pauvres et l'Église des riches. De fait, elle n'a été rendue possible que par l'aval donné par la hiérarchie progressiste du diocèse, la première à comprendre que cette fracture socio-spatiale nécessitait une action spécifique et une plus grande insertion de l'Église dans les nouveaux quartiers1.

20Si L'Église s'adresse au peuple, aux pauvres et le fomentismo aux riverains-propriétaires, ce sont, à Moreno, les mêmes populations qui sont visées ; c'est pourquoi le partage du territoire a suscité des conflits car ce sont deux conceptions de l'organisation des quartiers qui peuvent se compléter mais qui le plus souvent s'affrontent : celle de l'Église où la communauté trouve en elle-même ses propres forces, en dehors de tout lien institutionnel, celle du fomentismo, plus formelle (poids des statuts), plus excluante (les propriétaires) et plus dépendante du jeu politique.

21Cette Église offrira pendant la dictature des structures pour agir (Caritas) et son influence a profondément imprégné tout un courant du péronisme rénovateur aujourd'hui au pouvoir à Moreno.

22Si nous parlons peu de l'action des partis dans les quartiers durant cette période, c'est que le parti le plus présent, le parti justicialiste, a connu une longue période de proscription et qu'il a dû se replier sur d'autres structures (associations....). En ce qui concerne le parti radical, il reste à la veille du coup d'État de 1976 fondamentalement un parti de classes moyennes, bien implanté au "centre", essentiellement intéressé par la lutte électorale. De toute manière, dans les courtes périodes de gouvernement démocratique, les maires qu'ils soient péronistes ou radicaux appartiennent toujours au "centre". La nouvelle réalité restait presque totalement ignorée aussi bien par la municipalité que par le gouvernement de la province de Buenos Aires. La périphérie, livrée aux promoteurs immobiliers grandissait dans l'insécurité et le laisser-faire le plus absolu, exclue des services collectifs et du pouvoir.

23A l'écart de cette dynamique, le territoire de la cinquième brigade aérienne - celle des futurs "héros des Malouines"- enclavée dans le municipe entretient peu de liens officiels avec le milieu local. Elle jouera cependant un rôle déterminant pendant la dictature. De 1976 à 1979, les trois premiers maires nommés appartiennent à cette unité.

DU QUADRILLAGE MILITAIRE A UNE SOCIETE DE NOTABLES

24Après le coup d'État du 24 mars 1976, le dessein des militaires argentins de rétablir l'ordre social et l'État dans sa version libérale, s'inscrit dans la critique du système poltique et économique de l'Argentine marqué par 30 années de populisme et d'étatisme. Il s'agit donc pour eux de désarticuler l'intervention de l'État dans un pays "malade par excès d'étatisme" et d'assurer - sous la tutelle des forces armées - le rétablissement à terme d'une "démocratie forte et stable", sans que la date du retour des civils ne soit précisée. Dans ce projet le municipe jouera un rôle-clé.

Le municipe comme lieu d'une stratégie de la transition

  • 2 Cf. la revue Civilidad, n° 1 à 15, et interview du directeur, déc. 1986.

25La rhétorique fédéraliste et municipaliste, thème fort et presque exclusif jusqu'alors de la droite conservatrice en Argentine, est reprise par les militaires qui dénoncent dès leur arrivée au pouvoir le jacobinisme et le centralisme des régimes précédents qui ont vidé de son sens originel l'institution municipale. C'est à la tradition hispanique que se réfère ce discours, celle de la colonie où l'assemblée de voisins-propriétaires (cabildo abierto) œuvre au bien commun. Ce courant, défenseur d'un ordre naturel et organique dont le point d'ancrage serait le municipe et la cellule de base la famille, dénonce le modèle imposé par la Révolution française qui nie l'existence de corps intermédiaires entre l'État et l'individu. Par ailleurs, il revendique le principe d'autarcie qui doit permettre au municipe de trouver en lui ses propres ressources. Ces idées trouvent pendant cette période sa tribune d'expression dans la revue Civilidad.2

  • 3 Nous reprenons ici le sens donné par P. Alliès au terme "notable :" Le notable serait le produit d (...)

26Cependant, à la différence du régime militaire d'Ongania (1966-1973) où le municipe et les associations intermédiaires furent pensés comme la base de la construction d'une démocratie "organique", sans partis, le régime du "Processus de Réorganisation Nationale" les conçoit dans une stratégie de "sortie" au régime de facto, autour d'un pôle conservateur. En l'absence d'autorités élues, il convient d'établir un dialogue avec des figures "représentatives " et de s'appuyer sur certaines associations professionnelles ou culturelles tolérées (Rotary, associations professionnelles.). Cette stratégie de transition "ni élections, ni ordre nouveau" se situe entre le libre jeu des partis et l'isolement du pouvoir. En d'autres termes, il s'agit de s'appuyer sur les notables dont la notoriété et l'enracinement local devaient légitimer leur pouvoir3. Cette stratégie explique la nomination d'autorités civiles, au niveau municipal, à la fin du régime du général Videla (1979), puis dans la dernière phase du "Processus" la tentative avortée de mettre sur pied un parti de "voisins" (Partido vecinalista) afin de réintroduire à l'échelon local, de manière contrôlée, les consultations électorales.

27A Moreno, cette stratégie a été mise en place avec succès. Le maire civil, nommé au début de l'année 80, reconduit par les trois gouverneurs militaires suivants, s'impose aujourd'hui comme une des figures de la vie politique locale.

La participation contrôlée

  • 4 Cf. A. Rouquié, " L'Argentine du général Videla : deux ans de réorganisation nationale (1976-1978) (...)

28Pendant toute la dictature, les autorités municipales ont été nommées. Dans une première phase, celle de la répression et de la terreur "décentralisée", la périphérie est quadrillée par des militaires qui se répartissent l'espace selon une logique corporatiste - partage entre les forces - et territoriale, en fonction de la proximité des bases militaires4. Si dans un premier temps, la dictature décide d'ignorer toute forme d'associations de quartier "gangrénées par la subversion", très tôt les nouvelles autorités municipales sont invitées par le gouvernement de Videla à nouer un dialogue avec les "forces vives" et à se rapprocher de la communauté pour résoudre à partir de la "périphérie" du pouvoir les problèmes municipaux. "L'unité nationale doit s'appuyer sur une conscience civique qui ne se forgera qu'au contact et avec la participation de la communauté à la recherche de solutions pour résoudre les problèmes nationaux. Elle devra commencer par un dialogue au niveau municipal sur les problèmes communaux" (El Mensaje de la participacion, 1977). Cet appel à la participation se traduisit dans le Grand Buenos Aires par la mise en place d'opérations communautaires lancées à l'initiative des municipalités, mobilisant la population et l'armée. Cependant, les rapports avec la société locale restèrent distants, limités comme à Moreno à un petit cercle "aulique " d'entrepreneurs et de membres du Rotary.

29Une fois l'ordre rétabli, la nécessité de trouver des bases d'appui plus larges et des interlocuteurs au niveau local amène le passage des maires militaires aux maires civils, à la fin de l'année 1979. Ceux-ci ont été choisis parmi les personnalités reconnues au plan local en raison de leur participation dans les clubs et les associations profesionnelles ou sportives. L'accent est mis sur la filiation territoriale qui légitime la capacité à bien s'occuper des affaires locales. Tous se présentent comme des hommes de bonne volonté et de progrès, "apolitiques" - bien que la plupart aient milité dans le passé dans des formations de droite ou de centre-droit -, prêts à assumer dans la continuité la tâche qui leur est confiée.

  • 5 Interview du maire nommé par les militaires, député au gouvernement de la province depuis 1987 pou (...)

30Le comptable J. Asseff, un des cinq premiers civils nommés dans le Grand Buenos Aires correspond parfaitement au profil recherché par les militaires5. Membre de l'Action catholique, du club Mariano Moreno, le plus ancien club de la ville, moins élitiste et plus localiste que le Rotary, il sera l'homme de la continuité à Moreno. Son slogan "Portes ouvertes et mains propres" devait signifier au plan local, l'ouverture d'un dialogue prôné par les autorités de l'État et de la province avec les forces vives et notamment avec le fomentismo dont les fédérations avaient été démantelées.

31Cette politique de rapprochement a eu pour effet de politiser les associations de voisins dans une double direction. Si certaines furent le lieu d'une résistance aux politiques fiscales des municipalités, d'autres furent cooptées par le régime militaire. Le rejet de la politique, le repli sur le local expliquent que tout un pan du fomentismo se soit engouffré dans le discours participationniste et municipaliste de la dernière période. En l'absence de conseil municipal élu, ces associations "loyalistes" se voient reconnaître un rôle auquel elles ont toujours prétendu : celui de véritables représentants des quartiers et de défenseurs des intérêts locaux. Le gouvernement d'Asseff a emporté l'adhésion de 29 associations regroupées dans l'Union Vecinal de Moreno dirigée par un petit noyau issu de l'ancienne fédération qui à plusieurs reprises réitera son appui à la gestion municipale conduite par une équipe de techniciens "compétents" et reconnue encore aujourd'hui par beaucoup comme efficace. Ce ralliement a permis de cautionner la stratégie de retour progessif à la démocratie, mais aussi d'utiliser les associations dans la mise en place de mesures de privatisation au niveau municipal.

Décentralisation, privatisation et pratiques édilitaires

32"Le maire doit se transformer en dirigeant de la communauté et fiscaliser tout ce qui est à sa charge, soulageant ainsi le gouvernement central" (déclaration du général Saint-Jean, 1977). Cette déclaration du gouverneur de la province de Buenos Aires concernant le municipe résume la philosophie de l'équipe au pouvoir. Elle accompagne le projet économique libéral prônant le "désinflation de l'État". Les mesures de décentralisation des services de l'État et la privatisation de certains services municipaux alors décidés, découlent du principe de subsidiarité : les fonctions de l'État doivent se limiter à remplir des tâches subsidiaires, là où l'entreprise privée n'est pas intéressée. Ainsi, la fonction de représentation ayant été suspendue, les habitants ne sont plus perçus comme des citoyens, mais uniquement comme des usagers et des contribuables.

33Dans cette perspective, un certain nombre de services publics ont été transférés aux états provinciaux (santé, éducation, eau). Dans la province de Buenos Aires, la décentralisation de ces services est descendue jusqu'au niveau municipal, sans que leur soient donnés les moyens techniques et financiers d'assumer ces nouvelles fonctions. Dans l'ensemble de la périphérie, les nouvelles autorités militaires puis civiles ont procédé à l'augmentation des taxes municipales, à la réduction du personnel jugé pléthorique, à la privatisation des services municipaux en faisant appel à la sous-traitance, à travers le système de consortiums de riverains organisés par les associations d'habitants ou/et en promouvant dans le cadre de l'appel à la participation, des coopératives de services. C'est en 1977, qu'une des expériences les plus originales du Grand Buenos Aires, la coopérative Pucara-Trujui, voit le jour.

  • 6 Interview du président des centres traditionnalistes de la province de Buenos Aires, juge de paix (...)

34Dans un contexte économique qui pénalise durement les habitants de la périphérie, ces gouvernements trouveront une certaine légitimité à travers leurs pratiques édilitaires. Tous se sont attachés à donner d'eux une image de gestionnaires rigoureux, et aussi de bâtisseurs. Ces gouvernements de "brique et de ciment", comme on les a qualifiés, ont privilégié les réalisations de prestige : les places, les bâtiments municipaux, l'éclairage du centre, pour redonner vie à une identité municipale qui s'était perdue. A Moreno, cette gestion qui n'a pas totalement ignoré les quartiers car elle a bénéficié de la mise en œuvre du plan provincial de construction d'écoles et de la très grande générosité de la province, a cherché aussi sa légitimation dans l'organisation de grandes fêtes populaires, autour de la tradition gaucha6. C'est ainsi qu'elle s'attache à faire de Moreno la ciudad gaucha, c'est-à-dire la ville dépositaire des valeurs saines de l'Argentine, en s'appuyant sur les clubs traditionnalistes de rodeo. Curieusement, ce thème est repris aujourd'hui par les nouvelles autorités municipales qui ont compris l'efficacité de cette action s'appuyant sur l'imaginaire social populaire.

35Enfin, pour rapprocher l'administration de ses administrés, mais aussi pour renforcer la présence municipale dans des zones éloignées du centre, voire pour mieux contrôler des populations qui pourraient s'organiser en dehors d'elle, l'administration crée à l'exemple d'autres municipes, la première délégation municipale dans le district de la coopérative. Cette décentralisation de l'appareil municipal s'est poursuivie après 1983.

36Avec le retour à la démocratie, l'idée partagée par beaucoup qu'en l'absence d'un conseil municipal élu - implicitement associé à l'inertie, l'incompétence et les luttes partisanes - la gestion a été efficace est un des héritages que les nouvelles autorités auront à gérer. Cette image d'efficacité a permis la consolidation d'une force politique de centre-droit qui a su capitaliser les opportunités données par le régime militaire. Aux élections municipales de 1987, l'UCD (Union du centre démocratique) arrive dans cette banlieue populaire en troisième position avec presque 20 % des voix, après les péronistes (55 % des voix) et les radicaux (25 % des voix).

LA DEMOCRATIE : LE NOUVEAU ROLE DU LOCAL

37Sept ans de dictature militaire et de gestion urbaine "efficace" ont profondément transformé l'agglomération de Buenos Aires. Les grands travaux d'aménagement (autoroutes et ceinture écologique), l'expulsion des bidonvilles de la capitale, dont la plupart se sont reconstitués dans les municipalités pauvres de la périphérie, des mesures d'ordre divers tels que la fermeture d'usines, la loi d'aménagement du sol de la province, la décentralisation et la privatisation périphérique de certains services publics ont abouti à la recomposition d'un espace urbain avec des écarts sociaux et territoriaux plus importants et une précarisation marquée des conditions de vie.

38A la fin de cette période ont surgi dans l'agglomération des revendications collectives liées à cette paupérisation accélérée et aux mesures prises par certaines municipalités : des soupes populaires, des vecinazos (véritables soulèvements contre l'augmentation des taxes municipales). Dans les municipalités périphériques, les mobilisations sont avant tout liées au statut de la terre : lutte pour la régularisation des parcelles occupées individuellement ou collectivement et contre l'indexation des crédits pour l'achat d'un terrain.

  • 7 Cf. Pour une étude plus approfondie des problèmes fonciers, voir notre rapport de recherche, "Loti (...)

39Les retombées de la politique des militaires sont visibles à Moreno. Les clivages entre le "centre" et la "périphérie" se sont approfondis : d'une part la population pauvre a augmenté avec l'arrivée de nouveaux immigrants et de déguerpis de la capitale et d'autre part l'élite locale a consolidé son pouvoir économique grâce à l'expansion du commerce et des activités liées aux résidences de fin de semaine, notamment le secteur de la promotion immobilière. La vie dans la périphérie est devenue plus difficile de par l'absence d'investissements publics (concentrés dans le centre) et la diminution des revenus des familles qui a entraîné un arrêt de l'autoconstruction et des équipements réalisés par les riverains. Cette crise a affaibli le fomentismo, mais n'a pas pour autant empêché de fortes mobilisations à partir des quartiers les plus récents, au statut du sol précaire7.

40Revenus sur la scène locale, les deux grands partis politiques (radicaux et péronistes) vont se heurter à une véritable crise de légitimité face à la dynamique grandissante de la périphérie. La nécessité d'élargir les assises territoriales du jeu politique, réduit au centre et aux notables, deviendra un enjeu majeur dans recomposition des partis qui essaient à partir ou en dehors de la municipalité d'intervenir sur la vie de la périphérie. Or, avec la crise, la municipalité est l'espace de résonance immédiat et visible de toutes les demandes non résolues. A Moreno, elle se trouve confrontée à une situation financière difficile (endettement et déficit budgétaire) et à de nouvelles responsabilités héritées de la période militaire (hôpital provincial municipalisé, etc...).

41Dans ce contexte, l'idée que la participation de la population peut contribuer à alléger le poids de la gestion municipale fait son chemin. Qu'elle soit conçue comme la solution pour pallier le désengagement de l'État ou pour essayer d'intégrer la périphérie à la vie locale, les cinq années de démocratie foisonnent d'exemples qui tentent de promouvoir la participation. Cependant, si le mot participation apparaît dans de nombreux discours, son contenu varie profondément selon chaque cas et on peut parler d'une véritable spécificité d'action au niveau des courants qui traversent les deux grands partis.

La participation autonome ou la mise en question du fomentismo

  • 8 Interviews du responsable et de membres de la coopérative de Pucara-Trujui, déc. 1986 et 1987.

42Or à la différence d'autres municipalités du Grand Buenos Aires, Moreno connaît une expérience réussie d'organisation autonome de la population : une coopérative de services urbains créée il y a dix ans dans un quartier éloigné du centre pour remédier à l'absence d'infrastructures et d'équipements. Animée par un médecin installé depuis le début des années 50 dans un quartier habité par des ouvriers et des petits employés, la Coopérative Pucara-Trujui a réalisé un important travail de voirie, d'éclairage dans une vaste zone qui englobe plusieurs quartiers, ceci dans le cadre d'un contrat avec la municipalité. Accusée de projet "subversif et "personnaliste" par les entreprises locales de travaux publics, et par le fomentismo qui se voient mis en question en raison des faibles coûts et des modalités d'aménagement qu'elle pratique, l'exemple de la coopérative domine, de manière implicite, le débat sur la participation et l'urbain à Moreno8.

43En effet, à la différence d'autres organisations, notamment le fomentismo, son statut de coopérative lui permet d'obtenir des crédits et de développer des activités productives, ce qui lui garantit une certaine autonomie par rapport au jeu politique. Pour la Coopérative, l'intégration technique d'un quartier, c'est-à-dire l'existence de la voirie, des services et des équipements est une condition préalable pour réussir l'intégration sociale et la participation des habitants. Sa stratégie sociale et spatiale l'oppose à celle du fomentismo cantonné aux riverains et qui aboutit, en priorité, à la consolidation de certaines rues commerçantes. L'aménagement qu'elle a réalisé dans le district de Trujui dessine plutôt des zones d'influence des équipements sociaux. A titre d'exemple, le premier bâtiment désenclavé a été l'école élémentaire, à partir de la mobilisation des enfants, des maîtres et des parents et la réalisation de la voirie qui a permis sa desserte par les transports en commun.

La participation cooptée ou les conflits du radicalisme local

44Les grandes mobilisations populaires nées dans la période militaire pour protester contre l'indexation ont connu une évolution différente. Ce vaste mouvement des petits propriétaires menacés de se voir expulser de leur parcelle achetée à crédit s'est développé à Moreno dans des quartiers récents (moins de dix ans d'existence), peu structurés. La lutte des indexados a été cooptée par un groupe d'activistes (petits vendeurs de parcelles) liés au parti radical, qui l'ont transformé en un "mouvement pour les quartiers démunis" à prétention nationale. Ce mouvement, constitué par des habitants pauvres, dont de nombreux immigrants de l'intérieur du pays et du Paraguay et de la Bolivie, a constitué le noyau initial d'une clientèle permettant aux activistes d'intervenir dans le jeu politique local. En effet, le mouvement a su habilement jouer de sa position comme force d'opposition à la municipalité péroniste, pour être entendu par les autorités provinciales ou les organismes publics contrôlés par les radicaux.

  • 9 I. Cheresky établit une relation entre le degré de structuration de la périphérie et le caractère (...)

45La mobilisation permanente des "démunis" et l'appui de certains caciques du parti radical leur ont permis d'obtenir, en court-circuitant la municipalité, certaines réponses aux revendications des quartiers ainsi encadrés : crédits pour l'autoconstruction en dehors des financements habituels de la Banque hypothécaire, loi provinciale pour l'enregistrement gratuit des titres de propriété, etc.. Véritable "politisation instrumentale" de l'organisation populaire, le mouvement devenu MOVERA (Movimiento Vecinal Radical) attire l'attention sur l'importance et le poids politique de ces nouvelles pratiques9. Son succès aux élections internes du parti, en 1986, comme candidat à la présidence municipale, a créé un profond malaise aussi bien chez les péronistes que chez les radicaux officiels. En effet, l'idéologie populiste, l'ambiguïté volontairement entretenue avec le péronisme ont permis au MOVERA de gagner des zones traditionnellement péronistes, mais avec des méthodes rejetées par l'"establishment" radical.

  • 10 Cf. G. Schneier, "Pain, eau et.. pouvoir dans l'agglomération de Buenos Aires", in La ville en Amé (...)

46Le parti radical (courant alfonsiniste) n'était intervenu sur la vie locale qu'à travers le PAN (Plan Alimentaire National), programme présidentiel d'aide alimentaire destiné aux familles pauvres du pays. Un des objectifs affichés de cet immense programme était, à côté des distributions d'aliments, de promouvoir la participation dans les quartiers les plus" démunis" : un tiers au moins de la population de Moreno reçoit depuis 1984 et tous les vingt jours des boîtes d'aliments lors de réunions organisées dans les quartiers par les agents du programme (pour la plupart des jeunes du "centre")10. Cependant, à l'approche des échéances électorales et du fait du recrutement partisan des promoteurs sociaux, cette assistance qui se voulait participative s'est transformée en prosélytisme ouvert. A la différence d'autres régions du pays et malgré son ampleur, le PAN n' pas permis le triomphe du parti aux élections municipales de 1987. En revanche, il a certainement favorisé la formation de militants de quartier, plus sensibles aux réalités locales qui renouvellent le débat politique au sein du parti radical.

47Cette opposition entre le MOVERA, le courant à caractère local et populiste du radicalisme et le courant officiel exprime bien le climat de forte compétition qui existe aujourd'hui entre et au sein même des deux grands partis pour le contrôle du Grand Buenos Aires. Le renouvellement des formes clientélistes est facilité par les difficultés croissantes de la population. C'est en analysant leur défaite aux élections de la province de Buenos Aires et aux municipales en 1987, qu'un des dirigeants du parti radical de Moreno ébauche les enjeux politiques à venir en mettant l'accent sur la nécessaire articulation entre le parti et les organisations construites sur des bases territoriales.

La participation organisée ou la nouvelle territorialité du péronisme

  • 11 Ce débat est apparu de manière évidente lors de des discussions de la journée "El derecho a la ciu (...)

48C'est d'ailleurs à cette même question que s'attaquent d'autres expériences d'organisation et de mobilisation promues ou appuyées par le péronisme rénovateur11. Ce courant s'est développé après l'échec du parti aux élections nationales qui ont porté à la présidence Alfonsin. H prétend renouer avec une certaine conception du péronisme - le movimiento -plus proche du peuple, en opposition à la vision plus corporatiste et traditionnelle des orthodoxes.

49C'est au sein du courant rénovateur que certains cadres municipaux confrontés quotidiennement à la dynamique sociale de la périphérie s'attaquent d'abord au problème des bidonvilles (un aspect de la problématique urbaine où la municipalité peut s'impliquer à la différence de la question des indexados qui ne relève pas de son ressort) et contribuent à la formation d'un mouvement des habitants illégaux. Actuellement, la recherche d'une articulation entre les formes d'organisation politique et les organisations territoriales évolue vers une appréhension plus globale de la problématique : parmi les nombreuses expériences tentées, ils encouragent, aujourd'hui, la mise place d'une structure informelle, sorte d'assemblée locale de coordination des revendications sociales et urbaines dans la zone de Cuartel V.

50L'idée commune à ces projets est la nécessité de créer des canaux de participation de la population. Cela ne peut avoir lieu qu'à partir de secteurs populaires organisés, quelle que soit leur modalité (mouvements de quartier, conseils de bidonvilles, etc..) qui doivent être reconnus comme des acteurs à part entière dans la gestion urbaine au même titre que l'État, le secteur privé ou les ONG.

51Dans le cas du Movimiento de barrios de Emergencia (mouvement des bidonvilles) qui regoupe 600 familles, l'organisation se base sur la coordination des habitants des bidonvilles dispersés sur l'ensemble du territoire communal. Le savoir faire et l'accès aux ressources de certains cadres techniques municipaux, forts de leur expérience de militants chrétiens dans les bidonvilles de la capitale durant les années 70, ont été essentiels. Après deux ans de lutte et de mobilisation, le mouvement obtient de la municipalité l'ordonnance de régularisation foncière qui autorise la vente des terres communales occupées, à très bas prix, et la reconnaissance du mouvement comme un des interlocuteurs de la municipalité.

  • 12 Cf. C. Lascano, "Remodelacion urbana en Villa Jardin", CEUR, Buenos Aires, 1987, mimes.
  • 13 Le courant de l'Église populaire est fortement influencé par la démarche des évêques brésiliens, C (...)

52Le Movimiento de barrios de emergencia de Moreno est un exemple pionnier de la mise en place de nouvelles formes de légalité aujourd'hui dans l'agglomération12. L'influence de l'Église populaire, telle que nous l'avons évoquée auparavant, renaît chez les cadres techniques et dans les organisations qu'ils ont soutenues (c'est CARITAS qui a hébergé le mouvement). L'ordonnance de régularisation fait référence explicite aux déclarations de Vatican II :" Dieu a destiné la terre..à tous les hommes". L'idée que l'accès au sol et sa propriété est légitime fait son chemin malgré les fortes oppositions qu'elle suscite13.

53Sorte d'assemblée locale de toutes les institutions ou organisations intervenant sur le territoire de la délégation municipale (sociétés de fomento, associations sportives, église, conseils des écoles, partis.etc..), le Consejo de la Comunidad de Cuartel V est l'exemple le plus achevé de la recherche des rénovateurs pour réussir l'articulation du territorial et du politique.

54Sa fonction est double : revendiquer de meilleures conditions de vie pour cette zone récente, très pauvre et éloignée du centre et représenter les quartiers auprès de la municipalité. Les actions et travaux entrepris par le Consejo depuis deux ans ont été nombreux. A côté d'actions désormais classiques, comme la réalisation de travaux d'aménagement urbain sur la base du travail communautaire, il s'est attaqué à des problèmes majeurs tels que la sécurité, la santé, l'éducation et la communication locales.

55Les liens entre les militants de Cuartel V et la municipalité se traduisent par l'élection au conseil municipal du délégué du Consejo de Cuartel V. C'est la première fois que la périphérie est représentée massivement dans le gouvernement local et le nouveau conseiller aura pour mission d'étendre à tout l'espace municipal cette expérience d'organisation territoriale.

  • 14 Débat autour du Consejo de la Comunidad ; MF.Prévôt Schapira, et le délégué de Cuartel V., Emissio (...)

56Le Consejo de la comunidad de Cuartel V est pour les rénovateurs l'exemple à suivre : il permet de dépasser le décalage qui existe entre les cellules de quartier du parti et ces associations locales, de relancer l'activité militante en changeant le lieu du discours et de renouer avec une tradition du péronisme, celle de l'engagement avec le peuple pour lui donner la parole14

57L'étude de la scène locale à Moreno a fait apparaître l'importance du municipe comme lieu de consolidation du "projet militaire". Ce sont les forces du "centre" qui ont été les relais dans la société civile et ont su lui donner une certaine légitimité à travers la gestion urbaine et l'incorporation d'une partie du tissu associatif des quartiers de la périphérie. Cependant c'est dans ce même espace qu'apparaissent à la fin de la dictature de nouvelles formes d'organisation en dehors du système des partis et du fomentismo.

58Si l'on ne peut pas encore parler aujourd'hui d'une véritable incorporation de la scène locale dans la vie politique argentine et en particulier dans celle de l'agglomération, la dynamique des associations et des organisations urbaines n'est pas sans poser le problème de leur expression politique. On voit bien la contribution positive qu'elles ont apportée pendant la période militaire en tant que lieu de repli du politique. Mais il semble aussi qu'elles n'arrivent pas à occuper l'espace du pouvoir local.

59Revenus sur la scène locale, les partis politiques se sont heurtés à une véritable crise de légitimité et se voient forcer à redéfinir leurs stratégies d'intervention dans les quartiers. Les rapports qu'ils ont établis avec des expériences de mobilisation et/ou d'organisation leur permettent actuellement d'établir un nouveau marquage du territoire municipal. On voit surgir de nouveaux dirigeants de quartier, médiateurs entre les associations et les partis, selon des modalités différentes. Mais qu'elles soient clientélistes ou organisationnelles, dans tous les cas on assiste à une reterritorialisation de leur stratégie.

60Cette recherche d'une nouvelle territorialité doit permettre un élargissement de la vie politique aux réalités locales. Cependant, en l'absence d'instruments juridiques et de moyens financiers qui permettraient aux municipalités de répondre aux demandes de la périphérie, le traitement politique l'emporte le plus souvent sur le traitement technique et social. On voit se développer une gestion au coup par coup, aux rythmes des échéances électorales.

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Notes

1 Interview du responsable de l'action pastorale des prêtres du Tiers Monde et de la paroisse de Moreno jusqu'en 1985, déc. 1986.

2 Cf. la revue Civilidad, n° 1 à 15, et interview du directeur, déc. 1986.

3 Nous reprenons ici le sens donné par P. Alliès au terme "notable :" Le notable serait le produit de trois caractères : l'apolitisme, en ce sens que c'est sa position sociale qui est déterminante plus que son rapport au système partisan ; la personnalisation, en ce sens que l'hérédité et la réputation familiale jouent un rôle décisif dans l'orientation des préférences du public ; le localisme, en ce sens que la représentation et la défense des intérêts locaux prennent le pas sur l'engagement en faveur d'un programme plus général", in "La décentralisation entre modernisation et crise de l'État", Les Temps Modernes, n° 463, février 1985.

4 Cf. A. Rouquié, " L'Argentine du général Videla : deux ans de réorganisation nationale (1976-1978). Problèmes d'Amérique Latine, n° 4499-4500, décembre 1978.

5 Interview du maire nommé par les militaires, député au gouvernement de la province depuis 1987 pour l'UCD (Union del Centro Democratico), 1986 et 1987.

6 Interview du président des centres traditionnalistes de la province de Buenos Aires, juge de paix à Moreno, 1987.
Les centres traditionnalistes se consacrent à la défense des valeurs incarnées par le gaucho, "l'homme à cheval", devenu sous la plume de José Hernandez dans Martin Fierro, le héros d'une véritable identité argentine, vision encore opposée à celle de la très cosmopolite Buenos Aires.

7 Cf. Pour une étude plus approfondie des problèmes fonciers, voir notre rapport de recherche, "Lotissements populaires : gestion foncière et pouvoir local dans l'agglomération de Buenos Aires.", Document de recherche, CREDAL, 1987.

8 Interviews du responsable et de membres de la coopérative de Pucara-Trujui, déc. 1986 et 1987.

9 I. Cheresky établit une relation entre le degré de structuration de la périphérie et le caractère plus politique ou plus associatif des organisations locales. Même si la dimension politique est toujours présente, le caractère plus associatif serait caractéristique des quartiers plus périphériques.

10 Cf. G. Schneier, "Pain, eau et.. pouvoir dans l'agglomération de Buenos Aires", in La ville en Amérique Latine, Toulouse, IPEAL, 1988.

11 Ce débat est apparu de manière évidente lors de des discussions de la journée "El derecho a la ciudad" (Le droit à la ville) organisée par le parti justicialiste de la capitale, déc. 1987.

12 Cf. C. Lascano, "Remodelacion urbana en Villa Jardin", CEUR, Buenos Aires, 1987, mimes.

13 Le courant de l'Église populaire est fortement influencé par la démarche des évêques brésiliens, Cf. Revista de la Fundacion Vivienda y Comunidad : "Suelo urbano y accion pastoral, Conferencia Nacional de los Obispos de Brasil", Buenos Aires, n° 314, juillet 1982.

14 Débat autour du Consejo de la Comunidad ; MF.Prévôt Schapira, et le délégué de Cuartel V., Emission de la radio locale de Moreno, déc. 1988.

Auteurs

Chercheur au CREDAL. Paris.

Chargée de Recherche au CNRS/CREDAL. Paris.

© Éditions de l’IHEAL, 1989

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