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Pouvoir local, régionalismes, décentralisation

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Jean Revel-Mouroz

1. Décentralisation et Régionalisation

Mexique : l'impossible décentralisation

Georges Couffignal

Texte intégral

1Dans son discours de prise de fonction, le 1er décembre 1982, le Président Miguel de la Madrid réaffirmait les sept thèses de sa plateforme électorale. A coté de principes traditionnels dans la vie politique mexicaine ("nationalisme révolutionnaire", "société égalitaire", "développement économique") et d'impératifs induits par la crise économique ("lutte contre l'inflation"), le chef de l'État mexicain insistait sur la nécessité de modifier en profondeur les rapports entre Fédération, États et communes, à travers un vaste programme de "décentralisation" et de "planification démocratique".

  • 1 Cf. Presidencia de la Repùblica, Las razones y las obras, cronica del sexeniol982- 1988, primer an (...)

2Quelques jours plus tard, il envoyait au Sénat une proposition de réforme de l'article 115 de la Constitution, article qui fixe le statut des communes1. Les années suivantes virent le thème décentralisateur inspirer une impressionnante production législative et réglementaire, accompagnée d'une non moins impressionnante quantité d'accords ou textes sectoriels. Au niveau du discours politique, le vocable "décentralisation" va revenir comme un leit-motiv, à tous les échelons du complexe appareil politico-administratif mexicain, dès que l'on traitera de politique interne.

  • 2 Sur les exemples espagnols et français, voir l'excellent ouvrage D'ARCY (F), BAENA del ALCAZAR (M) (...)

3Pourquoi, à un moment où le pays doit affronter une crise économique sans précédent, mettre l'accent sur des réformes de structure ? Il semble bien, comme ce fut le cas en Italie, France ou Espagne2, que ce soit avant tout pour des impératifs d'ordre politique (I). Mais qu'entend-on par décentralisation ? Si celle-ci consiste en la reconnaissance de pouvoirs périphériques n'émanant pas du centre, est-elle réalisable lorsque ce centre est fragilisé par l'accumulation de tensions internes et externes ? L'analyse des textes gouvernementaux se réclamant de la décentralisation (II) montre qu'il s'agit le plus souvent de déconcentration, c'est à dire d'un renforcement du pouvoir de contrôle et d'orientation de l'État central.

I- La décentralisation, nécessité politique

  • 3 Voir la trés intéressante étude de J. CHAVEZ NIETO, "Estado Federal, descentralizaciôn, desconcent (...)

4Il peut paraître paradoxal, dans un système fédéral, de parler de décentralisation. Le principe fédératif consiste en effet à reconnaître de larges secteurs d'autonomie aux entités composant la fédération3. En fait, au-delà des apparences juridiques, le Mexique constitue probablement un idéal- type de centralisation, tout dépendant -pour des raisons politiques- du Président de la République. Mais le parti qui fut l'instrument de la mise en place d'un tel système, en générant des classes moyennes de plus en plus nombreuses et cultivées, a provoqué chez celles-ci une volonté de participation politique à laquelle répond, après d'autres réformes, le discours décentralisateur.

I 1.-

  • 4 Pour un rapide aperçu de la question, voir CHEVALIER (F), "Créativité et tradition dans le système (...)

5L'histoire brève du Mexique en tant que nation indépendante est celle du renforcement constant de la centralisation4. La seconde moitié du 19ème siècle est marquée par la longue dictature de Porfirio Diaz qui, au delà des apparences du fédéralisme, essaie d'asseoir le pouvoir central sur l'ensemble du territoire, tout en favorisant l'éclosion du libéralisme économique. La Révolution, qui se fera contre cette dictature, ne remet pas en cause cette centralisation. Elle cherche simplement à mettre en place des mécanismes juridiques empêchant d'autres aventures dictatoriales : principe de non réélection à tous les niveaux (Président, gouverneurs, députés, sénateurs, maires), brièveté des mandats électfs (de 3 ans pour les maires à 6 pour le Président ou les gouverneurs).

  • 5 L'étude la plus complète sur le P.R.I. est celle de GARRIDO (L.J.), El Partido de la Revoluciòn in (...)

6Surtout, le système politique se dote, à partir de 1929, d'un instrument extraordinaire de contrôle de la société civile, le Parti National Révolutionnaire (PNR), qui devient Parti de la Révolution Mexicaine (PRM) en 1938, enfin Parti Révolutionnaire Institutionnel (PRI) en 1946 . Ce parti, avec ses trois secteurs ouvrier, paysan et populaire, assure rapidement son hégémonie sur 1' ensemble de la société5. Le secteur ouvrier contrôle les syndicats. Dans un pays qui pratique le "closed shop", selon le modèle anglo-saxon, c'est à dire le monopole de la représentation syndicale dans l'entreprise pour l'organisation qui remporte la majorité aux élections professionnelles, ce contrôle signifie que le parti, via le syndicat, va être pourvoyeur d'emplois dans le secondaire. Le "closed shop", on le sait, engendre généralement le monopole de l'embauche au profit du syndicat, pour tous les emplois d'exécution ou de non responsabilité. Le secteur paysan, à travers la réforme agraire commencée après la révolution, en 1920, et poursuivie plus ou moins activement par chaque Président de la République, est pourvoyeur de terres. Le secteur populaire, enfin, procure des emplois dans l'administration. Le parti trouve donc sa principale légitimation dans sa capacité à distribuer des emplois à travers ses multiples relais syndicaux ou associatifs. Cette capacité est encore accrue par l'osmose existant entre le parti et l'État.

I 2.-

  • 6 Cf. PARKES (H.B.), Histoire du Mexique, Paris, Payot, 1980, pp. 424 sq.

7L'État mexicain, qui se stabilise peu avant la seconde guerre mondiale et se construit, dans sa forme actuelle, surtout après celle-ci6 est à la fois l'instrument du parti et la source de celui-ci. Avec la nationalisation du pétrole réalisée en 1936, il dispose de moyens considérables pour réaliser un certain nombre d'idéaux révolutionnaires, et surtout pour jouer un rôle moteur dans le développement économique.

8A partir de 1945 et jusqu'à la fin des années 70, le Mexique est l'un des pays ayant le plus fort taux de croissance économique de la planète. L'emprise de l'État sur l'économie est considérable. Avant les privatisations réalisées par le gouvernement de la Madrid, on dénombrait un millier d'entreprises publiques. L'importance des ressources étatiques a permis, pendant un demi-siècle, la réalisation de grands programmes populaires : systèmes de santé, d'éducation, de logement, de Sécurité Sociale, etc.. sans équivalent sur le continent. Durant toute cette période, le pouvoir politique ne fonde pas sa légitimité, comme ailleurs en Amérique Latine, sur un capitalisme agraire dont la Révolution a empêché le développement, ni sur un capitalisme industriel encore inexistant, mais sur les classes moyennes dont l'État Providence assure la croissance continue. Le PRI se révèle un extraordinaire instrument de mobilité sociale. Les individus issus des classes populaires peuvent, à travers l'éducation et l'engagement politique, accéder au pouvoir et à l'argent. De plus, les structures de l'État mexicain (absence de fonction publique stable, "système des dépouilles" singulier) assurent une rotation rapide des élites. Avec la croissance économique, le pouvoir personnel du Président de la République augmente : il ne dispense plus seulement prébendes et postes honorifiques, mais aussi des situations de pouvoir économique. Le principe de non-réélection, l'absence de contre-pouvoirs juridiques ou politiques, accentuent les tendances à la centralisation dans l'exercice du mandat présidentiel. Le fonctionnaire ou l'élu ne trouvent de limites à l'exercice de leur pouvoir qu'au-dessus d'eux, dans l'échelon qui a permis leur nomination ou leur désignation comme candidat du PRI aux élections. De même l'élu, maire, gouverneur, Président, ne sont limités dans leur action que par des impossibilités financières ou par des rapports de force sociaux ou politiques, en aucune manière par le droit. Les Parlements locaux sont soumis aux volontés du gouverneur, comme le Parlement fédéral est soumis à celle du Président. La Constitution, qui certes préserve une marge d'autonomie aux États Fédérés, ne prévoit pas les mécanismes financiers qui permettraient à ces états de pouvoir se passer de manière significative des ressources fédérales. Aucun projet d'envergure ne peut en effet être réalisé sans l'aide, financière et humaine, de la capitale. Quoi qu'il en soit, les tentations centrifuges ne sont pas à redouter, puisque les gouverneurs et parlementaires fédéraux doivent leur poste à la volonté présidentielle, les députés et maires des états à celle du gouverneur.

  • 7 Cf. la thèse de doctorat de S. LOAEZA-LAJOUS, Classes moyennes, democratie et nationalisme au Mexi (...)

9Toute l'histoire post-révolutionnaire mexicaine est donc celle de la construction progressive d'un État de plus en plus centralisateur et d'un système politique de plus en plus centralisé. La volonté centralisatrice a entre autres eu pour conséquence d'accentuer la tendance naturelle à la croissance de la ville de Mexico. Les industries, publiques ou privées, se sont installées chaque fois que possible à proximité d'une bureaucratie envahissante et tatillone. L'exode rural s'est donc d'abord fait en direction de cette ville, qui pouvait laisser espérer des possibilités de survie, voire d'ascencion sociale, aux paysans fuyant la misère de la campagne. Une législation trés libérale en matiére de prise de possession, puis d'acquisition de titres de propriété, pour des parcelles de terrain à la périphérie de Mexico, le développement rapide des infrastructures urbaines de base, donnent aujourd'hui une mégalopole de plus de vingt millions d'habitants, elle même porteuse de potentialités d'explosion. Le gouvernement De la Madrid tentera d'ailleurs, sans succès notable, de transférer certaines administrations ou activités économiques en province après le terrible tremblement de terre du 19 septembre 1985. Les seules limites rencontrées par l'évolution centralisatrices se sont trouvées dans les régions -comme le Nord- où une bourgeoisie locale a pu se constituer par son activité économique propre, indépendemment de l'intervention de l'État. En ce cas le pouvoir fédéral compose avec le pouvoir local, les deux cherchant à éviter le conflit. Régulièrement, depuis des décennies, des tensions surgissent entre Mexico et les États du nord. Tout aussi régulièrement, des solutions de compromis sont trouvées. Le vrai conflit, en germe depuis vingt ans, ne trouve pas sa racine dans une région déterminée, mais dans le produit même du régime : les classes moyennes7.

I 3.-

  • 8 LOAEZA-LAJOUS (S), op. cit., pp 26-27.
  • 9 Cf. PARDO (M.C.), "La reforma administraiva para el desarrollo social en México", Foro Internation (...)

10Les classes moyennes occupent une position centrale dans le système politique mexicain. La Révolution, en 1910, fut leur œuvre, avant qu'elles ne soient écartées. A partir de 1940, elles sont un agent essentiel de la stabilisation du régime. Elles ne sont pourtant, comme le note S. Loaeza-Lajous, que dans "une position passive, puisque à partir de cette date, (elles) furent intégrées au système politique comme "groupe de référence" plutôt que comme agent politique"8. Leur développement quantitatif, lié à la croissance économique de l'après guerre, l'élévation continue de leur niveau de formation, les amènent, à partir de la fin des années 60, à contester l'anachronisme du système. Après la sanglante répression du mouvement étudiant de 1968, le régime s'adapte afin de laisser un petit espace politique hors du contrôle de la Présidence de la République. C'est la "reforme politique" du Président L. Echeverria (1970-1976). De nombreux partis (dont le parti communiste) sont légalisés et entrent à la Chambre des députés, grâce à l'introduction du scrutin de liste proportionnel pour un quart des sièges. Le Président J.L. Portillo (1976-1982) poursuivra dans le même sens, en conduisant un ambitieux programme de "réforme administrative". Avec la modernisation de l'appareil d'État, cette réforme constituait un premier pas vers un partage du pouvoir présidentiel. Les entreprises publiques et parapubliques, qui auparavant dépendaient exclusivement du Président, sont désormais regroupées par "secteurs" et placées sous le contrôle des Secrétaires d'État.9 On constituait donc des départements ministériels avec compétences propres.

11Partage du pouvoir au niveau gouvernemental, reconnaissance du pluralisme politique au niveau du Parlement, accompagnent des changements profonds dans la société civile : constitution de syndicats indépendants du système, liberté accrue de la presse, etc.. La décentralisation, en ce qu'elle est avant tout possibilité de participation politique au niveau premier d'organisation de la société, apparaît bien comme la suite logique des réformes entreprises dans les dix années précédentes.

121982, année de la prise de fonction de M. de la Madrid, est aussi celle où la crise économique apparaît pour la première fois d'une exceptionnelle gravité. L'endettement exterieur ne sera pas résorbé avant longtemps, et les risques de dépendance de l'étranger sont réels. J.L. Portillo essaie d'éviter le désastre politique en jouant sur la fibre nationaliste et révolutionnaire du peuple mexicain : il nationalise les banques, trois mois avant de quitter son poste.

13M. de la Madrid qui, semble-t-il, n'avait pas été consulté, ne remettra pas (ou ne pourra remettre...) en cause cette mesure. Il va donc disposer d'un pouvoir économique inégalé par ses prédécesseurs. Peut-il le partager, quand les impératifs du moment sont avant tout d'éviter la banqueroute économique et conserver un minimum d'indépendance nationale ? Peut-il courir le risque de l'affaiblissement politique interne que pourrait engendrer une véritable politique de décentralisation ? Les textes pourraient le laisser accroire.

II.- Discours de décentralisation, textes de déconcentration

14Que peut signifier un discours décentralisateur dans un État fédéral ? Sagit-il d'opérer des transferts de compétences et de ressources au profit des états fédérés ? Ou de ceux-ci vers les 2377 communes (appelées municipes au Mexique) ? Leur territoire est très vaste (la France, trois fois moins étendue que le Mexique, compte environ 36000 communes), et leurs finances comme leur appareil administratif sont insuffisantes pour qu'elles aient une autonomie réelle. Mais avant d'examiner le détail des mesures "décentralisatrices" adoptées ces dernières années, il convient de faire un rapide rappel théorique, afin d'éviter toute confusion dans l'utilisation des termes.

II 1.-

15La théorie juridique, en établissant la distinction entre décentralisation et déconcentration, est utile au politologue. Elle montre que dans le premier cas on assiste à l'émergence de pouvoirs à la périphérie du centre, tandis que dans le second on ne fait que rendre plus efficace l'État central, en dotant ses représentants locaux de compétences accrues. Rappelons brièvement la distinction. Il n'y a décentralisation que lorsque l'État transfère un certain nombre de compétences à une personne morale distincte, dotée d'un patrimoine, dirigée par ses propres organes, et non subordonnée hiérarchiquement à l'administration centrale. Le degré plus ou moins grand de décentralisation se mesurera à la lecture des compétences transférées, à l'existence de ressources propres pour les exercer, au mode de désignation des organes dirigeants. La déconcentration est toute autre : il ne s'agit que de donner un pouvoir décisionnel à des instances qui appartiennent à l'administration centrale et sont soumises à son contrôle hiérarchique. Etant proches du problème à traiter, elles sont mieux à même de prendre des décisions rationnelles. La déconcentration n'est donc qu'un aménagement technique de la centralisation, visant à la rendre plus fonctionnelle.

16A mi-chemin entre les deux formules enfin, les États centralisés - en particulier la France- ont beaucoup développé ces vingt dernières années la technique du contrat, ou convention, passés entre l'État et un organe décentralisé. Les deux parties s'engagent financièrement, souvent de manière pluriannuelle, pour la réalisation conjointe de projets relevant de la compétence de l'organe décentralisé. Il s'agit ici, pour le centre, d'orienter l'action ou le développement de la périphérie, en lui fournissant des moyens financiers accrus en contrepartie d'un engagement réciproque sur la réalisation de certains projets. Cette modalité, on le voit, est en dernière analyse un aménagement subtil de la centralisation, puisque l'État feint de respecter l'autonomie de la personne décentralisée. Mais elle peut aussi se concevoir comme une étape nécessaire dans un processus décentralisateur, comme une pédagogie de la prise de responsabilité de la périphérie. Dans le cas mexicain, nous allons le voir, les trois formules ont été mises en œuvre à des degrés divers depuis 1982.

II 2.-

  • 10 On trouvera une présentation de cette réforme dans l'article de J.A. CHAVEZ RAMIREZ, "La moderniza (...)

17La réforme de l'article 115 de la Constitution est publiée au Journal Officiel (Diario Oficial) du 3 février 198310. Il définit les bases de l'organisation communale et réaffirme le principe de non-réélection immédiate. Les communes sont dotées de la personnalité juridique et d'un patrimoine propre. Leurs compétences sont énumérées dans l'alinea 3 de cet article : eau potable et égouts, éclairage public, propreté, marchés et abattoirs, cimetières, rues, parcs et jardins, sécurité publique, circulation. S'y ajoutent les domaines "que les Parlements locaux déterminent en fonction des conditions territoriales ou socio-économiques des municipes, ainsi que de leur capacité administrative et financière". L'alinea 5 définit longuement un secteur de compétence subordonné aux lois fédérales et à celles des états : il s'agit de l'urbanisme et, d'une manière générale, des règles d'utilisation du sol inclus dans la circonscription territoriale relevant du municipe.

  • 11 La "charte communale" française de 1884 faisait précéder rémunération des compétences de l'adverbe (...)

18On est donc en présence d'une liste de compétences limitative11, d'où sont absents l'école, la santé, l'aide sociale, l'économie... L'urbanisme et l'aménagement, domaines essentiels pour les libertés communales aujourd'hui, sont entièrement sous la dépendance des Parlements locaux. Ceux-ci ont cependant la faculté de décider une extension des compétences communales. Useront-ils de cette faculté ?

  • 12 Cf. FRANCO LOZANO (A), "El financiamiento municipal", Gaceta Mexicana de Administraciòn Pùblica Es (...)

19Enfin, le quatrième alinea définit les ressources du municipe : ce sont celles tirées des services publics à sa charge et des biens de sa propriété. Les Parlements locaux peuvent cependant créer des ressources complémentaires : le texte le suggère pour tout ce qui concerne la propriété foncière. Ils doivent aussi donner leur approbation préalable aux "lois" de recettes des communes12. Ce sont donc eux qui exercent la tutelle sur les municipes, c'est-à-dire le contrôle de la légalité de leurs actes. Cette mesure peut paraître très libérale. Mais l'on sait la dépendance des Parlements vis-à-vis des gouverneurs... La constitution fédérale, on le voit, ne concède pas une autonomie trés étendue aux communes. Leurs compétences propres sont réduites et leur pouvoir financier l'est encore plus. Tout va dépendre en réalité des constitutions des états, qui doivent être réformées pour être en conformité avec le texte fédéral. Iront-elles plus loin que ce dernier, comme il les y invite ? Les gouverneurs accepteront-ils de se dessaisir de leurs pouvoirs ? Rien n'est moins sûr.

  • 13 L'article 16 donne une faculté aux secrétaires d'État de déléguer à leurs subordonnés toutes les c (...)
  • 14 On trouvera les articles principaux de ces textes dans la Revista de Administraciòn Publica, n° 63 (...)

20Si le texte constitutionnel est timide, les textes législatifs, en revanche, organisent un système cohérent de déconcentration : loi organique d'Administration Publique (D.O. 29-12-198213), lois de Planification (D.O. 5-1-83), du logement (D.O. 7-2-84), de la santé (D.O. 7-2-84), du tourisme (D.O. 7-2-84), de la Sécurité Sociale (D.O. 27-12-83), de l'urbanisme (D.O. 7-2-84), etc..14. Dans la plupart des cas, il s'agit avant tout de déléguer à des instances déconcentrées un pouvoir de décision antérieurement exercé au niveau de la Fédération. De même, ces instances sont désormais chargées de tâches de coordination, de mobilisation des ressources humaines et financières locales. Bon nombre de décisions prises antérieurement à Mexico pourront désormais l'être par les fonctionnaires fédéraux situés dans les états. Il faut néanmoins signaler un cas de transfert potentiel véritable : la loi de l'urbanisme prévoit (art.54) que le Secrétariat d'État au développement urbain et à l'écologie doit transférer la propriété de biens fédéraux au profit des états ou des communes.

  • 15 Pour une présentation des réalisations en ces matières, voir les articles de Y. de los Reyes, "Des (...)
  • 16 Par exemple, en 1983, les travailleurs de l'Ecole Normale Supérieure de Mexico empêchèrent l'appli (...)
  • 17 L'une des régies d'or de la succession, pour les candidats potentiels, est en effet l'immobilisme. (...)

21Enfin, deux secteurs importants, la Santé et l'Education, sont traités par décrets (D.O. du 30-8-83 et du 20-3-84). Le Président De la Madrid, dans son discours de prise de fonction, avait insisté sur l'aspect prioritaire de la décentralisation dans ces deux domaines15. La lecture des décrets laisse pressentir la dificulté de la tâche. Ils se bornent à réitérer l'affirmation de la nécessité de la décentralisation, et à définir un cadre précis qui permettrait de la réaliser. Il semble, concernant l'Education, que le très puissant Syndicat National des Travailleurs de l'Education (SNTE) ait perçu (peut-être non sans raison) les projets décentralisateurs comme le moyen de l'affaiblir. Il suscitera donc de nombreux mouvements revendicatifs pour s'opposer aux premières mesures, qui n'étaient pourtant que de déconcentration16. Le décès du ministre qui conduisait à bien ces projets, J. Reyes Heroles, et son remplacement par un candidat à la succession présidentielle, M. Gonzalez Avelar, ont gelé la question17. Un "accord" fut certes signé entre la Fédération et 15 états (D.O. 20-1-1986). Il prévoit, pour l'essentiel, la mise en place dans ceux-ci d'une Commission ("Consejo estatal de educacion publica") qui doit être consultée avant toute modification des programmes nationaux.

22En matière de Santé en revanche, des conventions de décentralisation ont été passées avec la totalité des états, à l'intérieur du cadre défini par le décret précité. Un très grand pragmatisme et une grande souplesse semblent avoir inspiré le Secrétariat d'État à la Santé dans ses négociations avec les états. Dans certains cas, on assiste à de véritables transferts de compétences et de moyens, en particulier en matière de médecine préventive et de gestion des hôpitaux. On est probablement là en présence du seul secteur où un début de décentralisation véritable aura été réalisé.

  • 18 On trouvera une description des divers comités mis en place en matière d'éducation, santé et dével (...)

23On ne peut en dire autant d'un autre domaine qui a connu une inflation de conventions : le développement. Les 31 états signèrent en avril 1985 des "Conventions Uniques de Développement" avec la Fédération, en application du Plan National de Développement adopté pour 1983- 1988. A leur tour, les états signèrent des accords similaires avec de nombreux municipes. Peu d'engagements précis, encore moins de transferts de compétences... l'essentiel réside dans la mise en place, au niveau des états ou des municipes, de "comités" chargés de réfléchir et proposer en matière de développement18. En fait, ces accords semblent surtout avoir eu pour fonction d'inciter les états à investir dans le sens des orientations définies par le Plan National. Certains d'entre eux sont très riches, à la différence des communes ou de la Fédération. Le convenio est souvent le moyen, pour l'État central, de promouvoir la réalisation d'objectifs qu'il s'est fixé mais ne peut atteindre faute de ressources.

II 3.-

24Est-on en présence ici de cette "pédagogie" signalée plus haut, à savoir l'étape nécessaire à la prise de responsabilité des organes décentralisés ? Deux raisons majeures permettent d'en douter. En premier lieu, rien ne garantit que le successeur de M. de la Madrid poursuivra dans la même voie. Ces conventions ou accords n'ont d'autre valeur que celle que le Président en exercice veut bien leur donner. Tous ont pour terme 1988. Si d'aventure le futur Président reprenait à son compte le thème de la décentralisation, la logique du système politique mexicain, qui veut que le Président en exercice défasse une partie de ce qu'a construit son prédécesseur, l'amènerait à inventer d'autres formules pour la réaliser. En second lieu, dans l'hypothèse, improbable, où les divers "comités" demeureraient en place, leurs membres seraient inévitablement tous changés. Le "suivi" des projets de développement ne pourrait alors être assuré puisque, il faut le rappeler, le Mexique n'a pas de fonction publique stable : il ne peut donc y avoir de mémoire administrative. Le fonctionnaire, dès qu'il exerce une parcelle de responsabilité, est soumis aux aléas clientélaires des changements politiques. Il changera à coup sûr d'affectation, voire perdra son emploi, à l'issue du mandat (3 ans) du maire qui l'a nommé. Peut-il alors y avoir continuité dans la réalisation de projets de développement ?

  • 19 GUTIERREZ SALAZAR (S.E.), "Burocracia federal en los estados de la Republica. Descentralizacion y (...)
  • 20 -Ibid., p. 92-93. Voir aussi le même numéro de la revue, l'article de R. CASTELAZO : "A mayor desc (...)

25Absence de mémoire administrative, discontinuité politique, compétences réduites, pouvoir financier exigu... où est la décentralisation, hormi dans le domaine sanitaire ? Tous ces textes, lois, décrets, conventions, sont avant tout des textes de déconcentration, visant à améliorer le fonctionnement de l'État central, accroître son efficacité... et donc ses possibilités de contrôle. Quelques administrateurs mexicains ne s'y sont pas trompés. S.E. Gutierrez-Salazar, dans une étude bien documentée sur la bureaucratie fédérale, note que de 1981 à 1986 elle s'est accrue de 42,39% dans les états, alors qu'elle n'augmentait que de 9,48% dans la ville de Mexico19. La croissance la plus forte fut dans les états de Mexico (575%) et Nuevo Leon (150%). Or, "ces deux états sont ceux où les conditions socio-économiques, politiques, géographiques et administratives rendaient le propos décentralisateur le plus viable. C'est là, cependant, que peut s'observer avec le plus d'ampleur la tendance qui fait de la déconcentration la manière de mieux étendre le pouvoir central et ses compétences vers la périphérie"20 Cet augmentation du nombre de fonctionnaires fédéraux dans les états est d'ailleurs la conséquence logique de tous les textes législatifs de déconcentration précédemment signalés.

26On a donc assisté, en dernière analyse, à un renforcement du pouvoir fédéral. Le contraire eut-il été possible ? La décentralisation, dans un système centralisé, n'est possible que si elle ne met pas en cause la cohérence de l'État-nation. Au Mexique, elle aurait été possible lorsque l'État -et donc le PRI- disposait de ressources lui permettant de maintenir cette cohérence, d'assurer les régulations globales tout en conservant sa domination de la société civile. L'accumulation des tensions internes (chômage, paupérisation des classes moyennes, inflation...) et externes (conflits d'Amérique centrale, relations tendues avec les U.S.A., problème des migrants aux deux frontières Nord et Sud...) a provoqué une recentralisation pour ne pas laisser le pouvoir se diluer, s'échapper. Les réactions frileuses du PRI face au surgissement, en 1987, d'un "courant démocratique" en son sein en sont l'illustration parfaite. En définitive, et cette affirmation pourra paraître paradoxale s'agissant du Mexique, l'État était, en ces années quatre-vingt, trop faible pour pouvoir partager le pouvoir, décentraliser. Nul doute cependant, s'agissant d'une exigence de la société civile, que la question continue à être posée, sous une forme ou sous une autre, dans les années à venir.

Notes

1 Cf. Presidencia de la Repùblica, Las razones y las obras, cronica del sexeniol982- 1988, primer ano, Mexico, Fondo de Cultura Económica, 1984, pp. 42-44.

2 Sur les exemples espagnols et français, voir l'excellent ouvrage D'ARCY (F), BAENA del ALCAZAR (M), Décentralisation en France et en Espagne, Paris, Economica, 1986, 183 p..

3 Voir la trés intéressante étude de J. CHAVEZ NIETO, "Estado Federal, descentralizaciôn, desconcentraciòn y reubicaciòn", Gaceta Mexicana de Administraciòn Pùblica Estatal y Municipal, n° 20-21 (oct.85-mars 86), pp. 41-52.

4 Pour un rapide aperçu de la question, voir CHEVALIER (F), "Créativité et tradition dans le système politique mexicain", Cahiers des Amériques Latines, 1985 (4), pp. 115 sq.

5 L'étude la plus complète sur le P.R.I. est celle de GARRIDO (L.J.), El Partido de la Revoluciòn institucionalizada, México, SEP-Siglo xxi, 1986, 493 p. Cet ouvrage est la traduction d'une thèse de Science politique soutenue par l'auteur à l'Université de Paris I.

6 Cf. PARKES (H.B.), Histoire du Mexique, Paris, Payot, 1980, pp. 424 sq.

7 Cf. la thèse de doctorat de S. LOAEZA-LAJOUS, Classes moyennes, democratie et nationalisme au Mexique, mimeo, FNSP, 1984, 687 p..

8 LOAEZA-LAJOUS (S), op. cit., pp 26-27.

9 Cf. PARDO (M.C.), "La reforma administraiva para el desarrollo social en México", Foro International, XXV (2), oct-dec 1984, pp. 108 sq.

10 On trouvera une présentation de cette réforme dans l'article de J.A. CHAVEZ RAMIREZ, "La modernizaciòn municipal", Gaceta Mexicana de Administraciòn Pùblica, Estatal y Municipal, n° 18-19 (avril-sept 1986), pp. 97-116.

11 La "charte communale" française de 1884 faisait précéder rémunération des compétences de l'adverbe "notamment", montrant bien son caractère non limitatif

12 Cf. FRANCO LOZANO (A), "El financiamiento municipal", Gaceta Mexicana de Administraciòn Pùblica Estatal y Municipal, n° 18-19 op. cit., pp. 117-138.

13 L'article 16 donne une faculté aux secrétaires d'État de déléguer à leurs subordonnés toutes les compétences qui ne leur sont pas expressément réservées par la loi. L'article 17 les autorise à créer tous organes déconcentrés qui leur sembleraient nécessaires.

14 On trouvera les articles principaux de ces textes dans la Revista de Administraciòn Publica, n° 63-64, juillet-déc. 1985, pp. 243 sq.

15 Pour une présentation des réalisations en ces matières, voir les articles de Y. de los Reyes, "Descentralizaciòn de la educaciòn" et de E. Jeannetti Davila, "descentralizaciòn de los servicios de salud", in B. TORRES (compiladora), Descentralizaciòn y democracia en Mexico, México, El Colegio de Mexico, 1986, pp 161-174 et 175-204.

16 Par exemple, en 1983, les travailleurs de l'Ecole Normale Supérieure de Mexico empêchèrent l'application d'un décret prévoyant que les cours d'été pour les maîtres (formation permanente) se tiendraient désormais dans 4 états et non dans la ville de Mexico.

17 L'une des régies d'or de la succession, pour les candidats potentiels, est en effet l'immobilisme. Pour avoir quelques chances d'être désignés par le Président sortant, ils doivent avoir l'aval -ou ne pas provoquer l'hostilité- d'un maximum de secteurs du PRI. Le SNTE est très puissant...Pour reprendre la formule de Fidel VELASQUEZ, le leader des syndicats liés au PRI : "Es como la foto, quien se mueve no sale" ("C'est comme la photo, celui qui bouge ne sort pas").

18 On trouvera une description des divers comités mis en place en matière d'éducation, santé et développement dans l'article de CF. ALMADA, "Desconcentracion y descentralizacion en México", Revista de Administraciòn Publica, 67-68 (juillet-déc 1986), pp. 51-65. Voir aussi, dans le même numéro, l'article de M.C. PARDO "La desconcentracion. Para qué ?" (pp. 43-50) qui analyse les mesures de déconcentration. Mais pour l'auteur, "déconcentrer signifie avancer à la recherche d'une distribution du pouvoir" (p. 50). Les exemples européens permettent d'en douter.

19 GUTIERREZ SALAZAR (S.E.), "Burocracia federal en los estados de la Republica. Descentralizacion y desconcentracion", Revista de Administration Publica, n° 67-68 (juillet- décembre 1986), pp. 86-89.

20 -Ibid., p. 92-93. Voir aussi le même numéro de la revue, l'article de R. CASTELAZO : "A mayor desconcentracion administrativa mayor concentracìon polìtica", pp. 65-77.

Auteur

Maître de Conférence à l'Université de Paris I.

© Éditions de l’IHEAL, 1989

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