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Pouvoir local, régionalismes, décentralisation

 | 
Jean Revel-Mouroz

1. Décentralisation et Régionalisation

Le pouvoir local dans les stratégies territoriales en Amérique Centrale

Mario Lungo Ucles

Texte intégral

1L'analyse de la relation, multiple et contradictoire, entre pouvoir local et stratégies territoriales dans l'Amérique Centrale d'aujourd'hui est une démarche très suggestive. Elle nous conduit à aborder de nombreux points  :

  • L'espace de la confrontation entre révolution et contre-révolution et ses exigences territoriales.
  • La structure territoriale antérieure à ces années difficiles et ce qui en survit.
  • Le rôle de cette relation dans un contexte de crise économique et de guerre.
  • Le débat, enfin, sur démocratie et socialisme.

2Ceci nous amène à réfléchir sur l'avenir des territoires en Amérique Centrale, et ce texte fait état de ces réflexions sous forme de propositions pour la discussion. Elles reposent sur des thèses et hypothèses nées, et développées parfois, à partir de lectures, de discussions et de travaux réalisés antérieurement. Cette tâche qui concerne une dimension cruciale de la réalité centro-américaine doit être poursuivie et il s'agit, à partir de ces propositions, de faire avancer les recherches autour de cette problématique.

PREMIERE PROPOSITION RUPTURE DU CONTROLE TERRITORIAL, REVOLUTION ET CONTRE-REVOLUTION

3Le 19 juillet 1979, avec le triomphe de la Révolution Populaire Sandiniste, s'ouvre une nouvelle période politique en Amérique Centrale. Cette caractérisation -sujette à discussion- que nous avons intégrée dans d'autres travaux, conduit à nous interroger sur ses conséquences territoriales.

  • 1 Michel FOUCHER ; voir particulièrement l'article Problèmes stratégiques et politiques de la fronti (...)

4Notre proposition est la suivante  : à partir de cette date, l'ensemble des pays centroaméricains (à des degrés divers) connaît une rupture dans le contrôle territorial à cause des processus révolutionnaires et contrerévolutionaires qui se développent dans la région. Il s'agit d'une rupture dans le contrôle territorial, sous l'angle du politique et du militaire essentiellement, mais qui affecte également les aspects économiques et la population1.

5Prenons quelques exemples. Le cas du Nicaragua est sans doute celui qui a été le plus analysé à partir de points de vue variés La Révolution Sandiniste a provoqué une rupture dans le contrôle territorial existant du temps de Somoza en des points-clefs, particulièrement dans les territoires urbains de la côte Pacifique et la zone nord du pays. 1979 marque les débuts de la construction d'un nouvel ordre territorial révolutionnaire. Rapidement, toutefois, l'activité militaire contrerévolutionnaire cherche à casser ce processus (outre les erreurs faites dans la façon de gérer le lien spécial que les minorités ethniques entretiennent avec leurs territoires) ce qui crée une situation qui pourrait affecter le développement de la société future actuellement en construction au Nicaragua.

  • 2 Nous avons réalisé deux travaux exploratoires : El Salvador, 1979-1983 : la guerra revolucionara y (...)

6Le Salvador a été peu étudié sous cet angle2  : à cause de ses dimensions réduites (21 000 kms), de sa densité démographique (5,5 millions d'habitants) d'une occupation quasi générale de tout le pays depuis le siècle passé et de sa guerre populaire révolutionnaire, la rupture du contrôle territorial y est plus complexe, peut-être aussi profonde qu'au Nicaragua, même si la lutte ne s'est pas définie. De toutes manières, quelle que soit la solution apportée à la situation actuelle (en faveur ou contre les forces révolutionnaires) il est clair que cette perte de contrôle laissera des traces indélébiles. Il suffit de signaler que certaines régions, si limitées soient-elles, connaissent une amorce de contrôle populaire aux nuances innombrables. Dans l'autre pays de l'Amérique centrale où se déroule une lutte révolutionnaire armée, le Guatemala, il n'y a pas eu de ruptures permanentes dans le contrôle territorial établi par les classes dominantes. La stratégie de contre-insurrection ancrée sur des territoires définis comme "pôles de développement" a, toutefois, provoqué des changements dans les formes traditionnelles de contrôle du territoire, en grande partie, à la suite de la diminution de la participation civile qui s'exprimait jusqu'alors.

  • 3 Nous ne connaissons pas d'études systématiques sur le Honduras. Le cas de la zone nord du Costa Ri (...)

7Les deux autres pays, le Honduras et le Costa Rica, surtout le premier, ont vu le contrôle sur d'importantes régions frontalières passer en mains étrangères en se transformant en base arrière pour les forces contrerévolutionnaires nicaraguayennes3.

8Ainsi donc, reprendre le plein contrôle du territoire en Amérique Centrale n'est pas étranger aux projets politiques globaux en jeu, c'est-à-dire, à la résolution des processus révolutionnaires et contrerévolutionnaires.

DEUXIEME PROPOSITION LES SURVIVANCES DE L'ANCIENNE BASE TERRITORIALE

  • 4 On peut trouver quelques idées dans : Blas REAL ESPINALES et Mario LUNGO UCLES : La problematica r (...)

9La perte de contrôle territorial que nous venons de signaler s'inscrit dans une structure régionale donnée dont il convient de rappeler certaines caractéristiques pour être en mesure d'observer ceux qui demeurent actuellement4.

  • 5 A partir de ce moment, nous commençons à utiliser fréquemment le terme "régional" et pas seulement (...)
  • 6 Blas REAL E. et Mario LUNGO U. op. cit

10Si l'on part du fait que le développement régional doit s'analyser dans le cadre de la division sociale du travail5 on voit que la structuration du territoire avec le processus d'industrialisation et d'intégration économique amorcé en Amérique Centrale en 1960 a fondamentalement été déterminé par l'élargissement des rapports capitalistes de production, ce qui conduit à une aggravation des contradictions régionales phénomène qui doit être distingué de l'apparente homogénéisation des forces productives au niveau régional avec la diminution des contradictions sociales6.

11Selon nous, ce processus de restructuration, au niveau des régions, conduisait à une éventuelle disparition du pouvoir local qui avait déjà montré sa faiblesse au cours de l'histoire. Dans les années 60, il a été accompagné par des politiques régionales élaborées par les différents appareils de l'État  ; elles comprenaient des programmes sectoriels de développement agricole jusqu'à des plans globaux qui se donnaient pour objectif de résoudre les "désajustements" et les "inégalités régionales".

  • 7 Nous utilisons ce terme malgré les discussions qu'il a suscitées.

12L'impulsion régionaliste, fondamentalement économiste et technocratique ne dura que quelques années. Pratiquement en même temps que disparaît l'expérience intégrationniste, les tentatives régionalisantes perdent de leur importance. Cependant, la structuration régionale des années 60 -qui a atteint sa maturité dans les années 70- va créer, et c'est un paradoxe, de nouvelles conditions favorables à la lutte de libération des classes populaires à cause de l'aggravation des vieilles contradictions jusqu'au moment où, avec la nouvelle période politique ouverte en Amérique Centrale en 1979, la dimension géopolitique7 devient prédominante dans les problèmes territoriaux de l'Isthme, une position qui était restée diffuse les décennies précédentes.

13C'est dans ce sens que nous avons affirmé que dans les années 80 les frontières de l'ensemble centroaméricain "éclatent" et que les territoires commencent à jouer des rôles inédits en sortant de l'oubli et en devenant des régions où se développent d'importants processus socio-politiques.

14Quels sont les éléments qui survivent de la base territoriale que les années 60 et 70 ont structurée ? La disparité des territoires -une manifestation intrinsèque du développement capitaliste qui s'accentue actuellement- et l'élargissement des rapports sociaux propres à la production capitaliste sont les bases déterminantes du rôle géopolitique qui prédomine aujourd'hui dans l'ensemble du territoire centroaméricain et spécifiquement dans nombre de ses parties.

15Prenons un seul exemple, celui de Guatemala. La base territoriale d'une des principales organisations révolutionnaires -avec une forte composante indigène- se trouve située dans les régions de l'altiplano, plus faiblement touchées par le développement capitaliste. Ceci explique sans aucun doute le déploiement d'une stratégie de répression qui ne peut porter un réel préjudice au processus d'accumulation du capital, tandis que cette même stratégie se heurte à d'énormes difficultés dans la région dite boca-costa où se trouvent quelques-unes des plus grandes plantations d'exportation depuis le siècle dernier.

16Une analyse de la rupture du contrôle territorial et surtout, une réflexion sur le rôle du pouvoir local dans une stratégie territoriale alternative ne peuvent avoir une quelconque validité si l'on ne tient pas en compte cet aspect territorial de l'accumulation.

TROISIEME PROPOSITION CRISE ECONOMIQUE, GUERRE ET TERRITOIRE

17Actuellement, la combinaison de la crise économique et de la guerre détermine fondamentalement le territoire  ; il convient d'examiner brièvement ces deux éléments afin de prévoir leur impact dans l'avenir.

18La crise est connue dans ses dimensions et ses causes  ; son aggravation est probable et la direction principale que prennent les actuelles politiques de réajustement structurel pour une meilleure insertion des économies centroaméricaines à la nouvelle division internationale du travail -objectif difficile à atteindre dans sa totalité- ne laisse pas présager une conformation plus juste de la structure territoriale.

19C'est un modèle connu qui inspire en majeure partie ces politiques de réajustement structurel mises en œuvre ou en voie de l'être dans nos pays  ; elles cherchent à influer sur le secteur externe de l'économie, sur la fiscalité, sur le domaine du crédit et de la monnaie et sur les prix et les salaires principalement.

20Nous ne connaissons pas d'études sur les effets de l'application de ces politiques de réajustement structurel sur la configuration territoriale ou régionale en Amérique Centrale, effets qui ne peuvent que varier selon le lieu malgré leurs traits communs.

21Nous pouvons toutefois prévoir que la transformation de la structure productive (particulièrement dans l'agriculture que l'on s'efforce de réorienter vers l'exportation au préjudice des produits traditionnels, alimentaires surtout) aura un impact régional que nous ne pouvons évaluer avec certitude mais qu'il faudra analyser pour connaître sa dimension réelle.

  • 8 Voir surtout : Geopolítica de la crisis regional. Cuadernos INIES-CRIES, Nicaragua, 1984.

22Mais c'est la guerre qui, à notre avis, pèse le plus lourd dans le rapport qu'elle entretient avec la crise économique. Peut-être est-ce dans les travaux de Xavier Goriostaga8 que l'on trouve à ce sujet la réflexion la plus élaborée  : il a soutenu à plusieurs reprises que les intérêts stratégico-militaires des États-Unis dans la région centroaméricaine sont plus importants que l'ensemble des intérêts économiques. Pour eux, la crise qui frappe l'Amérique Centrale est un aspect de la crise de son système global de domination or une faillite dans cette aire géographique est tout simplement inacceptable.

23Les références historiques signalées dans les différents travaux de Gorostiaga ne nous semblent pas suffisantes pour établir les fondements de l'option politique d'une solution à la crise qui concernerait tous les pays de l'Amérique Centrale (particulièrement à cause du poids qu'ont dans son analyse les aspects économiques et géopolitiques extérieurs par rapport aux bases politiques et économiques internes)  ; cependant, son approche a le mérite de rappeler que le destin de tout territoire dans les pays de l'Amérique Centrale et par suite de n'importe quelle stratégie territoriale alternative est profondément marqué par la combinaison de la crise économique et de la guerre dans ce contexte géopolitique.

24Les territoires qui apparaîtront au terme de cette profonde crise globale qui frappe les pays de l'Amérique Centrale porteront la marque de cette combinatoire particulière de ces deux processus et de leur intime relation avec le problème du pouvoir politique dans nos formations sociales et du degré de l'hégémonie américaine dans la région.

QUATRIEME PROPOSITION POUVOIR LOCAL ET STRATEGIES TERRITORIALES

25C'est à l'intérieur du cadre précédemment décrit que l'on peut penser au pouvoir local et aux stratégies territoriales. Partons d'une prémisse générale  : le pouvoir local ne s'épuise pas dans le gouvernement local, autrement dit, pour se situer au niveau de ce travail, le pouvoir territorial ne se limite pas aux gouvernements des territoires locaux. Selon notre point de vue, le pouvoir local inclue, outre ceux que l'on vient de nommer, les différentes formes de pouvoir qui existent sur un territoire donné et à un moment donné (malgré son évidence nous précisons que, dans notre vision, le pouvoir territorial n'est pas un ensemble isolé mais une partie intégrante du système politique dans sa totalité, ce qui signifie souvent, au-delà des frontières nationales). Ainsi, par exemple, l'existence d'un mouvement revendicatif à l'échelle régionale (beaucoup d'entre eux ont leur origine dans le processus contradictoire qui a présidé à la formation des États nationaux) ou le poids politico-économique d'une entreprise transnationale implantée dans une région déterminée, constituent des formes de pouvoir territorial qui s'ajoutent aux gouvernements locaux.

  • 9 Ils ont été abordés dans notre étude : Gobiernos locales y planificacion de la vivienda popular ur (...)

26Voici d'autres points qu'il nous semble également important d'analyser, ils concernent les gouvernements locaux en général mais peuvent se référer au niveau régional.9.

27La relation entre gouvernement central (national) les gouvernements locaux et les communautés ou organisations de base renvoie au problème de la décentralisation et à son rôle dans le développement socio-économique et à la démocratisation du pouvoir politique.

  • Le problème de l'autonomie politique réelle et potentielle des administrations locales, leur forme d'élection et leur légitimité.
  • Le problème de leurs moyens économiques et de leur degré d'autonomie dans ce domaine. Quelle incidence a la crise actuelle et les politiques de réajustement structurel ?
  • La perte d'importance que subissent les gouvernements régionaux et locaux dans la plupart de nos pays, l'apparition et le développement d'institutions autonomes à l'échelle nationale chargées des services collectifs autrefois assumés par les gouvernements locaux (énergie, eau, transports etc.) dont une nouvelle conception se révèle nécessaire à la suite des modifications actuelles de l'État.
  • L'hétorogénéité croissante du cadre dans lequel s'exerce l'action sociale et territoriale des gouvernements locaux ainsi que leurs tentatives de renforcement de leur rôle à travers la création de fédérations et de leur réalité institutionnelle en donnant à l'encadrement une formation technique et politique.

28Tout ces points méritent d'être analysés en détail, spécialement ceux qui portent sur les gouvernements régionaux (quand ils existent effectivement) dans leur forme concrète, dans la mesure où ils autoriseront le point de vue critique et fourniront une base aux différentes stratégies territoriales.

29Ceci dit, nous pensons que, de même que le pouvoir local ne peut se réduire au gouvernement local (le régional, dans ce cas) nous ne pouvons pas parler, dans l'abstrait, de stratégie territoriale. Il existe, en effet, différentes stratégies territoriales mais au premier niveau, nous nous trouvons en présence de deux types  : celles qui ont pour but de contribuer au maintien du système capitaliste (il y a, dans ce groupe, des variantes souvent radicalement opposées) et celles qui tâchent de construire un nouveau système social (ici la difficulté énorme est de préciser quel nouveau système on veut mettre en place).

30Ceci nous amène au problème de la démocratie, et du socialisme, du rôle que jouent l'organisation territoriale et ses gouvernements de ce point de vue et de celui de la transition politique, un point qui servira de conclusion à ces reflexions.

CINQUIEME PROPOSITION DEMOCRATIE, SOCIALISME ET LES TERRITOIRES DU FUTUR

31Cette dernière proposition, plutôt que sous sa forme générale, devra être visualisée dans le présent et le futur de l'Amérique Centrale.

32La démocratie, le socialisme exigent un nouvel ordre territorial et celui-ci doit rendre possible le déploiement maximal de toutes les formes du pouvoir local. Ainsi formulée, cette proposition peut rallier tous les suffrages. Si on la précise pour l'adapter au présent et au futur de l'Amérique Centrale, elle ne crée manifestement pas de consensus. D'abord, parce que les avis diffèrent sur ce qu'est et doit être une démocratie authentique. Selon nous, elle ne se limite pas, tant s'en faut, aux processus électoraux facilement manipulables pour des raisons idéologiques mais exige un pouvoir réellement populaire. Ensuite parce que le socialisme suscite des choix variés. Sans adhérer à l'idée qu'il existe des prétendus "socialismes" qui n'altèrent en rien l'essence du sytème capitaliste, nous pensons qu'il ne s'agit pas de suivre des modèles mais que chaque processus révolutionnaire construit sa propre transition et façonne son propre futur socialiste.

33En ce qui concerne l'Amérique Centrale, on peut à la fois dire que sont erronés les processus de "démocratisation" qui se réduisent à la réalisation d'élections, si libres soient-elles, ou au respect des droits de l'homme et que le chemin ouvert par le Nicaragua ne sera pas la route que prendront les autres pays pour mettre en œuvre leurs transformations sociales.

  • 10 David SLATER, op. cit

34Quelles stratégies territoriales adopter, quel rôle attribuer au pouvoir local à partir de cette position ? Reprenons l'analyse comparative de David Slater sur le cas cubain et nicaraguayen et ses commentaires sur les formes de politique spatiale. Il distingue quatre formes traditionnellement acceptées  : la réduction des inégalités territoriales par le développement économique et social, les politiques en faveur de l'interdépendance et l'intégration des régions, la suppression de la séparation entre ville et campagne et la décentralisation administrative dans le pouvoir de prise de décision.10

35Attribuant à cette dernière un poids politique plus grand, il signale que le Nicaragua, surtout, a développé deux autres formes particulièrement importantes -l'autonomie des régions et la défense de l'intégrité territoriale- qui, avec la décentralisation administrative du pouvoir de prise de décision, constituent les axes principaux de l'actuelle politique territoriale sandiniste.

36Si nous prenons en compte le poids géopolitique de la région centraméricaine dans son ensemble et le fait que la crise économique a des liens étroits avec les guerres dans ces pays, qu'elles soient révolutionnaires ou contrerévolutionnaires, nous ne pouvons qu'adhérer à l'opinion de cet auteur lorsqu'il mentionne l'existence d'un impératif territorial.

37Cet impératif territorial, associé aux projets politiques globaux en cours, détermine les stratégies territoriales dans l'Amérique Centrale d'aujourdh'ui particulièrement ce que nous pourrions dénommer les stratégies territoriales alternatives qui s'allient à des processus de rupture avec la logique capitaliste.

  • 11 Voir les travaux de José Luis CORAGGIO qui traitent de la relation existant entre transition et te (...)

38Ceci est clair pour le cas du Nicaragua qui a amorcé un difficile processus de transition11. C'est clair également pour le Salvador à l'étape actuelle de la guerre révolutionnaire et, dans une moindre mesure, pour le Guatemala bien que ces deux derniers pays n'aient pas mis à l'ordre du jour la rupture avec la logique capitaliste. Cependant, l'impératif territorial est un outil d'analyse valable aussi pour les autres pays de l'Amérique centrale, spécialement à cause des déterminants géopolitiques déjà mentionnés.

  • 12 Nous pensons que c'est une profonde erreur de parler de "crise" en général pour les pays d'Amériqu (...)

39Cet impératif territorial doit inclure, en tout état de cause, les processus de rupture du contrôle territorial par les processus de lutte révolutionnaire et contrerévolutionnaire existant actuellement, les éléments appartenant à la structure territoriale produite à l'époque de la formation des États centroaméricains, les spécificités de la crise12 dans chaque formation sociale, la forme et le poids historique des diverses manifestations du pouvoir local etc. et fondamentalement ses liens avec les projets politiques globaux qui sont en jeu et qui élaborent, pas toujours de façon explicite, des stratégies territoriales propres.

40La relation entre pouvoir local et stratégies territoriales nous montre combien il serait erroné de l'isoler des projets politiques globaux antagoniques car ce sont eux qui donneront leur configuration aux territoires de la future Amérique Centrale lorsque triompheront les forces sociales et politiques qui en sont porteuses. En faire un objet de réflexion est une tâche qui rend incontournable l'analyse territoriale actuelle dont ces pages offrent une première ébauche seulement.

Notes

1 Michel FOUCHER ; voir particulièrement l'article Problèmes stratégiques et politiques de la frontières nord du Nicaragua. Cahiers des Amériques Latines (1) printemps 1985.
David SLATER : Socialism, democracy and the territorial imperative : éléments for a comparison of the cuban and nicaraguan experiences" Antipode 18 (2) septembre 1986. (publication en espagnol dans le prochain numéro de Estudios Sociales Centroamericanos).

2 Nous avons réalisé deux travaux exploratoires : El Salvador, 1979-1983 : la guerra revolucionara y los cambios en la estructura regional. Cuadernos Tabique (6) Facultad de Arquitectura Autogobierno, Universidad Nacional Autonoma de Mexico, septembre 1984 et La construccion de la retaguardia territorial y el problema de la insurreccion en el proceso revolucionario salvadoreno de los anos 80. (inédit).

3 Nous ne connaissons pas d'études systématiques sur le Honduras. Le cas de la zone nord du Costa Rica a été analysé par Carlos GRANADOS et Liliana QUEZADA dans l'article : Los intereses geopoliticos y el desarrollo de la zona nor-atlantica costarricense. Estudios sociales centroamericanos (40) janvier-avril 1986. CSUCA. San José.

4 On peut trouver quelques idées dans : Blas REAL ESPINALES et Mario LUNGO UCLES : La problematica regional en Centroamérica. Estudios Sociales Centroamericanos (23) mai-Août 1979 et Mario LUNGO UCLES : Panorama histórico de las regiones fonterizas en Centroamérica : 6 tesis y 2 hipotesis. Estudios Sociales Centroamericanos (40) janvier-avril 1986.

5 A partir de ce moment, nous commençons à utiliser fréquemment le terme "régional" et pas seulement "territorial" étant donné ce qu'il connote dans les analyses et les réflexions qui nous intéressent ici ; nous sommes conscient toutefois de son ambiguïté.

6 Blas REAL E. et Mario LUNGO U. op. cit

7 Nous utilisons ce terme malgré les discussions qu'il a suscitées.

8 Voir surtout : Geopolítica de la crisis regional. Cuadernos INIES-CRIES, Nicaragua, 1984.

9 Ils ont été abordés dans notre étude : Gobiernos locales y planificacion de la vivienda popular urbana. Communication présentée au Séminaire International : Soluciones habitacionales desarrolladas par la poblacion de bajos ingresos en el tercer mundo. Facultad de Arquitectura y Urbanismo. Universidad Central de Venezuela 6-10 avril 1987.

10 David SLATER, op. cit

11 Voir les travaux de José Luis CORAGGIO qui traitent de la relation existant entre transition et territoire, particulièrement l'article Posibilidades de un ordenamiento territorial para la transicion en Nicaragua, 1982. Et le livre : La transicion difícil, de José Luis CORRAGIO et Carmen Diana DEERE.- Mexico, Siglo xxi, 1987.

12 Nous pensons que c'est une profonde erreur de parler de "crise" en général pour les pays d'Amérique Central. La crise du Nicaragua, tout à fait particulière, peut se qualifier de "crise de transition" ; la crise qui touche le Salvador est une crise totale (politique, économique, sociale et idéologique) ; la crise du Costa Rica est essentiellement, mais pas exclusivement, économique etc.

Auteur

Directeur du Programa Centroamericano de Apoyo Docente. CSUCA. Costa Rica.

© Éditions de l’IHEAL, 1989

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