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Pouvoir local, régionalismes, décentralisation

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Jean Revel-Mouroz

3. Le Municipe

La part des communautés rurales dans la conformation municipale au Mexique

Odile Hoffmann

Texte intégral

Les municipes : formation hispanique et apports indiens

1De création évidemment coloniale, le municipe au Mexique a cependant une longue histoire dont les premiers éléments remontent avant la conquête espagnole. Le municipe, entité territoriale, de peuplement et d'administration, peut être vu comme une forme syncrétique entre les normes traditionnelles pré-hispaniques d'organisation socio-spatiale et les normes juridiques espagnoles importées par la colonie (Ochoa Campos, 1985).

2Selon les régions, c'est-à-dire essentiellement selon les caractéristiques du peuplement au moment de la conquête et leur évolution au cours des siècles suivants, le municipe va s'organiser autour de formes plus franchement indiennes ou au contraire espagnoles.

3Dans le premier cas, il est fréquent de constater que "la base territorial de esa organizacion politica (del municipio) fue tomada de la estructuracion de las unidades de poblacion que daban forma al sistema piramidal de tributacion del Estado mexica" (Salmeron, 1984, p. 5). Le municipe correspond alors à une unité territoriale revendiquée par un groupe social, en l'occurrence un groupe ethnique, qui y vit et en vit depuis plusieurs générations, en voisinage avec d'autres groupes, dominants ou non, qui leur reconnaissent ce territoire (en le leur disputant parfois).

4Ce schéma, où l'organisation territoriale se superpose à une organisation sociale, religieuse et politique de façon complexe et cohérente, est valide dans de nombreuses régions indiennes du Mexique (Chiapas, Oaxaca, Michoacan, Veracruz... etc., cf. Hunt et Nash, 1967), et dans d'autres où le peuplement indien aujourd'hui disparu a laissé ses traces. C'est par exemple le cas du municipe de Xico, dont nous reparlerons plus loin, situé à une vingtaine de kilomètres au sud de Xalapa, capitale de l'état de Veracruz : en pleine zone caféière, intégrés depuis plusieurs siècles à l'économie mondiale à travers le marché du travail dans les haciendas sucrières, les villages et communautés indiennes de ce municipe ont persisté jusqu'au début du xxe siècle (72 % des décès enregistrés à la paroisse en 1931 concernaient des gens "de race indienne") et les limites actuelles du municipe sont celles de leur territoire avant même la conquête espagnole (voir Ramirez Lavoignet, 1983).

5Les municipes créés pendant la Colonie par des rancheros ou vecinos métis ou espagnols qui en faisaient la demande au vice-roi, dans des régions souvent sous-peuplées, avaient eux aussi une forte cohérence, héritée à distance de la tradition hispanique des pueblos (voir Chevalier 1986). Même si la relation entre le groupe et le territoire n'est pas aussi clairement définie que dans le cas précédent, ces municipes n'en sont pas moins "des êtres collectifs à la personnalité très accusée. Ils ont des droits et des privilèges -des "libertés"- reconnus par l'État" (Guerra, 1985, p. 227) (voir par exemple les municipes de Los Altos de Jalisco, Fabregas, 1986).

6Le libéralisme du xixème siècle, commençant avec les Cortes de Cadix (1812) et plus tard l'Indépendance du Mexique, donne un nouveau contenu aux municipes : "ce ne sont plus des corps avec des droits mais des divisions administratives d'une nation formée de citoyens égaux. Du point de vue politique, les municipes qui, jusqu'alors, avaient été en tant que tels des représentants du peuple et les principaux acteurs du Cortes, ne sont plus dorénavant que des simples circonscriptions électorales" (Guerra, 1985, p. 233). Ils deviennent dès lors des enjeux aux mains des dominants et des groupes de pouvoir locaux qui en usent largement, notamment en accaparant les terres indiennes, ce qui fait même dire à JM Muria que "los ayuntamientos, formados por comerciantes y latifundistas fueron sin duda los enemigos mas decididos de las agrupaciones indigenas" (Uno mas Uno, 2 mai 1987). La coupure est nette entre l'institution -municipe ou ayuntamiento- et la population administrée. Le municipe devient pour les "gentes de razon" dans les régions indiennes, ou pour les gens du chef-lieu dans les régions blanches ou métisses, et à travers le gouvernement du municipe, (un outil de) domination sur les pueblos de la circonscription" (Guerra, 1985, p. 251).

7A ce niveau il est intéressant de souligner l'ambiguïté des textes ayant trait aux municipes et ayuntamientos et aux pueblos. L'amalgame est fréquent entre les deux termes. Guerra (1985) fait une analyse approfondie, état par état, de l'évolution entre le nombre de municipes et le nombre de "pueblos" au xixème siècle. Dans les états à forte dominance indienne, l'exemple le plus frappant étant celui de Oaxaca, à chaque pueblo correspond un municipe : c'est le type même de municipe décrit au début du présent article. Au contraire, les états de peuplement colonial plus récent montrent un décalage parfois important entre les deux chiffres, indiquant par là l'existence d'une multitude de villages ou pueblos distincts des chefs-lieux et dépendants de ceux-ci : il s'agit de tous les "ranchos", "rancherias", "congregaciones", localités "sans statut"... etc. La distinction entre le chef-lieu et les villages dépendants a été, et est jusqu'à nos jours, une pièce maîtresse du fonctionnement municipal ; elle érige le municipe en une entité politique suffisamment complexe pour autoriser une certaine autonomie, et suffisamment hiérarchisée et organisée pour permettre sa manipulation par l'État. "La vida local se estructuro territorial, politica y espiritualmente en torno a la forma cabecera-sujeto y su division en barrios" (Salmeron, 1984, p. 9). Le chef-lieu est le siège du pouvoir, économique et politique, et donc le siège des différentes factions ou groupes influents du municipe. C'est, à grande échelle, la reproduction du centralisme qui caractérise le système politique du pays dans son ensemble.

8Même si pendant la période du Porfiriato (dernier quart du xixème et jusqu'en 1910) le rôle des municipes se réduit considérablement au profit des cantons et des chefs politiques dévoués à la politique du gouvernement -Guerra parle de "mise au pas des autonomies locales"-, les municipes restent à la base du fonctionnement de la vie locale et réapparaîtront avec plus de force avec la Révolution et la Constitution de 1917.

9Fruit d'une longue évolution, sujet aux changements de politique "nationale", avant comme après l'Indépendance, le municipe réapparaît ces dernières années sous un air de jeunesse, favorisé par un État politiquement sclérosé qui tente de redonner au local un rôle qu'il avait prétendu assumer seul par un centralisme accentué.

10Mais que se passe-t-il au niveau du local, du quotidien ? Peut-on ainsi parler de "revitaliser" une vieille structure sans toucher à son fonctionnement interne ?

11N'y-a-t-il pas eu, ces dernières années et parallèlement à la décentralisation menée "d'en haut", par l'État, des changements profonds à l'échelle des municipes ?

Les municipes en mutation : Différentes configurations spatiales

12La principale hypothèse que nous voudrions défendre ici concerne les relations entre les communautés et "le municipe", (c'est-à-dire leur chef-lieu), leurs évolutions récentes et leurs implications quant à la configuration spatiale des rapports politiques au niveau municipal.

13Il est sûr que chaque municipe présente des caractéristiques historiques, mais aussi physiques, écologiques et d'infrastructures, qui influent sur les relations entre les divers villages et la conformation politique (petits municipes de colonisation récente, de la côte atlantique, traversés par de nombreuses routes et voies de communication). Cependant nous nous attacherons peu à cet aspect pour ne présenter qu'un modèle théorique des rapports chef-lieu/communautés.

14On partira de la réflexion générale sur 'l'articulation des pouvoirs centraux/régionaux/locaux, dans le cadre de la crise économique et de l'évolution démocratique en Amérique latine depuis le début des années 80 (au Mexique on parlerait plutôt d'une revendication démocratique face au Parti Révolutionnaire Institutionnel au pouvoir depuis plus de 50 ans).

15Au niveau des municipes ces deux phénomènes vont provoquer des changements contradictoires, en un double mouvement de sens opposé, dans les relations entre le chef-lieu et les communautés.

16D'une part, avec la décentralisation et la réforme municipale de 1983, le municipe acquiert un plus grand poids face aux agences de développement et aux institutions, un plus grand pouvoir de décision et de gestion de son territoire. Les communautés dépendantes auront donc tendance à se tourner vers lui plus souvent, à lui redonner une épaisseur, un rôle important, et parfois à l'investir politiquement.

17D'autre part, avec la crise économique et sans changements importants dans l'allocation des ressources financières aux municipes, ceux-ci n'ont aucun moyen et restent inefficaces et démunis dans le domaine économique (cf. Palma, 1987). La communauté ou le village cherchant un appui pour la réalisation de tel ou tel ouvrage ou projet s'adressera directement au ministère concerné, à la banque ou à l'institut de développement, délaissant le municipe au profit du niveau immédiatement supérieur.

18Autrement dit, les relations sont complexes entre le chef-lieu et "ses" communautés, et non pas seulement de sujétion et de dépendance. D'ailleurs, dans de nombreux cas au Mexique et ailleurs, la stabilité municipale (politique, économique) repose précisément sur un dosage permanent entre la domination du bourg et les apports et bénéfices des villages (pour la France, voir Braudel, 1986). La persistance du municipe comme un système socio-spatial cohérent, qui a su s'adapter aux conditions changeantes depuis plusieurs siècles, ne pourrait s'expliquer sans ces relations d'opposition entre groupes qui tous prétendent à un droit au territoire, qu'il soit réel, économique ou foncier, ou "idéel", religieux et culturel. Mais cet équilibre dynamique mène parfois à la rupture. Que l'un des groupes dominés parvienne à imposer son emprise non seulement spatiale mais aussi socio-politique sur une partie du territoire et c'est la cession. L'histoire municipale du Mexique, depuis la Colonie et jusqu'à nos jours, fournit de nombreux exemples de conflits, le plus souvent fonciers, aboutissant à la création de nouvelles entités municipales à partir de communautés ou villages dépendants (voir par exemple Gonzalez y Gonzalez, 1984).

19Le double mouvement, contradictoire, de rejet et d'appropriation du municipe par les communautés, s'accompagne d'une redistribution des rôles et des participations de chacun et implique une réorganisation spatiale que l'on présentera sous forme de schéma ou modèle élémentaire.

20Comme tout schéma les traits sont marqués, accentués. On considérera deux étapes, ou plutôt deux types de configuration municipale qui seraient symptomatiques de situations "avant", et "aujourd'hui". "Avant" se rapporte aux phénomènes mentionnés plus haut de la crise économique et de la décentralisation. Les étapes ne sont pas datées, volontairement, chaque municipe ayant une dynamique propre qui lui donne des rythmes et des pas de temps différents du municipe voisin ; en gros on se réfère à la période actuelle des années 80.

"Avant", une configuration polaire

21Le municipe, ou plutôt le chef-lieu, exerce un contrôle accru sur les communautés dépendantes ou "sujettes". Ce contrôle est nécessaire pour pouvoir prétendre parler d'une seule voix et représenter l'ensemble de la population face aux échelons supérieurs, comme pour pouvoir imposer des mesures impopulaires ou manipuler les populations concernées sans susciter de réactions violentes.

22Les méthodes de contrôle sont aussi variées que les municipes, ou presque, en fonction des caractéristiques locales et régionales de chacun d'eux : politique et économique (les "municipes-PEMEX" des régions pétrolières de l'état de Veracruz, entièrement aux mains du syndicat unique, cf. M.F. Prévot-Schapira, 1985) ; économique et commercial (comme à Zamora, Michoacan, cf. M. Callejo Pinedo, 1984) ; militaire et policier (Chiapas et Guerrero, cf. H. Siverts, 1976)...

23La relation de groupe à groupe s'établit de façon unidirectionnelle et séparée, atomisée, du chef-lieu vers les communautés prises une à une. Chacune d'elles est pour le chef-lieu une unité qu'il traite et manipule différemment de la voisine selon les conditions propres à chacune et selon ses propres objectifs. Au contraire, vues depuis la communauté, les relations avec le chef-lieu sont nécessaires et individuelles : les personnes ont recours au municipe, au chef-lieu, pour le registre civil, pour le ravitaillement, pour le travail... etc., c'est-à-dire pour des nécessités vitales individuelles.

24On voit donc une relation asymétrique, une configuration polaire où la communauté n'apparaît comme groupe que dans le sens chef-lieu/communauté, c'est-à-dire seulement comme objet, comme récepteur, comme élément passif d'un rapport dans lequel le chef-lieu garde toute l'initiative. La communauté n'est reconnue comme groupe social que dans la mesure où le municipe, représentant le pouvoir, en a besoin pour organiser et contrôler la population. Dans le sens inverse, communauté/chef-lieu, les besoins, nécessités ou revendications sont assumées individuellement par les habitants.

25Dans ce premier schéma de configuration, tout le poids est accordé au chef-lieu, qui seul négocie avec les instances supérieurs, qui seul décide des priorités. C'est le siège des groupes de pouvoir locaux, qui utilisent les villages dépendants sans leur conférer aucun pouvoir de décision. Les revendications des communautés sont médiatisées par des individus ou des groupes, caciques et factions, qui sont les partenaires écoutés des échelons supérieurs, municipe ou État ; les communautés quant à elles n'apparaissent pas comme des acteurs sociaux mais comme des éléments épars constitutifs de l'unité de base, le municipe.

"Aujourd'hui", un tissu rural diversifié

26La seconde configuration est beaucoup plus complexe et résulte, on l'a vu, d'une double tendance relâchement/revitalisation dans les rapports entre chef-lieu et communautés.

27L'expérience aidant, les communautés se rendent compte de l'inefficacité du municipe pour résoudre leurs problèmes quotidiens ayant trait tant à la production (commercialisation, transport..) qu'au cadre de vie en général (électrification, adduction d'eau..). On assiste alors à un développement des actions entreprises par les communautés elles-mêmes en tant que groupes, acteurs sociaux, partenaires, face aux diverses agences et institutions. Elles "sautent" le niveau municipal pour s'adresser directement à des partenaires mieux placés.

28Les exemples sont nombreux et d'ampleur fort variable selon les objectifs. Dans l'état de Veracruz on pourrait mentionner :

  • des villages du centre de l'état s'organisant avec le concours d'O.N.G. nationales et étrangères pour l'installation de moulins à mais collectifs ;
  • des villages participant à des projets de développement agricole mis en place par des instituts de recherche locaux (les "fermes intégrées" de l'INIREB, Instituto Nacional de Investigacion sobre Recursos Bioticos) ;
  • des villages de la même région usant des diverses instances, locales ou régionales, administratives ou politiques, pour obtenir satisfaction dans leur demande de construction de chemins et voies d'accès (à Xico par exemple, cf. Hoffmann, 1987) ;
  • des villages s'unissant et s'organisant en dehors des circuits officiels pour la production et la commercialisation : l'union des producteurs de cacao dans le sud de l'état (Comalcalco), l'union des ejidos forestiers dans le nord (Huayacocotla).

29Dans les exemples mentionnés comme dans la plupart des expériences en cours, les communautés s'organisent indépendamment des structures municipales, souvent avec l'aide et la participation d'assesseurs bénévoles d'O.N.G. ou de mouvements politiques. Pour les petits projets, comme les deux premiers exemples ci-dessus, cela ne pose généralement pas de problèmes, le municipe ne cherchant qu'à contrôler l'information, "être au courant" de ce qui se fait et des personnes impliquées. Pour les projets de plus grande ampleur les conflits sont fréquents avec les autorités municipales qui voient s'échapper de leur contrôle une grande part des activités développées sur leur territoire. Elles cherchent alors soit à les récupérer, par une participation et un contrôle municipal a posteriori (cas des chemins par exemple), soit à les combattre ou les gêner dans leurs activités, comme c'est le cas pour les producteurs de cacao de Comalcalco.

30Le municipe, structure administrative et de gestion des ressources financières, détient le pouvoir politique et peut rapidement devenir adversaire et obstacle aux initiatives des villages administrés.

31Une autre caractéristique de ces nouvelles tendances à l'organisation est la concertation et l'union entre villages différents, ejidos différents, appartenant parfois à des municipes différents.

32Par rapport au schéma précédent on a donc deux changements notables dans la configuration :

  1. des relations entre villages et communautés et non plus seulement unidirectionnelles du chef-lieu vers ces derniers ;
  2. des relations entre les villages (ou communautés) et les instances supérieures au municipe, sans intervention de ce dernier. On passe donc d'un système polaire, hiérarchisé, où le chef-lieu est l'élément moteur et organisateur de la vie municipale, à un système de réseaux, à un tissu rural où les communautés ont une participation et des intérêts à défendre (voir figure). Il s'agit d'une véritable réorganisation spatiale, d'une recomposition, redistribution des rôles et des pouvoirs1. On pourrait parler d'un processus de décentralisation à la base, à un niveau inférieur à l'unité minimale prise en compte par les planificateurs, le municipe. La revalorisation du local dépasse le municipe et atteint les villages par un processus autonome qui ne doit rien aux législateurs et aux "décideurs", même si elle s'inscrit évidemment dans une dynamique nationale englobante qui la favorise.

33Toutefois ce second schéma, exposé comme il l'est ici, pourrait laisser penser à un abandon, une presque disparition du municipe et du chef-lieu comme acteurs sociaux de premier plan en milieu rural, ce qui n'est pas du tout le cas, au contraire.

34En effet les processus d'autonomisation sont contre-balancés par la hiérarchisation extrême du système politique mexicain. Paradoxalement c'est la décentralisation elle-même, qui, donnant plus de poids à l'institution municipale, vient saper les efforts des communautés rurales de base dans la maîtrise de leur développement. Si économiquement, et pratiquement, celles-ci diversifient leurs partenaires et "échappent" au municipe, ce dernier reste la pièce maîtresse du système politique au niveau local. Sur lui se fondent les divers partis politiques qui aspirent à une plus grande participation et démocratisation. Les mouvements populaires de ces dernières années ont fréquemment pour objectif le contrôle des municipes, comme passage obligé pour s'assurer la maîtrise, matérielle et socio-politique, de leur espace de vie (Lopez Monjardin, A. 1986 ; Martinez Assad, G. 1985). Au sein même du PRI, l'obtention d'une "présidence municipale" est signe d'une reconnaissance politique locale et régionale, et le premier pas dans l'organisation du parti, avant d'obtenir des postes plus importants. Par ailleurs les groupes de pression "traditionnels" (commerçants, propriétaires fonciers, éleveurs, etc.), sans parler des pouvoirs caciquistes aux territoires bien délimités (par exemple dans le sud du Veracruz), gardent encore souvent une structure spatialisée, territorialisée, qui se fonde ou se superpose aux municipes (dans la région de Xalapa, Veracruz, les maires des principaux bourgs et villes, Xalapa, Coatepec, Teocelo, Xico, sont tous issus des oligarchies commerçantes régionales).

35Structure politico-administrative utilisée comme outil de contrôle par une minorité ou revendiquée par tout ou partie d'une population municipale en lutte, le municipe est perçu comme une instance presqu'exclusivement politique, de jeu de pouvoir entre les divers groupes de pression locaux face aux instances de niveau supérieur, régional ou national. De ce jeu sont encore exclues les communautés rurales, qui laissent et reconnaissent au chef-lieu l'initiative en ce domaine.

36La cohésion municipale est de plus assurée par un tout autre processus. En effet, et ce n'est pas là le moins important, le municipe, pour des raisons socio-historiques souvent évidentes de cohabitation et de partage d'un même espace, reste le cadre spatial de référence pour l'environnement culturel et religieux de l'ensemble de ses habitants. Pour les communautés rurales, il ne s'agit pas tant d'entrer en conflit avec "le municipe" et le chef-lieu, sinon d'élargir leur champ d'action et de décision, ce qui entraîne certaines modifications dans la configuration municipale existante.

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Notes

1 On retrouve la même tendance à la réorganisation spatiale que celle notée par E. Velazquez à propos des circuits commerciaux dans la région nord de l'état de Veracruz. L'auteur distingue deux périodes, la seconde (après 1950) étant caractérisée par une diversification des réseaux et des acteurs qui se manifeste spatialement par un réaménagement des routes et des relations commerciales (Velazquez, 1987).

Auteur

Chercheur à l’ORSTOM. Jalapa.

© Éditions de l’IHEAL, 1989

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