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Pouvoir local, régionalismes, décentralisation

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Jean Revel-Mouroz

1. Décentralisation et Régionalisation

Les dilemmes de la reconversion industrielle au Mexique

Francisco Zapata

Texte intégral

1Le Mexique, comme les autres pays de l'Amérique Latine, a dû faire face depuis 1982 à une profonde crise économique essentiellement provoquée par la chute des prix du pétrole qui a aggravé les problèmes de la dette extérieure et paralysé la politique de développement dont le boom des exportations pétrolières avait permis le démarrage. Cette crise économique s'est caractérisée par la diminution drastique des dépenses publiques, l'augmentation de l'inflation, la baisse de plus de 50 % du salaire moyen réel et par la remise en cause du modèle de développement programmé depuis la fin des années soixante.

2Le système politique s'est montré capable, jusqu'à présent, de gérer la crise économique et ses causes. En effet, s'il a à faire face à des tensions suscitées par les revendications plus nombreuses de la population, il ne semble pas atteint par une crise de légitimité. certes, il est des analyses qui spéculent sur un possible et progressif rapprochement par le Mexique de trajectoires suivies par des pays comme le Brésil où des phénomènes semblables ont provoqué de fortes mobilisations ouvrières contre le régime militaire et imposé la "redémocratisation" mais le système politique mexicain ne s'est pas fracturé. Le syndicalisme a pu, jusqu'à maintenant, maintenir un rapport de force favorable dans l'alliance politique et obtenir des améliorations de salaires qui, si elles ne compensent pas la baisse du salaire réel, permettent d'atténuer les effets de la détérioration du niveau de vie des travailleurs. Pendant les dernières années (1982-1986) s'est établie entre le syndicalisme et la technocratie une relation nouvelle de consensus visant à dépasser les inconvénients liés à la crise économique. Si l'on ajoute à cela les bonnes dispositions que montrent les États-Unis pour appuyer le Mexique dans la renégociation des conditions de paiement de la dette extérieure et lui éviter des conséquences désastreuses pour son économie, on peut présumer que, dans les prochaines années, la crise continuera mais de façon à pouvoir être "gérée". En outre, et ce sera le thème spécifique de ce travail, la technocratie à l'œuvre dans le gouvernement, a pris l'initiative de ce que l'on a appelé la reconversion-industrielle qui doit aussi, à l'avenir, résoudre les problèmes liées à la crise. Dans cette perspective, il s'agit d'utiliser la crise pour mener à bien une transformation du modèle de développement mis en pratique jusqu'alors.

3Présentons d'abord les éléments constitutifs de la stratégie avant de commenter certains contresens, certaines erreurs qu'on peut lui attribuer.

1.- La stratégie de la reconversion industrielle

4Si dans les années quarante le Mexique a suivi une stratégie de développement basée sur le protectionnisme, on peut affirmer qu'à partir de 1982, au contraire, elle adopte comme fondement, l'ouverture de l'économie aux forces du marché international. Selon les termes du Secrétaire à l'Energie, Mines et Industrie Paraétatique, Alfredo de Mazo "cette stratégie apparaît comme une réponse à l'épuisement du modèle traditionnel d'industrialisation du pays orienté vers le marché intérieur à travers la substitution des importations et du schéma protectionniste qui, depuis les années quarante, a permis le développement d'une importante base industrielle très diversifiée, la seconde d'Amérique Latine, mais avec un faible degré d'intégration et un bas niveau de compétitivité si l'on considère l'échelle internationale". (Alfredo del Mazo : Déclaration à la Chambre des députés. 11 novembre 1986. In : El Mercado de Valores (47) 24 nov. 1986).

5Par ailleurs, il est important de signaler que la nouvelle stratégie ne se borne pas au secteur industriel. Il s'agit d'une reconversion "nationale" où l'on passe de la planification basée sur une conception centraliste du développement régional à une autre qui tient compte de la forme d'articulation de notre système politique. Pour décentraliser, il ne suffit pas de vouloir céder il faut aussi vouloir et être capable de recevoir. La décentralisation a pour tâche la recherche d'un équilibre entre ce qu'il est nécessaire de décentraliser du point de vue du centre et ce que les états et les groupes sociaux locaux peuvent et acceptent d'assumer (Silva, 1986).

6Reconversion, décentralisation et régionalisation paraissent s'articuler à une conception d'ensemble qui, comme cela est fréquent dans le discours politique au Mexique, occulte les tensions en cherchant à les diluer dans la cohérence technocratique. En effet, la reconversion qui semble réduite à répondre au besoin du pays de dépasser les limites du développement basé sur la substitution d'importations élargit son champ d'application lorsqu'on mentionne la nécessité de procéder à une décentralisation du processus de développement lui-même et bien avantage encore lorsqu'il se combine avec la nécessité de promouvoir un développement régionalisé qui accorde une plus grande autonomie à certaines parties du pays ; avec l'aide de la fédération, elles pourraient accélérer leur rythme de croissance de façon significative. Le contenu spécifique du discours sur la reconversion subit, de ce fait, un important affaiblissement.

7Cependant, si ceci ne peut être nié, il n'en est pas moins certain qu'il s'agit aussi de définir la reconversion comme une stratégie spécifiquement industrielle. En effet, dans la même déclaration, del Mazo établit que "la stratégie du changement structurel agit sur quatre plans : 1) la reconversion des branches traditionnelles ; 2) l'articulation des secteurs de production ; 3) une politique de croissance stable des branches modernes et 4) la création des industries de haute technologie" (El Mercado de Valores id.). Ce plan stratégique se donne pour objectif que, en 1990, plus de la moitié des importations manufacturées soient financées par la valeur des exportations de ce secteur (25 % l'étaient en 1980) et 70 % en 1995. En outre, il ne s'agit pas d"'imiter les expériences des pays industrialisés" mais de réaliser la reconversion en assumant la spécificité historique du développement au Mexique, ce qui implique la prise en compte de ce processus à la fois dans sa dimension technique et dans ses aspects socio-économiques.

8Par suite, la stratégie ainsi formulée est économique et cherche à repenser le mode d'insertion du pays dans l'économie internationale. Toutefois, il est nécessaire de la rendre opérationnelle avec des mesures qui engagent non seulement le gouvernement central mais aussi le gouvernement des états et les autorités locales. C'est dans ce sens que l'on peut parler de la "reconversion nationale" et de la nécessité du pays d'affronter la crise à travers la mise en œuvre d'un projet de développement radicalement différent de celui qui était jusqu'alors appliqué.. Ces considérations mettent en évidence un problème de fond, celui du lien existant entre la reconversion industrielle et la reconversion nationale, ce qui induit qu'il faille en référer aux aspects économiques et politiques de la politique de décentralisation appliquée au Mexique depuis quatre ans.

2.- Décentralisation et démocratisation

9Si la reconversion industrielle peut conduire le pays à une meilleure insertion dans l'économie internationale et à une modernisation de son appareil industriel, on peut se demander si, pour ce faire, elle a besoin de la reconversion nationale c'est-à-dire d'une reformulation des relations entre le centre et ses parties constitutives. Autrement dit, c'est seulement parce que l'État est le responsable de la reconversion industrielle que ces deux aspects sont englobés dans une seule proposition. Il semblerait que l'État voudrait lier la modernisation économique du pays au projet décentralisateur à son tour assimilé à l'aspiration de démocratisation qui l'anime. Ainsi donc, reconversion, décentralisation et démocratisation apparaissent comme les termes d'un projet global qui, dans les faits, ne se présente pas nécessairement ainsi. En effet, si cette aspiration est légitime, dans la réalité, se manifestent les inerties propres à la forme structurelle de l'exercice du pouvoir au Mexique qui rend difficilement conciliables décentralisation et démocratisation.

10Dans cette acception, il existe peu de différences entre ce qui se passe au Mexique et dans certains pays comme la France (prenons le cas de la fermeture des usines sidérurgiques de Lorraine par exemple) où sur les politiques de décentralisation a prévalu l'impossibilité de laisser en activité des installations productives non rentables. La décentralisation et la reconversion ne sont pas des politiques compatibles, pas plus qu'elles ne sont liées l'une à l'autre. Autrement dit, l'application de mesures décentralisatrices n'est pas nécessaire à la mise en œuvre de la reconversion comme le montre le discours politique, qu'il soit tenu au Mexique ou en France.

11Ce manque de liaison structurelle apparaît clairement si l'on prend quelques cas spécifiques où la reconversion industrielle et la reconversion nationale se rejoignent : par exemple a) la fermeture de l'entreprise Fundirora de Hierdo y Acero de Monterrey b) le programme de maquiladoras de la frontière nord du pays et c) l'implantation de nouvelles usines d'automobiles dans le Sonora et le Coahuila, des cas qui illustrent bien des dilemmes qui se posent.

Trois situations

1.- La fermeture de Fundidora de Monterrey (Correa Villanueva, 1986)

12Tout le monde sait que le domaine de la sidérurgie, au Mexique, a connu de graves difficultés depuis l'arrivée de La Madrid à la présidence : l'interruption de la construction de la deuxième étape de SICARTSA, le ralentissement du rythme des investissements dans HYLSA, la crise de ce secteur et de son rôle dans la politique de développement du pays. En 1985, le gouvernement décide d'attaquer le problème de front et de nommer à haut niveau, pour étudier les alternatives, une commission avec à sa tête Fernando Hiriart ; ce directeur général de la Commission Fédérale d'Electricité est un technocrate ayant une longue carrière dans le service public. A la fin de l'année, il présente un rapport où, tout en défendant la viabilité de la sidérurgie, il affirme qu'une réorganisation radicale est nécessaire à la poursuite de la production. Or cette réorganisation implique une décision centrale : la fermeture de l'entreprise Fundidora de Monterrey à cause de sa non-rentabilité.

13Pendant les quatre premiers mois de 1986, se prépare la décision ; elle est prise au courant du mois de mai : l'entreprise est déclarée en faillite, on licencie les travailleurs y compris le personnel permanent. Un tel processus est mis en œuvre à partir de SIDERMEX où Guillermo Becker remplace Miguel Alessio. Le SNTMMRM est pris de court et les autorités de l'état du Nuevo Léon et son nouveau gouverneur doivent faire face à la mobilisation des travailleurs. Le nouveau directeur de SIDERMEX se présente à la Commission permanente du Congrès et défend la décision de fermeture qui est aussi argumentée par le nouveau secrétaire de la SEMIP, Alfredo del Mazo. La décision de fermer Fundidora est rapidement mise à exécution sans que puissent intervenir les personnes intéressées, syndicat national, gouvernement de l'état, autorité municipale. Elle constitue la première expression de la politique de reconversion industrielle et l'aboutissement d'arguments qui seront avancés plus tard pour la justifier : non rentabilité, coûts financiers élevés, vétusté de l'équipement etc.

14Il est important d'observer que les tensions suscitées par la fermeture n'ont pas dépassé les frontières du Nuevo Leon et de Monterrey. Au niveau national, comme de l'état et du municipe, tous observent attentifs mais sans inquiétude sur ce que cette décision peut laisser présager. En bref, la fermeture de Fundidora, comme amorce de la reconversion industrielle, peut faire penser que, à tous les niveaux, on comprend la nécessité d'un réajusteent de l'économie nationale aux nouvelles conditions internationales. Une année après la prise de décision, les conditions semblent toujours les mêmes mais SIDERMEX a mis à exécution des décisions importantes qui ont permis la modernisation du secteur avec l'appui du capital et de la technologie japonaise. La reconversion industrielle dans la sidérurgie est devenue un fait.

2.- Le programme des usines d'assemblage

15Parallèlement aux modifications apportées à la législation se référant aux investissements étrangers, le Secrétariat au Commerce et au Développement Industriel appuie de façon systématique l'expansion de l'industrie d'assemblage sur la frontière Nord du Mexique. Tijuana, Ciudad Juarez et Matamores facilitent l'installation des entreprises en leur donnant accès à des terrains. Un important marché du travail s'ouvre, particulièrement pour la main d'œuvre féminine (Iglesias, 1985) dont l'habileté pour le montage des appareils électronique est reconnue.

16Le passage de la frontière est rendu plus aisé et les villes frontalières intensifient celles de leurs fonctions qui répondent aux besoins des maquiladoras. Une forme originale de migration apparaît, celle des ingénieurs et techniciens mexicains qui sont également embauchés par les nouvelles entreprises. La croissance de ces villes-frontières est notable : la crise qui touche le pays entier semble épargner cette région, du moins si l'on considère la répartition des salaires, les dépôts bancaires et la consommation.

17Toutefois, les présidents municipaux des villes frontalières connaissent des difficultés politiques. Les élections de 1985 sont suivies de près par les médias nord-américains, à Ciudad Juarez surtout (Guillen, 1976). Malgré l'appui du gouvernement au développement de la frontière, le pouvoir politique local ne s'en trouve pas renforcé. En effet, les bénéfices retirés de l'implantation des maquiladoras ne sont pas visibles au niveau de la ville : la marginalité se développe de façon dramatique, les conditions de vie et de travail du prolétariat féminin montrent de nombreuses carences ; le déficit des logements, le manque d'eau potable, de sécurité, les abus de la police des frontières révèlent la fragilité de ce monde qui ne reflète en rien la richesse créée par les entreprises, une richesse qui est captée par l'"autre côté" ou tout simplement appropriée par les associés qui vivent dans le District Fédéral ou dans les capitales des états. Le programme des maquiladoras représente le second moment de la reconversion industrielle du pays. Comme autrefois, les bénéfices prennent une tout autre direction que le lieu où ils ont été réalisés.

18Quant à la population, bien que concernée par l'emploi créé par les entreprises, elle "vote mal" et refuse d'appuyer ceux qu'elle devrait apparemment remercier c'est-à-dire le gouvernement fédéral, la situation de conflit créée lors des élections municipales de Ciudad Juarez en juillet 85, une ville où la pénétration des maquiladoras est la plus significative, démontre que le programme de reconversion ne suppose pas un processus de décentralisation et que la population se perçoit comme mise à l'écart. En effet, ni les présidents municipaux ni les gouverneurs des états ne sont des éléments centraux dans la prise de décision : c'est plutôt la SECOFI et le sous-secrétaire au développement industriel qui contrôlent ce processus dont sont exclus les localités et les états.

3.- Les usines d'automobiles dans le Sonora et le Coahuila

19A la fin de 1982, la Ford Motor Company et la General Motor commencent à mettre à exécution leur projet d'implanter de nouvelles usines l'une à Hermosillo, l'autre à Ramos Arizpe ; or ce projet n'est nullement en liaison avec le marché mexicain de l'automobile. En effet, la diminution des ventes est notable, la crise qui touche les petites et moyennes entreprises de sous-traitance s'aggrave, le chômage sévit dans les usines du District Fédéral, de Puebla et de Morelos. Peu à peu ce projet prend de l'extension : les nouvelles usines réaliseront au Mexique seulement la phase de production et de montage : la vente se fera de l'"autre côté". Cette politique constitue ainsi un troisième moment de la reconversion industrielle, un moment qui implique le transfert des usines dans des zones éloignées du centre et la recherche d'un marché en dehors des frontières nationales. Par ailleurs, elles utilisent de nouvelles technologies peu intensives en main d'œuvre et recrutent des travailleurs qui ont été soumis à une sélection sévère afin d'éviter les problèmes de travail que connaissent les usines situées dans le centre du pays.

20Dans la reconversion mise en œuvre dans le secteur automobile, l'intervention des autorités du Sonora et de Cohauila est minime. A Hermosillo, le gouvernement de l'état a fait donation de terrains, aidé à la construction des installations pour l'eau potable, l'électricité et tous les services requis par le fonctionnement de l'usine. Selon certaines analyses, c'est ce type d'investissement qui attire d'abord les entreprises et non, comme on le dit souvent, le bas coût de la main d'œuvre. Autrement dit, la décision de la Ford de s'implanter à Hermosillo se justifie davantage par les coûts peu élevés de l'infrastructure et du capital (franchise fiscale) que par l'existence de bas niveaux de salaires. Et ceci est clairement démontré par l'installation de nouvelles technologies de production (robots) puisque la décision de localisation n'est pas liée aux bas coûts de la main d'œuvre mexicaine (Dombois, 1985). Comme l'affirme Dombois : "Le prix du travail, les bas salaires et les prestations sociales interviennent à peine dans le choix de la localisation et le développement de l'industrie automobile. Cette industrie, dans son ensemble, est intensive en capital et les coûts unitaires sont moins déterminés par les bas salaires que par le volume de la production, les économies d'échelle et la productivité du travail", (p 77, 1985).

21Ainsi donc, la variable fondamentale dans le récent changement de localisation de l'industrie de l'automobile transférée au nord du pays est davantage la proximité du marché américain que la possibilité de bénéficier d'hypothétiques avantages comparatifs que lui offrirait le Mexique.

22Ces trois exemples illustrent bien une situation générale où la reconversion industrielle ne coïncide pas nécessairement avec les objectifs de la reconversion nationale essentiellement basés sur une aspiration à la démocratisation du pays c'est-à-dire à la décentralisation du processus de prise de décision. Le Mexique pourra stimuler la relocalisation de l'industrie pour obtenir une meilleure intégration au marché international mais un tel projet ne répondra pas aux objectifs de la démocratisation comme il est requis dans le discours gouvernemental.

Bibliographie

Documents cités

CORRERA VILLANUEVA, José Luis, "La liquidacion de Fundidora Monterrey y la reconversion industrial", Cuadernos Politicos, (47) jul.-sept. 1986.

DOMBOIS, RAINER, "La produccion automotriz y el mercado del trabajo en un pais en desarrollo : un estudio sobre la industria automotriz mexicana", Internationales Institut fur Vergleichende Gesellschafstforschung, Berlin, jul. 1985 (IIVG/dp85-206).

DEL MAZO, Alfredo, "Comparescencia ante la Camara de Diputados", 11 de noviembre de 1986 (El Mercado de Valores 24 nov. 1986).

GUILLEN, Tonatiuh, "Tendencias politicos y crisis economica en très ciudades del norte de Mexico". El Colegio de la Frontera Norte, Tijuana, 1987. manuscrit.

IGLESIAS, Norma, La flor mas bella de la maquiladora. SEP-CEFNOMEX, 1985.

SILVA, Fernando, "Planeacion régional y descentralizacion", : Blanca Torres (comp.) Descentralizacion y democracia en Mexico. Mexico, El Colegio de Mexico, 1986.

Auteur

Chercheur au Colegio de México.

© Éditions de l’IHEAL, 1989

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