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Pouvoir local, régionalismes, décentralisation

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Jean Revel-Mouroz

3. Le Municipe

Pouvoir local et participation. Nouvelles pratiques de la démocratie ?

Hélène Rivière d’Arc et Leila Wolf de Albuquerque

Texte intégral

Pouvoir local et décentralisation

1Crise économique et crise de légitimité sont allées de pair dans la plupart des pays d'Amérique latine depuis près de dix ans. Il semble donc que les dirigeants doivent aujourd'hui à la fois reconstruire cette légitimité et impliquer tous les relais du pouvoir central dans la recherche de solutions à la crise économique. La décentralisation est un instrument à la fois technique et idéologique de responsabilité : elle devient donc un mot-clef de la conjoncture actuelle. Tout naturellement le découpage territorial et administratif hérité de l'histoire constitue le lieu où s'élabore le nouveau recours au local ; c'est ainsi que l'on peut trouver un consensus puisque ce niveau peut mettre assez aisément les interlocuteurs directement face à face, en position de dialogue ou de concertation. Ainsi le discours municipaliste a-t-il repris une vigueur tout à fait surprenante dans des pays comme le Brésil ou le Mexique. Cependant, il existe une différence idéologique entre le cheminement du discours brésilien et celui du discours mexicain : au Brésil, l'époque actuelle se distingue de la grande époque municipaliste antérieure (1946) en ceci que le municipe doit devenir non pas seulement le creuset de la formation d'hommes politiques mais plutôt l'échelle adéquate de prestation de services et d'accès aux services. Au Mexique, le discours sur l'autonomie municipale semble "reposer surtout sur une volonté de remobilisation de la population autour du Parti Révolutionnaire Institutionnel.

  • 1 Au Brésil, il faut attendre la nouvelle constitution pour que les instruments soient légalisés.

2Nouvelle représentativité des pouvoirs publics locaux et reconnaissance des partis au Brésil, réforme politique au Mexique ont permis d'établir la base politique de la décentralisation. La réforme de l'attribution des subventions fédérales et la réforme des impôts locaux au plan municipal doivent en être les, instruments techniques, Ces instruments dans le détail desquels nous n'entrons pas1 sont donc aujourd'hui un éventuel défi pour les instances régionales et locales, censées être en contact direct et permanent avec les populations organisées, souvent sur de tout autres bases territoriales que les supports administratifs traditionnels : espaces revendiqués pour l'attribution de terres en milieu rural, espaces d'invasion, espace interstitiels en milieu urbain, sans parler des espaces ruraux ou urbains revendiqués par les classes dominantes.

Participation et démocratie

3En même temps, ces instances locales sont aussi celles qui connaissent le mieux les moyens de contrôle de la population, héritage de siècles de confusion entre les attributions publiques et privées des élites locales qui ont donné lieu au caciquisme, au coronélisme, au clientélisme, au populisme etc. La tentation du recours à ces méthodes est donc toujours présente d'autant plus que les populations ont su elles mêmes utiliser ces réseaux parallèles ou paternalistes pour faire aboutir certaines revendications urgentes.

4Poser publiquement la question de la participation ou de la concertation, tenter d'institutionnaliser cette concertation autour des problèmes locaux urgents, inciter les catégories sociales les plus pauvres à se définir publiquement au niveau local et au plan spatial pour montrer l'intérêt qu'on leur porte (ce que les plus aisées n'ont pas besoin de faire) sont-ils aujourd'hui des instruments efficaces pour sortir de la crise économique et sociale ? Le support spatial des groupes sociaux est-il en résumé un lieu où peuvent se développer des pratiques démocratiques nouvelles contrôlées par des instances libérales ? Chaque parti politique, chaque tendance qui, de plus en plus, s'érige en médiateur entre les groupes et la société civile organisée et les autorités publiques a sa propre analyse et sa propre stratégie : fin pour certains, moyen pour d'autre, piège enfin pour les troisièmes, la participation est néanmoins partout une dynamique à l'ordre du jour.

5Nous voudrions évoquer ici les aléas de cette participation au Brésil en privilégiant la description des relations entre municipalité et organisation de la société civile dans quelques lieux où nous avons eu l'occasion de mener des enquêtes.

6D'abord une question peut se poser : au plan général et socio-politique, faut-il distinguer dans la société brésilienne d'un côté une grande masse anonyme, le "peuple" et d'un autre côté une élite qui parlerait en son nom ? La société globale brésilienne est modelée par un système de relations personnelles entièrement hiérarchisé. D'un côté, on trouve la masse inconnue, de l'autre les élites personnalisées. Toute une réthorique sert à décrire cette société :

  • La "vocation démocratique" qui proviendrait d'une aptitude particulière au tempérament brésilien à l'harmonie, au refus de toute forme de conflit ; sa "cordialité naturelle" qui est le nom donné à cette aptitude ;

  • Le "socialisme mulâtre" qui définit un programme populiste sous des dehors avenants ;

  • la "démocratie relative" qui, dans la bouche du Général Geisel, représentait l'anti-chambre d'une démocratie remise à plus tard ;

  • la "démocratie de base" qui est l'exaltation de la Nouvelle République (de 1985).

7Cette réthorique évoque chaque fois un continuum social, une souplesse, une mobilité qui masque les oppositions radicales des statuts dans lesquels sont enfermés les acteurs.

8Or le concept même de démocratie (appliqué à des régimes si variés, voire antagonistes) est lié à une indétermination évidente. Mais historiquement, l'avènement de la démocratie se rapporte fondamentalement au concept d'égalité. L'égalité comprise dans son sens politique se rapportant à la participation ample du peuple dans le processus politique, soit dans son sens économico-social qui nous renvoie à l'idée de justice sociale, soit comme situation égale face à la décision.

9Retenons aussi une notion (qui a connu un grand essor en Amérique latine et particulièrement au Brésil), celui de communauté, même si on peut lui donner des sens assez divers ; en effet, il ne peut être utilisé que dans la mesure où les membres de la communauté s'y reconnaissent eux-mêmes et l'emploient pour se définir.

10Dans le contexte actuel de la Nouvelle République, le peuple est appelé à la participation non seulement par les organismes censés le représenter (syndicats, associations de quartiers etc.) mais aussi par les pouvoirs publics eux-mêmes. Il reste donc à formuler les questions suivantes :

  • l'appel à la participation correspond-il à la constitution d'un nouveau type de pouvoir et d'autorité qui s'identifie avec le "peuple", où celui-ci contribuerait aux décisions ?

  • là où les bases populaires semblent trouver un lieu d'expression, y a-t-il la possibilité de voir se créer de nouvelles pratiques politiques et de nouveaux rapports ?

11Nous voudrions discuter ces questions à la lumière de quelques exemples concrets. Il est clair qu'une analyse des relations que nous voulons ici mettre en évidence serait assez différente selon qu'il s'agit du milieu vraiment rural, des périphéries "urbaines" des villes moyennes et des périphéries dynamiques et revendicatrices des grandes villes, même si certaines constantes apparaissent partout : l'accès à l'espace (espace agricole ou espace urbain) et l'accès aux services. Cependant, nous nous bornerons ici à une brève analyse des périphéries des grandes ville, qu'elles soient incluses ou non dans la municipalité prédominante : Nova Iguaçu dans la banlieue de Rio et Salvador de Bahia nous serviront d'exemple. Il s'agit donc de grandes agglomérations où les tensions sont d'autant plus fortes qu'elles constituent le dernier lieu de la migration, du déplacement des populations, dans la plupart des cas donc, le dernier espoir.

Le cas de Nova Iguaçu

12Dans la conjoncture de démocratisation du pays, les formes locales d'organisation de la société civile se multiplient et une vie associative intense émerge. Les organismes du type associations de quartiers se partagent ainsi la responsabilité de l'avenir démocratique du pays dans la mesure où, en leur sein, des comportements, des valeurs, des pratiques démocratiques sont conçues, gérées et vécues par les participants.

  • 2 Nova Iguaçu comptait déjà 1 100 000 habitants lors du recensement de 1980.

13A Nova Iguaçu (municipalité populaire de la périphérie du Grand Rio, dans la Baixada Fluminense, qui compte plus de 1 100 000 habitants)2 ; le Mouvement des Amis des Quartiers (MAB) se forme en 1976 et constitue le précurseur de ce type de mouvement dans l'état de Rio, après le coup d'État de 1964. Rassemblant en 1978 trente-quatre associations et plus d'une centaine en 1981, lors de son premier Congrès où il passe à la catégorie de Fédération municipale des Associations de Quartiers de Nova Iguaçu, le MAB joue un rôle politique important dans une conjoncture de dictature militaire ; il devient 1e principal organisme de canalisation du mécontentement populaire à propos des conditions de vie à Nova Iguaçu. On va observer au cours de son histoire un changement important de ses rapports avec les pouvoirs publics municipaux et ceux de l'état de Rio.

  • 3 "Le conseiller municipal José Guilhermino de Lima s'est opposé à la pétition qui permettrait au Mou (...)
  • 4 Les citations sont tirées de divers tracts du MAB.

14Jusqu'en 1982, le MAB n'est considéré ni par le maire, ni par l'ensemble des conseillers municipaux (qui craignent la constitution d'un pouvoir parallèle) comme un interlocuteur légitime3. A plusieurs reprises, le maire refuse de le recevoir et ne se rend pas aux assemblées auxquelles le MAB l'invite. Les leaders du mouvement sont victimes de la répression policière et toujours accusés de subversion. En 1982, un maire du PDT est élu. Il bénéficiera de la popularité de Brizola et d'une loi électorale qui oblige alors les électeurs à voter en bloc la liste d'un seul parti. Le maire passera plus tard au PDS. Les rapports entre le MAB et le pouvoir public municipal changent avec le nouveau gouvernement. Au cours d'une assemblée, le 13 mars 1983, devant 3 000 personnes, un "programme minimum" est présenté au maire par le MAB qui propose notamment la création de "conseils communautaires" qui devraient être composés de "tous les secteurs sociaux de la communauté par l'intermédiaire de leurs représentants". Les conseils sont conçus comme un organe complémentaire et régulateur de l'exécutif municipal. Ils auraient pour objectif, entre autres, de permettre la participation de la communauté organisée à l'administration publique, de "discuter et faire des rapports sur tous les plans d'action municipale au niveau économique, politique et social" ; d'établir des priorités en ce qui concerne les travaux publics et les budgets. Ces conseils seraient constitués de "toutes les entités de la municipalité de Nova Iguaçu (MAB, syndicats, communautés ecclésiales de base, diocèse, associations culturelles etc.)4. La création des conseils communautaires est approuvée par le maire et le MAB sera invité par la mairie à participer aux commissions de transport, de santé et d'éducation.

15Un congrès d"'opinion publique" est créé à Nova Iguaçu à l'initiative de la mairie elle-même. Le MAB est invité avec quelques associations culturelles et religieuses et avec les syndicats. Leur proposition "un programme intégré d'administration publique", est acceptée par le maire.

16Si le dialogue entre le MAB et les pouvoirs publics municipaux est plus facile, il n'implique pas réellement une participation aux décisions et les réalisations ne le satisfont guère. En fait, les commissions qui commencent à fonctionner dans le cadre des conseils ne durent qu'un an environ. Le MAB sort à ce propos des tracts particulièrement significatifs : "S'il est vrai qu'aujourd'hui, les instances de représentation populaire sont appelées à participer aux commissions, il est vrai aussi que les décisions les plus importantes sont prises sans notre participation" (12/3/84). Un autre tract adressé aux conseillers municipaux évoque les critiques du MAB vis-à-vis des parlementaires : "Messieurs les Conseillers municipaux, nous en arrivons à une situation d'épuisement. Les vieilles méthodes politiques de discrimination du patrimoine public parmi les personnes parrainées, le recrutement d'amis pour des postes publics, la division de la municipalité en aires d'influence, amène notre municipalité à un état chronique d'abandon et à un appauvrissement croissant..." (17/4/84).

Le cas de Salvador

17A Salvador de Bahia, un maire actif (élu en 1985) s'est posé en leader du municipalisme. Président de l'Association des maires des capitales, il a été à l'origine de la "Lettre de Salvador", signée par tous les maires du Nordeste, réclamant du gouvernement central la prise en compte de dispositions tendant à geler les dettes locales. Il a lancé à l'exemple de ce qui s'était passé à Sao Paulo, avant l'élection de Janio Quadros, un grand débat sur la décentralisation municipale, par la création d'agences dotées d'une certaine autonomie de gestion.

18Son habileté a été de savoir maintenir dans son parti, le PMDB, l'adhésion du Parti communiste et du Parti communiste du Brésil, assez forts à Bahia. En revanche, le rôle de l'Eglise, le plus souvent au Brésil, inspiratrice des communautés, était moins marqué qu'ailleurs dans la formation des associations de quartiers pour des raisons de très ancienne tradition associative. La spécificité de Bahia réside aussi dans le fait que les mouvements sociaux (pas seulement les luttes) sont traversés par d'autres forces socio-culturelles dont le quartier ne représente pas forcément le support : les sectes, la religion afro-brésilienne, les mouvements noirs qui revendiquent d'autres logiques d'action que la seule bataille pour le droit d'habiter, d'être éduqué et de vivre décemment. Deux mouvements se disputent donc aujourd'hui la représentativité des quartiers et sont sollicités par la mairie pour discuter de la création des agences régionales, et de la participation des organisations de la société civile aux conseils communautaires : la Fédération des Associations de Quartiers de Bahia et le Mouvement de Défense des Favelados et des Quartiers qui manquent de tout. La première est assez structurée par les députés de l'Assemblée de l'État et les conseillers municipaux affiliés au PC ou au PC do B. Elle apporte un soutien de principe aux propositions du Chef de la Maison Civile du maire tout en restant critique. En fait, ses risques de dislocation viennent de la difficulté de fédérer au même titre et selon une division territoriale en principe fonctionnelle établie par les services de la municipalité, des quartiers "classes moyennes" et des quartiers populaires. Le MDF est plus hétéroclite dans ses appartenances culturelles publiquement déclarées : mouvement noir, communautés ecclésiales de base, sectes, tendances politiques issues de certains partis, notamment le PC etc... En même temps, plus spontanéiste, il présente des leaders dont la reconnaissance populaire repose sur la capacité d'action et non l'élection. En fait, le MDF ne choisit guère la voie de la participation institutionnalisée. Il a été présent aux séminaires organisés par la mairie mais ses représentants ont eu du mal à exprimer dans cette assemblée de techniciens et de "politiques" un point de vue autre que défensif et de tentative de reconnaissance de leur dignité. Méfiant vis-à-vis du système représentatif, même s'il rappelle au maire à toute occasion qu'il a contribué à l'élire, il se sent plus conforme à ses origines dans des formes d'action spectaculaire : les rassemblements, l'occupation de la place de la mairie, la bataille pour le contact direct avec le premier responsable de la municipalité, symbole de l'exécutif, le maire.

En guise de conclusion

19L'exemple de Nova Iguaçu nous permet de conclure que la participation effective des organisations populaires (comme le MAB) à l'administration municipale est encore loin d'être réalisée. Les dirigeants (maires, conseillers municipaux) qui appellent à la participation ne la souhaitent qu'autant qu'elle ne met pas en cause leur pouvoir.

20Un regard plus centré sur le fonctionnement interne du MAB et des associations de quartiers qui le composent nous placerait à un autre niveau d'analyse de la participation et des pratiques démocratiques.

21L'analyse de différents entretiens incite à penser qu'à l'intérieur de ce mouvement existe un clivage entre les leaders et les participants ordinaires (ceux qui font partie des associations de leurs quartiers mais qui n'appartiennent ni à leur direction, ni à celle du MAB). L'idée de la participation à l'association du quartier, pour le leader, apparaît sous le registre de la participation du "peuple", c'est-à-dire d'une conscience politique médiatisée par les partis politiques. Les associations constituent pour les leaders l'anti-chambre des partis et la possibilité d'actualiser l'action engagée : "nous commençons à discuter avec le peuple des choses plus locales pour pouvoir arriver aux questions nationales ; c'est un processus assez lent..." (un leader).

22Pour le participant ordinaire, la participation représente la, possibilité de l'accès aux services urbains, à "une vie plus juste et plus digne" : "J'ai toujours eu envie de lutter pour des causes justes, pour l'amélioration de nos conditions de vie, à nous les travailleurs... C'est dans l'association de quartier que j'ai eu cette occasion.. ;" (un participant ordinaire). Pour ce participant ordinaire, l'association a un rôle d'intermédiaire entre le "gouvernement" (surtout municipal) et le peuple et se substitue d'une certaine façon aux pouvoirs publics : "moi-même je n'ai jamais rencontré un maire qui crée autant de services pour le quartier que l'association..." (un participant ordinaire).

23Des critiques adressées à la direction du mouvement font penser que les participants ne disposent pas tous des mêmes informations, ni du même pouvoir de décision. "Les tracts publiés par la direction du MAB ne sont ni distribués, ni discutés à l'intérieur des associations. Seuls, les leaders et les présidents y ont accès ; eux seuls ont accès à une pratique immédiate ; eux seuls parlent et arrivent à des conclusions (...) quand le leader lève la main, les autres l'appuient tout simplement..." (un participant ordinaire).

24Autre critique : "Malheureusement pour presque toutes les décisions prises dans la Baixada Fluminense, il n'existe pas de dialogue. C'est toujours un monologue. Ça, je le dis même devant un magnétophone. Pas seulement pour les décisions prises au sommet par quelques-uns au nom de tous, mais aussi pour celles qui sont prises à la base (...). Dans le parti politique, dans le MAB, dans la Pastorale ouvrière, dans l'Eglise catholique, ce n'est pas le peuple qui décide. Ce n'est pas tout le monde. Il y a les intelligents qui mettent dans la tête des gens ce qu'ils croient être le meilleur, le correct. L'intelligent manipule les autres. Les gens, je ne sais pas pourquoi, se laissent aller", (un autre participant ordinaire).

25Faisons donc quelques observations : des élites dirigeantes peuvent ainsi se constituer à l'intérieur des associations, liées à des partis politiques, et/ou à l'Eglise catholique par l'intermédiaire des agents des communautés ecclésiales. Ainsi les participants ordinaires acceptent-ils l'inégalité comme une "donnée naturelle". Dans l'ensemble ils ne se sentent pas en mesure d'assumer certaines tâches par "incapacité", "manque de scolarité", "parce qu'ils ne savent pas parler". Des intermédiaires salariés des ONG ont tendance à changer les rapports entre leaders locaux et les autres participants dans la mesure où les premiers commencent à se présenter à l'ensemble des participants comme porte-parole des ONG plutôt que comme porte-parole des habitants auprès d'elles.

26Enfin, sur un plan plus général, la participation ou la concertation institutionnalisées sur la base d'un territoire sont considérées comme un moyen de réaliser le consensus dont rêve sûrement toute autorité publique chargée de la gestion d'un espace inter-classiste par définition. On aboutit ainsi à la question : peut-on créer à travers cet instrument des solidarités nouvelles fondées sur le voisinage ?

27Cette perspective qui était déjà développée depuis de nombreuses années selon deux lignes assez différentes a évolué également dans deux directions. L'une incitait les populations à construire elles-mêmes leur propre cadre de vie en relançant en milieu urbain la tradition du mutirao, idée déjà fort développée chez les techniciens des administrations ; l'autre plus élaborée, à l'initiative de l'Église tentait de valoriser la pauvreté et de donner une dignité aux pauvres en auto-promouvant leur vie en marge de celle des autorités publiques et des riches, cela en les incitant à construire leurs propres écoles, leurs centres coommunautaires, leurs coopératives etc.

28Les deux orientations nouvelles qui semblent se dégager aujourd'hui avec la transition démocratique sont d'une part la concertation proposée par les autorités locales qui tentent d'utiliser comme partenaires les structures déjà consolidées de la société ; d'autre part, une contestation politique de ce type de rapport, animée par des leaders et tendances politiques qui devrait aboutir selon eux à une "conscientisation" et une lutte de classe plus radicale.

Notes

1 Au Brésil, il faut attendre la nouvelle constitution pour que les instruments soient légalisés.

2 Nova Iguaçu comptait déjà 1 100 000 habitants lors du recensement de 1980.

3 "Le conseiller municipal José Guilhermino de Lima s'est opposé à la pétition qui permettrait au Mouvement des Amis de Quartiers (MAB) de se rassembler dans cette chambre municipale, en considérant que de telles réunions devraient avoir lieu dans des clubs. Il a encore ajouté que la Chambre est déjà composée de 21 conseillers qui luttent déjà pour les quartiers et qui travaillent beaucoup pour la municipalité et que chaque conseiller municipal est déjà un "ami de quartier". (Rapport du 13 septembre 1979. Réunion des conseillers municipaux à la Chambre municipale de Nova Iguaçu).

4 Les citations sont tirées de divers tracts du MAB.

Auteurs

Directeur de Recherche au CNRS/CREDAL. Paris.

Chercheur associé au CREDAL. Paris.

© Éditions de l’IHEAL, 1989

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