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Pouvoir local, régionalismes, décentralisation

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Jean Revel-Mouroz

1. Décentralisation et Régionalisation

Limites et possibilités politiques de l'identité territoriale au Mexique

Jorge Zepeda Patterson

Texte intégral

1Le régionalisme n'est pas une contradiction fondamentale de la société mexicaine, c'est évident, du moins pas avec la force qu'il connaît dans certains pays d'Europe. Cependant, la province a joué un rôle central sur la scène où se déroulaient les grands événements nationaux : l'Indépendance, la Réforme et la Révolution, trois moments constitutifs de la nation mexicaine, ont pris naissance en province et, d'une certaine manière, avec eux, la "régionalité" a fait irruption dans la capitale du pays.

2Dans les pages suivantes, nous voulons examiner jusqu'à quel point les identités nationales constituent un facteur politique au Mexique. Ce n'est ni l'unique ni le plus important mais ses potentialités peuvent être activées par les autres conflits fondamentaux qui traversent la société mexicaine. Il nous semble que la société régionale offre un cadre - presque un instrument- que les diverses classes sociales ont pu utiliser successivement à des fins politiques. Les revendications avancées sont un mélange de régionalisme bourgeois et de conservatisme populaire ; ce sont aussi des manifestations d'auto-défense qui, en certaines occasions, donnent lieu à des expressions sociales et politiques d'une profonde radicalité.

3Explorer dans quelle mesure la "régionalité" est une notion porteuse de changement et une force de démocratisation est l'objectif de cet essai. Il nous semble particulièrement intéressant de saisir la dynamique de la relation existant entre les pouvoirs nationaux et les pouvoirs locaux et, à l'intérieur de cette dynamique, évaluer la possibilité que se constituent des sujets politiques régionaux comme alternative aux groupes de pouvoir local.

Histoire d'un Centre

4La formation des régions au Mexique est un produit de l'histoire nationale et non le contraire. Ceci s'explique par le fait que le centre politique est né avant son territoire. A la différence de l'Europe où les régions préexistaient, dans leur configuration achevée, à la Nation et à l'État (France, Allemagne, Italie) la ville de Mexico existait avant son territoire. Certes, la façon dont elle va s'articuler avec lui et définir avec précision ses limites sera le résultat d'un long processus, mais sa centralité ne sera jamais contestée (sauf dans les cas-limite des projets séparatistes). Le pays n'est pas né de la convergence d'une série de régions qui peu à peu se seraient donné un centre hégémonique et une unité politique plus vaste. Au contraire, la prééminence de la ville de Mexico a été une constante dès le début.

5Ainsi, l'histoire du Mexique recouvre celle, distillée, de processus qui, dans un même mouvement, forment la Nation, l'État et les régions. L'histoire nationale est parcourue par cette tension permanente opposant élites régionales et groupes dirigeants nationaux. Autrement dit, entre la dynamique spécifique des différentes régions composant le pays et le besoin d'unité et de domination des groupes dirigeants à l'échelle nationale. Les deux processus ne sont pas forcément antagoniques. Le développement d'une grande partie du territoire national avec ses différents groupes est historiquement lié au développement d'un marché, d'une communauté et d'un État national.

LA NATIONALISATION DE LA PROVINCE

6Selon Fernando Savater (1975), l'histoire moderne se confond avec la biographie de l'État. Dans le cas mexicain, nous pouvons parler plutôt d'une longue autobiographie, d'un véritable panégyrique. L'histoire du xxe siècle est l'histoire de la montée de l'État postrévolutionnaire vue par lui-même ; c'est la mémoire non critique des processus qui conduisent un peuple à faire de l'État le dépositaire de sa propre identité et comment celui-ci assimile le public et le national dans son espace.

7Cependant, l'historiographie alternative -qui n'a pratiquement que quelques années- rassemble les expériences qui ont échoué ou qui ont été trahies, ces fils perdus que l'historiographie officielle ne peut inclure dans sa trame : les mouvements paysans et leur répression, l'histoire des cristeros, les expériences socialistes des gouvernements radicaux des années 20, le sinarquisme, le mouvement des locataires, la lutte des cheminots, le mouvement ouvrier rouge. C'est l'histoire de la disparition de toute alternative étrangère aux intérêts des élites dirigeantes ; c'est l'inventaire des méthodes d'expropriation de la pluralité et de la divergence dans la culture, le territoire et la nationalité mexicaine.

8Au cours de ce siècle, mais surtout à partir des années 40, le Mexique parcourt toutes les voies du centralisme. Sur le plan économique, par l'adoption d'un modèle qui privilégie la grande entreprise ; sur le plan politique, avec l'omniprésence d'une classe dirigeante qui fait du système politique son patrimoine. Grâce à cela, les régimes post-révolutionnaires ont mis un grain de sable dans les rouages simplificateurs de la science politique : Nation, État et Gouvernement, en fait, ne sont pas des notions distinctes. De même culture régionale, culture populaire et culture nationale, pour des raisons différentes, sont devenues des synonymes pour le Ministère de l'Education et la Télévision privée et officielle.

9L'organisation du territoire a suivi des chemins semblables. Concentration de la population, regroupement des industries, formation d'entreprises agricoles dans certaines zones et, ces dernières décennies, implantation de "pôles de développement". En toile de fonds, un immense paysage rural qui n'a pas vu passer le char de la révolution ou alors, hermétiquement clos.

10Les formes que revêt la domination politique sont, en outre, hétérogènes si l'on passe en revue les différentes régions. Enoncer que le grand capital est la cause et le bénéficiaire de l'exercice du pouvoir, c'est tout dire et ne rien dire. Nous savons qu'en dernière instance la logique du processus se définit à Wall Street ou à Washington mais les dernières instances sont en nombre trop réduit pour nous aider à saisir la complexité et la diversité des groupes régionaux. Entre autre, parce que cette relation a une histoire jalonnée de conflits : les bourgeoisies régionales peuvent se faire les procureurs des lignes directrices du grand capital mais sans renoncer à promouvoir leurs intérêts propres ; l'utilisation alternative des ressources locales requiert l'adoption, par le capital, de différentes approches. Le tissu régional, de par sa nature même, présuppose l'entrecroisement des intérêts internes et externes, pas nécessairement conciliables d'ailleurs. En outre, les groupes subordonnés ne restent pas les bras croisés, désarmés devant le pouvoir, bien au contraire, leur mode d'agir laisse des marques sur les structures politiques.

RELATIONS ENTRE POUVOIR LOCAL ET POUVOIR FEDERAL

11En tout état de cause, la clef pour comprendre ces phénomènes se trouve au niveau de la société nationale, dans les besoins du centre dont la logique structure les systèmes politiques locaux. Mais le pouvoir central ne constitue pas une entité spécifique ou une force politique univoque et homogène ; il est plutôt comme la résultante de poussées hétérogènes, parfois contradictoires, toujours puissantes.

12Le contrôle et la direction des pressions politiques en provenance du centre ont leur point extrême au niveau de la présidence et se situent à l'intérieur de la stratégie économique et politique nationale. Cependant, dans la phase de leur interprétation et de leur mise en œuvre, ces politiques éclatent en une constellation d'agences grandes et petites, intéressées à des degrés divers aux différentes régions du pays. Dans ce contexte, le président joue un rôle indirect et impersonnel, excepté lors de conjonctures particulières déterminées soit par l'importance d'un fait politique soit par l'ampleur d'un projet d'investissement. Le caractère de la relation entre l'entité et le président non seulement influera sur la nature de l'intervention présidentielle dans une telle conjoncture mais aussi affectera la façon dont seront perçus une région et ses problèmes par les agences fédérales. A cet égard, le cas du Colima au cours du sexennat 1982-88 est éclairant. Du jour au lendemain, il est devenu la région d'accueil la plus recherchée pour les programmes d'investissement des divers organismes fédéraux.

13En général, les gouvernements représentent une instance où s'opère l'adéquation entre les orientations directrices de la société nationale et la trame des intérêts locaux. La plus ou moins grande efficacité démontrée par les gouverneurs des états dans l'accomplissement de cette fonction dépend de leur capacité à répondre aux desseins politiques et économiques tracés par le centre (contrôle politique et accessibilité aux ressources régionales) tout en respectant les intérêts locaux, mieux en les canalisant. C'est en partie pour cela que le gouverneur a la possibilité d'être celui qui négocie le niveau d'importance et les modalités des opérations qui rendront le pouvoir public présent et le canaliseront dans son entité. Pour ce faire, son atout principal réside dans le caractère fragmenté de l'intervention fédérale dans les états, ce qui permet au cadre local de négocier unilatéralement avec chacun des organismes concernés par sa région

14Dans ce schéma, la situation de chaque entité, et à l'intérieur de chacune d'elles, offre de nombreuses particularités. Il y a des gouverneurs faibles et des gouverneurs puissants ; des régions occupant des positions de force et des régions totalement subordonnées ; des groupes de pouvoir régional avec une capacité de négociation face aux intérêts étrangers et des régions qui leur offre un territoire sans défense. D'une part, le contraste réside dans l'importance économique de la région et dans le degré d'articulation des groupes qui contrôlent l'accumulation du capital dans la région. A cet égard, certaines zones se détachent, celles qui sont liées à l'exportation ou aux intérêts du capital transnational sans passer par l'intermédiaire des élites nationales.

15D'autre part, la force d'une région et de ses dirigeants locaux face au centre réside dans le degré de cohésion de la "régionalité". Des entités comme le Michoacan, le Sonora ou le Tamaulipas présentent une fragmentation économique et politique telle qu'une grande partie de leur territoire échappe au contrôle du gouverneur. Les groupes liés à leur capitale sont incapables de rendre hégémoniques les bourgeoisies nationales qui trouvent leur base de pouvoir dans une articulation verticale avec les logiques externes. Dans ces cas, la fragmentation affaiblit le pouvoir de négociation du gouvernement de l'état. Il n'en est pas de même pour Jalisco, Nuevo Léon et Puebla dont les capitales abritent réellement un pouvoir politique et économique régional ; cet état de fait, ajouté à leur force économique, a permis à ces groupes -à des degrés divers- de se constituer en pôles de pouvoir national et de faire de leur gouvernement un lieu de négociation réelle face au système fédéral.

16A l'autre extrême, se trouvent des régions qui ont reçu le privilège douteux d'être le siège d'un pôle de développement. Le pouvoir local se situe alors au niveau des fonctionnaires de l'entreprise publique et des leaders de son syndicat (Francisco Zapata, 1985). Tel est le cas de la côte Sud du Michoacan soumise à la sidérurgie et de larges zones de la côte de Tamaulipas, Veracruz et Tabasco qui sont inféodées à Pemex et à son syndicat. En ce qui concerne les programmes de développement des bassins hydrauliques, la dynamique du processus est également sous le contrôle d'agences publiques, du moins dans un premier temps (David Barkin, 1972).

17En général, dans les zones d'agriculture irriguée, le lieu de négociation du pouvoir se trouve au point de rencontre des intérêts des agences fédérales et des organisations de producteurs locaux. Celles des entreprises agroindustrielles importantes peuvent également jouer un rôle surtout dans les situations-limite qui touchent à son contrôle sur les ressources locales.

18Dans les zones d'agriculture saisonnière et traditionnelle, les formes d'organisation politique sont très diverses. Les particularités de chaque région nuancent nettement la caractérisation générale, mais on peut distinguer les éléments suivants : diverses modalités de caciquisme ; prééminence d'une bourgeoisie rurale installée dans des villes petites et moyennes qui s'approprie les excédents locaux et les transfère dans les circuits urbains en jouant les intermédiaires, par des méthodes d'accaparement, le commerce d'intrants, le transport et l'agiotage ; le rôle de médiation des centrales paysannes et de l'institution ejidale comme appareil d'État ; l'engagement des fonctionnaires des agences publiques dans la vie politique de la communauté rurale.

PROBLEME DE LA CONSTRUCTION DE SUJETS REGIONAUX

19Tout ceci éclaire la façon dont les élites locales, à travers l'État, se sont approprié la Nation. Au nom de la raison d'État et de la mexicanité, elles ont rendu les spécificités secondaires et apaisé les régionalismes.

20Ce faisant, elles ont réussi à supprimer -ou à retarder- des modes d'expression radicale sur une base territoriale qui, dans le passé, avaient constitué de véritables mouvements telluriques dans l'histoire nationale.

21Faire des bourgeoisies locales des interlocuteurs uniques au niveau des régions a représenté une partie essentielle de ce processus. A notre avis, l'importance de ce fait n'a pas été suffisamment soulignée dans les analyses consacrées à la stabilité du système politique national. Les régimes post-révolutionnaires ont bloqué la formation d'organisations de travailleurs à l'échelle régionale en les incorporant aux grandes centrales nationales. Cardenas a généralisé cette stratégie en intégrant aux institutions officielles les secteurs populaires qui se transforment ainsi subitement en acteurs politiques de la scène nationale. Sous sa présidence, il donna même le coup de grâce aux puissantes organisations populaires qu'il avait créées dans le Michoacan du temps où il était gouverneur et les laissa être absorbées par les organisations nationales (Zepeda, 1986). Les administrations postérieures ont encore développé cette ligne stratégique mais en excluant la participation des travailleurs dans les processus nationaux.

22Ceci s'est traduit par l'intégration des paysans et des ouvriers aux instances des organisations nationales sans passer par les instances de niveau régional. L'existence de syndicats régionaux par branche, la fragmentation de la classe ouvrière en secteurs, l'élimination des organismes régionaux constituent les divers éléments qui ont alors atomisé les classes subordonnées des régions, affaiblissant leur possibilité de se convertir en sujets politiques régionaux. L'articulation verticale a inhibé l'identification horizontale de la classe et dévitalisé les éventuels conflits locaux.

23Par ailleurs, la dépolitisation de la scène régionale s'est accentuée dans la mesure où les conflits locaux remontaient jusqu'aux instances fédérales. Celui qui contrôle les ressources contrôle le pouvoir. L'État fédéral se réserve le contrôle sur les instances de décision concernant l'agriculture, le travail, la politique économique, la nomination des cadres etc. Ceci permet d'alléger la charge politique au niveau local, ce qui explique l'absence dans les dernières décennies, d'explosions régionales plus ou moins radicales, si fréquentes dans l'histoire du Mexique.

24Le contrôle sur les ressources et les prises de décision a offert à la bureaucratie centrale un instrument très puissant vis-à-vis des bourgeoisies régionales. Non seulement dans ce rapport de force, elle a accès aux ressources mais elle peut aussi s'appuyer sur les moyens dont peut disposer l'État pour mobiliser les secteurs populaires locaux sans passer par ces bourgeoisies.

25Il existe un vieil axiome politique selon lequel c'est dans la lutte que se constituent les sujets (ils ne peuvent lui préexister). L'horizon politique régionale confirme la validité de cette prémisse : la rareté des lieux de confrontation explique, en partie, l'absence d'acteurs organisés au sein des groupes subordonnés. Tout conflit passe par l'État et non par une opposition frontale des groupes locaux. Avec son énorme constellation de ressources, l'État central est capable de médiatiser, capter, atomiser et éventuellement réprimer les revendications et les oppositions.

26Paradoxalement, malgré la profonde inégalité sociale dont souffrent de larges régions du pays, en termes politiques, la configuration classiste a des contours complètement estompés. L'impossibilité de canaliser les conflits au niveau régional inhibe l'identification entre les différentes catégories des classes travailleuses et, de ce fait, limite leur expression politique.

27Certes, l'articulation verticale est un facteur -entre autres- qui explique la stabilité de l'État post-révolutionnaire. Mais c'est un élément-clef pour comprendre la dépolitisation de l'arène régionale. En revanche, il n'est pas si facile de saisir pourquoi la gauche adopte nécessairement ce mode d'organisation politique. Désireuse de se constituer en un interlocuteur contestataire qui fasse poids face à l'État, la gauche a construit des organisations centrales, partis et syndicats, parallèles aux structures officielles en privilégiant l'articulation verticale au détriment de la liaison horizontale. Il s'agit de centraliser tout conflit afin d'accumuler des forces contre l'État.

28Cette stratégie n'a visé -et c'est regrettable- qu'à couper les conflits régionaux de leur base et à empêcher leur extension sur le lieu de la confrontation. Une fois branchées sur une organisation nationale, les revendications locales deviennent partie intégrante d'une négociation globale menée du point de vue de l'institution. Les cadres nationaux ont tendance à visualiser le conflit en fonction des besoins du parti, qui ne coincident pas forcément avec ceux du mouvement régional.

29Bien que ce ne soit pas un phénomène généralisable, il s'est fréquemment produit au cours de l'histoire politique de la gauche mexicaine. Ces expériences ont fait naître dans nombre de leaders de mouvements paysans et urbains indépendants des sentiments violemment anti-parti. Le cas de la Coordinadora Nacional Plan de Ayala (CNPA) en est une bonne illustration. Il y eut une récente scission à cause de l'opposition de plusieurs régions à l'entrée de partis nationaux dans l'organisation.

30Par ailleurs, la prééminence donnée par les éventuelles forces de contestation au niveau national exacerbe le caractère central de l'État puisque, presque inéluctablement, la résolution des conflits doit passer par lui.

LIMITES ET POSSIBILITES D'UN REGIONALISME CONTESTATAIRE

31La région est rarement le cadre d'une rencontre horizontale des forces politiques ; la constitution de sujets politiques régionaux est limitée et l'existence de lieux de confrontation est très sporadique. Et pourtant, la province ne laisse pas de nous surprendre.

32Les organisations paysannes régionales du Sud-Est et du centre, la COCEI, les mobilisations du PAN dans le Nord, les blocages des routes par les organisations de producteurs, l'opposition généralisé contre l'État mexicain exprimée par les couches moyennes des principales villes du pays, tous ces phénomènes révèlent que la façon de faire de la politique au Mexique est en crise. Du moins dans le fonctionnement de cette courroie de transmission qui relie le pouvoir local au Palacio National.

33On pouvait supposer que le développement de l'État national entraînerait l'homogénéisation du territoire et l'émergence d'une conscience nationale au dessus des identités régionales. Mais il n'en a pas été ainsi, ni ici, ni en Chine. En Europe non plus où les relations entre les pouvoirs régionaux et le gouvernement central sont aujourd'hui la principale source de conflits.

34Toute proportion gardée, les identités régionales constituent au Mexique un facteur politique. Elles l'ont été dans le passé et pourraient l'être encore dans un avenir proche. Pas tellement à cause de l'intensité d'un soi-disant régionalisme, aux fortes racines historiques, comme pourrait être le cas européen, mais plutôt à cause de l'incapacité croissante de l'État national à répondre aux besoins des communautés régionales.

UNE DECENTRALISATION SUSPECTE

35Les politiques de décentralisation ont bizarrement aggravé ce discrédit. En partie à cause de la pression des groupes régionaux mais surtout à cause de la crise fiscale et administrative de l'État, le centre a voulu rendre aux gouvernements locaux le contrôle sur un certain type de services et de ressources. Les trois derniers sexennats ont glorifié ce rejeton de leur politique économique. Les résultats se sont montrés décevants, pour ne pas dire plus. A la fin, les attentes suscitées par de tels programmes ont créé localement plus de frustrations que le centralisme ouvert des périodes antérieures.

36Le problème posé par ces politiques apparaît dès le début. D'une part, les dirigeants, au niveau national, veulent se débarrasser des services et de l'exécution de travaux publics qui sont difficiles à administrer, sans repenser les rapports de pouvoir existant entre les groupes locaux et nationaux. D'autre part, par ces politiques, l'État central a recherché une intégration et un engagement plus marqué des élites régionales vis-à-vis de la politique officielle mais il s'est vu paralysé par son manque de confiance dans la fidélité politique et la capacité technique des groupes locaux.

37Il en est résulté une énorme toile d'araignée tissée d'éléments faisant poids et contrepoids qui a été le piège de la décentralisation et de ses possibilités. Malgré une pléiade d'organismes et de figures administratives créées à cet effet, la fédération continue à imposer son contrôle sur les décisions dans les coordinations et les comités, par ailleurs, même les actions bien intentionnées ne sont pas menées à leur terme à cause des pratiques d'une bureaucratie qui reproduit son pouvoir centralisateur.

38Dans le meilleur des cas, ces politiques ont renforcé la position de gouverneur face au centre. Mais ceci a eu aussi un effet contraire.

39Dans la mesure où ce poste a acquis une certaine prééminence, la direction nationale se montre de plus en plus intransigeante avec les groupes locaux quand il s'agit de désigner le gouverneur. La méfiance vis-à-vis des groupes d'intérêt local, y compris les membres du PRI, conduit le centre à vouloir de véritables vice-rois qui n'ont que peu de liens -sinon aucun- avec la communauté. Ceci, à son tour, a des effets cumulatifs : plus forte est l'hostilité envers le centre, plus grande est la nécessité d'y placer un homme de confiance, un homme représentant les intérêts du centre, ce qui aggrave l'animosité ambiante. C'est ce que montre clairement le cas du Sonora.

40Dans certaines zones, le ressentiment contre l'État national a été l'amorce d'une véritable culture politique régionale. C'est à la fois un phénomène inquiétant dans la mesure où il exerce une charge corrosive sur la société nationale et porteur d'espoir par la force critique et le potentiel de changement qu'il suppose.

41Dans le nord du pays, le PAN a réussi une avancée substantielle en convertissant cette culture politique en base d'appui à un programme électoral. En réalité, il s'en faut de beaucoup pour que cet appui constitue une base organique à un projet régional achevé. Toutefois, il révèle jusqu'à quel point la notion d'appartenance territoriale peut être un actif politique dans les controverses nationales. Ce comportement qui a pour point de départ un rejet du centralisme peut évoluer vers des formes identitaires sur une base territoriale. La soi-disant "manière nortena" de faire les choses, par exemple, est un discours idéologique qui revient au Parti d'Action Nationale. Ajouté à d'autres facteurs, il a permis de transcrire en termes politiques l'hostilité contre les ingérences du centre dans la vie régionale.

42L'animosité à l'égard du centre relève beaucoup d'un véritable chauvinisme provincial. Sans doute la crise a-t-elle ravivé ce sentiment. L'unique façon de rendre une mauvaise période tolérable c'est bien d'en attribuer la responsabilité à un autre ; et pour la majeure partie de la province, cet autre n'est que l'État central. Malgré l'existence de délégations dans les capitales provinciales, la véritable capitale est Mexico ; les gouverneurs des états sont des vice-consuls envoyés par la fédération et la politique économique qui gère l'argent et la pénurie de la population est dictée en fonction des raisons et des œuvres de l'exécutif fédéral. Pour l'habitant du Chiapas ou du Colima, le contrôle vient d'ailleurs. On les gouverne à partir d'une capitale qui leur est étrangère et sur laquelle ils ont autant de prise que sur le cours des étoiles ou sur le Pentagone.

43Il est intéressant de souligner que l'auto-réflexion d'une province ou d'une région sur elle-même retrouve vigueur en des temps d'oppression et de crise, lorsque le groupe se sent menacé et en danger (Albert Soboul, 1980). Il serait nécessaire d'établir, de ce point de vue, une chronologie précise des faits fondamentaux du régionalisme, de ses sources et de ses formes d'expression. Le régionalisme a ses temps d'apogée et de crise, ses moments de létargie et de renaissance.

44Il est certain que les revendications régionalistes rencontrent le désir des bourgeoisies locales d'arracher aux pouvoirs centraux de plus grands espaces d'autonomie. Néanmoins, nous pensons que cet éveil du régional recouvre des composantes sociales et culturelles qui peuvent aller dans le sens d'une expression populaire, démocratique et rénovatrice. Ces mêmes composantes peuvent dégénérer dans un sens contraire (chauvinisme) si les groupes subordonnés ne s'intègrent pas à son processus historique. Que ceci ait lieu ou non est une question de rapport de force et d'organisation politique et non de lois historiques.

45Contrairement à ce que l'idéologie officielle a diffusé, la constitution et l'évolution de la culture nationale n'annule pas mais assimile les traits culturels des ensembles régionaux dont l'union et l'interaction a formé la nation (Antoine Casanova, 1980). Dans une perspective démocratique, chaque culture régionale peut être un ferment, un élément de stimulation dans le développement d'une culture nationale rénovée et plurielle.

46La prémisse "nation versus régions" est dans le fond une opposition fausse. Mais politiquement elle aura un sens tant qu'une partie des groupes régionaux percevra la société nationale comme une menace séculaire pour ses intérêts. Il s'agit moins d'une crise de nationalité que de leadership de la communauté nationale. En tout état de cause, ce qui pose problème c'est la relation entre les membres de cette communauté et le rôle de l'État central dans la mise en œuvre de cette relation.

Auteur

Chercheur au Colegio de Michoacan. Morelia.

© Éditions de l’IHEAL, 1989

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