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Pouvoir local, régionalismes, décentralisation

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Jean Revel-Mouroz

2. Acteurs du Développement régional et Pouvoirs locaux

Les pouvoirs régionaux et le rôle de Guadalajara dans le Centre-Ouest mexicain

Carlos Alba et Fernando Gonzalez

Texte intégral

1Guadalajara est l'une de ces villes latino-américaines où se manifestent de puissants pouvoirs locaux et régionaux en continuel processus de formation et de transformation. Notre intention n'est pas de retracer ce parcours très intéressant ; ceci a déjà été entrepris par divers historiens et géographes dont les travaux ont fait de l'ancienne capitale de la Nouvelle Galice l'une des villes coloniales les mieux connues.

2Il suffit de rappeler que, depuis sa fondation, la question politique de l'organisation du territoire et de sa relation, pas toujours facile, avec la Nouvelle Espagne l'a emporté sur toute autre considération : absence de métaux précieux, vallées peu fertiles, faible densité de la population indigène. Malgré tout, le projet à long terme de formation de cette ville a été élaboré selon une logique de pionniers : siège du pouvoir régional, avant-poste du nord du pays, point géographique situé à égale distance des centres miniers, relais sur la route qui mène à la mer, trait d'union économique entre les régions.

3Le facteur qui a déterminé la situation actuelle de Guadalajara n'était pas économique à l'origine : avant d'être génératrice d'activités productives, la ville disposait de moyens non économiques permettant l'écoulement des excédents produits dans la vaste région environnante, en particulier grâce au rôle qu'elle a joué en tant que siège de pouvoirs multiples. C'est à travers la domination qu'elle n'a jamais cessé d'exercer sur sa région et par son rôle de médiation dans des domaines tels que le commerce, l'administration, la politique, les finances et la culture que Guadalajara a procédé à son accumulation primitive et nourri sa croissance ultérieure.

4Cette communication a pour objet de suggérer quelques éléments de réflexion et de discussion autour d'un aspect de plus en plus important de la problématique des pouvoirs locaux : le comportement des dirigeants économiques et politiques et les liens qu'ils tissent dans le cadre d'une société régionale qui a connu de profondes transformations au cours des dernières décennies. Nous voudrions, en particulier, faire part des conclusions d'une recherche menée sur le comportement politique des entrepreneurs de Guadalajara. Ce comportement diffère beaucoup de celui des grands groupes patronaux des centres plus développés du Mexique, comme la Vallée de Mexico ou Monterrey mais aussi celui d'autres groupes économiques régionaux comme ceux de Chihuahua, Sonora, Sinaloa ou Puebla.

5Dès le début des années soixante-dix on assiste à une profonde modification des relations établies entre l'État et les entrepreneurs depuis les années quarante. L'analyse de ces relations nous semble un angle pertinent pour montrer la capacité et les limites des entrepreneurs dans l'appropriation économique comme dans l'exercice du pouvoir politique.

6Au cours de la période de croissance des sociétés latino-américaines basée sur la substitution des importations et l'élargissement du marché intérieur, l'État est devenu un véritable agent du développement tandis qu'un nouveau patronat se constituait dans les pays d'industrialisation récente. Dans le cas du Mexique, la grande récession économique de 1929-1932 a coïncidé avec le début de l'institutionnalisation du processus politique engendré par la Révolution mexicaine (1910-1917) : l'appareil d'État se transforme en incorporant le mouvement ouvrier et paysan et les classes populaires au sein du Parti National Révolutionnaire qui les subordonne d'un point de vue idéologique et politique. Cette institutionnalisation a orienté les organisations des travailleurs vers le corporatisme tandis que le patronat s'organisait. Le rapprochement entre l'État et les acteurs de classe a favorisé l'apparition d'un système politique ayant accès aux organisations de représentation sociale ; c'est pourquoi il a pu jouir d'une stabilité politique à long terme à la différence des autres pays latino-américains. En effet, entre 1930 et le coup d'État de 1973 qui a renversé le Gouvernement de l'Unité Populaire au Chili, les pays de l'Amérique Latine, à la seule exception du Mexique, ont vécu un grand nombre de coups d'État. Plusieurs interprétations ont été avancées : cette multiplicité de coups d'État serait due aux conditions d'émergence des oligarchies ou des bourgeoisies les amenant à un processus de militarisation pour contenir la poussée révolutionnaire des classes populaires ; elle s'expliquerait aussi par une crise d'hégémonie des classes dominantes et par leur incapacité à se constituer en groupes stables dirigeant l'ensemble de la société. Il convient alors de se demander si le Mexique a évité une telle crise et quel lien existe entre la stabilité politique et la singularité de l'État face aux entrepreneurs. La Révolution mexicaine aurait-elle, d'une certaine façon, tenu lieu de plusieurs coups d'État et aurait-elle permis, tout au moins indirectement, le maintien d'une relative stabilité à long terme ?

7Quoi qu'il en soit, l'État mexicain a perdu une partie de sa légitimité au moment de la crise économique des années soixante-dix ; ses relations avec la bourgeoisie nationale se sont détériorées sans que ce soit au bénéfice des classes populaires. L'État s'oppose de façon notable à une fraction des entrepreneurs. La nationalisation des banques conduit le patronat industriel à adopter un comportement nouveau, celui de sujet politique. Toutefois le patronat du Jalisco et particulièrement de Guadalajara a moins modifié son comportement politique que celui des régions indiquées plus haut, et cela malgré une influence de longue date de l'Eglise et le fait que plusieurs idéologues et hommes politiques du PAN, l'opposition de droite au gouvernement, soient originaires du Jalisco. En outre, depuis la période post-révolutionnaire, la région est devenue un foyer important de contestation des politiques de l'État national ; cette hostilité s'est traduite par de grandes manifestations populaires telles que la Guerre des Cristeros et le sinarquisme. Certaines couches de la classe moyenne et une partie du patronat se sont opposées à la politique officielle concernant l'enseignement et ont créé en 1935 la première université privée du pays qui est devenue l'une des institutions d'enseignement supérieur les plus conservatrices de l'Amérique Latine.

8Les entrepreneurs de Monterrey et d'autres régions du pays ont essayé, sans grand succès, de faire adhérer leurs homologues du Jalisco à la cause du patronat mexicain et à un front commun contre certaines politiques de l'État. Comment peut-on expliquer le comportement politique, le rapprochement voire la collaboration des dirigeants économiques du Jalisco avec l'État ? Comment peut-on comprendre l'absence de conflits importants entre les entrepreneurs et le gouvernement national, régional et local ? Pourquoi le patronat de Guadalajara (deuxième ville du Mexique par sa population et troisième par sa production industrielle) refuse-t-il de s'engager politiquement dans les partis d'opposition ?

9Le principal argument qui sous-tend notre hypothèse consiste à affirmer que la différence de comportement politique des entrepreneurs du Jalisco par rapport à celui du patronat national et d'autres régions du pays peut être expliquée à partir de sa singularité régionale. Les rapports sociaux qui se sont tissés entre l'État fédéral, le gouvernement régional et local, les entrepreneurs, la classe ouvrière et d'autres pouvoirs régionaux (universités, firmes multinationales, Eglise...) ont façonné tout au long des cinquante dernières années une histoire régionale qu'il faudrait reconstituer.

10Dans les limites qui nous sont imposées, nous essayerons d'apporter brièvement quatre éléments de réponse les centrant sur le rapport entre les entrepreneurs et l'État en tant qu'acteurs sociaux pour éclairer leur comportement dans l'action ; il s'agira d'identifier certains lieux, certains moments de l'articulation entre ces deux acteurs, de sélectionner quelques événements pertinents à nos yeux et pouvant prendre valeur de paradigmes.

1er élément de réponse : Le partage du pouvoir local

11Dès l'époque coloniale, les dirigeants économiques et la classe politique de Guadalajara étaient fortement liés. A la fin du xviiie siècle, l'oligarchie issue de mariages entre commerçants et propriétaires terriens était déjà consolidée ; les commerçants espagnols arrivés à Guadalajara avec pour seul capital leur argent ne pouvaient espérer accéder à un rang élevé dans la hiérarchie sociale qu'en s'introduisant au sein de la vieille oligarchie par la voie la plus classique : l'alliance avec la classe possédante. Leur réussite financière et sociale dépendait donc des mariages qu'ils pouvaient contracter avec des filles d'hacendados, la terre étant la seule richesse que l'on pouvait hypothéquer pour obtenir des crédits dans la capitale tapatia. Une fois les crédits obtenus, les commerçants avaient la possibilité de financer les unités productives que représentaient les haciendas. C'est ainsi qu'ils purent contrôler l'agriculture, financer l'exploitation des mines et même, dans certains cas, intervenir dans les affaires municipales.

12Ce groupe oligarchique qui, un siècle plus tard, allait s'identifier avec las familias conocidas de Guadalajara était facilement reconnaissable de par son appartenance au Real Consulado de Comerciantes, ancêtre de la Chambre de Commerce, l'organisme patronal le plus puissant du Jalisco jusqu'à nos jours.

13Après la Révolution, pendant près de vingt ans, le lien entre les dirigeants économiques et la classe politique perd de sa force, les nouveaux hommes politiques n'appartenaient pas à "ces familles connues" de Guadalajara. Ils avaient été portés par les grands mouvements sociaux : ils étaient soit amis des grands dirigeants politiques nationaux soit issus d'une nouvelle couche sociale montante. Jusqu'aux années vingt, les hacendados avec leurs intérêts diversifiés, représentaient le groupe économique le plus important ; la Réforme Agraire, au milieu des années trente, allait redéfinir le pouvoir régional et local : de nouveaux groupes hégémoniques ont émergé et la nouvelle classe politique régionale ainsi que les dirigeants économiques ont cherché de nouvelles formes de partage du pouvoir local, arrivant à rétablir l'ancienne alliance brisée lors de la Révolution à partir de l'institutionnalisation de certains espaces sociaux dont certains ont constitué des cas originaux au Mexique. Trois institutions-charnières ont permis cette redistribution du pouvoir régional entre la classe politique et les dirigeants économiques : le Banco Refaccionario de Jalisco, le Consejo de Colaboracion Municipal et la Vice-Présidence de Guadalajara.

14- Le Banco Refaccionario de Jalisco a été créé en 1930 sur l'initiative du gouvernement de l'état avec pour objectif la constitution d'une institution mixte qui gérerait des capitaux provenant du gouvernement du Jalisco et ceux des particuliers. Pour son démarrage, on a choisi pour membres de son conseil d'administration quelques-uns des banquiers privés les plus anciens et les plus connus, le gérant de la succursale de la Banque du Mexique et le président-maire de la ville de Guadalajara. La création du Banco Refaccionario avait ainsi une double signification, économique et politique et constituait un outil essentiel pour l'établissement de contacts et l'élaboration de projets communs entre le gouvernement local et les représentants du secteurs privé.

15- Le Consejo de Colaboracion Municipal, le premier en son genre dans le pays puisqu'il a été créé en 1943, est une institution mixte dont la paternité semble relever de la présidence de Guadalajara. La gestion en est confiée aux représentants des syndicats officiels, à la municipalité de Guadalajara et au secteur privé essentiellement représenté par les commerçants.

16Cette organisation chargée de réaliser certains investissements urbains sous le contrôle direct de l'État est un bon exemple de ce que nous avons appelé l'institutionnalisation de l'espace social : un espace géré à la fois par le pouvoir d'État et par le secteur privé qui, en association, ont mis en œuvre une politique novatrice reposant sur l'exercice quotidien de la négociation et de la non-violence dans le but de conduire les affaires et, pour le secteur privé, d'obtenir les concessions qui lui permettront d'agir directement sur le développement de la ville et de réaliser ses propres affaires. Le Consejo de Colaboracion apparaît enfin comme un espace de convergence pour les "leaders" idéologiques, économiques et politiques locaux.

17- La Vice-Présidence de Guadalajara créée au milieu des années 40 est une place qui a été octroyée, dès l'origine, aux entrepreneurs. La capitale du Jalisco a été la première ville qui a ouvert cette porte des destinées publiques aux intérêts privés. Le gouvernement régional a consenti "ce sacrifice" pour s'assurer le rapprochement et la collaboration des détenteurs des capitaux grâce à leur inclusion directe dans les affaires publiques. C'est ainsi que le candidat gouverneur a demandé à la Chambre de Commerce de lui fournir des noms de personnes pouvant occuper plusieurs hautes fonctions dans son gouvernement. La vice-présidence de Guadalajara a pour fonction affichée l'embellissement de la ville ; néanmoins on peut reconnaître derrière l'aspect diplomatique de cette charge un véritable pont jeté entre le pouvoir privé et le pouvoir public. Le vice-président en tant qu'agent d'articulation est notoirement chargé des "public-relations" mais il est surtout responsable des flux d'informations et des consultations réservées aux élites économiques et politiques. La vice-présidence est l'endroit où se sont amortis certains conflits et où sont connus, à l'avance, les projets d'investissements.

Deuxième élément de réponse : la perméabilité sociale des dirigeants régionaux

18Les dirigeants régionaux du milieu du siècle, tant les hommes politiques, la hiérarchie ecclésiastique que les leaders idéologiques ou les hommes d'affaires, ont souvent suivi le même processus de socialisation ; par exemple les migrants qui arrivèrent à Guadalajara en provenance du même village (el paisanaje), les liens créés entre condisciples ou à travers la relation maître-élève ; le séminaire était un autre lieu où se formaient les contacts et les rapports personnels ; c'était l'un des plus importants d'Amérique Latine de par les vocations suscitées et le nombre de ses membres appartenant au clergé. Enfin, des liens de camaraderie se nouaient entre membres des mêmes organisations de jeunesse, religieuses généralement.

19A partir de ces types de socialisation commune s'est établi un réseau de rapports sociaux qui sera décisif pour l'avenir. Plusieurs gouverneurs, des entrepreneurs et le dirigeant "à vie" de la Chambre de commerce ont fréquenté le séminaire pendant leur jeunesse et c'est là qu'ils ont fait connaissance du premier cardinal du Mexique. Le gouverneur qui a permis la création du Consejo de Colaboracion municipal et les intellectuels qui en ont rédigé la constitution ont une même origine géographique. Autre exemple intéressant, le groupe d'études de l'ACJM (Association catholique de la jeunesse mexicaine) constitué en 1920. Si l'on suit les trajectoires personnelles de ses membres, on les voit diverger de façon surprenante quelques années plus tard : certains deviennent cristeros et meurent dans cette guerre ; trois entrent dans le parti officiel et deviennent gouverneurs du Jalisco (l'un avait été secrétaire du gouvernement du Général Cardenas, président de la République, l'autre a été sénateur et secrétaire particulier du Général Avila Camacho, président du Mexique ; le troisième enfin est devenu romancier, président de l'Académie de la Langue et Ministre de l'Éducation sous Diaz Ordaz). Un autre membre de cet ancien groupe d'études catholiques devint le conseiller le plus important auprès des banques, de la Chambre de Commerce et des entrepreneurs de la région (il sera lui-même plus tard leader intellectuel et candidat national du PAN -Partido Accion Nacional- à la Présidence de la République). Durant les années 40, deux de ces personnages contribueront, avec l'archevêque, à tisser les liens qui vont transformer les rapports entre le secteur privé, l'Eglise catholique et le gouvernement du Jalisco.

20Le rôle que ces acteurs sociaux ont joué au niveau de l'Eglise, du gouvernement, du patronat ou au niveau d'interventions techniques a été déterminé par des rapports de parenté, d'amitié, de clientélisme ou de "compadrazgo". Les espaces des relations privées ont constitué des supports privilégiés pour tempérer les conflits et pour résoudre les problèmes posés par les Affaires publiques.

Troisième élément de réponse : la question urbaine

21Les années 30 et 40 ont été cruciales pour l'économie et la société de la région à cause d'un ensemble de facteurs dont la croissance démographique, la fin de la guerre cristera (1926-1929), la création de la Banque régionale (1930), la Réforme Agraire (1935-1940), la modernisation des communications, la migration accélérée des capitaux et de la population vers Guadalajara qui, en 1940, avec ses 230 000 habitants représentait 16 % du total de la population du Jalisco et qui, aujourd'hui, avec plus de 3 millions d'habitants, réunit presque 60 % de la population de l'état. C'est ainsi qu'a pu prospérer une nouvelle forme d'accumulation du capital : la production immobilière.

22A Guadalajara, l'organisation de l'espace a été revendiquée par les commerçants qui représentaient le groupe économique le plus ancien et le plus puissant. Ce sont eux qui ont transformé les modes de gestion économique et urbain en se plaçant comme les principaux promoteurs de la Banque régionale qui a privilégié le financement du capitalisme immobilier. Ce capital immobilier s'est constitué à partir d'une coalition d'intérêts entre chacun des secteurs du patronat et l'État. Les commerçants et les banquiers ont joué un rôle prédominant mais les ex-hacendados (propriétaires du sol à la périphérie de la ville) ont également été très actifs ; Les industriels transfèrent de plus en plus, encore aujourd'hui, leurs capitaux vers l'immobilier, attirés par des crédits officiels favorables et par le développement touristique. Les entrepreneurs et les constructeurs concluent toujours des alliances conjoncturelles avec les diverses fractions du capital. Grâce à leurs techniciens, ils interviennent dans toutes les activités de la production de l'espace : urbanisation et lotissement de terrains, achat et vente de biens fonciers, construction de logements, création de parcs industriels, hôtellerie.

23De la fin de la 2ème guerre mondiale jusqu'en 1970, les lotisseurs privés ont connu un véritable âge d'or en réalisant d'importants bénéfices grâce à la production de lotissements populaires. La croissance accélérée de Guadalajara a permis à la ville de s'étendre jusqu'aux terres ejidales dont le prix est moins élevé que les terres privées. La base des couches moyennes s'élargit grâce à l'élan donné par l'économie et Guadalajara a pu amorcer un processus de croissance verticale. Les nouveaux appartements, les condominiums, les immeubles de bureaux, et les hôtels permirent de dégager des profits substantiels dont a bénéficié le capital immobilier et qui ont attiré les entrepreneurs, les hommes politiques et les universitaires.

24La question urbaine est une pièce maîtresse de l'explication de l'absence de conflits graves entre le pouvoir politique et le pouvoir économique régional. Là se joue une médiation privilégiée de par les échanges réciproques qui se sont noués entre les fonctionnaires et les entrepreneurs. La ville apparaît donc comme le point de rencontre entre le capital commercial, industriel et financier, les exigences liées à la mobilité sociale des membres des professions libérales appartenant aux couches moyennes et les intérêts d'une nouvelle bourgeoisie immobilière d'origine étatique. Au cours des cinquante dernières années de l'histoire de la région, c'est le contact entre le pouvoir politique et le capital immobilier (où sont associées les activités commerciales, les banques, l'industrie et les services) qui constitue le noeud de l'explication de l'orientation des rapports sociaux au sommet du pouvoir régional.

25On voit très fréquemment un grand commerçant, un industriel ou un promoteur immobilier entretenir des relations personnelles avec un haut fonctionnaire régional ou national. Les concessions accordées pour la réalisation de grands travaux comme les routes régionales, les immeubles d'appartements "d'intérêt social" exigent certaines garanties techniques mais supposent avant tout que soient préalablement établies des relations sociales et personnelles.

Quatrième élément de réponse : La nationalisation des banques

26Il n'en reste pas moins vrai que depuis cette période bénie de croissance les entrepreneurs du Jalisco ont perdu du terrain en ce qui concerne l'orientation du développement industriel commercial et bancaire. Dès l'arrivée des grands capitaux extrarégionaux et transnationaux au cours des années 1960, ils ont été relégués, à quelques exceptions près, à un rôle secondaire dans les prises de décision régionales. Cette perte relative de pouvoir pour les patrons locaux est liée au processus de centralisation économique et politique qui caractérise le Mexique.

27Tout se passe comme s'il y avait des barrières infranchissables empêchant les entrepreneurs locaux de passer des branches traditionnelles de l'industrie aux branches de production intermédiaire et d'équipement. Les grands commerçants de Guadalajara ont davantage souffert de cette perte d'hégémonie, surtout ceux qui avaient introduit et exploité pendant plus de 30 ans les chaînes de supermarchés. Le cas des banquiers est similaire et la nationalisation des banques (1982) n'a été qu'un coup de grâce puisque depuis plusieurs années déjà, s'était réalisé un processus de fusion et d'intégration des banques locales au sein des grandes corporations financières nationales.

28La nationalisation des banques a cependant modifié la nature hégémonique du capital financier à l'intérieur de la classe dominante nationale provoquant la transformation des termes de l'accord qui avait été établi entre l'État et les entrepreneurs depuis 1925, ce qui a accéléré le processus de politisation de ces derniers ; ce phénomène est d'une grande importance dans l'histoire récente du pays.

29Le type de réponses du patronat mexicain face à la nationalisation des banques (étonnement, manque d'unanimité, de consensus et d'organisation entre les divers groupes) est révélateur de l'existence antérieure de certaines divergences entre le capital financier et le capital industriel. Les banques mexicaines, attirées par les profits dégagés par la spéculation sur les devises et la participation aux marchés internationaux des capitaux, avaient relégué à une place secondaire l'octroi de crédits à l'industrie nationale qui n'était pas liée à leur système financier.

30Malgré les déclarations des entrepreneurs du Jalisco à propos de la nationalisation des banques, il faut reconnaître que les conséquences sur eux ont été moins fortes que sur d'autres groupes patronaux du privé. Ceci peut s'expliquer d'abord par le fait que la presque totalité des banques locales et régionales qui avaient été créées à Guadalajara avaient déjà perdu leur autonomie à la suite de leur absorption au sein des grandes institutions financières. C'est pourquoi la nationalisation n'a pas affecté, comme ailleurs les intérêts économiques des entrepreneurs de Guadalajara. Bien au contraire, l'ouverture des cajas de bolsa, opérant de manière efficace comme des banques parallèles, leur a offert, malgré la crise, de nouvelles opportunités de spéculer.

31Par ailleurs, la nationalisation n'a pas apporté de modifications dans les conseils de direction des banques du Jalisco, ni dans les personnes des directeurs ou des gérants à part le Banco Refaccionario de Jalisco. Les grands industriels, commerçants et promoteurs immobiliers de Guadalajara jouent toujours leur rôle de conseiller et "consultants" auprès des banques nationalisées. Il faut souligner encore que ces mêmes entrepreneurs avaient profité depuis longtemps des crédits bancaires pour leurs affaires privées.

32Enfin, la nationalisation a suscité l'espoir chez plusieurs petits entrepreneurs d'obtenir les crédits qui ne leur avaient pas été consentis auparavant. Il reste néanmoins à savoir si la nationalisation a modifié l'orientation des crédits qui, avant, étaient presque exclusivement accordés à la moyenne et surtout grande entreprise.

33En conclusion les entrepreneurs de Guadalajara ont obtenu de grands avantages économiques grâce à leur rapprochement avec l'État : crédits, informations utiles aux affaires, dérogations, permis et concessions. Cette solidarité entre groupes d'intérêts, forgée et entretenue soigneusement, peut aider à expliquer la collaboration entre les deux pouvoirs politique et économique alors que d'autres groupes industriels dans diverses régions essaient au même moment de prendre leur distance vis-à-vis de l'État et de conquérir une certaine autonomie. Il faudrait également prendre en considération une autre hypothèse explicative de cette singularité, à savoir le fait que les entrepreneurs de Guadalajara seraient des acteurs de classe faibles ayant besoin, comme la classe ouvrière régionale, du concours de l'État pour faire valoir leurs intérêts.

Auteurs

Chercheur au Colegio de Jalisco. Guadalajara.

© Éditions de l’IHEAL, 1989

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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